č. j. 63 A 3/2020 - 51

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Kateřiny Bednaříkové a soudců JUDr. Marie Trnkové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka v právní věci žalobce: M. K. a.s. IČO: … se sídlem X zastoupen JUDr. Vlastimilem Hájkem advokátem se sídlem Krajinská 224/37, České Budějovice proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 3. 2020, č. j. KUJCK 33646/2020, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah žaloby 1. Rozhodnutím ze dne 18. 3. 2020, č. j. KUJCK 33646/2020 (dále jen „napadené rozhodnutí“), vydaným podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), žalovaný zamítl žalobcovo odvolání a tím potvrdil usnesení Městského úřadu Tábor (dále jen „stavební úřad“) ze dne 29. 11. 2019, č. j. METAB 62869/2019/SÚ/RKna (dále jen „prvostupňové usnesení“), kterým stavební úřad podle § 156 odst. 2 a § 97 odst. 3 správního řádu zrušil osvědčení Městského úřadu Tábor - sdělení ze dne 23. 5. 2005, č. j. META 20914/2005/1-FP (dále též „osvědčení z roku 2005“), kterým stavební úřad potvrdil platnost stavebního povolení vydaného dne 30. 6. 2000 pod č. j. SÚ 2314/00-FP (dále též „stavební povolení“) pro stavbu: Autosalon Mercedes –Benz M. K. s.r.o., Tábor - Měšice, na pozemku parc. č. x, kat. území Měšice u Tábora (dále též „autosalon“ nebo „stavba“).

2. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 7. 5. 2020 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích, přičemž navrhl jak zrušení napadeného rozhodnutí, tak i prvostupňového usnesení.

3. Žalobce v žalobě uvádí, že napadené rozhodnutí je nezákonné a byl jím zkrácen na svých právech. Žalobce je v prvé řadě přesvědčen, že osvědčení z roku 2005 potvrzující platnost stavebního povolení, nemůže být zrušeno v rámci přezkumného řízení podle § 156 odst. 2 a § 97 odst. 3 správního řádu. Žalobce nesouhlasí s poukazem žalovaného na § 156 odst. 2 správního řádu, neboť užití tohoto ustanovení by musel umožnit správní řád v přechodných ustanoveních. Tento předpis nabyl účinnosti až 1. 1. 2006, tedy poté, co bylo osvědčení vydáno. Podle žalobce však nelze použít přechodné ustanovení § 179 odst. 1 a 2 správního řádu, neboť na věc nedopadají.

4. Podle názoru žalobce lze § 156 odst. 2 správního řádu vztáhnout toliko na osvědčení vydaná za účinnosti správního řádu, tedy nikoliv na danou věc. Osvědčení sice nevykazuje atribut právní moci, nelze však akceptovat stanovisko správních orgánů, že jej lze přezkoumat v libovolné lhůtě, a nikoliv ve lhůtě 15 měsíců, jak ukládá § 97 odst. 2 správního řádu. Podle žalobce nelze připustit přezkum osvědčení bez jakéhokoliv časového omezení. Žalobce zdůrazňuje, že od vydání osvědčení uběhlo 13 let. Přechodná ustanovení správního řádu neumožňují vedení přezkumného řízení ve věci osvědčení, neboť by revize tohoto rozhodnutí představovala nepřípustné krácení práv účastníků správního řízení za situace, kdy nebylo možné předpokládat přezkum podle § 97 správního řádu. Hledisky přípustnosti přezkumu osvědčení po dlouhém časovém úseku od jeho vydání se žalovaný vůbec nezabýval. Podle žalobce jde o zásah do právní jistoty.

5. Žalobce nesouhlasí se závěrem žalovaného, že stále trvají účinky předmětného osvědčení. Osvědčení pouze konstatovalo faktický stav, v důsledku kterého trvají účinky dříve vydaného stavebního povolení. Právní účinky, které žalovaný blíže nespecifikoval, tedy nelze připisovat osvědčení, ale právě dříve vydanému stavebnímu povolení, které je s ohledem na vydané osvědčení stále platné. Žalovaný, resp. stavební úřad si vytvořil nesprávnou formální možnost provedení přezkumu osvědčení, jehož výsledek, tedy zrušení osvědčení, byl předem dán. Postup správního orgánu, kterým předvídá výsledek ještě neskončeného řízení, nemůže být zákonný.

