37 A 26/2025 – 38

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Lenky Bursíkové a soudců Kryštofa Horna a Jana Peroutky ve věci navrhovatele: Přípravný výbor pro konání místního referenda zastoupený zmocněncem J. K. bytem X proti odpůrkyni: obec Statenice sídlem Statenická 23, Statenice zastoupená advokátem Mgr. Lukášem Nohejlem sídlem Opletalova 1525/39, Praha 1 o návrhu na vyhlášení místního referenda, takto:

Výrok

I. Vyhlašuje se místní referendum na území obce Statenice o těchto otázkách: 1. „Požadujete, aby orgány obce Statenice v samostatné působnosti učinily veškeré možné kroky k tomu, aby v rámci developerských projektů v obci vznikla adekvátní občanská vybavenost (zejména základní škola)?“ 2. „Požadujete, aby orgány obce Statenice v samostatné působnosti učinily veškeré možné kroky k tomu, aby zahájení rezidenční výstavby v rozvojových plochách XA, XB, XC územního plánu obce Statenice byla podmíněna předchozí kolaudací Přeložky silnice II/240 (D7–D8) – úsek mezi dálnicí D7, dálnicí D8 a silnicí II. třídy č. II/101?“

II. Místní referendum na území obce Statenice se bude konat současně s volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na podzim roku 2025.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Navrhovatel předložil dne 4. 11. 2024 Obecnímu úřadu Statenice (dále „obecní úřad“) návrh na vyhlášení místního referenda podle zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů (dále „zákon o místním referendu“), a to o následujících otázkách: Otázka 1: „Požadujete, aby orgány obce Statenice v samostatné působnosti učinily veškeré možné kroky k tomu, aby v rámci developerských projektů v obci vznikla adekvátní občanská vybavenost (zejména základní škola)?“; Otázka 2: „Požadujete, aby orgány obce Statenice v samostatné působnosti učinily veškeré možné kroky k tomu, aby zahájení rezidenční výstavby v rozvojových plochách XA, XB, XC územního plánu obce Statenice byla podmíněna předchozí kolaudací Přeložky silnice II/240 (D7–D8) – úsek mezi dálnicí D7, dálnicí D8 a silnicí II. třídy č. II/101?“.

2. Odpůrkyně považovala návrh na vyhlášení místního referenda za vadný a vyzvala navrhovatele k odstranění nedostatků návrhu. Navrhovatel s tím nesouhlasil. Obrátil se na Krajský soud v Praze, který usnesením ze dne 30. 12. 2024, č. j. 37 A 81/2024–55, rozhodl, že návrh nemá nedostatky.

3. Obecní úřad následně návrh na vyhlášení referenda předložil zastupitelstvu odpůrkyně.

4. Zastupitelstvo projednalo návrh na konání místního referenda 10. 3. 2025. Podle zápisu z jednání starosta odpůrkyně přečetl dokument Shrnutí dosavadní historie návrhů na vyhlášení místního referenda v obci Statenice, který je jednou z příloh zápisu. Následovala diskuse ohledně přípustnosti otázek, důsledků referenda a přístupu vedení obce k referendu. Předseda navrhovatele přečetl stanovisko k výrokům jednoho ze zastupitelů na sociálních sítích. Poté přistoupilo zastupitelstvo k hlasování. Rozhodlo, že místní referendum nevyhlásí.

5. Odpůrkyně dopisem ze dne 19. 3. 2025 zmocněnci (zástupci) navrhovatele sdělila, že zastupitelstvo místní referendum nevyhlásilo.

6. Navrhovatel se podle § 91a odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), návrhem podaným a doručeným soudu dne 27. 3. 2025 domáhá vyhlášení místního referenda v obci Statenice o předložených otázkách. Obsah návrhu 7. Navrhovatel uvedl, že referendum mělo být vyhlášeno. Návrh na vyhlášení referenda neměl nedostatky. Otázky vyhovují požadavkům § 6–8 zákona o místním referendu. Navrhovateli nejsou známy důvody, kvůli kterým zastupitelstvo referendum nevyhlásilo. Usnesení nebylo odůvodněno. Důvody nebyly sděleny zmocněnci navrhovatele, neplynou ani z přílohy k usnesení zastupitelstva (dokument Shrnutí dosavadní historie návrhů na vyhlášení místního referenda v obci Statenice). I pokud by podle navrhovatele z tohoto dokumentu důvody plynuly, argumenty, které jsou v něm uvedeny, nejsou dostatečné pro nevyhlášení referenda.

8. Navrhovatel zdůraznil, že odpůrkyně ztěžuje jeho postup. Zmocněnec navrhovatele byl o usnesení informován 19. 3. 2025, tedy až devátý den z dvacetidenní lhůty k podání návrhu na zahájení řízení k soudu. Přitom usnesení bylo zveřejněno na úřední desce až 25. 3. 2025.

9. Navrhovatel požadoval, aby referendum bylo vyhlášeno souběžně s termínem voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na podzim 2025. Vyjádření odpůrkyně 10. Odpůrkyně navrhla zamítnutí návrhu. Ve vyjádření uvedla, že otázky jsou neurčité a nekonkrétní. První otázka navozuje matoucí a víceznačné interpretace. Občané nemohou vědět, pro co hlasují a co mají orgány obce v případě kladné odpovědi učinit. Stejně tak to neví orgány obce. Není zřejmé, co jsou veškeré možné kroky, kdo je developer, a co je adekvátní občanskou vybaveností. Odpůrkyně neví, zda mají její orgány postupovat i proti záměru rodiny na pořízení rodinného domu nebo nad rámec již sjednaných projektů. Záporná odpověď na první otázku vede k možnému rozporu s požadavky zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), na rozvoj obce. Orgánům obce uloží, že se nemají chovat jako řádný hospodář a nemají obec všestranně rozvíjet a pečovat o občanskou vybavenost jakož i její vznik a rozvoj. Obec by musela postupovat v rozporu s § 2 odst. 2 a § 38 obecního zřízení a v rozporu s § 38 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon. Ačkoli je první otázka formulačně neutrální, míří k zablokování konkrétního záměru „Aura Statenice“ developera ALFA PRAHA s.r.o.

