č. j. 51 A 19/2020- 56

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. Josefa Straky a Mgr. Ing. Petra Šuránka ve věci žalobce: P. P. bytem X proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 za účasti: J. P. bytem X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 12. 2019, č. j. X, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 12. 2019 č. j. X, a usnesení Úřadu městyse D. ze dne 26. 6. 2019, č. j. X, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení částku ve výši 3 000 Kč.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, jímž žalovaný zamítl jeho odvolání a potvrdil usnesení Úřadu městyse D., odboru stavebního (dále jen „stavební úřad“), ze dne 26. 6. 2019, č. j. X (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím bylo zastaveno územní řízení o umístění oplocení pozemků parc. č. st. X, parc. č. X a X a PK X (nyní pozemek parc. č. X – pozn. soudu) v katastrálním území M. (stejně jako všechny pozemky uváděné v tomto rozsudku, dále též „stavba“ či „stavební záměr“). Stavební úřad zastavil územní řízení s odůvodněním, že žalobce ve stanovené lhůtě nepředložil deklaratorní rozhodnutí o určení, zda se na pozemcích parc. č. st. X a parc. č. X a X nachází veřejně přístupná účelová komunikace.

II. Obsah podání účastníků a osoby zúčastněné na řízení

2. Žalobce v žalobě předně namítá, že stavební úřad zastavil územní řízení nezákonně. Podle žalobce bylo územní řízení ve vztahu k oplocení pozemku PK X (parc. č. X) zastaveno v rozporu s § 68 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 303/2013 Sb. (dále jen „správní řád“) bez jakéhokoliv odůvodnění. Žalobce podotýká, že případné územní rozhodnutí k této části stavby „nahrazuje – předchází ÚPO [územní plán obce – pozn. soudu] D., kde v momentálně projednávaném ÚP D. je nezákonně vyřazena lokalita se záměrem oplocení pozemku“, a proto je podle žalobce vydání územního rozhodnutí potřebné i z hlediska dalšího vývoje v lokalitě.

3. Žalobce dále ve vztahu k druhé části stavebního záměru, tedy oplocení pozemků parc. č. st. X a parc. č. X a X, namítá, že po těchto pozemcích nikdy žádná účelová komunikace nevedla. Žalobce uvádí, že ve skutečnosti se na těchto pozemcích nachází zahrada, v katastru nemovitostí jsou tyto pozemky evidovány jako zastavěná plocha a nádvoří (pozemek parc. č. st. X) a zahrada (pozemky parc. č. X a X) a takto je z nich i placena daň z nemovitých věcí. Žalobce dále zdůrazňuje, že tento účel využití předmětných pozemků nebyl nikdy zpochybněn, přičemž tvrzení o údajné existenci veřejně přístupné účelové komunikace zastává pouze městys D. jakožto účastník územního řízení, resp. jeho starosta Mgr. Z. P.. Žalobce v tomto ohledu odkazuje na rozhodnutí silničního správního úřadu ze dne 14. 6. 2019, č. j. X, jímž byl omezen vjezd nákladních vozidel nad 3,5 tuny na sousední pozemek parc. č. X ve vlastnictví městyse D..

4. Žalobce dále namítá, že nebyla dostatečně vypořádána námitka podjatosti úředních osob Ing. P. S. (M.), M. M. (dále jen souhrnně „úřední osoby“) a starosty Mgr. Z. P. (dále jen „starosta“), kteří se podíleli na rozhodování v územním řízení. Podle žalobce jsou úřední osoby zcela zjevně podjatí, protože jsou podřízenými starosty, který určuje výši jejich měsíčních i mimořádných odměn. Žalobce dále uvádí, že starosta zaujímá k jeho stavebnímu záměru zcela bezdůvodně negativní stanovisko, ačkoliv při ústním jednání proti němu neměl žádných námitek. Žalobce podotýká, že proti městysu D. úspěšně vedl několik soudních sporů, a proto je považován za „problémistu“, kterého je třeba „pořádně přidusit“. Podle žalobce nebyla námitka podjatosti starosty řádně vypořádána, jelikož rozhodující úřednice žalovaného Ing. J. B. (dále jen „rozhodující úřednice“) má sama „enormní zájem jednat [vůči němu] podjatě a to nejen z důvodu zakrytí jejích úmyslných nezákonností v celém správním řízení, které tomuto předcházelo, ale dále je na místě zakrýt svoji hloupost a to v roli státního úředníka,“ přičemž žalobci pokládá telefon, když se jí dotazuje na nepřesnosti, a její chování je obecně za hranicí slušnosti a zákonnosti.

5. Žalobce konečně namítá, že stavební úřad přerušil územní řízení v rozporu se zákonem.

6. Žalovaný se žalobou nesouhlasí a navrhuje její zamítnutí. Ve vyjádření k žalobě zdůrazňuje, že územní řízení bylo zastaveno kvůli neochotě žalobce podat žádost o určení, zda se na pozemcích parc. č. st. X a parc. č. X a X nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Žalovaný dále podotknul, že pozemek PK X (parc. č. X) je dotčen lokalitou „Š. – bydlení – lokalita U. K.“, v níž územní plán počítá s umístěním 30 rodinných domů, což koliduje se stavebním záměrem žalobce. Ve vztahu k namítané podjatosti starosty a úředních osob žalovaný odkazuje na svá usnesení ze dne 22. 11. 2017, č. j. X, a usnesení ze dne 10. 1. 2019, č. j. X, podle kterých nejsou tyto úřední osoby vyloučeny z projednávání a rozhodování v předmětném územním řízení. Žalovaný dále uvádí, že územní řízení bylo zákonně přerušeno z důvodu, aby žalobce podal žádost o určení (ne)existence veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích.