6. Žalovaný v napadeném rozhodnutí opakovaně konstatuje, že osvědčení z roku 2005 je nezákonné, aniž by uvedl důvod této nezákonnosti. Žalobce poukazuje na to, že stavba byla ke dni 25. 3. 2005 řádně zahájena, což stavební úřad v osvědčení potvrdil na základě dříve provedených místních šetření (2004 a 2005). Je přitom nevýznamné, zda k tomu byla vedena řádná spisová agenda. K tomu žalobce odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2007, č. j. 3 As 24/2007-114, a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2016, č. j. 6 As 43/2016 - 27. Žalobce tvrdí, že provedení zemních prací a příprav přípojek podle projektové dokumentace je v dané věci nesporné, z čehož je zřejmé, že stavba byla zahájena. Četná pochybení stavebního úřadu při vydání osvědčení z roku 2005, na které nyní správní orgány poukazují, nemohou být důvodem pro zhoršení právního postavení žalobce (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2008, č. j. 1 As 19/2007 - 123). Žalobce vydání předmětného osvědčení neinicioval, pouze podal návrh na vydání rozhodnutí o prodloužení doby platnosti stavebního povolení, o němž dosud formálně rozhodnuto nebylo, když stavební úřad vydal toliko osvědčení. Pokud by stavební úřad vydal rozhodnutí, a nikoliv osvědčení, byla by práva žalobce postavena najisto a jejich přezkum po 13 letech by nepřipadal v úvahu. Není rovněž pravdou a nebylo prokázáno, že by se žalobce rozhodl předmětnou stavbu nerealizovat. Žalobce pouze její realizaci odložil, poté zahájil práce a vyčkával na vývoj situace ohledně stavby dálnice D3. Stručné shrnutí vyjádření žalovaného a replika žalobce 7. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl její zamítnutí pro nedůvodnost. K námitce nemožnosti zrušení osvědčení podle § 156 odst. 2 správního řádu a k námitce nezohlednění lhůty podle § 97 odst. 2 správního řádu odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí s tím, že setrvává na závěrech tam uvedených. Dále uvedl, že důvodem pro postup stavební úřadu, který považuje za souladný se zákonem, jsou právě trvající účinky předmětného osvědčení z roku 2005. Z jeho obsahu je zřejmé, že jím správní orgán osvědčil, že práce směřující k přípravě provádění díla (stavby) lze považovat za zahájení stavby, tedy že stavební povolení nepozbylo platnosti. Účinky osvědčení proto trvají po stejnou dobu, po jakou mají trvat účinky stavebního povolení. Účinky stavebního povolení končí kolaudací stavby, přičemž předmětná stavba není a nebyla prováděna, natož dokončena a zkolaudována. S ohledem na konzistentní výklad a judikaturu nelze považovat za zahájení stavby sejmutí ornice a přípravu inženýrských sítí, neboť toto jsou práce přípravné, jak je uvedeno v odůvodnění napadeného rozhodnutí; jejich provedením stavba zahájena není. Osvědčením z roku 2005 byl tedy v rozporu se zákonem osvědčen právní stav postrádající oporu ve skutkových zjištěních. Ve zbytku žalovaný odkazuje na skutková zjištění provedená stavebním úřadem, zejména ohledně dlouhodobé absence jakékoliv stavební činnosti. Žalovaný taktéž odkázal na žádost o prodloužení platnosti stavebního povolení ze dne 18. 10. 2004, v níž žalobce uvedl, že stavba dosud zahájena nebyla. Podklady, které žalobce správnímu orgánu předložil v průběhu přezkumu osvědčení, ani další podklady založené ve správním spise, o zahájení stavby nesvědčí.

8. Na uvedené vyjádření reagoval žalobce replikou, v níž uvedl, že nesouhlasí s tvrzením žalovaného, že nezahájil stavbu autosalonu a že od záměru stavbu realizovat upustil. Žalobce zdůraznil, že předmětný pozemek koupil za cca 3,5 milionu Kč s potenciálním využitím pro stavbu autosalonu jakožto jeho podnikatelské aktivity, a to za situace, kdy věcným břemenem byl přes služební pozemek zajištěn přístup a příjezd na tento pozemek až z tehdejší silnice I. třídy, na které je nyní budována dálnice D3. Žalobce dále zdůraznil, že v souvislosti se záměrem stavby autosalonu již náklady celkově již v řádech milionů Kč, které ve své replice rozepsal. Závěr žalovaného o tom, že by žalobce upustil od záměru stavby, nemůže obstát, neboť to by žalobce stálo velké ztráty. Žalobce uvedl, že s pokračováním realizace stavby váhal s ohledem na nejasné postoje ŘSD, které teprve v roce 2017 připustilo, že není možné vybudován dálnice D3 se zajištěním sjezdu k pozemku žalobce. Podstatný obsah správního spisu 9. Z předloženého správního spisu zjistil krajský soud následující podstatné skutečnosti: Stavební úřad v Táboře vydal dne 30. 6. 2000 pod čj. SÚ 2314/00-FP stavební povolení pro stavbu: Autosalon Mercedes –Benz M. K. s.r.o., Tábor - Měšice, na pozemku parc. č. x, kat. území Měšice u Tábora. Toto stavební povolení s platností 2 roky nabylo právní moci dne 10. 7. 2000. Sdělením ze dne 3. 5. 2001 žalobce oznámil stavebnímu úřadu, že povolená stavba nebude realizována. Následně však žalobce požádal o prodloužení platnosti stavebního povolení, která byla prodlužena do dne 31. 12. 2004; žalobce v žádosti uvedl, že stavba dosud nebyla zahájena (viz rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 4. 7. 2002, č. j. SÚ 1458/02-FP, v právní moci dne 9. 7. 2002). Na další žalobcovu žádost o prodloužení platnosti stavebního povolení ze dne 18. 10. 2004, ve které žalobce opět uvedl, že výstavba autosalonu doposud nebyla zahájena, reagoval dne 29. 12. 2004 námitkami účastník řízení, Ředitelství silnic a dálnic (dále jen „ŘSD“) s tím, že s prodloužením platnosti stavebního povolení nesouhlasí z důvodu rekonstrukce silnice I/3 Čekanice - Měšice na dálnici D3, která znamená odpojení přístupu pro stavbu autosalonu.