11. Ze druhé otázky není zřejmé, jaké kroky mají orgány obce v samostatné působnosti učinit. Není ani zřejmé, co jsou rezidenční výstavba, zahájení výstavby, přeložka silnice a kolaudace. Aktuálně není známa budoucí podoba přeložky. Neví se, zda a kdy bude realizována. Odpůrkyně nemůže realizaci přeložky ovlivnit. Přeložka nemá být umístěna na území obce. Obec nemá být na přeložku vůbec napojena. Přeložka není způsobilá pozitivně ovlivnit dopravu v obci. Občané si však mohou dovodit opak.

12. Druhá otázka implikuje zásah do ústavně zaručeného práva vlastníků pozemků v rozvojových lokalitách. Podmínění výstavby se jeví jako neproporcionální, šikanózní a diskriminační. Obec by mohla k podobnému cíli dospět i šetrnějšími způsoby. V dotčených plochách je výstavba plánována několik let. Plánuje se nejen rezidenční, ale také smíšená výstavba včetně staveb pro rekreaci, občanské vybavenosti a související veřejné infrastruktury. Proto odpůrkyně neví, jaké záměry by se měly podmínit.

13. Otázky se vzájemně vylučují. Kladná odpověď na druhou otázku zablokuje záměr „Aura Statenice“, v němž se developer zavázal zajistit výstavbu ČOV, financovat vodní přivaděč a infrastrukturu a poskytnout pozemek pro výstavbu školy a školky. Otázky působí vzájemně návodně a sugestivně. První otázka je obecná a nekontroverzní. Do druhé však navrhovatel fakticky vložil požadovanou odpovědět.

14. Kampaň navrhovatele je dezinformační a sugestivní. Navrhovatel šíří nepravdivé nebo kusé informace. Neuvádí, které konkrétní kroky směrem k rozvoji obce developer v rámci záměru „Aura Statenice“ přinese, nebo že postup odpůrkyně aprobovalo Ministerstvo vnitra. Naopak navrhovatel nepravdivě tvrdil, že růst obce Lichoceves je podmíněn přeložkou silnice II/240. Splnění procesních podmínek 15. Soud ověřil, že návrh na zahájení soudního řízení byl podán včas, neboť byl podán dne 27. 3. 2025, tj. ve lhůtě 20 dnů od jednání zastupitelstva odpůrkyně dne 10. 3. 2025, na kterém zastupitelstvo rozhodlo, že místní referendum nevyhlásí [§ 57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu ve spojení s § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s.], osobou k tomu oprávněnou (přípravným výborem), k soudu věcně i místně příslušnému (není tedy nepřípustný ve smyslu § 92 s. ř. s.) a splňuje všechny formální náležitosti na něj kladené. Soud proto přistoupil k jeho věcnému projednání.

16. Dokazování soud neprováděl, neboť návrh bylo možné posoudit na základě obsahu správního spisu, kterým se dokazování neprovádí, popř. skutečnostmi, které mezi stranami nejsou sporné. Soud proto rozhodl v souladu s § 91a odst. 3 věty druhé s. ř. s. bez nařízení jednání. Posouzení věci soudem 17. Soud předně uvádí, že východiskem pro posuzování otázky vyhlášení místního referenda je ústavní princip suverenity lidu a právo podílet se na správě věcí veřejných. V pochybnostech je pak nutné přiklonit se ve prospěch konání referenda. NSS k tomu v rozsudku ze dne 29. 8. 2012, č. j. Ars 1/2012–26, č. 2718/2012 Sb. NSS, Lesík Bělka, uvedl, že „referendum představuje jednu z forem přímé demokracie. Přímou demokracii je třeba vykládat ve dvou významech: (1.) jako institucionální výraz principu suverenity lidu, umožňující rozhodování věcí veřejného zájmu a (2.) jako základní právo občanů přímo se podílet na správě veřejných věcí. Tomuto dvojímu vnímání odpovídá ústavní úprava, která v čl. 2 odst. 2 Ústavy ČR na straně jedné umožňuje zakotvení ústavního zákona, který by stanovil, kdy lid vykonává státní moc přímo, a v čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zaručuje právo občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. (…) [M]ožnost občanů vyjádřit se formou místního referenda k otázkám rozvoje své obce představuje jejich ústavně zaručené základní politické právo a vztahuje se na ně v plném rozsahu čl. 22 Listiny, podle něhož výklad a používání zákonné úpravy musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Z toho zdejší soud dovozuje, že otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu je třeba hodnotit nikoliv restriktivním, formalistickým způsobem, nýbrž způsobem, zohledňujícím skutečnost, že se jedná o jednu ze základních forem demokracie. Jinak řečeno, v pochybnostech by měly soudy rozhodovat ve prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti připadá do úvahy jen tehdy, jestliže se jednoznačně prokáže, že referendum bylo provedeno protizákonným způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno.“.

18. Podle § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu má přípravný výbor právo domáhat se ochrany u soudu podle zvláštního právního předpisu, jestliže zastupitelstvo obce nerozhodlo o návrhu přípravného výboru podle § 13 odst. 1 písm. a) nebo rozhodlo o tom, že místní referendum nevyhlásí podle § 13 odst. 1 písm. b). Rozhodnutí soudu o takovém návrhu pak podle § 57 odst. 3 zákona o místním referendu nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva obce.

