č. j. 57 A 8/2020 -56

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudců JUDr. Marie Trnkové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka v právní věci navrhovatele: L. J. bytem proti odpůrci: Městys Frymburk sídlem Náměstí 78, 382 79 Frymburk o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu sídelního útvaru Frymburk, schváleného usnesením zastupitelstva městyse Frymburk dne 27. 2. 2019 č. 37/2019, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy - územní plán sídelního útvaru Frymburk, schválené usnesením zastupitelstva odpůrce dne 27. 2. 2019 pod č. x, se zrušuje v části týkající se pozemků parcelního čísla x a x v katastrálním území x.

II. Odpůrce je povinen nahradit navrhovateli náklady řízení ve výši 5 000 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Obsah návrhu na zrušení opatření obecné povahy

1. Návrhem doručeným soudu dne 13. 3. 2020 se navrhovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy – územního plánu sídelního útvaru Frymburk, schváleného usnesením zastupitelstva městyse Frymburk dne 27. 2. 2019, pod č. usnesení x, a to v části týkající se pozemku parcelního čísla x a x v katastrálním území obec x.

2. V návrhu uvedl, že návrhem doručeným soudu dne 29. 10. 2015 se domáhal zrušení opatření obecné povahy, změny č. 3 územního plánu sídelního útvaru Frymburk, schváleného usnesením zastupitelstva městyse Frymburk č. x ze dne 31. 10. 2012, v části týkající se pozemku parcelní číslo x a x v k. ú. obec x.

3. Navrhovatel je vlastníkem pozemků parcelního č. x a x v k. ú. obec x zapsaných na listu vlastnictví č. x, které byly dle územního plánu platného do schválení změny územního plánu v říjnu 2012 dlouhodobě zařazeny v kategorii III komerční plochy a plochy občanské vybavenosti. Navrhovatel od zakoupení pozemku v roce 2008 hodlal na pozemcích postavit jednopodlažní montovanou dřevostavbu se zastavěnou plochou 35 m2, která byla navržena v souladu s dlouhodobým záměrem obce Frymburk na využití příbřežní plochy nádrže Lipno k rekreaci. Odpůrce rozhodl dne 25. 5. 2011 o koupi jedné ze tří částí sousedního pozemku od společnosti Veronex, a.s. a zřízení věcného břemene přístupu přes další část odkoupeného pozemku novými nabyvateli bezplatně ve prospěch městyse. Následně navrhovatel podal žádost o vydání stavebního povolení spolu s projektovou dokumentací. Pro vydání stavebního povolení stavební úřad v Horní Plané požadoval doložení přístupové cesty k pozemku a souhlasné vyjádření obce. Odpůrce se vyslovil na veřejném projednání žádosti na místě stavby dne 11. 8. 2011 proti vydání stavebního povolení. Další možná přístupová cesta k pozemku není dosud zapsaná v katastru nemovitostí. Navrhovatel ve snaze zajistit přístup na svůj pozemek podal dne 15. 3. 2012 písemnou žádost o zahájení deklaratorního řízení ohledně dosud užívané přístupové cesty, kterou však odpůrce zamítl, neboť není příslušný v dané věci rozhodnout. Odpůrce svou nečinností zamezil vydání stavebního povolení.

4. Poté, co navrhovatel vznesl námitky, dne 11. 9. 2012 Komise pro vypořádání námitek ke změně č. 3 územního plánu složená ze zpracovatelů a pověřeného zastupitele odpůrce námitku navrhovatele zvážila a následně Komise navrhla jí částečně vyhovět s dodatečnou podmínkou, že podél břehu zůstane zachována nábřežní promenáda v potřebné šíři cca 15 metrů, kdy zbylá část předmětných pozemků (plochy č. x a č. x) bude přiřazena k lokalitám č. x a x s kódem VII. s tím, že komunikace uprostřed plochy musí zůstat zachována. S tímto uspořádáním vyslovil navrhovatel na schůzi zastupitelstva dne 4. 10. 2012 souhlas a je i nadále ochoten strpět toto částečné omezení svého vlastnického práva. Přesto odpůrce se rozhodl k upravenému návrhu územnímu plánu nevyhovět a námitky navrhovatele zamítl. Následně byl pak schválen územní plán v původní podobě usnesením č. x ze dne 31. 10. 2012. Následně se navrhovatel domáhal u Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušení opatření obecné povahy č. 1/2012 - změny č. 3 územního plánu sídelního útvaru Frymburk, kdy krajský soud rozsudkem č. j. 10 A 191/2015-63 návrh navrhovatele zamítl. Na základě kasační stížnosti byl rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích, č. j. 10 A 191/2015-63, zrušen, neboť rozhodnutí o námitkách žalobce bylo nepřezkoumatelné, nebylo z toho zřejmé, proč odpůrce považuje námitky navrhovatele za liché, mylné či vyvrácené, a proč považuje i jím předestřené skutečnosti za nesprávné. Nebylo z rozhodnutí možné seznat, z jakých důvodů se odpůrce přiklonil k jedné z možných variant vymezení funkčních ploch v území, a proč variantní návrh vypořádání námitek nadále vyhovuje zamýšlenému uspořádání daného území.