10. Osvědčením ze dne 23. 5. 2005 stavební úřad sdělil žalobci, že v souvislosti se žádostí o prodloužení platnosti stavebního povolení posuzoval v souladu s § 34 a násl. správního řádu, zda stavba byla zahájena v období od 9. 7. 2002 či nikoliv. Dospěl přitom k závěru, že pokud by tomu tak v hlavní části stavby bylo, žalobce by jako stavebník byl o této skutečnosti informován a nežádal by o prodloužení platnosti stavebního povolení. Jelikož je stavbou i její část, je stavba považována za zahájenou provedením prvních stavebních či jiných prací na staveništi, směřují-li k její realizaci podle projektové dokumentace a jsou-li realizovány na určeném pozemku. Při místním šetření stavební úřad zjistil, že na daném pozemku je provedena skrývka ornice a zahájeno budování nebo příprava budování přípojek kanalizace a ostatních inženýrských sítí. Takové jiné práce směřující k přípravě provádění stavby lze tudíž podle názoru stavebního úřadu považovat za zahájení stavby. Proto stavební úřad uzavřel, že stavební povolení nepozbylo platnosti, tudíž není důvod o žádosti žalobce o prodloužení platnosti stavebního povolení rozhodovat. K vysloveným námitkám ŘSD stavební úřad uvedl, že nemají na stavební povolení vliv.

11. K žádosti o poskytnutí informace, kterou podalo ŘSD dne 10. 9. 2018, byla z důvodu prošetření rozestavěnosti stavby stavebním úřadem provedena dne 24. 9. 2018 kontrolní prohlídka, na níž byl žalobce řádně pozván a které se zúčastnil jeho zástupce na základě plné moci. Z protokolu vyplývá, že na pozemku, který je dlouhodobě neudržován, není zřejmá žádná stavební činnost aktuální ani minulá. Žalobce byl vyzván k předložení dokladů svědčících o provádění stavby.

12. Stavebnímu úřadu byla v reakci na výzvu předložena spolu s průvodním dopisem ze dne 1. 10. 2018 smlouva uzavřená dne 21. 7. 2000 mezi žalobcem a Jihočeskou energetikou a.s., o úhradě podílu odběratele na účelně vynaložených nákladech dodavatele spojených s připojením a zajištěním požadovaného příkonu pro odběrové místo Měšice; dále smlouva uzavřená téhož dne týmiž smluvními stranami o úhradě podílu odběratele na účelně vynaložených nákladech dodavatele spojených s připojením a zajištěním nového požadovaného příkonu pro odběrné místo Měšice; dále dohodu o zřízení stavby uzavřenou týmiž smluvními stranami dne 20. 4. 2000. Dále bylo doloženo vyúčtování archeologických prací za období červen – červenec 2000 a zápis o předání a převzetí staveniště ze dne 10. 7. 2000. V průvodním dopise byl rovněž uveden odkaz na osvědčení stavebního úřadu ze dne 23. 5. 2005, který při místním šetření zjistil provedení skrývky ornice aj. Žalobce rovněž sdělil, že fotodokumentace z doby provedení prací se nedochovala.

13. Dne 5. 11. 2018 obdržel stavební úřad od ŘSD podnět na zrušení osvědčení ze dne 23. 5. 2005 podle § 156 odst. 2 správního řádu.

14. Oznámením ze dne 9. 1. 2019 zahájil stavební úřad přezkumné řízení ve věci dříve vydaného osvědčení, tedy sdělení ze dne 23. 5. 2005, č. j. META 20914/2005/1-FP, kterým byla potvrzena platnost stavebního povolení. Žalobce se ve věci vyjádřil a vznesl námitku podjatosti. Po vyřízení námitky podjatosti byl žalobce vyzván k seznámení se s podklady řízení a k vyjádření k nim. Na to již žalobce nereagoval.