19. Pokud jde o splnění formálních náležitostí návrhu na vyhlášení referenda (zejména uvedení zákonem vyžadovaných údajů a předložení dostatečného počtu podpisů oprávněných osob), zdejší soud výrokem I usnesení ze dne 30. 12. 2024, č. j. 37 A 81/2024–55, vyslovil, že návrh na vyhlášení referenda nemá nedostatky. Přestože odpůrkyně proti tomuto výroku podala kasační stížnost, soud neshledal žádný důvod se od již vysloveného názoru odchýlit. Usnesení zdejšího soudu je pravomocné a nadáno presumpcí zákonnosti. Soud dodává, že NSS usnesením ze dne 5. 2. 2025, č. j. Ars 1/2025–44, zamítl návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Veškeré právní důsledky vyplývající z citovaného usnesení zdejšího soud tedy i v současnosti trvají. Soud se proto zabýval, nevyčkávaje rozhodnutí o kasační stížnosti, výlučně problémem přípustnosti otázek.

20. Podle § 6 zákona o místním referendu se v místním referendu rozhoduje o věcech, které patří do samostatné působnosti obce. Podle § 7 zákona o místním referendu však referendum není možné konat: a) o místních poplatcích a o rozpočtu obce, b) o zřízení nebo zrušení orgánů obce a o jejich vnitřním uspořádání, c) o volbě a odvolání starosty, místostarosty, členů rady města a dalších členů zastupitelstva obce, jakož i volených nebo jmenovaných členů dalších orgánů obce, d) jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy, e) v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení, f) o uzavření veřejnoprávních smluv k výkonu přenesené působnosti, nebo g) o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky obce, h) jestliže od platného rozhodnutí v místním referendu do podání návrhu na konání místního referenda v téže věci neuplynulo 24 měsíců. NSS v rozsudku Lesík Bělka k uvedeným ustanovením vyslovil, že „z citovaných ustanovení plyne přípustnost konání místního referenda ve všech věcech spadajících do samostatné působnosti obce s výjimkou taxativně uvedených případů. Samostatnou působnost obce blíže vymezuje ustanovení § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a to tak, že do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon“.

21. S ohledem na znění navržených otázek má soud za to, že není třeba se podrobně zabývat naplněním podmínky uvedené v § 6 zákona o místním referendu, tedy zda se jedná o věci patřící do samostatné působnosti obce. Navržené otázky se týkají oblasti rozvoje obce a územního plánování. Samy pojem samostatné působnosti používají, přičemž odpůrkyně netvrdila, že otázky míří mimo její samostatnou působnost. Též judikatura správních soudů připouští otázky spojené s budoucím rozvojem obce. Možnost občanů vyjádřit se prostřednictvím místního referenda k dalšímu vývoji a rozvoji obce, v níž tito obyvatelé žijí (ať už z hlediska stavebního, urbanistického a s tím souvisejícího hlediska životního prostředí apod.), představuje zákonem předvídaný způsob realizace jejich ústavního politického práva podílet se na správě věcí veřejných (resp. na výkonu územní samosprávy), a nelze v něm spatřovat omezování zastupitelské demokracie, či omezování funkce samosprávy při vytváření či změně územního plánu, resp. při podílu na ovlivňování procesů týkajících se využití území obce (srov. usnesení zdejšího soudu ze dne 22. 11. 2012, č. j. 50 A 20/2012–81, č. 2901/2013 Sb. NSS).

22. Soud nesouhlasí s tvrzením navrhovatele, že nelze zjistit důvody, které zastupitelstvo odpůrkyně vedlo k tomu, že referendum nevyhlásilo. Přestože důvody neobsahuje dopis ze dne 19. 3. 2025, kterým byl zmocněnec informován o nevyhlášení referenda, důvody vyplývají z dokumentu Shrnutí dosavadní historie návrhů na vyhlášení místního referenda v obci Statenice. Tento dokument byl totiž podle zápisu z jednání zastupitelstva před samotným hlasováním veřejně prezentován a podroben debatě, které se účastnil (minimálně) předseda navrhovatele. Soud se proto při přezkumu návrhu zaměřil zejména na tam uváděné důvody.

23. Z dokumentu Shrnutí dosavadní historie návrhů na vyhlášení místního referenda v obci Statenice vyplývá, že není účelné konat referendum o první otázce, protože byla vyřešena ve smlouvách s developerem. Negativní odpověď by obec zavazovala k tomu, aby neusilovala o vznik občanské vybavenosti, což je v rozporu s povinnostmi, které obci ukládá obecní zřízení. První otázka se jeví jako nejednoznačná, neboť se netýká konkrétního developerského projektu, konkrétního obecního majetku či konkrétní občanské vybavenosti. Pokud jde o druhou otázku, přeložka není investičním záměrem obce, nemá být umístěna na území obce a obec nemá být na přeložku přímo napojena. Jedná se o stavbu, která nemůže sloužit navrhovatelem sledovanému účelu, tj. zlepšení dopravní situace v obci. Předpoklad, že dojde ke snížení dopravní zátěže v obci platí pouze potud, že při realizaci přeložky a obchvatu Velkých Přílep dojde k částečnému odklonu tranzitní dopravy a dopadu přeložky na širší region kolem Prahy. Vzhledem k tomu, že v okolních obcích probíhá a bude probíhat výstavba, znamenalo by podmínění výstavby realizací přeložky pouze to, že by se zastavil rozvoj obce včetně občanské vybavenosti. Dále by probíhal rozvoj v okolních obcích a rozsah tranzitní dopravy přes Statenice by narůstal bez ohledu na zastavení rozvoje obce. Druhá otázka je dezinformační a matoucí. Obsahuje nepravdivou informaci, že dopravní zatížení obce související s rezidenční výstavbou souvisí s přeložkou. Nepravdivé je i tvrzení, že v obci Lichoceves má být výstavba podmíněna stavbou přeložky. Druhá otázka implikuje zásah do ústavně zaručeného vlastnického práva osob, které jsou vlastníky pozemků v rozvojových plochách, a proto se jeví jako nepřípustná i pro rozpor rozhodnutí v místním referendu s právními předpisy.

