č. j. 54 A 27/2020 - 106

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců JUDr. Davida Krysky a Mgr. Jana Čížka ve věci navrhovatele: Přípravný výbor pro konání místního referenda v obci Řevnice jednající zmocněncem M. T. bytem X zastoupen advokátem Mgr. Pavlem Duškou sídlem Václavská 316/12, 120 00 Praha 2 proti odpůrci: město Řevnice sídlem náměstí Krále Jiřího z Poděbrad 74, 252 30 Řevnice zastoupen advokátem Mgr. Davidem Zahumenským sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, 602 00 Brno o návrhu na vyhlášení místního referenda takto:

Výrok

I. Soud vyhlašuje místní referendum na území města Řevnice ve dnech 8. a 9. 10. 2021 o otázce „Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo města Řevnice schválilo územní plán v podobě, která v návrhových plochách území bývalé Eurovie v Řevnicích (podle návrhu územního plánu prezentovaného na veřejném projednání v lednu 2018 se jedná o území C3) neumožní výstavbu jakýchkoli bytových domů a/nebo rodinných domů a jako jediné přípustné využití tohoto území se stanoví pouze: stavby občanské vybavenosti, a to zařízení školství a výchovy, zařízení kultury, zařízení tělovýchovy a sportu, veřejná prostranství, zeleň, drobná nerušící výroba a služby, místní komunikace?“

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Navrhovatel se návrhem podle podle ustanovení § 91a odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jenž byl soudu doručen dne 11. 9. 2020, ve znění částečného zpětvzetí a změny návrhu podáním ze dne 3. 8. 2021, domáhá ve smyslu § 57 odst. 1 písm. b) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, ve znění zákona č. 38/2019 Sb. (dále jen „zákon o místním referendu“) vyhlášení místního referenda v městě Řevnice ve dnech 8. a 9. 10. 2021 (tj. v souběhu s volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky vyhlášenými rozhodnutím prezidenta republiky publikovaným pod č. 611/2020 Sb.), jež by se mělo konat o následující otázce: „Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo města Řevnice schválilo územní plán v podobě, která v návrhových plochách území bývalé Eurovie v Řevnicích (podle návrhu územního plánu prezentovaného na veřejném projednání v lednu 2018 se jedná o území C3) neumožní výstavbu jakýchkoli bytových domů a/nebo rodinných domů a jako jediné přípustné využití tohoto území se stanoví pouze: stavby občanské vybavenosti, a to zařízení školství a výchovy, zařízení kultury, zařízení tělovýchovy a sportu, veřejná prostranství, zeleň, drobná nerušící výroba a služby, místní komunikace?“ 2. V návrhu navrhovatel konstatoval, že předložil odpůrci návrh na konání místního referenda (dále jen „občanské referendum“) se všemi náležitostmi tak, aby se konalo v souběhu s volbami do krajských zastupitelstev ve dnech 2. a 3. 10. 2020, přičemž městský úřad odpůrce mu zaslal dne 27. 7. 2020 sdělení, že návrh nemá nedostatky, jež by bránily jeho projednání zastupitelstvem. Zastupitelstvo odpůrce však na svém zasedání dne 7. 9. 2020 jeho návrh nejen, že zamítlo, ale současně vyhlásilo v termínu 2. a 3. října 2020 podle § 14 zákona o místním referendu vlastní místní referendum (dále jen „kolizní referendum“) o přeformulovaných otázkách: 1) „Souhlasíte s tím, aby město Řevnice učinilo veškeré kroky v samostatné působnosti k tomu, aby návrhová plocha areálu betonárny v Řevnicích (podle návrhu územního plánu prezentovaného na veřejném projednání v lednu 2018 území označené jako C3) umožňovala umístění staveb všech vyjmenovaných způsobů využití: občanská vybavenost (např. mateřská škola, ordinace lékařů, obchody, zařízení pro kulturu a sport jako jsou hřiště, služby), kanceláře, drobná nerušící výroba, bydlení, plochy s veřejnou zelení, parky, komunikace a technická infrastruktura? 2) Souhlasíte s tím, aby město Řevnice učinilo veškeré kroky v samostatné působnosti tak, aby byly v území Na Vrážce na dvou částech ploch OP, uvedených v návrhu územního plánu prezentovaného na veřejném projednání v lednu 2018 a nacházejících se na pozemcích parc. č. X, X a X v k. ú. Řevnice, nově vymezeny dvě plochy ‚krajinné zeleně‘, široké 30 m a přiléhající svou delší stranou k hranici ploch B7 a P, které jsou rovněž uvedeny v návrhu územního plánu prezentovaného na veřejném projednání v lednu 2018 a které se nacházejí na pozemcích parc.č. X, X a X v k. ú. Řevnice?“ 3. Zastupitelstvo odpůrce odůvodnilo nevyhlášení občanského referenda tak, že „by rozhodnutí přijaté v tomto místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy, o otázkách není možné konat místní referendum (neboť věci, o kterých má být v otázkách dle Návrhu přípravného výboru rozhodnuto nepatří do samostatné působnosti zastupitelstva města Řevnice) a dále otázka č. 2 dle Návrhu přípravného výboru není formulována jednoznačně“.

4. Navrhovatel uvádí, že odpůrce již delší dobu odmítá v souvislosti s procesem projednávání návrhu nového územního plánu probíhajícím od roku 2011 vyslyšet názor početné části občanů, aby v lokalitě bývalé Eurovie nebyla připuštěna masivní obytná zástavba, a proto jakmile zjistil, že v dané věci je požadováno občanské referendum, začal činit kroky k jeho znemožnění. Obstaral si mj. právní stanoviska advokátních kanceláří, podle nichž jsou otázky neurčité a nepřípustně formulované, načež v kolizním referendu přeformuloval otázky (do první otázky skrytě vsunul slovo „bydlení“ tak, že si jej účastníci referenda vůbec nemusí všimnout, přičemž zastupitelstvo odmítlo protinávrh použít formulaci otázek navrženou advokátní kanceláří) a vyhlásil je na termín požadovaný navrhovatelem. Podle navrhovatele tím hrozí zmatení veřejnosti a při odsunutí jím občanského referenda na pozdější termín také malá účast voličů, nehledě na riziko vzniku překážky konání místního referenda dle § 7 písm. h) zákona o místním referendu. Navrhovatel také poukázal na to, že podle ustálené judikatury [nález Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, usnesení ÚS ze dne 1. 12. 2011, sp. zn. II. ÚS 3027/08, či rozsudek NSS ze dne 12. 2. 2014, č. j. Ars 1/2014-34] je místní referendum až do okamžiku přijetí územního plánu přípustné.