7. Žalobce ve své replice zopakoval svou žalobní argumentaci, že se na jeho pozemcích nenachází veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobce dále upozornil, že na úřední osobu (kterou byla zjevně myšlena zaměstnankyně žalovaného J. H., která vyřizovala o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí – pozn. soudu) byl vyvíjen nátlak ze strany nadřízené osoby, o čemž svědčí nahrávka telefonního rozhovoru, který ke své replice připojil.

8. Osoba zúčastněná na řízení se plně ztotožnila s podanou žalobou, podrobně popsala průběh územního řízení a zdůraznila, že se žalovaný vůbec nezabýval jejím odvoláním. Osoba zúčastněná na řízení dále podotkla, že městys D. neměl vůči stavebnímu záměru při ústním jednání žádných námitek, přičemž k opožděně uplatněné námitce neměl stavební úřad přihlédnout. Osoba zúčastněná dále uvádí, že pokud se podle městyse D. na pozemcích parc. č. st. X a parc. č. X a X nachází veřejně přístupná účelové komunikace, měl by toto své tvrzení náležitě prokázat.

III. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu

9. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a obsahuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného [§ 75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.)], přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).

10. Ačkoliv žalobce požadoval nařídit jednání, soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání, neboť při přezkumu napadeného rozhodnutí byl zjištěn důvod pro postup podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

IV. Skutková zjištění ze správního spisu

11. Ze správního spisu zjistil soud následující pro věc relevantní skutečnosti:

12. Dne 25. 2. 2014 podal žalobce spolu s osobou zúčastněnou na řízení (dále též souhrnně „žadatelé“) žádost o územní souhlas se stavbou oplocení, přičemž z popisu a příloh vyplývá, že v případě pozemku PK X (parc. č. X) bylo požadováno oplocení kolem celého pozemku bez podezdívky pletivem o výšce 1,6 metru a v případě pozemků parc. č. st. X a parc. č. X a X bylo požadováno oplocení bez podezdívky pletivem o výšce 1 metr kolem jejich jižní hranice s pozemkem parc. č. X s výjimkou úseku mezi dvěma nejvýchodnějšími lomovými body této hranice s pozemkem parc. č. st. X.

13. Stavební úřad usnesením ze dne 5. 3. 2014 rozhodl podle § 96 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 257/2013 Sb. (dále jen „stavební zákon“) o tom, že stavební záměr bude projednán v územním řízení a vyzval žadatele k doplnění žádosti.

14. Dne 30. 5. 2014 stavební úřad oznámil zahájení územního řízení, mezi jehož účastníky mj. zahrnul městys D., a nařídil ústní jednání.

15. Dne 3. 7. 2014 proběhlo ústní jednání, během kterého neměl tehdejší místostarosta (nyní starosta) městyse D. proti záměru žádné připomínky.

16. Po doplnění podkladů (vyjádření Telefónica Czech Republic, a.s., a ČEZ ICT Services, a.s.) stavební úřad rozhodnutím ze dne 17. 4. 2014 žádost zamítl, neboť nebylo doloženo vyjádření vlastníka technické infrastruktury (ČEZ Distribuce a.s.). Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, k němuž doplnil i stanovisko ČEZ Distribuce a.s., načež stavební úřad své rozhodnutí v autoremeduře zrušil.

17. Stavební úřad nabyl na základě katastrální ortofotomapy pochybnosti, zda se na jižní části pozemků parc. č. st. X a parc. č. X a X nenachází pozemní komunikace, a proto požádal městys D. jako silniční správní úřad o stanovisko k záměru. Náhled předmětných parcel v katastrální ortofotomapě vypadal následovně:

18. Dne 22. 7. 2014 vydal Úřad městyse D. jako silniční správní úřad stanovisko, podle kterého se na části pozemků parc. č. st. X, parc. č. X a X nachází zpevněná asfaltová komunikace, která má povahu veřejně přístupné účelové komunikace, přičemž umístěním stavby by byl zásadně omezen přístup vlastníků k přilehlým nemovitostem.

19. Stavební úřad následně rozhodnutím ze dne 13. 12. 2014 žádost o umístění stavby podle § 92 odst. 2 stavebního zákona zamítl s tím, že stavba by zásadně omezovala přístup k dalším nemovitostem na pozemcích „parc. č. X, X, X, X, X, X, X, a st. X, X, X, X, X, X“. Stavební úřad dále uvedl, že stavba nesplňuje podmínky podle § 7 odst. 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění vyhlášky č. 20/2012 Sb. (dále jen „vyhláška o technických požadavcích na stavby“), jelikož oplocení nesmí ohrožovat bezpečnost účastníků silničního provozu. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 23. 2. 2015, proti kterému podal žalobce správní žalobu.

20. Rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 7. 11. 2016, č. j. X (dále jen „první rozsudek“), bylo rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2015 zrušeno pro částečnou nepřezkoumatelnost ohledně vypořádání námitky podjatosti úřední osoby J. H. a otázky, zda se na pozemcích parc. č. st. X a parc. č. X a X nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Soud zdůraznil, že stanovisko silničního správního úřadu ze dne 22. 7. 2014 „pouze konstatuje existenci veřejně přístupné účelové komunikace, aniž toto konstatování jakkoliv odůvodňuje. Napadené rozhodnutí [ze dne 23. 2. 2015] přitom k věci nic dalšího neuvádí, jen závěr tohoto stanoviska bez dalšího odůvodnění přebírá.“ Soud dále uvedl, že v dané věci se „nabízel postup podle § 57 odst. 1 písm. b) ve spojení s odst. 2 a 4 správního řádu, tj. přerušení řízení spojené s výzvou účastníkům, aby podali v přiměřené lhůtě, kterou jim stanoví, návrh na zahájení řízení podle § 142 správního řádu o určení (ne)existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích p. č. X, X a st. p. X příslušnému silničnímu správnímu úřadu. Sám stavební úřad totiž není oprávněn takové řízení iniciovat, neboť řízení podle § 142 správního řádu může být zahájeno pouze na návrh dotčených osob, kterými jsou vlastníci pozemků, na nichž se má veřejně přístupná účelová komunikace nacházet, popř. vlastníci nemovitých věcí, kteří tvrdí, že takovou komunikaci potřebují za účelem přístupu k nemovitostem. Deklaratorní rozhodnutí vydané v řízení podle § 142 správního řádu by tuto předběžnou otázku mohlo závazným způsobem vyřešit a tímto rozhodnutím by se pak žalovaný mohl podle § 57 odst. 3 správního řádu řídit. Pokud si nicméně stavební úřad a žalovaný učinili ve smyslu ustanovení § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu vlastní úsudek o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích žalobce, a to za pomoci (nezávazného) stanoviska silničního správního úřadu, bylo na nich, aby si o takové otázce zjednali jasno (včetně případného provedení dokazování k otázce, zda žalobce či předchozí vlastníci těchto pozemků s jejich veřejným užíváním v minulosti aktivně vyslovili souhlas nebo dlouhodobě pasivně jejich užívání akceptovali, popř. zda se takový souhlas předpokládá, neboť jsou jako veřejná cesta užívány od nepaměti) a svůj skutkový a právní závěr patřičně odůvodnili. Tak tomu však v tomto případě nebylo, a to ani k namítané otázce nezbytné komunikační potřeby, v důsledku čehož je napadené rozhodnutí opět nepřezkoumatelné a navíc se opírá o nedostatečná skutková zjištění“ (zvýraznění doplněno zde i dále v textu soudem).

21. Následně žalovaný zrušil rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 13. 12. 2014 a věc mu vrátil k novému projednání.

22. Stavební úřad poté vyzval žadatele k předložení řady dalších podkladů (např. vyjádření příslušného silničního správního úřadu a obce, vyjádření správců technické infrastruktury), přičemž je poučil, že nebudou-li nedostatky žádosti ve stanovené lhůtě odstraněny, bude řízení zastaveno. Předmětné usnesení stavební úřad v autoremeduře k odvolání žalobce zrušil. Poté stavební úřad opětovně účastníkům řízení oznámil zahájení územního řízení a vyzval je k uplatnění námitek.

23. Dne 3. 5. 2017 uplatnil městys D. jakožto účastník řízení proti stavebnímu záměru námitku, v níž uvedl, že oplocením pozemků parc. č. st. X a parc. č. X a X by se značně zúžila stávající asfaltová účelová komunikace (v některých místech až o 1,85 metru), v důsledku čehož by byl omezen průjezd pro vlastníky přilehlých nemovitostí a vozidla integrovaného záchranného systému. K námitce byl přiložen pasport komunikací městyse D., na němž je fialovou čárou vyznačena účelová komunikace č. 20, která kopíruje jižní hranici předmětných pozemků: Červený ovál má označovat lokalitu plánovaného oplocení. Námitku vypracoval starosta městyse D.

24. Dne 15. 6. 2017 stavební úřad vyzval žadatele, aby do 30 dnů od doručení předmětné výzvy podali „žádost o zahání řízení před příslušným správním orgánem, kterým je Městský úřad Benešov […] ve věci určení zda se na pozemcích st. č. X, parc. č. X a X nachází veřejná účelová komunikace.“ 25. Dne 14. 8. 2017 stavební úřad vyzval žadatele, aby do 90 dnů od doručení předmětné výzvy předložili „[d]eklaratorní rozhodnutí […] ve věci určení zda se na pozemcích st. č. X, parc. č. X a X nachází veřejná účelová komunikace.“ Zároveň žadatele poučil, že nebude-li požadovaný podklad ve stanovené lhůtě doplněn, bude řízení zastaveno. Stavební úřad podle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu přerušil řízení do doby, než bude vyřešena předběžná otázka, zde se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace.

26. Ve správním spisu je volně založeno usnesení žalovaného ze dne 22. 11. 2017, č. j. X, vyhotovené rozhodující úřednicí, podle kterého není starosta vyloučen z projednávání a rozhodování v daném územním řízení. V odůvodnění žalovaný uvedl, že podjatost starosty nemůže zakládat pouhá skutečnost, že za účelem ochrany zájmů obce a jejích občanů podal za obec proti stavebnímu záměru námitku, ačkoliv při ústním jednání ze dne 3. 7. 2014 proti němu nic nenamítal. Žalovaný dále podotkl, že starosta není sám v projednávané věci účastníkem řízení, svědkem nebo znalcem, přičemž na vyřízení věci nemá žádný majetkový nebo osobní zájem a takový zájem nemá ani osoba jemu blízká. Toto usnesení bylo k odvolání žalobce formálně změněno rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 21. 2. 2018, č. j. X, jež se ovšem věcně se závěry žalovaného ztotožnilo.