24. Otázky shodně obsahují spojení „veškeré možné kroky“, které odpůrkyně považovala za nejednoznačné. Soud připouští, že toto slovní spojení samo o sobě jistou míru určitosti na první pohled snižuje, neboť může mířit na velmi širokou a blíže neurčenou množinu činností, které lze omezit prakticky jen tím, aby se jednalo o činnosti v samostatné působnosti obce a nejednalo se o kroky rozporné s právním řádem. Spojení „veškeré možné kroky“ či obdobná vyjádření se však v referendových otázkách běžně vyskytují a soudy jej pravidelně připouští (srov. např. usnesení NSS ze dne 4. 5. 2022, č. j. Ars 5/2021–40, bod 37). Účelem referenda je totiž názorem voličů ve věci veřejné zavázat orgány obce k tomu, aby vyvíjely nejen určitou, ale i blíže neurčenou činnost směřovanou k určitému cíli, který je z navržených otázek zřejmý, tj. vznik občanské vybavenosti v developerských projektech a podmínění rezidenční výstavby. Otázky orgánům odpůrkyně nestanoví postup, pouze cíle, ke kterým mají směřovat. Prostředky a způsoby, jakými k cílům dospějí zůstávají otevřené a vždy budou omezeny na věci (činnosti a postupy) v samostatné působnosti obce. To však nezpůsobuje nejednoznačnost otázek.

25. Odpůrkyně místní referendum nevyhlásila, protože měla za to, že v případě negativní odpovědi na první otázku, by byla nucena k (ne)činnosti, která je v rozporu s její povinností učinit všechny kroky a vždy jednat tak, aby došlo k všestrannému rozvoji území obce a vzniku adekvátní občanské vybavenosti plynoucí z § 2 odst. 2 a § 38 obecního zřízení a § 38 stavebního zákona. S tím soud nesouhlasí.

26. Podle § 2 odst. 2 obecního zřízení platí, že „obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.“ Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti (§ 38 odst. 1 věta první a druhá obecního zřízení). Cílem územního plánování je také zvyšovat kvalitu vystavěného prostředí sídel, rozvíjet jejich identitu a vytvářet funkční a harmonické prostředí pro každodenní život jejich obyvatel (§ 38 odst. 3 stavebního zákona).

27. První otázku nelze v případě negativní odpovědi vykládat tak, že občané orgánům obce zakazují činit (veškeré či jen některé) kroky směřující k cíli požadovanému navrhovatelem v referendu (tj. ke vzniku adekvátní občanské vybavenosti v rámci developerských projektů). Z odpovědi „ne“ nelze dovodit pokyn, jak se mají orgány odpůrkyně zachovat. Negativní odpověď by znamenala jen tolik, že se neprosadil navrhovatelův záměr, tedy že orgány obce nemusí činit to, co by po nich bylo požadováno v případě pozitivní odpovědi. Správní soudy například vyhlásily místní referendum o otázce, zda občané požadují, „aby orgány obce Opatovice nad Labem učinily v samostatné působnosti veškeré možné kroky k tomu, aby zabránily výstavbě průmyslové, výrobní, logistické, montážní nebo skladové haly na určitých pozemcích“ (viz usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 9. 2. 2023, č. j. 52 A 5/2023–38, ve spojení s rozsudkem NSS ze dne 4. 5. 2023, č. j. Ars 3/2023–36). Neměly za to, že by negativní stanovisko občanů znamenalo, že obec nesmí činit proti výstavbě žádné kroky. Výsledek referenda je totiž pouhým stanoviskem, které má obec zastávat u otázek, k nimž se může vyjádřit (srov. rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015, č. j. Ars 11/2014–42, č. 3211/2015 Sb. NSS, bod 22).

28. Odpůrkyně tvrdila, že první otázka je v případě pozitivní odpovědi nadbytečná, protože z § 2 odst. 2 a § 38 obecního zřízení lze dovodit, že má obec učinit všechny kroky a vždy jednat tak, aby došlo k všestrannému rozvoji území obce a vzniku adekvátní občanské vybavenosti v obci dle aktuálních potřeb obyvatel a ekonomických možností obce. S tím se soud neztotožňuje. Primárním účelem první otázky je, aby se orgány obce zasazovaly o to, aby přímo v rámci developerských projektů vznikala adekvátní občanská vybavenost, nebo aby vznikla v přímé souvislosti s každým developerským projektem. Z ustanovení, na které odpůrkyně poukazovala, nicméně takový požadavek neplyne. Nelze tak hovořit o nadbytečnosti otázky.

29. Odpůrkyně též zastávala názor, že je neúčelné konat referendum, protože první otázka byla již vyřešena soukromoprávním vztahem s developerem. To ovšem nemá žádný význam pro to, zda lze o otázce vyhlásit místní referendum. Pouhým poukazem na existenci předchozího soukromoprávního závazku nelze zabránit občanům obce, aby k určité otázce veřejného zájmu zaujali postoj v místním referendu. Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy. Jde o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2012, sp. zn III. ÚS 263/09). Žádným smluvním ujednáním mezi obcí a třetí osobou nelze předem vyloučit občany z přímého podílu na správě věcí veřejných. Položená otázka má konzultativní charakter, protože výsledkem referenda je stanovisko, které má obec zastávat u otázek, k nimž se může vyjádřit.

30. Existence smluvního vztahu však může být politický argument, kterým se orgány obce mohou v kampani, která započne po vyhlášení referenda, snažit přesvědčit občany, aby v místním referendu hlasovali určitým způsobem (obdobně srov. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2017, č. j. 12 A 1/2017–55).