15. Dne 29. 11. 2019 bylo vydáno prvostupňové usnesení, kterým stavební úřad podle § 156 odst. 2 a § 97 odst. 3 správního řádu zrušil osvědčení Městského úřadu Tábor (tj. sdělení ze dne 23. 5. 2005, č. j. META 20914/2005/1-FP), kterým stavební úřad potvrdil platnost stavebního povolení vydaného dne 30. 6. 2000 pro stavbu autosalonu; osvědčení bylo zrušeno s účinky ode dne, kdy bylo vydáno. V odůvodnění prvostupňového usnesení se mj. uvádí, že možnost přezkumu osvědčení podle § 156 odst. 2 správního řádu je dána z důvodu trvání účinků tohoto osvědčení. Rovněž se zde uvádí, že řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení k opakované žádosti žalobce ze dne 18. 10. 2004 nebylo s ohledem na průběh řízení ve lhůtě do 31. 12. 2004 formálně skončeno. Stavební úřad se zabýval rovněž posouzením předmětného osvědčení (sdělení), aby uzavřel, že ve spise neshledal oporu pro závěr, že stavba autosalonu byla fakticky zahájena, neboť podklady svědčí pouze o tom, že na pozemku byly provedeny přípravné práce (skrývka ornice), které nelze považovat za práce přímo směřující k provedení stavby. Nebylo ani prokázáno, že bylo započato s prováděním přípojek pro stavbu. Z tohoto důvodu bylo osvědčení prvostupňovým správním orgánem pro rozpor s právními předpisy zrušeno, neboť svým obsahem osvědčovalo právní stav, který nemá skutkovou oporu.

16. Žalobce podal v zákonné lhůtě proti prvostupňovému usnesení odvolání. Napadeným rozhodnutím žalovaný konstatoval, že prvostupňové usnesení je v souladu s právními předpisy. Ačkoli bylo osvědčení vydáno za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen „správní řád z roku 1967“), je na jeho přezkum pohlíženo jako na opatření s trvajícími účinky, tedy jej lze přezkoumat podle účinné právní úpravy, a to po celou dobu trvání jeho účinků. Ustanovení o lhůtách se v tomto případě neuplatní, neboť by bylo v rozporu se smyslem a účelem právní úpravy. V odůvodnění napadeného rozhodnutí se žalovaný vypořádal s námitkami formulovanými v odvolání. Posuzování práv nabytých v dobré víře ve smyslu § 94 odst. 4 správního řádu se neuplatňuje, neboť právo provádět stavbu bylo nabyto na základě příslušného stavebního povolení, nikoli na základě osvědčení. Žalovaný odmítl žalobcovo tvrzení o tom, že v letech 2004 a 2005 stavební úřad zjišťoval rozestavěnost stavby; tomuto tvrzení totiž neodpovídá obsah spisu ani zrušeného osvědčení. V osvědčení absentuje údaj o roku provedení místního šetření a z obsahu spisu lze doložit, že do 31. 12. 2004 žádné místní šetření provedeno nebylo. Při kontrolní prohlídce v roce 2018 žalobce nedoložil, že je stavba prováděna podle ověřené projektové dokumentace a že je řádně veden stavební deník, přičemž ve vztahu k této dokumentaci nelze argumentovat skartací při překročení archivačních lhůt, neboť ty souvisí až s kolaudací stavby. Skrývka ornice a přípravné práce na staveništi nelze podle žalovaného považovat za zahájení stavby. Právní hodnocení krajského soudu 17. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“). Krajský soud rozhodl ve věci bez jednání, neboť pro to byly splněny podmínky podle § 51 odst. 1 s. ř. s.

18. Žaloba není důvodná.

19. Podle § 156 odst. 2 správního řádu platí, že vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu, které je v rozporu s právními předpisy a které nelze opravit podle odstavce 1, zruší usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil, a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření nebo osvědčení vydáno anebo sdělení učiněno, nestanoví-li zákon jiný postup; takové usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Na tento postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení.

20. Předně je třeba konstatovat, že v nyní projednávané věci šlo o zrušení osvědčení podle § 156 odst. 2 správního řádu, tj. nejednalo se o klasické řízení podle části druhé správního řádu, v němž mají své postavení účastníci řízení. Postup podle § 156 odst. 2 správního řádu není formalizovaným řízením a nemá mít účastníky řízení jako klasické správní řízení. Usnesení vydané podle tohoto ustanovení se pouze oznamuje dotčeným osobám a je zpravidla prvním a jediným úkonem v rámci procesního postupu podle tohoto ustanovení. Starší názory doktríny dokonce vycházely z toho, že proti tomuto usnesení nelze podat odvolání (viz VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. Vydání II., aktualizované a rozšířené. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová - BOVA POLYGON, 2012, str. 1234). Nicméně v nyní projednávané věci bylo se žalobcem jednáno jako s klasickým účastníkem řízení podle § 27 správního řádu, řízení podle § 156 odst. 2 správního řádu bylo standardně zahájeno a žalobce měl veškerá práva účastníka řízení. Ve vydaném usnesení o zrušení osvědčení z roku 2005 byl poučen o možnosti podat odvolání. Krajský soud v této souvislosti upozorňuje, že názor o tom, že usnesení podle § 156 odst. 2 správního řádu nelze napadnout odvoláním, již byl judikaturou překonán. Proti takovému usnesení se tudíž odvolat lze, nicméně odvolání nemá odkladný účinek (srov. Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, str. 776 až 779).