5. Odpůrce připomínku navrhovatele opakovaně zamítl a schválil územní plán ke dni 15. 3. 2019.

6. Navrhovatel má za to, že změna funkčního využití předmětných pozemků není podložena veřejným zájmem, ale osobním zájmem vlastníků sousedních pozemků podporovaných odpůrcem na úkor navrhovatele. Územní plán ohledně jeho pozemků nerespektuje rovné zacházení a minimalizaci zásahů do individuálních práv fyzických osob. Podle navrhovatele schválená změna vybočuje ze zásad územního plánování, kdy nedostatečně zvažuje veřejné a soukromé zájmy dotčených vlastníků a dosažení zamýšleného cíle nejšetrnějším z možných způsobů. Je tedy intenzitou svého zásahu do vlastnického práva navrhovatele nepřiměřená. Excesivní změna územního plánu je vůči navrhovateli silně diskriminační, neboť oproti sousedním bezprostředně navazujícím pozemkům, které tvořily s pozemkem navrhovatele jeden celek, došlo k přeřazení bez podstatného důvodu do funkčního typu se zcela zásadním omezením jeho využití, zatímco pozemky okolní, jež jsou územně a funkčně obdobné, byly zařazeny do kategorie pro vlastníky šetrnější, aniž by k tomu byl objektivní důvod. Pozemek ve vlastnictví navrhovatele tvoří jen zlomek již uváděné plochy veřejného prostranství, pokud se k tomu započte i plocha přímo kolem bytových domů, která dle územního plánu má sloužit svým využitím také jako veřejné prostranství. V souvislosti s tím navrhovatel poukázal na plochu BH, kterou tvoří pozemky ve společném vlastnictví obyvatel bytových domů v úhrnné míře 2 750 m2, která má rovněž plnit i účely veřejného prostranství. Navrhovatel podotkl, že se v dosažitelné vzdálenosti, zhruba 200 m severně, nachází již fungující plocha veřejné pláže, dětského hřiště, sportoviště v úhrnné ploše cca dalších 1 000 m2. Pozemek parc. č. x o rozloze 335 m2 by tak tvořil jen další rozšíření již vymezených veřejných ploch, které dostatečně uspokojují již potřeby obyvatel bytových domů. Další pozemek o rozloze 53 m2 parcelního čísla x odpovídá svou plochou plánované cestě a alternativní řešení to ani nerozporuje, přičemž navrhovatel byl i v minulosti pro jeho využití pro proklamovanou spojnici s promenádou.

7. Navrhovatel má za to, že byl značně diskriminován, neboť pozemky navrhovatele tvoří pouhých 5% z uvedené plochy, které byly přeřazeny do kategorie X. veřejná prostranství – nábřežní promenáda a další dva pozemky ve vlastnictví obce parcelního čísla x a x. Všechny ostatní pozemky v oblasti jsou v soukromém vlastnictví a byly překlasifikovány do kategorie SP rezidenčně komerční plochy nižší intenzity. Pozemky pak byly ohraničeny v minimální šíři pásem NZ – nezastavitelných zahrad, nikoli však označeny jako veřejná zeleň, promenáda. Navrhovatel má proto za to, že s jeho pozemkem bylo nakládáno zcela odlišně než s pozemky okolními. Má za to, že s ním bylo nestejně zacházeno a byl tak diskriminován. Změna funkčního zařazení jeho pozemků pak značně snižuje jejich využitelnost, a to v celé výměře. Jestliže pro uvedenou odlišnost nebyl nalezen významný důvod, nelze tento přístup než považovat za diskriminační. Navrhovatel dále namítá, že došlo k nedůvodnému zásahu do jeho vlastnického práva. V souvislosti s tím poukazuje na to, že byla komisí pro vypořádání námitek v rámci změny územního plánu č. 3 vypracována varianta, na základě které došlo k méně intenzivnímu zásahu do jeho vlastnického práva za současného zachování cílů změny územního plánu. Tento návrh byl však odmítnut odpůrcem, což považuje navrhovatel za přepjatý formalismus. Současné zařazení do funkčního typu veřejná prostranství – nábřežní promenáda navrhovateli neumožňuje postavit na svém pozemku zamýšlenou stavbu a rovněž fakticky zabraňuje jakékoli, a to i drobné stavbě, když zakazuje výstavbu jakýchkoli budov. Výstavba drobných dočasných staveb charakteru kiosků či altánů je přípustná pouze podmínečně. Tento pozemek nelze ani oplotit, jako je tomu u pozemků NZ – nezastavitelných zahrad. Tento funkční typ je charakterizován jako plocha pro architektonizaci a zprůchodnění pobřežního pásu ve vazbě na promenádní a cyklistickou stezku. Pozemek navrhovatele byl do této kategorie zařazen v celé své výměře, přestože uvažovaná promenáda by po něm procházela pouze v jeho západním cípu v šíři maximálně 2 metrů. Proto došlo k zásadnímu snížení užitné hodnoty pozemku. Tento zásah pak není dle navrhovatele dostatečně odůvodněn a není ani v souladu se zásadou minimalizace zásahu do vlastnického práva, neboť k zamýšlenému cíli by mohlo dojít vyhrazením jen nejnutnějších částí navrhovatelova pozemku pro vybudování promenády a pro přístupovou cestu. Takové možné a přijatelné uspořádání bylo navrženo i odbornou komisí pro vypořádání námitek v rámci změny územního plánu č. 3, která doporučila námitce navrhovatele částečně vyhovět. Proto je navrhovatelem navrhováno, aby opatření obecné povahy – územní plán, který byl schválen usnesením zastupitelstva odpůrce dne 27. 2. 2019, byl v části týkající se pozemku parcelního čísla x a x v k. ú. obec x, zrušen.