5. Odpůrce ve vyjádření k návrhu popřel, že by nereflektoval názory veřejnosti v procesu pořizování územního plánu a odkázal za tímto účelem na řadu dokladů o zapojení veřejnosti včetně zástupců opozice do tohoto procesu. K samotnému nevyhlášení místního referenda nicméně podotkl, že podle § 13 zákona o místním referendu přezkoumal otázky, o kterých se mělo občanské referendum konat. K tomu si nechal vypracovat dva právní posudky advokátních kanceláří. Na základě těchto právních posudků dospěl k závěru, že o takto formulovaných otázkách místní referendum konat nelze. Protože ale byl přesvědčen, že by se místní referendum mělo konat, je-li o ně mezi občany dostatečný zájem, vyhlásil je v souladu se zákonem o místním referendu sám, ovšem o jinak (mírně odlišně) formulovaných otázkách. Odpůrce zdůraznil, že otázky tak, jak je formulovalo zastupitelstvo pro kolizní referendum, nezavazují zastupitele k tomu, aby jakkoliv ovlivňovali územní plánování a aby mohli schválit jen jednu konkrétní, předem danou regulaci v územním plánu (u které vůbec není jisté, zda ji bude možno na konci procesu územního plánování schválit, nebo bude nutné územní plán neschválit, a tím město donutit začít celý proces územního plánování od počátku se všemi z toho vyplývajícími riziky). Na základě hlasování o otázce, kterou formulovalo zastupitelstvo, jsou zastupitelé vázáni k tomu, aby učinili všechny nutné kroky, které budou v souladu s právním řádem, aby byla přijata určitá regulace, nikoliv ke schválení konkrétní podoby územního plánu, kterou nemohou zákonně ovlivnit. Naproti tomu podle otázky předložené přípravným výborem by byli zastupitelé nuceni schválit (a je otázka, zda by vůbec mohli případně územní plán neschválit) územní plán v předem dané podobě. Návrh územního plánu přitom musí projít složitým procesem a jeho podoba nemůže být určena předem a ještě čistě z vůle zastupitelů. Odpůrce proto považuje za nezbytné, aby soud řekl, že referendum o územním plánování možné je, ale nemůže nutit zastupitele ke schválení konkrétní podoby návrhu územního plánu, ale jen k učinění všech kroků, které jsou k přijetí takového územního plánu možné a souladné se zákonem.

6. Odpůrce namítl rozpor občanského referenda s § 6 zákona o místním referendu. Uvedl, že ačkoliv si město nechává zpracovat návrh územního plánu od externího architekta – zpracovatele, nemůže přímo v samostatné působnosti ovlivnit výslednou podobu návrhu územního plánu, neboť jde o činnost pořizovatele v přenesené působnosti. Zastupitelstvo je postaveno vždy před „hotovou věc” a může leda schválit nebo neschválit předloženou podobu návrhu územního plánu, avšak nemůže samo rozhodnout o věcném řešení byť části území, a to ani v případě, že vrátí pořizovateli návrh územního plánu k přepracování dle konkrétních pokynů zastupitelstva, neboť to bude opět pořizovatel, kdo v souladu s těmito pokyny přepracuje návrh územního plánu (rozhodně neplatí, že by byl pořizovatel vázán změnit návrh územního plánu doslova dle pokynů zastupitelstva) a předloží upravený návrh zastupitelstvu ke schválení. V případě, že by rozhodnutí v občanském referendu bylo platné a závazné dle § 48 zákona o místním referendu, bylo by zastupitelstvo zavázáno ke schválení nového územního plánu v konkrétním znění odpovídajícím navrženým otázkám, ačkoliv zastupitelstvo nemůže konkrétní znění návrhu územního plánu v rámci samostatné působnosti ovlivnit, protože je to pořizovatel, kdo v přenesené působnosti poté, co jsou ke konkrétnímu návrhu územního plánu zjištěny a posouzeny všechny podstatné okolnosti, předkládá návrh územního plánu zastupitelstvu ke schválení. Zastupitelstvo již nemůže návrh územního plánu samo svým usnesením změnit, např. změnit přípustné využití území konkrétním způsobem, neboť by tím obcházelo výše uvedený proces pořízení územního plánu.