21. Krajský soud nepřijal žalobcovu námitku týkající se toho, že osvědčení potvrzující platnost stavebního povolení nemůže být zrušeno v rámci přezkumného řízení podle § 156 odst. 2 a § 97 odst. 3 správního řádu. Žalobce tvrdí, že užití těchto ustanovení je vyloučeno z toho důvodu, že to neumožňují přechodná ustanovení, s čímž se krajský soud neztotožňuje.

22. Stavební povolení vydané žalobci na stavbu autosalonu nabylo právní moci dne 10. 7. 2000, správní řízení tedy bylo pravomocně ukončeno. Následně byla platnost stavebního povolení k žádosti žalobce prodloužena do 31. 12. 2004. Skutečnost, že žalobce žádostí ze dne 18. 10. 2004 žádal o další prodloužení stavebního povolení a že stavební úřad tuto žádost nevyřídil, je ve vztahu k projednávané věci nevýznamná, neboť vydáním osvědčení z roku 2005 stavební úřad deklaroval, že platnost stávajícího stavebního povolení trvá z důvodu zahájení stavby.

23. Zrušení osvědčení postupem podle § 156 odst. 2 správního řádu a § 97 odst. 3 správního řádu nebylo v dané věci vyloučeno, neboť tato možnost vyplývá z přechodného ustanovení § 180 odst. 2 správního řádu. Přechodné ustanovení § 179 správního řádu na danou kauzu skutečně nedopadá, ovšem dopadá na ni právě § 180 odst. 2 správního řádu, z něhož vyplývá, že pro případ, že podle dosavadních právních předpisů postupují správní orgány v řízení, jehož cílem není vydání rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné a které nelze podle těchto předpisů řešit, podle části čtvrté tohoto zákona. Při aplikaci § 180 odst. 2 správního řádu na projednávanou kauzu lze konstatovat, že stavební úřad v roce 2005 vydal podle dosavadních právních předpisů osvědčení, tj. postupoval v řízení, jehož cílem nebylo vydání rozhodnutí. Dosavadní právní předpis, tj. správní řád z roku 1967 právní úpravu pro jiné úkony správních orgánů nemající povahu rozhodnutí téměř neobsahoval; podle něj by tudíž nebylo možné najít postup pro zrušení osvědčení. Nový správní řád svým § 180 odst. 2 tak provedl nepřímou novelu správního řádu z roku 1967 tím, že umožnil užití postupu podle jeho části čtvrté i na akty vydané za dosavadní právní úpravy. Část čtvrtá správního řádu přitom obsahuje právě § 156, který se týká změny či zrušení vydaného osvědčení. K uvedenému se odkazuje i na komentářovou literaturu viz VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. Vydání II., aktualizované a rozšířené. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová - BOVA POLYGON, 2012, str. 1430 - 1434. Správní orgány tudíž nepochybily, když v projednávané věci postupovaly podle § 156 odst. 2 a § 97 odst. 3 správního řádu, neboť jim to umožňovalo přechodné ustanovení § 180 odst. 2 správního řádu. Nelze tedy akceptoval žalobcův právní názor, že přechodná ustanovení správního řádu neumožňují zrušení vydaného osvědčení.

24. Jak vyplývá z dikce § 156 správního řádu, toto ustanovení slouží k nápravě úkonu správního orgánu učiněného podle části čtvrté správního řádu, pokud byl takový úkon učiněn v rozporu s právními předpisy a nelze ho opravit postupem podle odstavce prvého. V takovém případě zruší úkon správní orgán, který jej učinil a to usnesením s účinky ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření či osvědčení vydáno, resp. sdělení učiněno. Na toto řízení se užijí přiměřeně ustanovení o přezkumném řízení. Přesně tímto způsobem bylo postupováno v projednávané věci, když stavební úřad vydal dne 29. 11. 2019 prvostupňové rozhodnutí, kterým zrušil vydané osvědčení z roku 2005, a to s účinky ode dne, kdy bylo vydáno. Ačkoli bylo předmětné osvědčení vydáno za účinnosti správního řádu z roku 1967, bylo na něj v době jeho přezkumu pohlíženo jako na opatření s trvajícími účinky, pročež jej bylo možné přezkoumat podle současné právní úpravy, a to postupem podle § 156 správního řádu. Na řízení o vydání usnesení o zrušení osvědčení se totiž přiměřeně použijí ustanovení o přezkumném řízení.