27. Rozhodnutím ze dne 9. 8. 2018 stavební úřad územní řízení zastavil. Žalovaný předmětné rozhodnutí stavebního úřadu zrušil, protože bylo vydáno před pravomocným rozhodnutím o námitce podjatosti úředních osob.

28. Součástí správního spisu je dále usnesení Úřadu městyse D. (vyhotovené starostou) ze dne 1. 11. 2018, č. j. X, že úřední osoby nejsou vyloučeni z projednávání a rozhodování v dané věci. Toto usnesení bylo k odvolání žalobce potvrzeno rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 1. 2019, č. j. X, s tím, že žalobcova námitka neobsahovala žádné konkrétní důvody podjatosti těchto úředních osob. Podle žalovaného pak nic nenasvědčuje tomu, že by tito úředníci byli při projednávání a rozhodování věci ovlivněni jinými než zákonnými hledisky.

29. Po vrácení věci k novému projednání vydal stavební úřad prvostupňové rozhodnutí, jímž řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu zastavil, jelikož žadatelé ve stanovené lhůtě nepředložili deklaratorní rozhodnutí o (ne)existenci veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích.

30. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl. V odůvodnění uvedl, že stavební úřad nemohl postupovat jinak, než řízení zastavit, jelikož žalobce nepředložil deklaratorní rozhodnutí příslušného silničního úřadu, jak ostatně požadoval Krajský soud v Praze v prvním rozsudku. Žalovaný dále s odkazem na § 79 odst. 2 písm. f) stavebního zákona ve znění zákona č. 225/2017 Sb. konstatoval, že oplocení pozemku PK X (parc. č. X) může být realizováno i bez územního rozhodnutí.

V. Posouzení věci soudem Otázka zastavení územního řízení v celém rozsahu

31. Soud se nejprve zabýval žalobní námitkou, že územní řízení bylo zastaveno nezákonně. V této souvislosti je podstatné, že ač žalobce podal jednu žádost, tak jeho stavební záměr zahrnuje dvě v zásadě samostatné části: Jednak oplocení pozemku PK X (parc. č. X), jednak oplocení pozemků parc. č. st. X a parc. č. X a X. Oba oplocované úseky jsou totiž v jiné části obce, neboť pozemek PK X (parc. č. X) s ostatními zmiňovanými pozemky nesousedí, jak je patrno z mapového náhledu níže: Pozemek parc. č. X (první část záměru) Pozemky parc. č. st. X parc. č. X sporná komunikace parc. č. X (druhá část záměru) Zákonnost napadeného rozhodnutí je proto třeba posuzovat zvlášť ve vztahu ke každé z těchto částí stavebního záměru.

32. Stavební úřad zastavil územní řízení z důvodu, že žadatelé nepředložili ve stanovené lhůtě rozhodnutí příslušného silničního úřadu o určení, zda se na pozemcích parc. č. st. X a parc. č. X a X nachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 183/2017 Sb. (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Jak patrno, důvod pro zastavení územního řízení se týkal toliko jedné části stavebního záměru, tedy oplocení pozemků parc. č. st. X a parc. č. X a X. Není však zřejmé, z jakého důvodu tak učinil i ve vztahu ke druhé části stavebního záměru, tedy oplocení pozemku PK X (parc. č. X), když tato část zjevně nijak nezasahuje do úseku, jehož se týká spor o existenci veřejně prospěšné účelové komunikace. Ostatně i městys D. namítal riziko komunikačního zúžení právě jen ve vztahu k zamýšlenému oplocení pozemků parc. č. st. X a parc. č. X a X, naproti tomu ve vztahu k pozemku PK X (parc. č. X) nic nenamítal a s oplocením této časti patrně neměl žádný problém. Tím spíš nedává smysl, proč stavební úřad zastavil celé územní řízení, a nikoliv jen v rozsahu toho stavebního záměru, jehož realizací by mohla být sporná pozemní komunikace reálně dotčena.

33. Pokud stavební úřad přesto řízení zastavil k oběma částem (a žalovaný tento postup potvrdil), pak měl dostatečně odůvodnit, proč tak činí a proč řízení zastavuje i k části, které se spor o povahu komunikace zcela zjevně netýká (zde rovněž stálo za zvážení případné vyloučení jedné z lokalit k samostatnému řízení dle § 140 odst. 3 správního řádu). Z tohoto hlediska však správní orgány zastavení (celého) územního řízení nijak neodůvodnily. Není tedy vůbec zřejmé, na základě jakých skutkových okolností či jaké právní normy zvolily právě tento procesní postup i ve vztahu ke spornou komunikací zjevně nedotčenému záměru na pozemku PK X (parc. č. X). Soud proto dává žalobci za pravdu, že prvostupňové ani napadené rozhodnutí v tomto rozsahu neodpovídají požadavkům na odůvodnění ve smyslu § 68 odst. 3 správního řádu, a tudíž trpí vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Soud proto napadené rozhodnutí zrušil podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Otázka nutnosti deklaratorního rozhodnutí o existenci veřejně prospěšné účelové komunikace 34. Ve vztahu k části stavebního záměru týkající se oplocení pozemků parc. č. st. X a parc. č. X a X se soud dále zabýval otázkou, zda obstojí závěr správních orgánů, že územní řízení bylo nutné zastavit pro nedoložení deklaratorního rozhodnutí o (ne)existenci veřejně přístupné účelové komunikace na těchto pozemcích.