II. Vyjádření odpůrce

8. Odpůrce navrhovatel zamítnutí návrhu. Odmítl, že by navrhovatel řádně podal námitku k územnímu plánu Frymburk, ale pouze připomínku dle § 50 stavebního zákona, kdy navrhovatel během veřejného projednání návrhu územního plánu Frymburk dle § 52 stavebního zákona žádnou námitku nepodal. Navrhovatel tedy podal pouze připomínku k návrhu územního plánu, kterou uplatnil během společného projednání dne 18. 2. 2016, jež byla doručena odpůrci dne 22. 2. 2016. Proto nebyl k připomínce navrhovatele zpracován návrh na rozhodnutí o námitce dle § 53, ale dle § 51 odst. 1 stavebního zákona. Připomínka byla vyhodnocena negativně, jak je uvedeno v odůvodnění územního plánu na straně 244 – 248. Zařazení jeho pozemků není diskriminační vůči navrhovateli. Dále odpůrce poukázal na to, že navrhovatel nemá právo na zhodnocení jeho pozemku v rámci procesu pořízení územního plánu převedením do ploch komerčně zastavitelných. Dle odpůrce celý proces pořízení územního plánu proběhl dle stavebního zákona a správního řádu, vymezování ploch je věcí vysoce odbornou. K námitce ohledně neadekvátního akcentu potřeb obyvatel bytových domů odpůrce uvedl, že územní plán v samostatné působnosti se vydává zastupitelstvem dané obce, kdy majitel pozemku nemá právo veta vůči kolektivnímu rozhodnutí demokraticky zvolených zástupců. To, zda zastupitelstvo upřednostnilo jedno nebo druhé řešení, je výhradně věcí jejich soukromé úvahy a jejich svědomí. V daném případě se ani o druhé variantě nehlasovalo a nerozhodovalo, jestliže navrhovatel podal pouze připomínku během společného projednání návrhu územního plánu dle § 50 stavebního zákona. Obsah územního plánu včetně vymezení urbanistických os, jako ploch veřejných prostranství a na ně navazujících veřejných prostranství pro náměstí, návsi, náměstíčka, je věcí zodpovědného projektanta. Argumentace procesem změny č. 3, která již není účinná, je dle odpůrce irelevantní. Odpůrci nešlo o snížení nebo zvýšení užitné hodnoty pozemku navrhovatele. Jednalo se mu výhradně o vymezení funkčního využití ploch v souladu s určitou jasně definovanou a čitelnou urbanistickou koncepcí. Tedy podél vody promenáda veřejně přístupné plochy s velkým podílem zeleně a na to navazující plochy komerční nižší intenzity a následně potřeby existující bytové zástavby.

III. Podmínky řízení a přípustnost

9. Navrhovatel se návrhem doručeným dne 17. 3. 2020 domáhá, aby soud přezkoumal opatření obecné povahy dle § 101a) odst. 1 s. ř. s. Soud je vázán při přezkumu opatření obecné povahy skutkovým a právním stavem ke dni vydání opatření obecné povahy, rovněž i rozsahem a důvody návrhu.