25. V již citovaném komentáři Josefa Vedrala se na str. 1233 konstatuje, že v rámci přiměřené aplikace ustanovení o přezkumném řízení „zřejmě nelze uvažovat o aplikaci takových ustanovení, jakými jsou § 94 odst. 4, § 95 odst. 3, 4, a 5, § 96 odst. 3 nebo § 99. V tomto přezkumném řízení se nepoužijí ani ustanovení o lhůtách podle § 96 odst. 1, resp. § 97 odst. 2, neboť usnesení podle § 156 odst. 2 lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení či sdělení, které je předmětem tohoto řízení.“ Obdobně lze odkázat na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2013, č. j. 7 A 86/2011 - 42, publ. pod č. 2955/2014 Sb. NSS, z jehož právní věty se podává, že „pro vydání usnesení dle § 156 odst. 2 správního řádu z roku 2004, jímž se ruší vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu, které je v rozporu s právními předpisy, neplatí lhůty pro zahájení a vydání rozhodnutí v přezkumném řízení uvedené v § 96 odst. 1 a § 97 odst. 2 citovaného zákona.“ 26. Žalobcova námitka, kterou se dovolával nutnosti aplikace § 97 odst. 2 správního řádu, proto není důvodná. Bylo by protismyslné, aby vydání rozhodnutí v přezkumném řízení bylo vázáno na lhůtu, a současně aby platilo, že usnesení, jímž se osvědčení správního orgánu ruší, lze vydat po dobu, po kterou účinky takového osvědčení trvají. Pokud tedy bylo předmětným osvědčením deklarováno, že práce směřující k přípravě provádění stavby autosalonu lze považovat za zahájení stavby, tedy že stavební povolení nepozbylo platnosti, je zjevné, že účinky osvědčení trvají po stejnou dobu jako účinky stavebního povolení, neboť platnost stavebního povolení se do budoucna odvozovala právě od vydaného osvědčení z roku 2005. Účinky stavebního povolení končí až kolaudací stavby. V projednávané věci není sporu o tom, že stavba nebyla postavena, natož zkolaudována, pročež není ani pochyb o tom, že účinky osvědčení, z nichž se odvozovala platnost stavebního povolení, trvaly až do okamžiku vydání usnesení o jeho zrušení.

27. Krajský soud tudíž nepřijal stanovisko žalobce, že netrvaly účinky předmětného osvědčení, a proto jej nebylo možné zrušit. Jak je zřejmé ze správního spisu, tyto účinky trvaly a měly dopad do práv a povinností žalobce. Vydáním osvědčení totiž správní orgán deklaroval, že práce směřující k přípravě provádění díla (stavby), lze považovat za zahájení stavby, tedy že stavební povolení nepozbylo platnosti dne 31. 12. 2004, a tudíž není důvod o další žádosti žalobce o prodloužení stavebního povolení rozhodovat. Tyto účinky přitom trvaly až do zrušení tohoto osvědčení. Účinky tohoto osvědčení logicky trvají po stejnou dobu jako účinky vydaného stavebního povolení, tedy do kolaudace stavby, k níž, jak se podává ze správního spisu, doposud nedošlo. Nelze souhlasit se žalobcem, že by byl výsledek postupu správního orgánu předvídán ještě před skončením přezkumného řízení. Právě naopak je ze správního spisu a z průběhu procesu zřejmé, že správní řízení probíhalo v nadstandardním režimu (viz odst. 20 tohoto rozsudku) a že byl zjišťován aktuální skutkový stav na místě. Byl učiněn závěr o tom, že osvědčení osvědčuje právní stav, který byl od počátku v rozporu s právními předpisy.

28. Žalobce se taktéž mýlí, když tvrdí, že žalovaný se vůbec nezabýval hledisky přípustnosti přezkumu osvědčení po tak dlouhém časovém úseku. Jak vyplývá z napadeného, resp. prvostupňového usnesení, správní orgány vůbec nepochybovaly o přípustnosti přezkumného řízení v projednávané věci, když opakovaně odkazovaly na část IV. správního řádu, která podle § 156 ve spojení s § 180 odst. 2 správního řádu umožňuje postupovat zvoleným způsobem. Správní orgány samozřejmě měly možnost podat podrobnější rozbor dané právní úpravy a podrobně vysvětlit provázanost účinného správního řádu s předchozí právní úpravou, povaha odůvodnění obou správních rozhodnutí však nevykazuje známky nezákonnosti, natož pak nepřezkoumatelnosti.