35. Zodpovězení předběžné otázky, zda se (byť na části) pozemků parc. č. st. X a parc. č. X a X nachází veřejně přístupná účelová komunikace, má pro posouzení žalobcovy žádosti zcela zásadní význam. Pokud by se zde pozemní komunikace této kategorie (či jiné) nacházela, pak by tato část žalobcem vlastněných pozemků měla status obecného užívání (srov. § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) a v takové situaci by umístění oplocení při jižní hranici předmětných pozemků tomuto obecnému užívání bránilo a ohrožovalo bezpečnost a plynulost provozu na této komunikaci (srov. § 2 odst. 1 ve spojení s § 19 zákona o pozemních komunikacích; popř. § 92 odst. 2 stavebního zákona a § 7 odst. 2 vyhlášky o technických požadavcích na stavby). V důsledku toho by nebylo možné stavbu oplocení v dané lokalitě umístit.

36. Soud ve svém prvním rozsudku shledal, že závěr správních orgánů o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích parc. č. st. X a parc. č. X a X byl nepřezkoumatelný a opíral se o nedostatečná skutková zjištění, resp. neodůvodněné stanovisko silničního správního úřadu ze dne 22. 7. 2014 (viz bod 20 výše). Soud ve svém prvním rozsudku dále správním orgánům vytknul, že pokud si ve smyslu § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu učinily o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích vlastní úsudek, měly tento svůj skutkový a právní závěr náležitě odůvodnit. Soud konečně ve svém prvním rozsudku správní orgány instruoval, že se pro řešení této předběžné otázky nabízel postup podle § 57 odst. 1 písm. b) ve spojení s odst. 2 a 4 správního řádu, tj. přerušení řízení spojené s výzvou účastníkům, aby podali k příslušnému silničnímu správnímu úřadu v přiměřené lhůtě návrh na zahájení řízení podle § 142 správního řádu o určení (ne)existence veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích.

37. Tento závazný právní názor však správní orgány po vrácení věci k dalšímu řízení dezinterpretovaly a při řešení předběžné otázky ohledně (ne)existence veřejně přístupné účelové komunikace postupovaly odchylně.

38. V posuzované věci stavební úřad nejprve zamýšlel postupovat podle § 57 odst. 1 písm. b) správního řádu, a proto vyzval žadatele k zahájení řízení o určení právního vztahu před příslušným silničním správním úřadem. Potud byl postup stavebního úřadu v zásadě v pořádku (až na to, že vyzváni byli pouze žadatelé, nikoliv však už městys D., ačkoliv právě ten otázku existence komunikace namítal). Odkázat lze v tomto směru na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 29. 8. 2017, č. j. 2 As 43/2016 - 72, bod 51, podle kterého: „[p]okud v řízení o umístění nebo povolení stavby přetrvávají pochybnosti ohledně zajištění přístupu ke stavbě, resp. informace obsažená ve vyjádření silničního správního úřadu [tj. stanovisku silničního správního úřadu ze dne 22. 7. 2014] je v rozporu s tvrzeními účastníků řízení nebo jinými podklady, je stavební úřad povinen tuto otázku dále zkoumat jako předběžnou podle § 57 odst. 1 správního řádu, např. umožnit účastníkům zahájit u příslušného správního úřadu řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu.“ Ačkoliv ve věci řešené NSS byla právní povaha pozemků z hlediska § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích posuzována z jiného důvodu (zda má stavba zajištěný příjezd), ohledně postupu stavebního úřadu při zkoumání této předběžné otázky jsou citované závěry zcela přiléhavé i na nyní posuzovanou věc. Výzva adresovaná účastníkům k zahájení řízení o deklaraci statusu pozemní komunikace včetně stanovení lhůty tedy představovala ze strany stavebního úřadu v zásadě správný postup k vyřešení dané předběžné otázky.

39. Jelikož ve lhůtě stanovené stavebním úřadem nebylo před příslušným silničním správním úřadem dané řízení zahájeno, resp. nebylo vydáno závazné deklaratorní rozhodnutí, zůstala otázka (ne)existence veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích i nadále sporná. Za této situace bylo povinností stavebního úřadu, aby si podle § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu posoudil předběžnou otázku sám, přičemž měl důkladně zkoumat, zda předmětná část pozemků naplňuje všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace, tedy zda: 1) se jedná o v terénu patrnou dopravní cestu (pozemní komunikaci) ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, 2) která slouží k zákonnému účelu podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích (tj. ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků), 3) jejíž vlastník, resp. jeho právní předchůdci alespoň konkludentně souhlasil s obecným užíváním, a 4) existuje nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba (srov. např. rozsudky NSS ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 - 99, č. 2370/2011 Sb. NSS, a ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012 - 42, dále též Černínová, M., Černín, K., Tichý, M.: Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Wolters Kluwer, Praha 2015; komentář k § 7).