10. Soud se nejprve zabýval otázkou splnění podmínek řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu ustanovení § 101a) a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního ve znění pozdějších předpisů (dále jen s. ř. s.). Podle § 101a) odst. 1 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem. Podle odstavce tři odpůrcem je ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno. Návrh kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. Při přezkoumání opatření obecné povahy vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy.

11. Aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu vyplývá z jeho tvrzení ohledně porušení hmotně právních či procedurálních pravidel při vydávání opatření obecné povahy a zásahem do jeho právní sféry. Aktivní procesní legitimace navrhovatele je tudíž založena na základě jeho tvrzení o dotčení na jeho subjektivních právech opatřením obecné povahy. K tomu lze odkázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu, usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120, publ. pod č. 1910/2010 Sb. NSS na www.nssoud.cz. V tomto usnesení byl vysloven závěr, „navrhovatelem v řízení o návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho části může být zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno“. To v konkrétním případě z návrhu navrhovatele vyplývá, neboť se dovolává zásahu do jeho vlastnických práv k pozemkům, které se nachází na území, které je předmětem vydaného opatření obecné povahy. Z výpisu katastru nemovitostí vyplývá, že navrhovatel je vlastníkem pozemkové parcely č. x a x v k. ú. x. Navrhovatel je proto aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy. Soud proto shledal, že navrhovatel splňuje podmínku aktivní žalobní legitimace.

12. Pasivně legitimovaným účastníkem řízení o zrušení opatření obecné povahy je ten, kdo napadené opatření obecné povahy vydal. Odpůrcem v této věci je proto městys Frymburk.

13. V daném případě byly splněny procesní podmínky řízení. Navrhovatel má za to, že je dotčen na svých vlastnických právech, jestliže byly proti jeho vůli městysem Frymburk zahrnuty jeho pozemky parcelního čísla x a x do kategorie veřejná prostranství, promenáda, kdy navrhovatel má za to, že tím bylo významně zasaženo do jeho vlastnického práva. Došlo tak ke znehodnocení jeho pozemků, jestliže měl záměr postavit na předmětných pozemcích jednopodlažní dřevostavbu, a proto navrhoval, aby byla ponechána část jeho pozemku, která nezasahuje do patnáctimetrového pásu při vybudování promenády, které bylo i doporučeno komisí pro vypořádání námitek při změně územního plánu č. 3, přičemž toto nebylo akceptováno, a to s ohledem na veřejný zájem, který je spatřován v potřebě obyvatel bytových domů, aby měly možnost kvalitního vyžití i mimo dům. Konkrétně dle územního plánu vytvořit obyvatelům bytového domu „kousek veřejné plochy“.

14. Úplné znění územního plánu nabylo účinnosti dne 15. 3. 2019. Soud se zabýval posouzením včasnosti návrhu na přezkum opatření obecné povahy.

15. Podle § 101b) odst. 1 s. ř. s. návrh lze podat do jednoho roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. V daném případě opatření obecné povahy nabylo účinnosti dne 15. 3. 2019, přičemž návrh byl podán dne 13. 3. 2020, tedy v zákonné lhůtě jednoho roku, proto soud dospěl k závěru, že návrh byl podán včas, před uplynutím jednoroční lhůty.

16. V dané věci byly tak splněny procesní podmínky řízení. Soud proto přistoupil k meritornímu posouzení návrhu navrhovatele. Soud předesílá, že řízení je ovládáno dispoziční zásadou, přičemž při přezkoumání opatření obecné povahy soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy.

17. Při posuzování návrhu navrhovatele na zrušení opatření obecné povahy soud zjistil, že se žalobce do předmětného řízení o územním plánu aktivně zapojil, jestliže jím byly podány připomínky k návrhu územního plánu městyse Frymburk zveřejněného dne 13. 1. 2016, a to jeho podáním ze dne 18. 2. 2016, které bylo doručeno Úřadu městys Frymburk dne 22. 2. 2016, ve kterém navrhovatel dle obsahu vyjádřil nesouhlas se zařazením jeho pozemků do veřejného prostranství – promenáda, plochy veřejných prostranství s převahou nezpevněných ploch (PZ) a navrhl, aby byla ponechána ta část jeho pozemku, která nezasahuje do patnáctimetrového pásu k vybudování promenády, v rozvojové oblasti označené P-80, ke které byl také do změny č. 3 jeho pozemek dlouhodobě přiřazen, neboť tak by bylo rovněž plně dosaženo záměru územního plánu. Podle navrhovatele je linie tohoto pásu z návrhu územního plánu patrná a prochází mezí oblastí P-80 a P-81, kterou územní plán označuje jako plochy zahrad – plochy zeleně, nezastavitelných soukromých zahrad. Připomínce, jak vyplývá z odůvodnění územního plánu na straně 244 – 248, vyhověno nebylo. Jestliže tedy navrhovatel během přípravy územního plánu podal připomínky, je procesně legitimován k tomu, aby územní plán napadl ve správním soudnictví.