29. Není rovněž pravdou, že by žalovaný opomněl uvést důvody nezákonnosti předmětného osvědčení. Jak vyplývá z napadeného rozhodnutí (str. 6 až 7), tuto nezákonnost žalovaný spatřuje v prvé řadě ve skutečnosti, že ve spise ani v dokladech předložených žalobcem není důkaz o provedeném místním šetření či jeho oznámení formou státního stavebního dohledu, absentuje dokonce datace místního šetření. Žalovaný proto zhodnotil, že žádné místní šetření v období do 31. 12. 2004, kdy končila platnost stavebního povolení, provedeno nebylo. Žalobce rovněž při kontrolní prohlídce v roce 2018 nedoložil, že by byla stavba v minulosti či aktuálně zahájena. Žalovaný dospěl k závěru, že skrývku ornice a přípravné práce na staveništi k budování přípojek nelze považovat za zahájení stavby. Žalovaný shrnul, že ve správním spise není opora pro závěr, že předmětná stavba byla fakticky zahájena, neboť učiněná zjištění i podklady svědčí pouze o tom, že žalobce provedl na pozemku přípravné práce, které nelze považovat za práce přímo směřující k provedení předmětné stavby v rozsahu stavebního povolení ze dne 30. 6. 2000. Zcela podrobné odůvodnění obsahuje především prvostupňové usnesení, na které krajský soud odkazuje a především vyzdvihuje ten závěr, že osvědčení bylo zrušeno, neboť osvědčení svým obsahem osvědčovalo právní stav, který neměl skutkovou oporu; proto šlo o osvědčení nezákonné.

30. Další žalobní námitka se týkala posouzení toho, zda stavba byla zahájena či nikoliv. Žalobce je toho názoru, že provedení zemních prací a příprava přípojek podle projektové dokumentace značí, že stavba byla zahájena. Žalobcem odkazované závěry učiněné Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 21. 11. 2007, č. j. 3 As 24/2007 - 114, krajský soud nikterak nezpochybňuje, ovšem co se týče dopadu do projednávané věci, poukazuje spíše na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2010, č. j. 4 As 33/2009 - 156, v němž se Nejvyšší správní soud vyjádřil k obdobným činnostem a k tomu, zda mohou představovat zahájení stavby. Konkrétně Nejvyšší správní soud uvedl, že „popsané činnosti nepovažuje Nejvyšší správní soud za práce jednoznačně směřující k provedení stavby podle projektové dokumentace, neboť se zcela evidentně jedná o úklid plochy staveniště po demolici původního objektu č. p. 1319 (odvoz suti a odpadu) a dále o přípravné práce spočívající v skrývce o hloubce cca 30 cm a provedení ohledávacích sond. Z těchto prací není nikterak zjevný určitý hmotný projev stavby ověřitelný podle projektové dokumentace, jednalo se o izolované činnosti, na něž nenavazovaly žádné další práce směřující k realizaci konkrétní stavby; naopak veškeré aktivity na staveništi byly následně na dobu delší jednoho a půl roku přerušeny. Z provedených úkonů tedy nelze dovodit cílenou činnosti stavebníka směřující k realizaci stavby, a proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že k zahájení stavby v době platnosti stavebního povolení nedošlo.“ Stejně tak v projednávané věci, bylo-li shledáno, že na daném pozemku byla provedena skrývka ornice a zahájeno budování nebo příprava budování přípojek kanalizace a ostatních inženýrských sítí, nebylo lze tyto práce považovat za zahájení stavby, jak bylo správně konstatováno prvostupňovým i napadeným rozhodnutím. Jak vyplývá ze správního spisu, sám žalobce stavebnímu úřadu nejprve avizoval, že stavbu realizovat nebude (sdělení ze dne 3. 5. 2001), posléze požádal o prodloužení lhůty platnosti stavebního povolení a zároveň konstatoval, že stavba dosud zahájena nebyla (podání doručené správnímu orgánu dne 29. 5. 2002). To samé uvedl do podání ze dne 18. 10. 2004, jímž požádal o opětovné prodloužení stavebního povolení. Jak vyplynulo z místního šetření ze dne 24. 9. 2018 uskutečněného z důvodu prošetření rozestavěnosti stavby stavebním úřadem, na pozemku, který je dlouhodobě neudržován, mohla být dříve provedena skrývka ornice a další práce. Pořízená fotodokumentace zachycuje pozemek hustě zarostlý travinami a náletovými dřevinami. Krajský soud ve shodě se žalovaným a stavebním úřadem uzavírá, že skrývku zeminy ani přípravu budování přípojek nelze bez dalšího označit za zahájení stavby. To by bylo možné pouze v případě, že by na tyto práce navazovaly další činnosti směřující k realizaci stavby, což se v projednávané věci nestalo. Jak je evidentní z místního šetření z roku 2018 pozemek ležel léta ladem a je zcela neudržovaný a zarostlý; není na něm patrná žádná stavební činnost minulá ani aktuální. Je pouze patrná nerovnost terénu způsobená zřejmě skrývkou zeminy, která je aktuálně taktéž zarostlá náletovými rostlinami. Ve shodě s citovaným judikátem Nejvyššího správního soudu nelze na pozemku vysledovat žádnou cílenou činnost směřující k realizaci stavby; k zahájení stavby tudíž v době platnosti stavebního povolení nedošlo (jak i sám žalobce uvedl ve své druhé žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení ze dne 18. 10. 2004). Osvědčení ze dne 23. 5. 2005 tak v rozporu se skutkovým stavem a obsahem správního spisu osvědčovalo platnost stavebního povolení, kterou spojovalo se zahájením stavby, zcela v rozporu s právními předpisy; proto bylo nezbytné jej pro nezákonnost zrušit.