40. Stavební úřad však namísto vlastního posouzení předběžné otázky opětovně [a v rozporu s dikcí § 57 odst. 1 písm. b) správního řádu] vyzval žadatele (žalobce), aby ve stanovené lhůtě předložil deklaratorní rozhodnutí silničního správního úřadu, které by předběžnou otázku závazně zodpovědělo. Stavební úřad navíc ve výzvě žadatele poučil, že nebude-li požadované rozhodnutí ve stanovené lhůtě doplněno, bude řízení zastaveno. Z tohoto postupu je patrná cílená snaha stavebního úřadu delegovat zodpovězení předběžné otázky na žalobce, resp. jiný správní orgán. Soud zdůrazňuje, že to byl právě stavební úřad (a následně městys D., srov. body 17 a 23 tohoto rozsudku), který se za účelem ochrany veřejného zájmu (v případě městyse D. za účelem ochrany obecního zájmu, srov. § 89 odst. 4 stavebního zákona) začal zabývat otázkou, zda se na části předmětných pozemků nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Naproti tomu žalobce v průběhu celého územního řízení konzistentně tvrdil, že se na jeho pozemcích veřejně přístupná účelová komunikace nenachází. Za této situace tedy bylo na stavebním úřadu, aby zodpověděl, zda tomu tak skutečně je či nikoliv, a nikoliv aby prokázání či vyvrácení této skutečnosti vyžadoval od žadatele (žalobce).

41. Nelze samozřejmě vyloučit, že výsledek řízení o určení právního vztahu (o charakteru pozemní komunikace) by pro žalobce mohl být nakonec příznivý (tj. bylo by deklarováno, že se na jeho pozemcích nenachází veřejně přístupná účelová komunikace). Soud však s ohledem na výše uvedené okolnosti považuje za nepřípustné, aby se stavební úřad opakovaně snažil přimět účastníka (žalobce) k zahájení správního řízení, s jehož vedením tento účastník zjevně nesouhlasí (např. z prostého důvodu, že nechce platit správní poplatek za podání žádosti a nést náklady s tímto řízením spojené), zatímco jiného účastníka (městys D.), který naopak o závazné deklarování charakteru sporné komunikace zjevně usiluje, již stavební úřad k zahájení příslušného řízení nijak neponouká. To vše navíc za situace, kdy vyřešení sporné otázky (ne)existence veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích bylo primárně povinností stavebního úřadu, neboť ten si v případě neúspěšného uplatnění postupu podle § 57 odst. 1 písm. b) správního řádu učinit měl o dané otázce učinit úsudek sám (samozřejmě na základě předchozího dostatečně zjištěného skutkového stavu). Pakliže stavební úřad na zodpovězení této předběžné otázky rezignoval a na neochotu žalobce zahájit řízení o určení právního vztahu reagoval zastavením územního řízení, zatížil své rozhodnutí nezákonností, kterou následně neodstranil ani žalovaný, který napadeným rozhodnutím tento postup potvrdil. I z tohoto důvodu musel soud napadené rozhodnutí zrušit (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Otázka podjatosti úředních osob 42. Soud se dále zabýval námitkou systémové podjatosti úředních osob a starosty, resp. jejího nedostatečného vypořádání v průběhu správního řízení.

43. Otázce systémové podjatosti a kritické míry systémového rizika podjatosti se podrobně věnoval rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 - 119, č. 2802/2013 Sb. NSS, ve kterém uvedl, že „k pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně nízká míra podezření, neboť […] existence ‚systémového rizika podjatosti‘ je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a ‚podezřívavosti‘ při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů v řízení. Důvody k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu.“ V navazujícím rozsudku ze dne 30. 1. 2013, č. j. 1 As 89/2010 - X, pak NSS citované závěry aplikoval na správní řízení o žádosti o povolení kácení dřevin v souvislosti s realizací části pražského městského okruhu. Zabýval se mj. otázkou, zda stěžovatel uváděl konkrétní skutečnosti, které by relevantním způsobem svědčily o „politické citlivosti“ rozhodované věci, případně zda už jen samotná povaha věci postačovala k přijetí závěru o možné podjatosti úředních osob. NSS v tehdy posuzovaném případě politický tlak na určitý výsledek řízení neshledal, přičemž podotkl, že stěžovatel neodkázal na žádné konkrétní jevy v politické či mediální sféře, které by naznačovaly zvýšený zájem o výsledek dotčeného řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územních samosprávných celků. Na aplikovatelnosti těchto závěrů na nyní posuzovanou věc nic nemění ani novela správního řádu, která byla provedena zákonem č. 176/2018 Sb. s účinností od 1. 11. 2018 a jíž byl do § 14 správního řádu vložen nový odstavec 2 upravující právě problematiku systémové podjatosti.

44. Podstata žalobcovy námitky podjatosti směřující vůči úředním osobám spočívala v tom, že jsou podřízenými starosty, který zastupuje městys D. jakožto účastníka nesouhlasícího se žalobcovým záměrem. Žalobce má za to, že starosta odmítá stavební záměr zcela bezdůvodně, ačkoliv v počátku územního řízení proti němu nic nenamítal. Žalobce rovněž nesouhlasí s tím, jak námitku podjatosti starosty vypořádala rozhodující úřednice, která má podle žalobce sama „máslo na hlavě“.