7. Odpůrce rovněž namítl rozpor občanského referenda s § 7 písm. d) zákona o místním referendu. Uvedl, že v nálezu ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, ÚS dovodil obecnou možnost konat místní referendum i o otázkách spojených s územním plánováním, aniž by se současně vyjádřil k nutnosti formulovat otázky tak, aby samosprávy přímo nezavazovaly k nezákonným zásahům do procesu územního plánování, resp. k neschválení žádného územního plánu, nebylo-li by možné podle výsledku místního referenda územní plán vydat. To odpůrce považuje za velkou slabinu nálezu, která dosud nebyla pozdější judikaturou vyřešena. Opatření obecné povahy je akt na pomezí právního předpisu a správního aktu. Proto se odpůrce domnívá, že je přiléhavá judikatura NSS týkající se referend v oblasti obecně závazných vyhlášek, pokud jde o prostor k formulaci otázky. K tomu odkázal na rozhodnutí NSS ze dne 2. 10. 2014, č. j. Ars 3/2014-41, a ze dne 22. 10. 2014, č. j. Ars 4/2014-99. Uvedl, že jestliže tedy pro referenda o obecně závazných vyhláškách dle shora uvedené judikatury platí, že je není možno konat o konkrétním znění otázky, protože „přetavení politického rozhodnutí občanů v referendu do formy závazného právního předpisů je totiž, jak bylo předestřeno v předchozím odstavci, specifickou a odbornou činností“, pak totéž jednoznačně platí o vysoce odborné činnosti, jakou je územní plánování. Konkrétně formulované znění otázky, které by odpůrce zavázalo k přijetí jediného možného řešení regulace v územním plánu bez toho, že by došlo k posouzení celkových dopadů dané regulace na mnoho aspektů územního rozvoje, by podle názoru odpůrce, který také deklaroval vůči navrhovateli, mohlo vést k porušení právních předpisů. V případě občanského referenda jsou otázky takové, že zavazují odpůrce nikoli k tomu, aby učinil v samostatné působnosti vše, co je po právu možné (což je samozřejmě i maximální snaha o přepracování návrhu územního plánu v souladu s právními předpisy a zásadou minimalizace zásahu do vlastnických práv), ale k tomu, aby byla schválena konkrétní podoba územního plánu s konkrétním způsobem využití ploch. To ale předjímá výsledek celého veřejnoprávního procesu. Odpůrce zdůrazňuje, že je nutné, aby místní referendum nezasahovalo do procesu územního plánování, neboť jde o vrchnostenské rozhodování s mnoha dopady mj. do vlastnických práv. Územní plánování je rovněž spojeno s odpovědností obce vůči dotčeným vlastníkům (např. náhrady za zásahy do vlastnických práv). Porušení procesních pravidel může vést ke zrušení územního plánu soudem a tím k dalším problémům. Je proto zcela na místě, aby se v oblasti územního plánování referenda konala, ale musí zavazovat obec jen k výsledku, který je uskutečnitelný bez porušení právních norem. Odpůrce proto žádá soud, aby přesně o tomto problému rozhodl: zachoval možnost konání místního referenda, ale současně uchránil mocenské rozhodování v procesu územního plánování a práva dotčených osob v tomto procesu.

8. Odpůrce rovněž namítl rozpor občanského referenda s § 7 písm. e) zákona o místním referendu. Uvedl, že jestliže dnes plně platí, že v oblasti územního plánování rozhodují obce sice v samostatné působnosti, ale jako správní orgán o právech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v přísně formalizovaném správním řízení upraveném jak stavebním zákonem, tak správním řádem, nemělo by být možné o podobě územního plánu rozhodovat v místním referendu. Oproti právnímu stavu z doby přijetí zákona o místním referendu a z doby vydání shora uvedeného nálezu ÚS se totiž zformalizovaly další postupy, které se týkají samostatné působnosti obcí. Odpůrce se domnívá, že je samozřejmě plně v možnostech místního referenda jeho konání o otázkách územního rozvoje obce a občané mají mít právo se k těmto problémům vyjádřit. Toto vyjádření by ale mělo být obecnější a nemělo by směřovat ke zcela konkrétně formulovaným podmínkám funkčního využití ploch v územním plánu. Odpůrce tak navrhl, aby byl návrh zamítnut.

9. V podání ze dne 3. 8. 2021 navrhovatel uvedl, že argumentace odpůrce údajným rozporem návrhu občanského referenda s § 6 a § 7 písm. d) a e) zákona o místním referendu je věcně nesprávná a právně nedůvodná. Zákonnou překážkou vyhlášení občanského referenda nemůže být snaha odpůrce o umožnění bytové výstavby v dotčené lukrativní lokalitě, ať už je odůvodňována jakkoliv. Navrhovatel poukázal na to, že argumentace odpůrce byla kompletně vyvrácena v usnesení č. j. 55 A 116/2020-84, s nímž se navrhovatel ztotožňuje. Pokud jde o § 6 zákona o místním referendu, navrhovatel poukazuje na to, že ač odpůrce tvrdí, že nemá nástroje, jak ovlivnit podobu územního plánu, dokázal i bez schválení změny zadání u pořizovatele docílit toho, že návrh územního plánu byl ve vztahu k dotčené lokalitě změněn. Ostatně i důvodová zpráva k § 6 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) uvádí, že rozhodující úlohu při rozhodování o pořízení územně plánovací dokumentace má zastupitelstvo obce, pro jejíž území se územně plánovací dokumentace pořizuje. Také rozpor s § 7 písm. d) zákona o místním referendu není podle navrhovatele dán, neboť řešení v navržené otázce (původně otázce č. 1 občanského referenda) je v mezích urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších mantinelů územního plánování a v těchto mantinelech náleží do autonomního rozhodování obce, jak plyne z rozsudku NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73. Řešení předkládané otázkou v požadovaném místním referendu podle navrhovatele také ctí princip proporcionality a umožňuje smysluplné využití území, přičemž podle jeho názoru je nejvhodnější. Kdyby odpůrce navrhl takové řešení, mohlo se již dávno v rámci veřejného projednání návrhu ukázat, že obavy odpůrce (jež ostatně navrhovatel považuje jen za účelová tvrzení) jsou nedůvodné. Ve vztahu k tvrzenému rozporu s § 7 písm. e) zákona o místním referendu pak navrhovatel plně odkazuje na usnesení č. j. 55 A 116/2020-84 a v něm citovanou judikaturu, od níž podle jeho přesvědčení není důvodu se odchýlit.