31. Jestliže se žalobce cítí poškozen tím, že v roce 2005 bylo vydáno osvědčení a že o jeho druhé žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení ze dne 18. 10. 2004 nebylo doposud formálně rozhodnuto, pak to není skutečnost, kterou by se mohl krajský soud v tomto řízení zabývat. Žalobce mohl tehdy uplatnit prostředky na ochranu proti nečinnosti stavebního úřadu a podat případnou žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Pokud by bylo vydáno rozhodnutí o prodloužení platnosti stavebního povolení, tak by byla jeho platnost prodloužena o stanovenou dobu a bylo by nutné znovu žádat o prodloužení, a to i opakovaně. Osvědčením však stavební úřad nezákonně osvědčil v rozporu se skutkovým stavem, že stavba byla zahájena, a tím osvědčil platnost stavebního povolení až do kolaudace stavby, která nebyla do dnešního dne zahájena, postavena a ani zkolaudována. Osvědčení tak udržovalo protiprávní stav, který byl nyní napraven.

32. Žalobcovy důvody pro odkládání realizace stavby (činnosti ohledně realizace dálnice D3) nemohou mít v dané věci taktéž žádnou relevanci. Krajský soud v této souvislosti doplňuje to, že v roce 2001 sám žalobce oznámil stavebnímu úřadu, že od stavebního záměru upouští. Pokud by tak učinil za účinnosti zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), tak by podle § 115 odst. 4 in fine stavební povolení pozbylo platnosti dnem tohoto oznámení. Tehdejší stavební zákon takovou právní úpravu neznal, a proto žalobce mohl následně žádat o prodloužení platnosti stavebního povolení.

33. Krajskému soudu se z obsahu správního spisu podává, že se správní orgány pokusily napravit nezákonný stav, který trval na základě nezákonného osvědčení. Nebylo-li by osvědčení zrušeno, udržoval by žalobce tento protiprávní stav zřejmě dlouhodobě. Žalobce byl povinen v době prodloužené platnosti stavebního povolení (do 31. 12. 2004) zahájit stavbu, což neučinil, jak bylo vysvětleno shora i s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Následně bylo vydáno nezákonné osvědčení, které deklarovalo platnost stavebního povolení z důvodu zahájení stavby, k čemuž však nedošlo. Udržování tohoto stavu v sobě nese známky obcházení platné právní úpravy stavebního zákona. Platnost stavebního povolení je časově omezena právě kvůli tomu, aby byla povolená stavba realizována v reálném čase. V případě uplynutí delšího času může dojít ke změně podmínek v území, ke změně požadavků na projektovou dokumentaci či na technické požadavky některých staveb. Žalobcova projektová dokumentace může být v tomto ohledu zastaralá, nastavené procesy nemoderní, stavba a její umístění nemusí odpovídat aktuální situaci v lokalitě (viz opakovaně uváděná skutečnost stran znemožnění přístupové cesty kvůli výstavbě dálnice D3). Jinými slovy řečeno, podle dvacet let staré projektové dokumentace a dvacet let starého stavebního povolení by stavbu autosalonu nebylo zřejmě možné vůbec v dnešní době realizovat. Jakkoliv se žalobce dovolává poškození svých práv, krajský soud v jeho postupu spíše spatřuje snahu, jak udržet v platnosti dvacet let staré nerealizované stavební povolení. Jestliže však bylo postaveno najisto, že k zahájení stavby nedošlo, tak nelze připustit udržování tohoto nezákonného stavu i nadále. Zrušení nezákonného osvědčení, které osvědčovalo právní stav v rozporu se skutkovým stavem, proto bylo zcela na místě.

34. K podané replice žalobce krajský soud doplňuje, že nezpochybňuje, že žalobce měl, resp. má v úmyslu stavební záměr realizovat, což ho již v minulosti stálo nemalé finanční prostředky. Nicméně tato skutečnost nemůže ničeho změnit na právních závěrech krajského soudu tak, jak byly vyjádřeny v tomto rozsudku. Krajský soud proto ani nepovažoval za nutné provádět dokazování žalobcem předloženými listinami, založenými na č. l. 39 až 44, které se mají týkat výše nákladů, které žalobce vynaložil v rámci přípravy stavebního záměru, neboť výše těchto nákladů není pro danou věc právně významná. Závěr a náklady řízení 35. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

36. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nad rámec běžné úřední činnosti vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené v řízení před soudem. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.