31. Soud k tomu doplňuje, že první otázka (v případě kladné odpovědi) zavazuje odpůrkyni k tomu, aby se zasazovala o vznik adekvátní občanské vybavenosti v developerských projektech obecně. Míří nejen na soukromoprávní vztahy odpůrkyně s developery, ale i na situace, kdy bude v obci realizován developerský projekt bez smluvního vztahu mezi odpůrkyní a developerem.

32. Skutečnost, že není v první otázce konkretizován developerský projekt nebo občanská vybavenost, nezpůsobuje její neurčitost (srov. obdobně usnesení zdejšího soudu ze dne 27. 9. 2022, č. j. 43 A 69/2022–64, bod 40). Účelem referenda je zavázat názorem voličů ve věci veřejné orgány obce k tomu, aby vyvíjely i blíže neurčenou činnost směřovanou k určitému cíli. Jelikož je cíl z otázky zřejmý, je přípustné a zcela běžné, že se otázka týká předem nespecifikovaných (neznámých) projektů. I v tom je třeba sledovat zájem občanů na rozvoji obce. Pokud by bylo možné konat místní referendum pouze ohledně již existujícího projektu, byli by občané zbaveni možnosti podílet se na obecném směřování rozvoje obce. To by nepřípustně omezovalo jejich ústavní právo podílet se na správě věcí veřejných.

33. Pokud jde o adekvátní občanskou vybavenost, tak první otázka dává orgánům místní samosprávy určitou míru uvážení, jakou občanskou vybavenost v rámci řešeného záměru zvolí. Současně jasně vyjadřuje, jakým směrem by se měly ubírat aktivity orgánů obce v případě kladného výsledku místního referenda. Otázka příkladmo uvádí, že adekvátním občanským vybavením je základní škola. Podle textu kampaně navrhovatele zveřejněné na jeho internetových stránkách, na který poukazovala odpůrkyně ve vyjádření k návrhu a jen předložila jako součást správního spisu, chybí v obci mateřská a základní škola, sociální a pečovatelské služby, sběrný dvůr, hřbitov nebo pošta, není vyřešené zásobování pitnou vodou a napojení na kanalizaci. Z povahy věci je tedy zřejmé, jakým směrem se mají orgány odpůrkyně v případě kladné odpovědi ubírat.

34. Je zcela na přípravném výboru, zda zvolí variantu otázky, z níž bude zcela jasné, který orgán, kdy a co má v dané věci konat, nebo zda ponechá formulaci otázky poněkud volnější a zaměří se na cíl, kterého si občané přejí dosáhnout, tím spíš v případě konzultativního referenda. Odpovědnost za nedodržení závazného výsledku referenda je pak především politická. Proto si přípravný výbor musí být při volbě míry konkrétnosti navržené otázky vědom toho, že čím konkrétnější závazek z místního referenda pro orgány obce vyplyne, tím spíše bude možná účinná kontrola ze strany občanů. Pokud bude otázka položena způsobem, který ponechá orgánům obce velkou míru uvážení, musí si být přípravný výbor vědom toho, že kontrola míry, v jaké orgány územní samosprávy výsledky referenda respektují, může být obtížná (viz rozsudek NSS č. j. Ars 11/2014–42, body 28 a 29). Proto na přípustnost vyhlášení referenda nemá vliv ani tvrzení odpůrkyně, že v důsledku kladné odpovědi by mohl být zablokován záměr „Aura Statenice“.

35. Jak správně uvedla odpůrkyně ve vyjádření k návrhu, o otázkách je třeba uvažovat v kontextu místního významu pohledem běžně hlasujícího občana (viz např. rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 2/2012–43, č. 2799/2013 Sb. NSS). Pro běžného občana výraz developer evokuje někoho, kdo se zajištěním a realizací výstavby a prodejem nemovitostí věnuje zejména ve velkém rozsahu za účelem dosažení zisku. Běžný občan mezi developery neřadí rodiny, které si pro sebe chtějí postavit rodinný dům. Stejnou optikou je na developery nahlíženo první otázkou, což plyne z kontextu projednávané věci. Navrhovatel na svých internetových stránkách (www.restart–statenice.cz), jejichž výtah je součástí odpůrkyní předloženého správního spisu, poukazuje na str. 46 Dopravní studie obce Statenice, v níž odpůrkyně, jako objednatel studie, označuje developery za investory. Rovněž v článku „Referendum jako nástroj pro lepší vyjednávání s developery: Proč je to výhra pro všechny?“ zveřejněném na internetových stránkách navrhovatele, který je součástí správního spisu, se jako o developerech hovoří o těch, kteří plánují mít v obci dlouhodobou investici nebo jako o těch, kteří investují do místní infrastruktury, případně o těch, kteří dlouhodobě spolupracují s obcí. Zároveň jsou odlišováni od občanů obce (srov. formulaci: spolupráce mezi obcí, občany a developery na str. 2 jmenovaného článku). Otázka se tedy netýká záměru rodiny, která chce postavit rodinný dům. Otázka se naopak týká – mimo případných jiných – právě i záměru společnosti ALFA PRAHA s.r.o., kterou jako developera bez problémů označila sama odpůrkyně. Slovní spojení „developerské projekty“ nezpůsobuje neurčitost položené otázky.

36. Druhá otázka se týká podmínění rezidenční výstavby na určitých pozemcích v obci kolaudací přeložky silnice, která nemá být umístěna na území obce. Mezi účastníky není sporné, že obec Statenice přímo neparticipuje na pořizování přeložky, nerozhoduje o její kolaudaci a není jisté, kdy bude realizována. To ovšem neznamená, že občané nemohou v referendu vyslovit názor, že pokud ke kolaudaci přeložky silnice nedojde, nechtějí, aby byla v obci zahájena rezidenční výstavba.