10. Odpůrce v podání ze dne 18. 8. 2021 vyjádřil nesouhlas s argumentací navrhovatele a požádal o (opětovné) přerušení řízení. Odpůrce měl za to, že soud odůvodněním usnesení o pokračování v řízení popřel argumentaci, na základě níž původně řízení přerušil. Kromě toho poukázal na to, že v reakci na krok soudu odpůrce podal v řízení o kasační stížnosti návrh na přiznání odkladného účinku. Odpůrce též namítl, že se mu reálně dostalo pouze tří pracovních dnů na reakci na podání navrhovatele ze dne 3. 8. 2021. K věci samé odpůrce odmítl, že by byl vstřícný k bytové výstavbě. Poukázal přitom na to, že došlo k podstatné úpravě návrhu územního plánu, jež má být projednána na opakovaném veřejném projednání dne 7. 9. 2021, na základě níž je ve sporné lokalitě navržena zastavitelná plocha VO2 Za Nádražím určená pro nerušící drobnou výrobu a služby, stavby technické a dopravní infrastruktury, veřejná prostranství a parky s tím, že funkce bydlení je v ploše (s výjimkou služebních bytů) nepřípustná. K této změně, která odpovídá regulaci sporného území ve stávajícím územním plánu odpůrce, přitom došlo v souladu se stavebním zákonem v reakci na početné připomínky a námitky dotčené veřejnosti vůči původnímu návrhu, a nikoliv kvůli místnímu referendu. Jediným cílem odpůrce je mít schválený kvalitní územní plán, který obstojí v soudním přezkumu. Právě proto, že nový územní plán musí obstát v testu proporcionality (přičemž nestačí, že důvodem konkrétní úpravy je výsledek místního referenda), ale není možné, aby si občané místním referendem vynucovali tvrdý zásah do vlastnického práva odporující stávající, již mnoho let platné regulaci sporného území. Město bude při vydání územního plánu povinno zhodnotit, k jakému využití bylo území původně určeno, jak je fakticky využíváno a zda existují přijatelné důvody pro to, aby bylo omezení rozšířeno i na stavby navrženou změnou výslovně doplněné. Nelze akceptovat přístup navrhovatele, podle kterého si odpůrce může bez ohledu na ochranu vlastnického práva zvolit takovou regulaci, jakou považuje za vhodnou. Právě nepřiměřenost zásahu územně plánovací dokumentace do vlastnického práva je jednou z nejčastějších příčin zrušení územního plánu. Regulace navržená navrhovatelem přitom zasahuje do vlastnického práva neodůvodnitelnou měrou, a je tudíž v rozporu se zákonem. Odpůrci přitom není vůbec zřejmé, proč navrhovatel usilovně brojí proti zachování regulace platné v území po desetiletí. Naopak je tím vyvoláno nebezpečí dalších průtahů při pořizování nového územního plánu (občanské referendum by se konalo až po datu opakovaného veřejného projednání návrhu nového územního plánu), skončení platnosti stávajícího územního plánu k 1. 1. 2023 i časových obtíží při sestavení přípravného výboru pro občanské referendum. Kromě toho odpůrce poukazuje na to, že navrhovatel nebyl podpisovými listinami zmocněn k částečnému zpětvzetí návrhu, jelikož podepisující občané usilovali o vyhlášení místního referenda o obou otázkách. Nadto jim šlo především o omezení výstavby, a k tomu nová regulace v navrženém územním plánu směřuje.

11. Ze správního spisu vyžádaného od NSS (odpůrce správní spis ani v kopii nepředložil) soud zjistil, že dne 14. 7. 2020 byl městskému úřadu odpůrce předložen návrh přípravného výboru (zastoupeného navrhovatelem) na konání místního referenda, jehož součástí byla pod č. 1 otázka uvedená v bodě 1 tohoto usnesení. Návrh byl posouzen městským úřadem odpůrce, který dospěl k závěru, že tento návrh nemá vady a počet podpisů je přes některá dílčí pochybení dostatečný.

12. Dne 7. 9. 2020 zastupitelstvo odpůrce přijalo usnesení č. 7/ZM/13/2020, kterým jednak vyhlásilo kolizní referendum ve znění uvedeném v bodě 2 tohoto usnesení, jednak odůvodnilo nevyhlášení občanského referenda možným rozporem s § 6 a § 7 písm. d) zákona o místním referendu (odůvodnění je ve zhuštěné formě obsahově obdobné argumentaci odpůrce v bodech 6 a 7 tohoto usnesení) a nejednoznačností otázky č. 2.

13. Dne 2. a 3. 10. 2020 se uskutečnilo kolizní referendum, jejž se účastnilo 1 381 z celkového počtu 2 697 oprávněných osob zapsaných ve výpisech ze seznamu oprávněných osob, což je 51,21 %, a proto bylo kolizní referendum platné ve smyslu § 48 odst. 1 zákona o místním referendu. V otázce č. 1 pro odpověď ANO hlasovalo 596 oprávněných osob a pro odpověď NE hlasovalo 666 oprávněných osob, tj. 48,23 % z oprávněných osob, které se zúčastnily místního referenda, a 24,69 % z celkového počtu oprávněných osob. Rozhodnutí o otázce č. 1 kolizního referenda tudíž není závazné ve smyslu § 48 odst. 2 zákona o místním referendu. V otázce č. 2 pro odpověď NE hlasovalo 212 oprávněných osob a pro odpověď ANO hlasovalo 1 041 oprávněných osob, tj. 75,38 % z oprávněných osob, které se zúčastnily místního referenda, a 38,60 % z celkového počtu oprávněných osob. Rozhodnutí o otázce č. 2 kolizního referenda tudíž je závazné.

14. Usnesením č. j. 55 A 116/2020-84 zdejší soud vyslovil neplatnost rozhodnutí v kolizním referendu o otázce č. 1, a to proto, že občanské referendum bylo v souladu se zákonem o místním referendu, a proto zastupitelstvo odpůrce nebylo oprávněno o obdobných, v případě otázky č. 1 však obsahově pozměněných, otázkách kolizní referendum vyhlásit. Proti tomuto usnesení se odpůrce bránil podáním kasační stížnosti.