18. V souvislosti s tím soud odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, č. j. 1 Ao 2/2010-2016, ve kterém se uvádí, aby nebyly příliš přísné podmínky návrhové legitimace a ve svém důsledku nevedly v některých procesních situacích k nesprávným konečným závěrům o věci samé. Současně je třeba připomenout i rozsudek NSS č. j. 9 Ao 2/2009-54 jehož závěry ponechal rozšířený senát nedotčeny „námitkou omezení vlastnických a jiných věcných práv spočívajících v určení jiného funkčního využití pozemků v novém územním plánu obce se soud může na návrh vlastníka takových pozemků zabývat řízením podle § 101a) a násl. s. ř. s. pouze tehdy, vyslovil-li vlastník dotčených pozemků (navrhovatel) v procesu přijímání a schvalování nového územního plánu obce své námitky nebo připomínky proti novému funkčnímu využití pozemků a tedy obci umožnil se s těmito výhradami seznámit a reagovat na ně prostřednictvím vypřádání námitek nebo připomínek dle § 53 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006“.

19. V daném případě, na základě podané připomínky navrhovatele, zřizovatel územního plánu odůvodnil zařazení předmětných pozemků do uvedené funkční plochy a vysvětlil, z jakého důvodu byla v určitém místě vymezena uvedená funkční plocha. Z toho pak soud dovozuje zásah do práv navrhovatele.

IV. Posouzení důvodnosti návrhu

20. Základní otázkou nastolenou před soudem je, zda územní plán městyse Frymburk, v části týkající se zařazení pozemků parcelního čísla x a x v k. ú. obec x, jako veřejná prostranství – promenáda, obstojí z hlediska své zákonnosti, zejména, zda lze funkční zařazení těchto pozemků v územním plánu, považovat za proporcionální.

21. Soud je v daném případě oprávněn posoudit, zda mezi navrhovaným využitím území a z toho plynoucí omezení dotčeného vlastníka nemovitosti neexistuje zjevný nepoměr, který nelze odůvodnit veřejným zájmem na optimální využití území obce. Výsledné funkční a prostorové uspořádání musí představovat kompromis a vyváženost mezi jednotlivými veřejnými a soukromými zájmy navzájem. V daném případě soud dovodil, že novým územním plánem došlo k zásahu do vlastnického práva navrhovatele, které je pro navrhovatele natolik intenzivní, že nelze po něm spravedlivě žádat, aby bez dalšího toto určité omezení vlastnického práva nesl. Soud má za to, že v daném případě míra tohoto omezení překročila míru spravedlivé rovnováhy mezi požadavky obecného zájmu a imperativy na ochranu základních práv jednotlivce.

22. Krajský soud v daném případě vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011-42, kdy v souvislosti s tím považuje za vhodné reprodukovat zejména bod 30 tohoto rozsudku. (…)zde je nutno předeslat, že každý zásah do výkonu vlastnických práv, k němuž dochází v průběhu procesu územního plánování podle stavebního zákona, by měl být zásadně činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k zamýšlenému cíli, a to nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Územní plánování je složitý proces, o němž rozhoduje obec ve své samostatné působnosti. Při jeho pořizování musí dodržet příslušná ustanovení zejména stavebního zákona, ale i celé řady dalších zvláštních zákonů. Územní plán určuje základní koncepci rozvoje územní obce, ochranu hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání, uspořádání krajiny, veřejné infrastruktury, vymezuje zastavěné území, plochy, koridory a tak dále. Jednotlivé fáze schvalování jsou detailně upraveny a jsou na ně kladeny přísné zákonné požadavky, aby se pohybovaly v určitých urbanistických, ekologických či ekonomických mantinelech…. a dále bod 31 … Výsledek, nový územní plán, vyjadřuje rovnováhu, kompromis mezi zájmy obce, stanovisky dotčených orgánů, vlastníků pozemků a staveb sousedních obcí. Cílem je dosáhnout obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů při harmonickém využití území. Takový kompromis může nabýt celé řady podob a konkrétní volba využití určitého území reflektuje i aktuální politickou vůli v orgánech obce. Ke stávajícímu způsobu využití dotčených pozemků, musí orgány samospráv z povahy věci, přihlížet v souladu se zásadou legitimního očekávání, vzhledem k územnímu a společenskému vývoji však nelze očekávat absolutní neměnnost poměrů…. a bod 32… Nejvyšší správní soud zároveň s odkazem na svou ustálenou judikaturu podotýká, že k otázce přiměřenosti v pátém kroku algoritmu, je třeba k soudnímu přezkumu přistupovat s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí a posuzovat ji v kontextu práva obce na samosprávu, což inherentně obsahuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ zákonem vymezeným mantinelech. Územní plánování však na druhé straně představuje natolik závažný zásah do vlastnických a jiných majetkových práv, že se Nejvyšší správní soud nemůže říci svého úkolu a je povinen bdít nad zjevnými excesy a extrémní zásahy do ústavních práv jednotlivce. Naplňuje tak svou přirozenou roli ochránce práv v celém komplikovaném procesu a dbá na to, aby případný zásad byl v souladu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu a minimalizací zásahu.