45. Soud se ztotožňuje se závěrem žalovaného a Ministerstva pro místní rozvoj, že žalobcova námitka podjatosti zmiňovaných úředních osob, starosty a rozhodující úřednice byla formulována velmi obecně a neobsahovala žádné konkrétní důvody, které by zakládaly pochybnost o jejich nepodjatosti. Stejně tak žalobní argumentaci týkající se podjatosti úředních osob, která svým rozsahem představovala podstatnou část žaloby, soud považuje za poměrně vágní a spekulativní. Ačkoliv je žalobcova nespokojenost s postupem úředních osob vzhledem k dosavadní délce územního řízení do značné míry pochopitelná, soud pokládá žalobcovu námitku podjatosti spíše za projev jeho nenaplněné subjektivní představy o tom, jak mělo být ve věci rozhodnuto. Nic nenasvědčuje tomu, že by byl žalobcův stavební záměr jakkoliv kontroverzní či politicky významný v tom smyslu, že by některá z úředních osob (ať už rozhodující úřednice, starosta či jemu podřízené úřední osoby) měla zvýšený zájem na jeho neprovedení. Soud podotýká, že poprvé byla v územním řízení nastolena otázka (ne)existence veřejně přístupné účelové komunikace ze strany stavebního úřadu, a proto se lze důvodně domnívat, že námitka městyse D. ze dne 3. 5. 2017 byla starostou uplatněna právě až v návaznosti na postup stavebního úřadu. Aniž by soud jakkoliv posuzoval její oprávněnost, námitku ze dne 3. 5. 2017 nelze prima facie vnímat jako důsledek údajného nepřátelského vztahu starosty vůči žalobci, nýbrž spíše jako snahu hájit zájem městyse (zastupovaného navenek starostou) a jeho občanů na zachování obecného užívání údajné veřejně přístupné účelové komunikace. Nutno zdůraznit, že sám starosta v územním řízení nevystupoval jako úřední osoba pověřená vedením územního řízení, nýbrž toliko jako zástupce jednoho z účastníků (obce). Argumentoval-li žalobce tím, že starosta může své podřízené úředníky ovlivňovat, jelikož určuje výši jejich měsíčních a mimořádných odměn, pak soud znovu připomíná, že zaměstnanecký či služební poměr úřední osoby k určité instituci (a tedy i od tohoto odvozené platové poměry) sám o sobě ještě nezakládá důvod pro systémovou podjatost ve smyslu výše citované judikatury NSS (viz bod 43 výše). K tomu by musely přistoupit ještě další relevantní skutečnosti, které by nasvědčovaly tomu, že zmiňované úřední osoby mají v důsledku své podřízenosti prokazatelně zájem na určitém výsledku řízení. Soud proto tuto žalobní námitku neshledal důvodnou.

46. Jiná situace ovšem může nastat, jestliže obec sama iniciuje řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace a bude v něm aktivně prosazovat své zájmy obce. V takové situaci již nebude možné setrvat na závěru, že se nejedná o otázku pro obec nevýznamnou či okrajovou, naopak takový postup již bude důvodem, proč by se danou otázkou [a to i v případě posouzení předběžné otázky v rámci vlastní úvahy při marném zodpovězení v rámci postupu podle § 57 odst. 1 písm. b) správního řádu] měl z důvodu značného rizika systémové podjatosti zabývat jiný stavební úřad.

47. Soud však musí správním orgánům vytknout (mimo rámec zrušovacích důvodů) chaotickou žurnalizaci správního spisu, pokud jde o úsek řízení týkající se rozhodnutí o námitce podjatosti. Usnesení žalovaného ze dne 22. 11. 2017, č. j. X, jímž bylo rozhodnuto o žalobcem uplatněné námitce podjatosti, je totiž ve správním spise jen volně založeno (či spíše pohozeno), a to zcela bez návaznosti na řazení ostatních spisových podkladů. To samo o sobě sice nezakládá vadu řízení mající vliv na zákonnost, neboť existence zmiňovaného usnesení nezakládá pochyb, že o námitce podjatosti bylo skutečně rozhodnuto, na druhou stranu to vypovídá o jisté nedůslednosti při vedení správního spisu a o nikoliv zrovna příkladném výkonu veřejné správy.

48. Soud pro úplnost podotýká, že v rámci seznámení se s podklady si poslechl též obsah audiozáznamu žalobcova telefonátu s úřednicí žalovaného J. H., který zaslal na CD spolu s replikou. Jednalo se však o telefonický rozhovor s úřednicí žalovaného (odvolacího orgánu), nikoliv s úřednicí stavebního úřadu (Úřadu městyse D.), přičemž žalobní body namítající podjatost směřovaly právě proti úředním osobám působícím u stavebního úřadu. V tomto telefonickém rozhovoru přitom nezaznělo nic ve vztahu podjatosti úředních osob působících u stavebního úřadu. Z tohoto důvodu soud již neprováděl samostatně důkaz touto nahrávkou, neboť skutečnosti z ní plynoucí mohou být relevantní leda ke skutečnostem namítaným poprvé až v replice, nikoliv však v rámci lhůty pro podání žaloby, po jejímž uplynutí již soud nemůže nový žalobní bod připustit (§ 71 odst. 2 věty třetí ve spojení s § 72 odst. 1 s. ř. s.). Ostatní žalobní námitky 49. Soud se ve stručnosti vyjádří též k dalším namítaným skutečnostem, jež lze (s přihlédnutím k rozsáhlosti žaloby) považovat za samostatné žalobní body:

50. Argumentoval-li žalobce tím, že případné územní rozhodnutí k části stavebního záměru týkající se oplocení pozemku PK X (parc. č. X) „nahrazuje – předchází“ území plán městyse D., a proto je vydání územního rozhodnutí potřebné s ohledem na další vývoj v lokalitě, pak soudu není příliš jasné, kam žalobce touto argumentací směřoval. Soud proto pouze obecně konstatuje, že územní rozhodnutí jakožto realizační nástroj územního plánování nemůže předcházet či dokonce nahrazovat územní plán jakožto nástroj koncepční. Ba právě naopak, územní rozhodnutí musí být s vydanou územně plánovací dokumentací v souladu [srov. § 90 písm. a) a § 2 odst. 1 písm. n) stavebního zákona]. Naopak územní plán by v zásadě měl (nemá-li vážné důvody pro prosazení změny v území) respektovat již pravomocná územní rozhodnutí. Jinak ovšem tyto procesy probíhají v zásadě nezávisle, jeden nemusí vyčkávat na druhý. Soud přitom z obsahu dané námitky (resp. ani z jiné části žaloby) nedovozuje, že by žalobce napadal územní plán městyse D. a že by v tomto rozsahu měl být veden incidenční přezkum tohoto územního plánu v rámci řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy. Takový záměr z obsahu žalobcových podání dovodit nelze.

51. Ve vztahu k oplocení pozemku PK X (parc. č. X) soud nicméně nad rámec nutného odůvodnění podotýká, že žalovaným odkazovaný § 79 odst. 2 písm. f) stavebního zákona, který byl do stavebního zákona vložen s účinností od 1. 1. 2018 novelizačním zákonem č. 225/2017 Sb. a podle kterého „[r]ozhodnutí o umístění stavby ani územní souhlas nevyžadují opěrné zdi do výšky 1 m nebo oplocení do výšky 2 m, které nehraničí s veřejně přístupnými pozemními komunikacemi nebo s veřejným prostranstvím a které se nacházejí v zastavěném území či v zastavitelné ploše“, se s ohledem na čl. II bod 10 přechodných ustanovení zákona č. 225/2017 Sb. v posuzované věci neužije.

52. Pokud jde o obecně formulovanou žalobní námitku, že stavební úřad přerušil územní řízení v rozporu se zákonem, soud konstatuje, že územní řízení bylo přerušeno zcela v souladu s § 64 odst. 1 písm. c) bodem 2 správního řádu. Soudu navíc není zcela zřejmé, jak se výsledek přerušení sám o sobě projevil na výsledku řízení jako takovém.

VI. Závěr a náklady řízení

53. S ohledem na výše uvedené soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je jednak zčásti nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť v jeho důsledku došlo zastavení celého územního řízení pro nedoložení deklaratorního rozhodnutí o právním vztahu, aniž by bylo vysvětleno, proč se řízení zastavovalo i ve vztahu k části záměru, který měla samostatný režim a zcela zjevně nijak nezasahoval do úseku, jehož se spor o právním vztahu týkal (podrobněji viz bod 33 výše), a ve zbývajícím rozsahu je napadené rozhodnutí též nezákonné, neboť sankcionovalo žadatele za nedoložení rozhodnutí o předběžné otázce, o které si správní orgány mohly a měly učinit úsudek samy (podrobněji viz body 38 až 41 výše). Proto soud napadené rozhodnutí zrušil [§ 76 odst. 1 písm. a), § 78 odst. 1 s. ř. s.] a vrátil žalovanému věc k dalšímu řízení.

54. Po vrácení věci k novému projednání by žalovaný sice mohl v odvolacím řízení sám posoudit předběžnou otázku týkající se charakteru pozemní komunikace, avšak nemohl by již samostatně napravit zastavení řízení i vůči nesouvisející části. Z tohoto důvodu soud musel spolu s napadeným rozhodnutím přistoupit i ke zrušení prvostupňového rozhodnutí (§ 78 odst. 4 s. ř. s., výrok I).

55. V dalším řízení jsou správní orgány podle § 78 odst. 5 s. ř. s. vázány právním názorem soudu vysloveným v tomto rozsudku (viz body 33 a 41 tohoto rozsudku). V tomto směru stavební úřad (jenž bude ve věci znovu rozhodovat) předně důsledně zváží, zda by nebylo vhodné územní řízení o stavebním záměru v části týkající se oplocení pozemku PK X (parc. č. X) vyloučit k samostatnému projednání (srov. § 140 odst. 3 správního řádu), a následně posoudí soulad této části stavebního záměru s požadavky § 90 stavebního zákona. Ve vztahu ke druhé části stavebního záměru se stavební úřad pokusí dostatečně zjistit skutkový stav a na jeho základě si sám zodpoví otázku, zda se na jižní části pozemků parc. č. st. X a parc. č. X a X nachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (viz bod 40 tohoto rozsudku), a teprve po zodpovězení této otázky posoudí, zda lze žádosti vyhovět či nikoliv.

56. O náhradě nákladů řízení účastníků soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu náleží náhrada nákladů řízení, které zahrnují toliko zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč. Náhradu nákladů řízení uložil soud žalovanému zaplatit žalobci ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s., výrok II).

57. O nákladech osoby zúčastněné na řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 5 věty první s. ř. s., neboť soud osobě zúčastněné na řízení neuložil plnění žádné povinnosti, v jejíž souvislosti by jí vznikly nějaké náklady (výrok III).