63 A 18/2026

Plný text

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Zuzany Bystřické a soudců Ľubomíra Majerčíka a Mariana Kokeše v právní věci navrhovatelky: Outulný investiční fond s proměnným základním kapitálem, a.s. IČO: 248 23 244 sídlem Truhlářská 1108/3, 110 00 Praha zastoupená Mgr. Martinem Mládkem, advokátem sídlem Pobřežní 667/78, 186 00 Praha proti odpůrci: město Velká Bíteš sídlem Masarykovo náměstí 87, 595 01 Velká Bíteš zastoupený Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, 602 00 Brno o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy - Územní plán Velká Bíteš, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Velká Bíteš č. UZ-72-5/25 ze dne 8. 12. 2025, a to v rozsahu vymezení části pozemku parc. č. 4222/3 v k. ú. Velká Bíteš jako nezastavitelné plochy AU – plochy zemědělské všeobecné. takto:

I. Opatření obecné povahy odpůrce - Územní plán Velká Bíteš, schválené usnesením Zastupitelstva obce Velká Bíteš č. UZ-72-5/25 ze dne 8. 12. 2025, se zrušuje v textové i grafické části v rozsahu, v němž vymezilo část pozemku č. 4222/3 v k. ú. Velká Bíteš jako nezastavitelnou plochu AU – zemědělskou všeobecnou, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrce je povinen zaplatit náhradu nákladů řízení ve výši 23 404 Kč k rukám advokáta navrhovatelky Mgr. Martina Mládka ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění:

I. Vymezení věci

1. V návrhu se navrhovatelka domáhá zrušení části v záhlaví uvedeného opatření obecné povahy, kterým byl přijat územní plán města Velká Bíteš s účinností od 30. 12. 2025 (dále „ÚP“). O zpracování nového návrhu zadání územního plánu rozhodlo Zastupitelstvo města Velká Bíteš dne 12. 4. 2021 usnesením č. 4/17/21/ZM.

2. Přijatým ÚP vymezil odpůrce pozemek parc. č. 4222/3 v k. ú. Velká Bíteš, jehož vlastníkem je navrhovatelka (dále „Pozemek“), zčásti jako zastavitelnou plochu Z.175 s rozdílným způsobem využití VL – výroba lehká a zčásti jako plochu s rozdílným způsobem využití AU – zemědělskou všeobecnou. V předchozím územním plánu ve znění změn 1-9 z října 2019 (dále „Původní ÚP“) byl celý Pozemek zařazen již od roku 2015 do zastavitelné plochy zII- 11 s rozdílným způsobem využití Vp – Plochy průmyslové výroby, skladů.

3. Navrhovatelka tvrdí, že změnou funkčního využití části Pozemku byla dotčena na svém vlastnickém právu. Svá tvrzení opírá o skutečnost, že dva roky před přijetím ÚP vydal Městský úřad Velká Bíteš společné územní rozhodnutí a stavební povolení pro její záměr. Ten vycházel z celé řady souhlasných stanovisek, vyjádření a rozhodnutí dotčených orgánů a dalších subjektů, a to včetně od Městského úřadu Velká Bíteš, Městského úřadu Velké Meziříčí a Krajského úřadu Kraje Vysočina. Navrhovatelka uzavírá, že ÚP je nezákonný z důvodu nepřezkoumatelnosti, neboť se odpůrce nedostatečně vypořádal s jeho námitkou. Dále je nezákonné z důvodu excesivního a diskriminačního postupu odpůrce.

II. Obsah návrhu

4. Navrhovatelka uvedla, že vynětí části Pozemku ze zastavitelné plochy po přijetí ÚP způsobilo, že jej nemůže užívat k dříve možným funkcím a že změnou funkce části Pozemku ze zastavitelného na nezastavitelný došlo k zásahu do jeho hodnoty. Navrhovatelka je zkrácena na svých právech o to více, že na Pozemku již realizuje konkrétní stavební záměr „Průmyslový areál Velká Bíteš – HALA II“ (dále „Záměr“), ke kterému bylo vydáno pravomocné společné územní rozhodnutí a stavební povolení Městského úřadu Velká Bíteš ze dne 20. 5. 2024, č. j. MÚVB/2743/24/VÝST/URB (dále „Společné povolení“). Odpůrce si byl plně vědom probíhajícího povolovacího procesu.

5. Navrhovatelka tvrdí, že ÚP je nepřezkoumatelný, protože její námitka ze dne 22. 5. 2023 (3757/2023) nebyla věcně vypořádána. Nesouhlasila se zmenšením plochy Z.175 a zrušením Z.176, což ohrožuje její připravovaný záměr a investice. Odpůrce podle ní neposoudil střet veřejného a soukromého zájmu ani nezhodnotil její újmu.