23. Soud proto konstatuje, že dojde-li k zásahu do ústavně zaručeného práva či ke kolizi dvou ústavně zaručených práv tak, jako v nyní posuzovaném případě, je třeba přistoupit k provedení místní proporcionality dle výše popsaných kritérií vhodnosti, potřebnosti a porovnání obou soupeřících základních práv či základního práva a veřejného práva. K principu proporcionality se vyjádřil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, které i na nyní danou věc dopadá. Výrokem IV. tohoto usnesení rozšířený senát judikoval, že „podmínka zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a) a násl. s.ř.s. je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývajících mají ústavně, legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Ve výroku V. předmětného usnesení rozšířený senát konstatoval, že „za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv pozemků či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnout-li spravedlivou míru, taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka, a tento je povinen strpět je bez náhrady“. Rozšířený senát také v odůvodnění citovaného usnesení upřesnil, že pokud jde o „zásahy, jejichž citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty jeho vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit dotčenému vlastníku adekvátní náhradu (článek 1 odst. 4 LZPS), a to z veřejných prostředků nebo z prostředků toho, v jehož prospěch je zásah do vlastnictví proveden“.

24. Úkolem soudu bylo posoudit, zda je dán takový veřejný zájem, aby bylo možno takovým způsobem omezit vlastnická práva, kdy toto posouzení bylo z pohledu kolize dvou proti sobě stojících ústavně zaručených práv či zájmů, kdy na jedné straně je zájem obce na rozvoji veřejné zeleně a jejich právo na samosprávu včetně práva na regulaci funkčního využití jednotlivých ploch a koridorů na svém území prostřednictvím územně plánovací dokumentace a na druhé straně vlastnické právo navrhovatele.

25. Soud opětovně uvádí, že důvody návrhu směřovaly proti nemožnosti využití pozemků k výstavbě objektu pro komerční využití. Dle územního plánu platného a účinného před napadeným územním plánem, byly předmětné pozemky zařazeny jako komerční plochy a plochy občanské vybavenosti specifikované, proto navrhovatel měl záměr postavit na svých pozemcích jednopodlažní montovanou dřevostavbu se zastavěnou plochou 30 m2, která by plnila funkci občanské vybavenosti – sportovního zázemí. Soud proto u předmětných pozemků posuzoval namítané zkrácení na vlastnickém právu spočívajícím ve vyloučení možnosti postavit zde objekt pro zde uvedený objekt.

26. Jak již bylo uvedeno, dojde-li k zásahu do ústavně zaručeného práva či ke kolizi dvou ústavně zaručených práv, je namístě přistoupit k testu proporcionality. Zde stojí proti sobě na straně jedné veřejný zájem obce na veřejné zeleni, zatímco na straně druhé soukromé vlastnické právo navrhovatele. Test proporcionality, který dlouhodobě užívá ústavní soud, stojí na třech pilířích. Prvním je kritérium vhodnosti, to je odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva). Druhým kritériem pro poměřování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní právo, respektive svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou soupeřících zájmů či základních práv.

27. K principu proporcionality se vyjádřil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120. Z uvedeného vyplývá, že je vždy pečlivě zkoumat otázku minimalizace zásahu do vlastnického práva a jeho subsidiarity, neboť zjevně dochází ke kolizi proklamovaného veřejného zájmu správy vlastníka pozemku. Dle uvedeného usnesení omezení vlastnického práva v podobě územního plánu je v obecné rovině schopno zpravidla splňovat požadované podmínky pro takového zásahy. Je k tomu třeba poznamenat, že toto konstatování se vyjadřuje k pouhé formě územního plánu jakožto opatření obecné povahy, jehož konkrétní obsah je ovšem nutné zkoumat pohledem jednotlivých dílčích kritérií, a to výjimečnou povahu daného zásahu jejich provádění z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře nejšetrnějším způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem s vyloučením libovůle a na základě zákona, a to při zvážení specifických okolností každého jednotlivého případu.