15. Soud ve věci nepovažoval za potřebné provádět dokazování početnými listinami navrhovanými k důkazu jak navrhovatelem, tak odpůrcem. Veškeré rozhodující skutečnosti jsou totiž patrny ze správního spisu, jímž se dokazování neprovádí, nýbrž z něj soud ve správním soudnictví bez dalšího vychází. Doklady o vývoji veřejné diskuse (petice, články v místním zpravodaji, plakát navrhovatele) a prací na projednávaném návrhu nového územního plánu (zápisy z jednání Výboru pro územní plán pro Řevnice, zápisy z jednání zastupitelstva odpůrce) nepovažuje soud za nezbytné podrobněji zkoumat, neboť klíčové je samotné znění navržené otázky občanského referenda a obsah výtek proti němu sdělený navrhovateli zastupitelstvem odpůrce. Pro věc je dále podstatné nesporné tvrzení účastníků řízení o tom, že doposud nebylo rozhodnuto o vydání územního plánu, resp. o zamítnutí námitek proti němu, natož aby některý z účastníků tvrdil, že členy navrhovatele byly uplatněny totožné námitky, o nichž by mělo místní referendum rozhodnout.

16. Z hlediska procesního soud konstatuje, že návrh odpůrce na opětovné přerušení řízení neshledal důvodným. Soud uznává, že původně vydané rozhodnutí o přerušení řízení ve svém odůvodnění nerozlišujícím způsobem smísilo důvody obligatorního přerušení podle § 48 odst. 2 písm. c) a fakultativního přerušení podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. Zatímco vyčkávání na právní moc usnesení vyslovujícího neplatnost hlasování v kolizním referendu představovalo povinný důvod pro přerušení řízení, další čekání na výsledek řízení o kasační stížnosti již nepředstavuje případ, v němž soud není oprávněn určitou otázku sám vyřešit (jelikož ta již byla pravomocně rozřešena usnesením č. j. 55 A 116/2020-84), nýbrž vyčkávání na výsledek řízení, jež by mohlo ovlivnit rozhodnutí soudu v této věci. V dané situaci je již vyčkávání na výsledek takového řízení čistě na úvaze předsedy senátu, přičemž soud musel vzít do úvahy původně nepředpokládanou situaci, že NSS v důsledku nadměrného zatížení rozhodováním o návrzích na zrušení opatření vydávaných za účelem zvládání pandemické situace nebude schopen o kasační stížnosti rozhodnout ani po tři čtvrtě roce. V dané situaci tak respekt k procesním právům navrhovatele, stejně jako zásada, že by se místní referendum mělo konat v termínu podporujícím vysokou účast oprávněných osob, neumožňují nadále vyčkávat na výsledek řízení o kasační stížnosti. Na tom nic nemění ani návrh odpůrce na přiznání odkladného účinku jeho kasační stížnosti. Pokud by mu bylo vyhověno, což soud nepředpokládá, mohl by odpůrce v reakci na tento rozsudek požádat NSS o vydání předběžného opatření, jímž by do vydání rozsudku NSS byly pozastaveny účinky nynějšího usnesení, a tedy zabráněno realizaci potenciálně z důvodu kolize nezákonného občanského referenda. Eventuálně by bylo možné očekávat vyhovění návrhu na odkladný účinek kasační stížnosti proti tomuto usnesení. Soud nicméně již považuje za neúnosné dále odkládat rozhodnutí o návrhu, u nějž zákon předpokládá, že bude posouzen ve lhůtě 30 dnů, tak, že by prakticky došlo ke zmaření smyslu podaného návrhu.

17. Ze stejného důvodu byla odpůrci stanovena krátká, pouze týdenní lhůta, v níž mohl uplatnit písemnou reakci. Je pravdou, že nedopatřením nebylo odpůrci zároveň zasláno podání odpůrce ze dne 3. 8. 2021, takže původně stanovená lhůta se zkrátila na pět dnů. Soud nicméně byl připraven akceptovat i pozdější vyjádření odpůrce a ve věci rozhodl později, takže odpůrce nebyl připraven o možnost reakce. Zároveň soud podotýká, že argumentace navrhovatele k věci samé se omezila v zásadě na dvě strany (odst. 31 až 36 podání) a nebyla nijak převratná, nevyžadovala tedy komplexní reakci. Nadto odpůrce i tak ve věci zpracoval podání o 15 stranách, zjevně tedy nebyl ve svém právu se vyjádřit nijak významně dotčen.

18. Co do podmínek řízení soud na úvod konstatuje, že návrh byl podán včas ve dvacetidenní lhůtě od jednání zastupitelstva, na němž bylo rozhodnuto o tom, že se místní referendum nevyhlásí [§ 57 odst. 2 písm. b) zákona o místním referendu]. Zároveň je ještě zachována nezbytná 30denní lhůta před termínem, v němž se má místní referendum konat. Protože návrh splňuje i další zákonné náležitosti, soud jej věcně přezkoumal v intencích ustanovení § 91a a § 93 s. ř. s. Dospěl přitom k závěru, že návrh je (po částečném zpětvzetí) důvodný. Při svém hodnocení se soud přitom plně ztotožnil se závěry vyslovenými v usnesení č. j. 55 A 116/2020-84, proto se o tyto závěry dále opírá a de facto přebírá rozhodné pasáže jeho odůvodnění, neboť jsou zcela přiléhavé i pro tuto věc.

19. K výtce odpůrce proti tomu, že navrhovatel vzal svůj návrh zčásti zpět, soud pouze stručně konstatuje, že již v usnesení č. j. 55 A 116/2020-84 soud vysvětlil, že hlasováním v kolizním referendu byla občany zodpovězena materiálně vzato totožná otázka, a proto není důvodu v rozsahu dané otázky vyslovit neplatnost hlasování, třebaže odpůrce v dané souvislosti porušil zákon. Za daných okolností je tak nabíledni, že soud již nemůže pro překážku stanovenou v § 7 písm. h) zákona o místním referendu návrhu v rozsahu původní otázky č. 2 vyhovět. Bylo by tak absurdní, aby v takové situaci musel navrhovatel trvat na té části návrhu, jež se stala jen v důsledku nezákonného postupu odpůrce nedůvodnou. Navrhovatel tak postupoval zcela logicky, pokud v této části vzal svůj návrh zpět v situaci, kdy nebylo jeho povinností, nýbrž pouze právem obrátit se na soud s návrhem na vyhlášení místního referenda. Ač obě otázky spolu tématicky souvisí, nejde v žádném případě o otázky nerozlučné a vzájemně provázané, takže nic nebrání, aby se místním referendum o každé z nich konalo zvlášt. Ostatně kdyby obě otázky skutečně musely být zodpovězeny společně, je zřejmé, že v takovém případě by usnesení č. j. 55 A 116/2020-84 prohlásilo neplatným kolizní referendum jako celek. K tomu ovšem nedošlo.