37. Soud souhlasí s tvrzením navrhovatele uvedeným v návrhu na zahájení řízení, že otázka nemíří na situace, kdy je již k záměru vydáno rozhodnutí o povolení záměru podle § 195 stavebního zákona (resp. rozhodnutí o umístění stavby nebo územní souhlas vydané podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu), ale toliko do budoucna k podmínění výstavby v územně plánovací dokumentaci.

38. Jak vyložil zdejší soud v usnesení ze dne 12. 11. 2020, č. j. 55 A 116/2020–84, bodu 43, „místní referenda v oblasti územního plánování se nachází (stejně jako proces pořizování územního plánu jako takový) na hranici mezi politickou vůlí samosprávného celku (ať již generovanou zastupitelstvem či občany prostřednictvím referenda) a dalšími zákonnými požadavky (ať již na ochranu veřejného zájmu hájeného zejména dotčenými orgány, nebo právy jednotlivých osob zejména na minimalizaci zásahu do jejich vlastnických práv). […] [O]chrana veřejného zájmu, soulad s právními předpisy a požadavek na proporcionalitu zvoleného řešení ve vztahu k jednotlivým vlastníkům nemovitých věcí představují mantinely, ve kterých může zastupitelstvo realizovat zájmy obce, ať již formulované jím samotným nebo přímo občany prostřednictvím referenda.“. Výsledek místního referenda je při pořizování územně plánovací dokumentace úvodní představou, jak by obec chtěla své území regulovat. Pro zastupitelstvo může představovat závazný pokyn pro iniciaci pořízení územně plánovací dokumentace či její změny, případně pro následné schvalování. Zastupitelstvo nicméně nemůže schválit takovou územně plánovací dokumentaci, která by byla v rozporu se zákonem. Pokud je řešení požadované referendem nezákonné, není zastupitelstvo povinné takové řešení do územně plánovací dokumentace nebo její změny promítnout (srov. usnesení zdejšího soudu č. j. 55 A 116/2020–84, bod 43, nebo rozsudek NSS ze dne 1. 9. 2021, č. j. Ars 6/2020–85, bod 26).

39. Orgány obce mají nástroje, jak zabránit potenciálně nezákonným následkům místního referenda na poli územního plánování. Proto pouze, pokud by bylo již dopředu zjevné, že některá z možných odpovědí na otázku položenou v místním referendu zcela jistě musí vést k nezákonným důsledkům, tedy je–li vyloučeno naplnění vůle občanů zákonně konformním způsobem, je důvodem pro nevyhlášení místního referenda (obdobně též usnesení zdejšího soudu ze dne 26. 8. 2021, č. j. 54 A 27/2020–106, bod 25 in fine). Tak tomu v daném případě není.

40. V územním plánování je obvyklé a přípustné, že je zástavba v obci podmíněna zprovozněním zvažované nebo připravované přeložky silnice, která vede nejen obcí, jejíž územní plán takovou regulaci obsahuje, ale i jinými obcemi (srov. např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 6. 2022, č. j. 51 A 9/2022–85, který se týkal přeložky silnice II/101 a obce Jirny). Především se bude jednat o záměry plynoucí ze zásad územního rozvoje kraje. Všechny obce v kraji mohou vyvíjet snahu právními (např. uplatněním připomínek při projednávaní návrhu zásad územního rozvoje podle § 94 odst. 3 a § 97 odst. 1 stavebního zákona) i politickými prostředky rozhodnutí kraje o vedení trasy přeložky podpořit nebo změnit (obdobně srov. rozsudek NSS č. j. Ars 11/2014–42, bod 25). Současně mohou (zejména politicky) působit na okolní obce při snaze o co nejrychlejší realizaci přeložky, na což navrhovatel poukazoval v návrhu na vyhlášení referenda. I odpůrkyně se může zasazovat o urychlení realizace přeložky silnice II/240, případně o změnu jejího trasování ve svůj prospěch a prospěch občanů.

41. Soud nesouhlasí s tvrzením odpůrkyně uvedeným ve vyjádření k návrhu, že není dána vůbec žádná souvislost přeložky s obcí anebo s výstavbou v obci. Odpůrkyně v dokumentu Shrnutí dosavadní historie návrhů na vyhlášení místního referenda v obci Statenice, který prezentovala na jednání zastupitelstva před hlasováním o vyhlášení referenda, mimo jiné uvedla, že předpoklad, že dojde přeložkou ke snížení dopravní zátěže v obci, platí pouze potud, že při realizaci přeložky a obchvatu Velkých Přílep dojde k částečnému odklonu tranzitní dopravy a dopadu přeložky na širší region kolem Prahy. Odpůrkyně tedy nevylučuje, že přeložka může určitým způsobem ovlivňovat dopravní zatížení v obci, byť okrajově a zprostředkovaně. Proto nelze občanům obce odepřít možnost se k vývoji a rozvoji obce skrze navrženou otázku vyjádřit. Soud opakuje, že orgány obce se mohou snažit přesvědčit občany, aby v místním referendu hlasovali určitým způsobem.

42. Soud nesdílí názor odpůrkyně, že není zřejmé, co je myšleno přeložkou silnice II/240. V otázce je jasně uvedeno, že se jedná o úsek mezi dálnicí D7, dálnicí D8 a silnicí II/101. Ze správního spisu vyplývá, že před hlasováním o vyhlášení referenda nebylo v obci sporné, co se přeložkou myslí. Ve Shrnutí dosavadní historie návrhů na vyhlášení místního referenda v obci Statenice není uvedeno, že referendum nelze konat, protože není jasné, co je přeložka. V dopisu ze dne 12. 6. 2024, který občanům adresoval obecní úřad, se na nejasnost přeložky nepoukazuje. Obecní úřad v něm obecně uváděl, že se o přeložce mluví 60 let, její projekt dosud nevznikl a bojují proti ní sousední obce. To přitom odpovídá požadavku navrhovatele. Z návrhu na konání místního referenda a z webových stránek navrhovatele (www.restart–statenice.cz), které citovala odpůrkyně ve vyjádření k návrhu, plyne, že navrhovatel požaduje etapizovat výstavbu a růst obce podmínit zbudováním nového dopravního propojení dálnic D7 a D8. Navrhovatel tedy neprosazuje jednu z možných variant trasování přeložky, pouze se zasazuje o zajištění kvalitní dopravní infrastruktury v obci v návaznosti na vybudování (jakékoli verze) přeložky silnice II/240 v úseku mezi dálnicí D7, dálnicí D8 a silnicí II/101.