28. Při takto vymezeném přístupu z obecného hlediska stojí argument odpůrce, že majitel pozemku nemá právní nárok na stanovení takových podmínek rozvoje pozemku v jeho vlastnictví, které by plně vyhovovaly jeho soukromoprávním zájmům (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011 č. j. 1 Ao 2/2011-17), b) volba a konkrétní podoba využití určitého území je výsledkem politické procedury v podobě schvalování, zadání a následně pořizovatelem zpracovaného návrhu územního plánu (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2017 č. j. 2 Ao 2/2007-173), c) účelem územního plánu, který stanoví rozvoj obce i na desítky let dopředu, je dospět k harmonickému využití území (§ 18 odst. 1 stavebního zákona).

29. Všechny tyto teze ovšem platí v případě, že při poměřování v kolizi stojících základních práv skutečně převáží právo či zájem, v jehož prospěch dochází k omezení základního práva jednotlivce.

30. V daném případě proti sobě stojí zájem obce, která tvrdí, že má zájem na využití pozemku jako veřejná zeleň, promenáda a vlastnické právo navrhovatele. Aby ovšem došlo k omezení tohoto práva, je třeba, aby mu konkuroval skutečně silný, v kolizi stojící veřejný zájem (základní právo) a aby toto omezení obstálo i z hlediska subsidiarity a minimalizace zásahu do vlastnického práva a jeho proporcionality. V daném případě proti vlastnickému právu stál však vágně formulovaný veřejný zájem, kdy obec konkrétně nespecifikovala, jaká opatření pro zeleň mají být realizována na pozemku parc. č. x a x v k. ú. x, a zda se skutečně jedná o záměr svědčící o dostatečně intenzivním a bezprostředním veřejném zájmu. Odpůrce tedy neuvedl jasný budoucí záměr na předmětném pozemku oproti navrhovateli. Rovněž nebylo odpůrcem specifikováno, jaká opatření v případě stavby mají být realizovány na ostatních pozemcích, které byly zařazeny jako veřejná zeleň. Rovněž o dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu do vlastnického práva navrhovatele, opřené o nemožnost realizovat veřejnou zeleň pro obyvatele bytových domů a pro účel se scházet na případném náměstíčku, se nelze z územního plánu, respektive z reakce na připomínku navrhovatele v rámci přijímání územního plánu dozvědět téměř ničeho. V daném případě je třeba vzít v potaz povahu veřejného zájmu (veřejné zeleně) za účelem scházení se osob a hraní si dětí. V územním plánu není dle soudu jasná koncepce využití pozemku navrhovatele jako veřejné zeleně, jestliže se zde uvádí účel setkávání osob nebo hraní si dětí, případně (náměstíčko), není zde tedy specifikován přesný záměr obce. Soud proto má za to, že nelze dospět k závěru, že zde převažuje takový veřejný zájem, na základě kterého by mohlo dojít k takovému omezení základního vlastnického práva jednotlivce. V souvislosti s tím soud poznamenává, že v blízkosti předmětných pozemků navrhovatele se nachází ve vzdálenosti zhruba 200 metrů hřiště pro hraní dětí, kdy odpůrce připouští v reakci na připomínky navrhovatele, že záměr navrhovatele je možný, jak byl jím konkretizován v připomínce ze dne 18. 2. 2016. Jestliže nebyl záměr odpůrcem jasně definován, pak není ani patrné, proč nelze, aby funkční změnou byl pozemek dotčen jen zčásti. Z územního plánu je zřejmé, že odpůrce připustil, že návrh navrhovatele je možný a přesto navrhovatele změnou funkčního využití dostal do situace, kdy mu v podstatě zbylo „holé vlastnictví“, kdy je výrazně omezený způsob využití. Takto intenzivní zásah do vlastnického práva navrhovatele je možné do jisté míry přirovnat k vyvlastnění, přičemž je otázkou, zda obcí tvrzený veřejný zájem lze srovnat svou intenzitou s veřejnými zájmy, které mohou vést k vyvlastnění dle zvláštních předpisů a zákona o vyvlastnění (viz např. § 170 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s § 3 odst. 1 zákona o vyvlastnění).

31. Zařazení pozemku navrhovatele do funkčního typu PZ - veřejná prostranství – nábřežní promenáda neumožňuje navrhovateli postavit na jeho pozemku zamýšlenou stavbu, kdy výstavba drobných dočasných staveb charakteru kiosků či altánů je přípustná pouze podmínečně, přičemž pozemek nelze ani oplotit. Převažující je způsob využití jako plocha pro umístnění pozemků veřejných prostranství s převažujícím podílem nezpevněných ploch, kdy je přípustné využití pozemku s vysokým podílem zeleně, parky, zelené pásy, či jako pozemky související dopravní a technickou infrastrukturou.