20. Podle § 6 zákona o místním referendu se v místním referendu rozhoduje o věcech, které patří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města.

21. Podle § 7 zákona o místním referendu místní referendum nelze konat mimo jiné d) jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy, e) v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení.

22. Podle § 13 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu zastupitelstvo obce na svém nejbližším zasedání usnesením rozhodne o tom, že místní referendum nevyhlásí, jestliže o navržené otázce nelze místní referendum konat.

23. Podle rozsudku NSS ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 4/2012-47, „působnost zastupitelstva obce ve věcech územního plánování a stavebního řádu je vymezena v § 6 odst. 5 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení zastupitelstvo obce mj. rozhoduje v samostatné působnosti o pořízení územního plánu a regulačního plánu, schvaluje v samostatné působnosti zadání, případně pokyny pro zpracování návrhu územního plánu, vydává v samostatné působnosti územní plán a vydává regulační plán. Územní plán pořizuje v přenesené působnosti obecní úřad obce s rozšířenou působností, schvaluje ho ovšem v samostatné působnosti zastupitelstvo příslušné obce.“ 24. Soud konstatuje, že otázky navržené v občanském referendu míří na činnost zastupitelstva, vykonávanou v samostatné působnosti – na schvalování územního plánu. Argumentace odpůrce, že konkrétní podobu územního plánu nemá zastupitelstvo možnost ovlivnit, nemá oporu v platné právní úpravě. Je sice pravdou, že zastupitelstvo nemůže přímo zasahovat do textu návrhu územního plánu v tom smyslu, že by mohlo při rozhodování o návrhu územního plánu tento návrh změnit. Je nicméně třeba poukázat na to, že zastupitelstvo volí tzv. určeného zastupitele, který se společně s pořizovatelem územního plánu podílí na koncipování obsahu návrhu územního plánu (k tomu viz § 47 odst. 1 a 4, § 51 odst. 1 a 3, § 53 odst. 1 stavebního zákona). Určený zastupitel v procesu pořizování územního plánu je reprezentantem samosprávy, podílí se společně s orgány státní správy na formulaci věcných řešení v návrhu územního plánu, a je tak jistě schopen významně ovlivnit obsah návrhu územního plánu. Samo zastupitelstvo pak činí v procesu pořizování územního plánu významné dílčí úkony, jimiž předurčuje další postup procesu pořizování územního plánu (§ 47 odst. 5, § 51 odst. 2, § 54 odst. 2 a 3 stavebního zákona). Pokud zastupitelstvo s konečným návrhem není spokojeno, může jej vrátit pořizovateli k přepracování s pokyny, které jsou pro pořizovatele závazné (nejsou-li v rozporu se zákonem) – srovnej § 54 odst. 3 stavebního zákona. Tvrzení odpůrce o bezmocnosti zastupitelstva pak ostře kontrastuje s tvrzeními odpůrce o zřízení výboru zastupitelstva, jenž se zabývá územním plánováním a jehož výstupy byly předány architektům k zapracování do upraveného návrhu územního plánu. Odpůrce sám tak předkládá argumenty, které nasvědčují tomu, že orgány samosprávy významným způsobem ovlivňují obsah návrhu územního plánu, a to mimo procesní rámec striktně vymezený stavebním zákonem. Soud proti této formě spolupráce členů zastupitelstva, pořizovatele územního plánu a jeho projektanta nic nenamítá, naopak je jistě ku prospěchu věci; tato skutečnost ovšem dokládá nepravdivost tvrzení, že orgány samosprávy nejsou schopny ovlivnit obsah návrhu územního plánu. Naopak je tím prokázáno, že nejen z hlediska platného práva, ale i po faktické stránce obec disponuje nástroji v rámci výkonu své samostatné působnosti, jimiž by mohla naplnit závazek plynoucí z rozhodnutí v místním referendu.

25. Pokud jde dále o avizovaný rozpor s § 7 písm. d) zákona o místním referendu, soud předně konstatuje, že odpůrce žádným způsobem jednoznačně a konkrétně nespecifikuje, v čem by otázka či na ni navazující územní plán musely být v rozporu s právními předpisy. Argumentace odpůrce je v tomto směru pouze spekulací, jelikož v zásadě říká, že by se v průběhu procesu pořizování územního plánu mohlo objevit něco, co by bránilo přijetí územního plánu v intencích požadovaných občanským referendem. Taková argumentace však nemůže uspět, jelikož její přijetí by ve svém důsledku bránilo většině referend (téměř ve všech případech si lze představit, že se následně objeví nějaká skutečnost, která realizaci rozhodnutí přijatého v referendu zabrání, resp. způsobí nezákonnost takové realizace, když už pro nic jiného, tak přinejmenším v důsledku následné změny související právní úpravy). Argumentace odpůrce by tudíž mohla být důvodná jen za situace, že by již v současnosti bylo zřejmé, že územní plán v podobě požadované občanským referendem nemůže být přijat bez porušení konkrétní právní normy. Nic takového však odpůrce v projednávané věci netvrdí.