43. Tvrdila–li odpůrkyně, že není zřejmé, kudy přeložka povede, tak z odůvodnění Územního plánu Statenice, které je součástí správního spisu, vyplývá, že trasa přeložky silnice II/240 je v Zásadách územního rozvoje Středočeského kraje již vymezena. I to podporuje závěr o tom, že uvedený termín není neurčitý. Skutečnost, že navrhovatel veřejně prezentoval snímek, na kterém je trasa přeložky vyznačena, vyhlášení referenda nebrání.

44. Ani spojení „zahájení rezidenční výstavby“ nezpůsobuje neurčitost druhé otázky. Z návrhu na konání místního referenda vyplývá, že obec podle navrhovatele nemá dostatečnou občanskou a technickou vybavenost, přičemž územní plán umožňuje až čtyřnásobný nárůst obyvatel obce. Proto požaduje rozvoj obce podmínit. Největší nárůst výstavby je dle navrhovatele situován v plochách XA, XB a XC. Z článku „7 klíčových faktů o referendu ve Statenicích“ zveřejněného na internetových stránkách navrhovatele (www.restart–statenice.cz) a z příspěvku zveřejněného 7. 3. 2025 na facebookových stránkách skupiny ReStart Statenice – Referendum (kterou se prezentuje navrhovatel), které jsou součástí správního spisu, vyplývá, co pro navrhovatele znamená zahájení rezidenční výstavby. V lokalitě XA hodlá podmínit 3. etapu nové výstavby záměru „Aura Statenice“. V lokalitách XB a XC požaduje podmínit výstavbu realizovanou v rámci projektu společnosti CPI. Zahájení rezidenční výstavby je proto třeba chápat jako umožnění jakékoli výstavby v těchto plochách, především spojených s těmito projekty. Nicméně, jak už soud výše uvedl, navrhovatel ponechává odpůrkyni široký manévrovací prostor, protože v otázce nestanovil postup, jakým má odpůrkyně k cíli dospět.

45. Ani užití slova „kolaudace“ neznamená neurčitost druhé otázky. Navrhovatel požaduje zajištění kvalitní dopravní infrastruktury, a to především vyřešením dopravy přeložkou silnice II/240. Domáhá se toho, aby před zahájením výstavby již bylo možné dopravu po této přeložce svádět. Jde tedy o oprávnění přeložku užívat. Při rozhodování o jednoznačnosti zvolených otázek je třeba poměřovat předloženou otázku nikoli rigorózním právnickým okem, ale reflektovat pohled běžného občana, jenž hlasuje v referendu (viz rozsudek č. j. Ars 2/2012–43). Kolaudace pro běžného občana znamená povolení užívání stavby. Není proto třeba rozlišovat, zda se jedná o kolaudační rozhodnutí, kolaudační souhlas nebo jiné oprávnění stavbu užívat (a to i předčasné). Případná nejednoznačnost otázky musí dosahovat určité intenzity a navozovat matoucí a víceznačné interpretace již při prvním čtení (viz rozsudek č. j. Ars 2/2012–43). O tu se v daném případě nejedná.

46. K tvrzení odpůrkyně, že výsledky referenda zasáhnou do práva vlastníků pozemků v rozvojových lokalitách XA, XB a XC, soud uvádí, že vlastník pozemku nemá právní nárok na stanovení nebo zachování takových podmínek využití a rozvoje ploch, které by plně vyhovovaly jeho soukromým zájmům (srov. například rozsudky NSS ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011–42, ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011–17, či ze dne 25. 9. 2017, č. j. 5 As 248/2015–38). Současně jsou orgány obce vydávající územní plán omezeny zákonnými limity, ve kterých se mohou pohybovat. Jelikož ty nejsou na první pohled překročeny, posouzení jejich dodržení má být předmětem procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Případná nepřiměřenost změny využití ploch je tedy toliko možným, nikoliv však nevyhnutelným následkem navrhovatelem prosazovaných podmínek výstavby (srov. obdobně usnesení zdejšího soudu ze dne 27. 9. 2022, č. j. 43 A 69/2022–64, bod 35). Soud v tomto neshledal důvod pro nevyhlášení referenda.

47. Soud přitom zdůrazňuje, že zastupitelstvo obce je v územním plánu povinné se výsledku místního referenda přiblížit natolik, nakolik to zákonné mantinely dovolí (viz usnesení zdejšího soudu č. j. 55 A 116/2020–84, bod 43, obdobně srov. rozsudek NSS č. j. Ars 6/2020–85, bod 26).

48. Soud se neztotožnil s odpůrkyní ani v tom, že se otázky vylučují a že jsou vnitřně rozporné. V rozsudku č. j. Ars 2/2012–43, NSS vyslovil, že „[p]oložená otázka tedy zjevně nesmí být matoucí, vnitřně rozporná, dezinformační, sugestivní či kapciózní, nekonkrétní či neurčitá.“. Takový charakter navržené otázky nemají. Podmínění rezidenční výstavby předchozí kolaudací přeložky silnice nevylučuje to, že mají orgány obce učinit veškeré kroky, aby v rámci developerských projektů usilovaly o vznik adekvátní občanské vybavenosti. Otázky se v určitých aspektech doplňují, což nezpůsobuje jejich rozpornost. Soud nesdílí názor odpůrkyně, že při odpovědi „ano“ na druhou otázku dojde k omezení, resp. zastavení budování podstatné části občanské vybavenosti požadované první otázkou. Takové tvrzení je čistě hypotetické, tudíž nemůže způsobit nevyhlášení referenda. Odpůrkyně totiž ani netvrdila, že výstavba, se kterou bude spojen rozvoj občanské vybavenosti, nemůže být realizována mimo plochy XA, XB a XC.