32. V souvislosti s tím soud opětovně odkazuje na to, že volba konkrétní podoby využití určitého území je vždy výsledkem politické procedury schvalování územního plánu, ovšem tato politická procedura, respektive její výsledky musí mít své právní limity a ve vztahu k omezení základních práv jednotlivce musí mimo jiné obstát v testu proporcionality.

33. V daném případě vzhledem k nesouhlasu navrhovatele, jakožto vlastníka předmětných pozemků s jejich využitím způsobem zamýšleným územním plánem a v případě, kdy na jeho pozemcích ani na okolních pozemcích, které byly určeny jako veřejná zeleň, nebyly územním plánem vymezeny, žádná veřejně prospěšná opatření (§ 2 odst. 1 písm. l) a m) a §43 odst. 1 stavebního zákona), tím méně pak takové veřejně prospěšné stavby či opatření pro něž by bylo možné daný pozemek vyvlastnit či vlastnické právo k němu omezit (zatížit věcným břemenem) došlo dle soudu ke zpochybnění splnění zmíněného kritéria vhodnosti.

34. Soud proto uzavřel, že v daném případě u pozemků parc. č. x a x v k. ú. obec x nebyl splněn test proporcionality. Jak bylo již výše řečeno, základními kritérii testu proporcionality jsou nezbytnost zásahu, legitimnost cílů, které jej ospravedlňují, minimalizace zásahu ve spojení se zásadou subsidiarity, vyloučení libovůle a diskriminace. Změnou funkční plochy z pozemku určeného pro komerční plochy a plochy občanské vybavenosti specifikované na plochu veřejné zeleně, promenáda došlo k podstatnému omezení vlastnického práva navrhovatele, tedy vyloučení možnosti realizovat zde jednopodlažní dřevostavbu, která by plnila funkci občanské vybavenosti – sportovního zázemí. Zásadní omezení vlastnického práva navrhovatele sleduje veřejný zájem obce na tom, aby předmětný pozemek byl zařazen jako veřejná zeleň. Dle soudu lze však stěží předpokládat, že takové omezení vlastnického práva, aniž by došlo ke změně vlastnického práva k pozemku, umožní užívat předmětné pozemky navrhovatele jako veřejnou zeleň či promenádu pro účely setkávání osob, a to zejména pro využití osob bydlících v bytových domech. Nezbytným předpokladem k využití pozemku jako veřejná zeleň by byl nutný souhlas navrhovatele, s ohledem však na skutečnost, že navrhovatel s takovým využitím svého pozemku nesouhlasí, nelze jeho souhlas očekávat. Nelze ani předpokládat, že by na předmětný pozemek umožnil navrhovatel přístup veřejnosti, což je podmínkou k využití jejich pozemků jako veřejné zeleně. Dle soudu je proto vhodnější řešení k rozvoji veřejné zelně obce využít její pozemky. Neobstojí tedy kritérium potřebnosti, zásada minimalizace a subsidiarity, neboť plochu veřejné zeleně je možné realizovat na jiných pozemcích, a to nejlépe, které jsou ve vlastnictví obce. Dle soudu proto neobstojí podstatné omezení vlastnického práva chráněného dle článku 11 odst. 4 LZPS navrhovatele z důvodu zájmu odpůrce, který hodlal využít pozemky navrhovatele jako veřejnou zeleň. Proto soud uzavřel, že odpůrce výrazným způsobem z důvodů zmíněných výše, vybočil z mezí územního plánování, v důsledku čehož byl navrhovatel diskriminován na svém vlastnickém právu a poklesla mu i cena pozemku. Proto soud naznal, že v případě pozemků navrhovatele je namístě, aby postup odpůrce korigoval.

35. Krajský soud proto ze všech uvedených důvodů opatření obecné povahy – územní plán, který byl schválen usnesením zastupitelstva městyse Frymburk dne 27. 2. 2019 zrušil, a to v části týkající se pozemku parc. č. x a x v k. ú. x.

IV. Náhrada nákladů řízení

36. O nákladech řízení bylo rozhodnuto dle § 60 odst. 1 s. ř. s., kdy náklady řízení před krajským soudem představují zaplacený soudní poplatek ve výši 5000 Kč. Navrhovatel byl v řízení úspěšný, a proto mu byla tato náhrada nákladů řízení přiznána. Soud uložil odpůrci povinnost uvedenou částku navrhovateli nahradit, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.