26. Z kontextu projednávaného návrhu na neplatnost referenda je zřejmé, že areál betonárny je tzv. brownfield v zanedbaném stavu, jehož přestavbu má umožnit právě pořizovaný územní plán. Podstatou otázky č. 1 v občanském referendu je, zda přípustné způsoby využití daného území mají (kromě staveb občanské vybavenosti a staveb pro nerušící výrobu a služby) zahrnovat i stavby pro bydlení. I kdyby byla odpověď na otázku č. 1 občanského referenda závazná, stále by bylo možné dané území smysluplně využít, a to pro činnosti, které odpovídají dosavadnímu způsobu využití (výrobní plocha – byť v porovnání se stávajícím stavem jen nerušící činnosti), a dále pro občanské vybavení. Neschválení nové funkce tohoto území (funkce bydlení) jistě nekoliduje s kogentními ustanoveními právních předpisů ani s ochranou veřejných zájmů, kterou hájí dotčené orgány svými stanovisky. Jeví se tedy, že otázka č. 1 občanského referenda se nachází uvnitř mantinelů, v jejichž rámci činí zastupitelstvo politické rozhodnutí o podobě územního plánu. Soud přitom zdůrazňuje, že zastupitelstvo má v zásadě velmi široký prostor pro realizaci svých politických rozhodnutí (srovnej rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73). Odpůrce ani neuvedl, proč by mělo být řešení odpovídající otázce č. 1 občanského referenda nepřiměřeným zásahem do práv vlastníka nemovitých věcí v daném území, neboť vlastník nemá právo na schválení územního plánu v podobě, kterou si přeje (viz rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011-17, bod 65, dále též rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008-51, a rozsudek NSS ze dne 18. 11. 2010, č. j. 7 Ao 5/2010-68).

27. Odpůrce se zřejmě obává toho, že by občanské referendum zavazovalo zastupitelstvo ke schválení nezákonného územního plánu. Ochrana veřejného zájmu, soulad s právními předpisy a požadavek na proporcionalitu zvoleného řešení ve vztahu k jednotlivým vlastníkům nemovitých věcí přirozeně představují mantinely, ve kterých může zastupitelstvo realizovat zájmy obce, ať již formulované jím samotným, nebo přímo občany prostřednictvím referenda. To má také dopady na míru závaznosti občanského referenda. Pakliže by se následně (byť tomu aktuálně nic nesvědčí) ukázalo, že by řešení požadované občanským referendem bylo skutečně nezákonné, nebylo by zastupitelstvo povinné takové řešení do územního plánu promítnout. Zastupitelstvo by za takové situace bylo oprávněno (ba dokonce povinno) zvolit řešení, které bude v souladu se zákonnými požadavky. Tento postup by pak pochopitelně muselo řádně vysvětlit v odůvodnění. I v takovém případě by ale nemohlo zastupitelstvo na promítnutí výsledku referenda jednoduše rezignovat, ale bylo by povinno se mu přiblížit natolik, nakolik to zákonné mantinely dovolí. Zároveň soud dodává, že tento závěr je zcela v souladu s odpůrcem obsáhle citovaným rozsudkem NSS ze dne 12. 1. 2016, č. j. 2 As 212/2015-27, jelikož v tomto rozsudku NSS zdůraznil, že výsledek referenda zavazuje pouze k úkonům souladným se zákonem, což je závěr, se kterým se soud ztotožňuje a který shora uvedená argumentace soudu zcela přebírá.

28. Lze tedy konstatovat, že i v případě, že by se občané k dané otázce vyslovili souhlasně, aktuálně se odpůrcem popisovaný návrh regulace po jeho podstatné změně v zásadě blíží tomu, co tato otázka předpokládá. Nadto nyní i sám odpůrce uvádí, že takové řešení, odpovídající dosavadní regulaci, považuje za souladné s vlastnickými právy vlastníků pozemků ve sporné lokalitě. Pochopitelně, že bude záležet na obsahu a kvalitě případných námitek proti příslušnému řešení, nicméně i soud je přesvědčen o tom, že řešení prosazované navrhovatelem (zahrnující umístění drobné nerušící výroby a služeb vedle staveb občanské vybavenosti, veřejných prostranství apod.) nemusí být prima facie neproporcionálním zásahem do práv vlastníků nemovitostí. Ostatně nelze pominout ani skutečnost, že pokud by se dotčení vlastníci nebránili podáním včasných námitek, vůbec by nebyla proporcionalita zásahu do jejich práv posuzována (přinejmenším v soudním přezkumu). Z pohledu soudu tak o nezákonnosti otázkou předkládaného řešení lze v zásadě hovořit pouze tehdy, představuje-li dané řešení bezprostřední rozpor s hmotným (eventuálně procesním) právem, tedy nezákonnost odpovídajícího územního plánu ve čtvrtém (popř. prvním až třetím) kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy definovaného v rozsudku NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS, nikoliv až v kroku pátém, jelikož ten nemusí vždy přijít na pořad dne. Výjimkou by mohly být případy, kdy by již v okamžiku vyhlášení místního referenda bylo evidentní, že námitky konkrétního obsahu vzneseny budou, přičemž by bylo zcela nerealistické, aby navržené řešení ve svém jádru, byť s dílčími kompromisními odchylkami, v kontrastu s takovými námitkami obstálo. To však ani zdaleka není případ otázky, jež má být předmětem občanského referenda.

29. Argumentuje-li odpůrce judikaturou NSS k § 7 písm. g) zákona o místním referendu, pak soud konstatuje, že hranice, kterou v této judikatuře NSS vytyčil tak, že § 7 písm. g) zákona o místním referendu „činí nepřípustným referendum o obecně závazné vyhlášce přípravným výborem přímo formulované v ‚paragrafovém‘ znění právního předpisu“ (viz rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2014, č. j. Ars 4/2014-99), není občanským referendem dotčena. I kdyby soud aplikoval tuto judikaturu analogicky i ve vztahu k referendům v oblasti územního plánování [na územní plány jakožto opatření obecné povahy § 7 písm. g) zákona o místním referendum nedopadá], pak otázky občanského referenda i přes svou konkrétnost stále nepředstavují „paragrafové znění“ ve smyslu shora citované judikatury, jelikož jednak řadu otázek, která se v souvislosti s vymezením ploch v územních plánech uvádí, vůbec neřeší (případné regulativy upravující meze přípustného využití apod.), jednak ponechávají pořizovateli stále dostatek prostoru pro řádné legislativně-technické provedení návrhu územního plánu, přičemž právě potřeba zajištění dostatečné legislativně- technické kvality je základem argumentace ve shora uvedeném rozsudku NSS. Občanské referendum zjevně nestanoví podmínky pro schválení územního plánu, které by nemohly obsahovat pokyny zastupitelstva při vrácení návrhu územního plánu k přepracování dle § 54 odst. 3 stavebního zákona.