49. Otázky nepůsobí ani vzájemně návodně. Je zcela běžné, že v rámci jednoho referenda je zjišťován názor občanů na více otázek, z nichž některé jsou více či méně konkrétní. Otázky mohou být ve vztahu obecného a zvláštního a určitým způsobem na sebe navazovat (srov. např. rozsudek č. j. Ars 2/2012–43). To ovšem nebrání tomu, aby o nich občané mohli rozhodnout.

50. Odpůrkyně též tvrdila, že navrhovatel před podáním návrhu na vyhlášení referenda užíval nepravdivé a neúplné informace. I pokud by se tvrzení odpůrkyně prokázalo (což není pro účely rozhodnutí nutné), nejedná se o důvod pro nevyhlášení referenda. Odpůrkyně to však může využít jako politický argument, kterým může přesvědčit občany, aby v místním referendu hlasovali určitým způsobem.

51. Soud shrnuje, že byl podán bezvadný návrh na konání referenda, jeho otázky se týkají samostatné působnosti obce, nejsou vyloučeny z rozhodnutí v referendu podle § 7 zákona o místním referendu a současně jde o jednoznačné otázky zjišťovací (s možností odpovědi pouze „ano“, nebo „ne“). Proto vyhlásil referendum namísto zastupitelstva obce, a nahradil tím jeho vůli.

52. Nejzazší termín pro konání referenda stanoví § 15 zákona o místním referendu, dle kterého se místní referendum koná nejpozději do 90 dnů po dni jeho vyhlášení, není–li v návrhu přípravného výboru uvedena doba pozdější.

53. Navrhovatel požadoval, aby bylo referendum vyhlášeno souběžně s volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Judikatura správních soudů (srov. např. usnesení zdejšího soudu ze dne 30. 7. 2010, č. j. 44 A 62/2010–19, či rozsudek NSS č. j. Ars 11/2014–42) přitom dovodila, že „přípravný výbor má právo na to, aby zastupitelstvo obce vyhlásilo místní referendum v termínu podle jeho návrhu, a tomuto právu je poskytována soudní ochrana“. Soud tedy má v zásadě vycházet z návrhu přípravného výboru, neshledá–li vážné důvody odchýlit se od něj.

54. Je současně přípustné, pokud přípravný výbor ve svém návrhu termínuje místní referendum na dobu souběžného hlasování ve volbách, o nichž je vědomost, že v budoucnosti nastanou, jen není dosud přesně určeno kdy (srov. rozsudek č. j. Ars 11/2014–42, bod 34).

55. Soud považuje za obecně známé, že na podzim 2025 se budou konat volby do Poslanecké sněmovny, protože v tomto období skončí mandát stávajícím poslancům (srov. čl. 16 odst. 1 Ústavy). Ačkoli prezident republiky volby dosud nevyhlásil, je prakticky jisté, že se k tomu v blízké době uchýlí (patrně v průběhu měsíce května, kdy však již soudu uplyne lhůta pro rozhodnutí o tomto návrhu).

56. Ke dni vyhlášení tohoto usnesení zbývá do konání těchto podzimních voleb dostatečná doba pro přípravu místního referenda. Přestože doba výrazně přesahuje obvyklou 90denní lhůtu, soud přihlédl k tomu, že navrhovatel opakovaně veřejně deklaroval, že náklady spojené s konáním místního referenda budou minimální, a to s ohledem na jejich spojení s volbami do Poslanecké sněmovny. Konání voleb a referenda souběžně ostatně § 5 odst. 1 zákona o místním referendu aprobuje a jde o praxi obvyklou. Zvolená lhůta je vhodná i z toho důvodu, že souběžné hlasování v místním referendu a ve volbách zpravidla provází větší účast, a podporuje tak participaci občanů na správě obce a umožňuje faktickou realizaci politického práva ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a zvýšení legitimity lokální politiky a kontroly politické reprezentace (srov. např. rozsudky NSS č. j. Ars 2/2012–43, a č. j. Ars 11/2014–42). Soud proto požadavku navrhovatele vyhověl. Závěr a náklady řízení 57. Soud bez jednání (§ 91a odst. 3 s. ř. s.) návrhu vyhověl a v obci Statenice vyhlásil místní referendum tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto usnesení.

58. Soud neprovedl jako důkaz (odpůrkyní navržený) návrh na vyhlášení místního referenda, podpisové listiny, žádost navrhovatele ze dne 10. 9. 2024, výzvu k odstranění nedostatků návrhu ze dne 19. 11. 2024 včetně doručenky, usnesení zdejšího soudu č. j. 37 A 81/2024–55, kasační stížnost odpůrkyně, zápis ze zasedání zastupitelstva ze dne 10. 3. 2025, textovou část územního plánu Statenic, výtahy z internetových stránek navrhovatele (včetně článků) a z facebookové stránky skupiny ReStart Statenice – Referendum, podnět k vykonání dozoru ze dne 19. 10. 2024 včetně příloh, sdělení Ministerstva vnitra ze dne 17. 12. 2024 a dopravní studii Statenice, protože byly součástí správního spisu. Soud neprováděl důkaz územním plánem obce Lichoceves, protože jeho obsah nemohl mít vliv na posouzení projednávané věci.

59. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 93 odst. 4 s. ř. s., podle kterého v řízení ve věcech místního referenda nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

Vymezení věci Obsah návrhu Vyjádření odpůrkyně Splnění procesních podmínek Posouzení věci soudem Závěr a náklady řízení