30. Konečně pokud jde o namítaný rozpor otázky s § 7 písm. e) zákona o místním referendu (jenž ostatně ani nebyl navrhovateli při rozhodnutí o nevyhlášení občanského referenda zastupitelstvem odpůrce vytknut), soud připomíná závěry nálezu ÚS ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, podle nějž „[s]chvalování územně plánovací dokumentace je v podstatě rozhodováním zastupitelstva obce [§ 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích] v samostatné působnosti o záležitostech spojených s působností přenesenou. Územně plánovací dokumentace je totiž výsledkem procesu probíhajícího v přenesené působnosti obce a v samostatné působnosti je jen schvalována. Z uvedeného vyplývá, že pokud je územní plán ve stádiu návrhu, nebrání konání místního referenda ani ustanovení § 7 písm. e) ani jiné ustanovení zákona o místním referendu.“ 31. Uvedený nález ÚS je ve svém závěru zcela jednoznačný a soud je jím dle čl. 89 Ústavy České republiky vázán. Odpůrce odůvodňuje návrh na přehodnocení tohoto nálezu tím, že proces přijímání územního plánu je dnes podstatně formalizovanější, než byl v době přijetí shora citovaného nálezu. V tom lze odpůrci sice přisvědčit, nicméně změny v právní úpravě procesu pořizování územního plánu nejsou natolik zásadní, aby zpochybnily shora citovanou argumentaci ÚS. Z judikatury NSS ostatně plyne, že považuje závěr ÚS za stále platný, bez ohledu na přijetí stavebního zákona účinného od 1. 1. 2007, jenž proces pořizování územního plánu upravil odlišně, formalizovaněji (viz rozsudky ze dne 27. 10. 2011, č. j. 2 Ao 6/2011-210, a ze dne 29. 8. 2012, č. j. Ars 1/2012-26). Odpůrce pomíjí, že ačkoliv stavební zákon zformalizoval proces pořizování územního plánu, stále vykazuje tento proces jednu významnou odlišnost od ostatních věcí, o nichž se rozhoduje ve formalizovaném (správním, daňovém) řízení. Touto odlišností je to, že zastupitelstvo obce disponuje širokým prostorem pro politické rozhodování, v rámci mantinelů stanovených právními předpisy (viz výše). Právě široký (byť nikoliv neomezený) prostor pro politické rozhodování o obsahu územního plánu v rámci výkonu samostatné působnosti je tou okolností, pro niž není na místě vylučovat otázky územního plánování z předmětu místního referenda.

32. Z posledního vyjádření odpůrce k návrhu vyplývá, že proces pořizování územního plánu se nachází ve fázi připravovaného opakovaného veřejného projednání návrhu, tj. podstatně upravený návrh bude veřejně prezentován, v návaznosti na což budou teprve předkládány stanoviska, námitky a připomínky. Proces pořizování územního plánu se tedy stále nachází ve fázi před vydáním územního plánu a rozhodnutím o námitkách, tedy ve fázi, v níž lze konat místní referendum, jehož podstatou je obsah části územního plánu (viz usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2017, č. j. 43 A 1/2017-50).

33. Pokud jde o argumentaci, že rozpor s § 7 písm. e) zákona o místním referendu je způsoben přílišnou konkrétností občanského referenda, pak soud konstatuje, že tato argumentace odpůrce je v kontextu otázky č. 1 jím vyhlášeného kolizního referenda nelogická. Pakliže by měl odpůrce pravdu a výluka v § 7 písm. e) zákona o místním referendu by dopadala rovněž na oblast pořizování územněplánovací dokumentace, bylo by zcela nerozhodné, jak konkrétně je otázka v referendu formulována, jelikož by vždy byla otázkou, o níž se rozhoduje ve zvláštním řízení. Pak tedy odpůrce neměl vůbec kolizní referendum vyhlašovat.

34. Soud tedy shrnuje, že v projednávané věci neshledal žádné důvody, které by bránily vyhlášení občanského referenda. Z toho důvodu tedy konstatuje, že v Řevnicích mělo být vyhlášeno občanské referendum a že zastupitelstvo odpůrce postupovalo nezákonně, jestliže návrhu navrhovatele nevyhovělo. V dané situaci tak byly splněny veškeré podmínky pro to, aby soud nahradil ve smyslu § 57 odst. 3 zákona o místním referendu nezákonné rozhodnutí zastupitelstva odpůrce. Proto soud postupem podle § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s. vyhlásil místní referendum o otázce navržené navrhovatelem, a to v (náhradním) termínu tak, jak byl navrhovatelem požadován v jeho podání ze dne 3. 8. 2021 (tj. v souběhu s volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky vyhlášenými rozhodnutím prezidenta republiky publikovaným pod č. 611/2020 Sb.).

35. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 93 odst. 4 s. ř. s., podle kterého v řízení ve věcech místního referenda nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení. Byť odpůrce jednal nezákonně a vyhlášením kolizního referenda procesně zkomplikoval vyhlášení občanského referenda, nejedná se podle přesvědčení soudu o natolik výjimečný případ nezákonného postupu odpůrce, aby opodstatňoval postup soudu podle § 60 odst. 8 s. ř. s., jelikož tento postup ještě nevedl ke zmaření možnosti veřejnosti vyjádřit se k otázce budoucího osudu sporného území.

36. Usnesení bude doručeno účastníkům řízení a současně je vyvěšeno na úřední desce soudu. Usnesení přitom nabývá právní moci již dnem vyvěšení (§ 93 odst. 5 s. ř. s.). Odpůrce tedy bude dále postupovat, jako by v den vyvěšení tohoto usnesení na úřední desce soudu jeho zastupitelstvo rozhodlo o vyhlášení místního referenda v podobě, jaká je uvedena ve výroku tohoto usnesení.