6. Odpůrce námitku odmítl s odkazem na bilanci ploch pro bydlení, což je podle navrhovatelky irelevantní. Požadovala zachování průmyslové plochy, nikoli plochu pro bydlení. Rovněž argumentace zemědělským půdním fondem (dále „ZPF“) je nepřiléhavá. Odpůrce se nikterak nevypořádal s podstatou námitky, tedy s tvrzením o existenci připravovaného Záměru, s legitimním očekáváním navrhovatelky založeným na Původním ÚP a s hrozbou zmaření významných investic.

7. Obecná část odůvodnění ÚP k ploše Z.176 uvádí pouze: „Plocha na základě vyhodnocení výsledků po společném jednání zrušena“. Takové odůvodnění je nepřezkoumatelné. K návrhu ÚP bylo sice vydáno nesouhlasné stanovisko Krajského úřadu Kraje Vysočina, jakožto orgánu ochrany ZPF, dne 7. 7. 2022, č. j. KUJI 59402/2022, ve kterém správní orgán vyslovil nesouhlas s vymezením plochy Z.176 jako zastavitelné, a to z důvodu jejího vymezení na vysoce chráněných půdách. Nicméně skutečnosti uváděné ve stanovisku nemohly být dostatečným zdůvodněním pro vypuštění plochy Z.176 z ÚP, a to zejména z důvodu změny okolností, které nastaly v průběhu pořizování ÚP. Přitom pořizovatel je povinen vycházet ze skutkového stavu k datu vydání územního plánu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu, dále „NSS“, ze dne 31. 8. 2017, č. j. 9 As 6/2017-113; a ze dne 27. 3. 2024, č. j. 5 As 318/2022-39). Odpůrce tak nepostupoval, proto je ÚP nezákonný. Odpůrci bylo více jak rok a půl před vydáním ÚP známo, že na Pozemku byl povolen Záměr, čímž došlo k odnětí Pozemku ze ZPF. Ke dni vydání ÚP již Pozemek nebyl součástí ZPF, proto ochrana ZPF pozbyla ve vztahu k této ploše smyslu. Tuto skutečnost měl odpůrce reflektovat.

8. Shodně je pak nutno přistupovat ke stanovisku Krajského úřadu Kraje Vysočina, odboru životního prostředí a zemědělství (jako orgánu SEA) ze dne 1. 7. 2022, č. j. KUJI 58690/2022, který vyžadoval dopracování hodnocení SEA. K plochám Z.175 a Z.176 se vyjádřil tak, že z hodnocení plochy Z.176 vyplývá, že je nepřijatelná z pohledu ZPF, krajinného rázu a urbanizace bez bližšího hodnocení.

9. Podobně to platí i ve vztahu ke stanovisku Městského úřadu Velké Meziříčí – orgánu ochrany přírody a krajiny, ze dne 7. 7. 2022, č. j. ŽP/23384/2022-chme/1780/2022, vydané k návrhu ÚP. Orgán ochrany přírody a krajiny vyslovil nesouhlas s vymezením plochy Z.176 z důvodu narušení krajinného rázu dle § 12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále „ZOPK“). Vzhledem k tomu, že tentýž správní orgán, který vydal předmětné nesouhlasné stanovisko k návrhu ÚP, cca o půl roku později v řízení o vydání Společného povolení Záměru vydal souhlasné stanovisko (č. j. ŽP/52412/2022-pa/210/2022) k souladu Záměru s požadavky ZOPK, je zřejmé, že z pohledu ochrany krajinného rázu se situace nezměnila a nesouhlasné stanovisko nemohlo být podkladem pro vypořádání námitky navrhovatelky ani důvodem pro změnu funkce Pozemku ze zastavitelného na nezastavitelný.

10. Navrhovatelka poznamenala, že odpůrce se v rámci odůvodnění nevyjádřil k tomu, zda by nestačilo méně invazivní řešení s ohledem na test proporcionality. Skutečnost, že k návrhu ÚP byla vydána stanoviska dotčených orgánů, podle kterých odpůrce ÚP upravil, jej nezbavuje povinnosti řádně odůvodnit rozhodnutí o námitce a posoudit proporcionalitu zásahu do práv navrhovatelky (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2025, č. j. 41 A 87/2025-40).

11. V projednávané věci došlo přijetím ÚP k podstatnému odklonu od dosavadní regulace dle Původního ÚP. Pozemek byl totiž nově vymezen jako nezastavitelná plocha. Z ustálené judikatury NSS plyne, že územní plánování není procesem diskontinuálním a nově přijímaná řešení musí navazovat na dosavadní, a to tím spíš v případě, pokud se pozemek mění na nezastavitelnou plochu. Navrhovatelka odkázala na rozsudky NSS ze dne 2. 10. 2013, č. j. 8 Ao 1/2011-257, a ze dne 20. 9. 2023, č. j. 2 As 67/2022-42. Taková změna si proto vyžadovala existenci konkrétních a racionálních důvodů. Odpůrce však neuvedl, že by nastala taková změna okolností, která by nastala oproti stavu dle Původního ÚP. Odůvodnění vůbec neobsahuje posouzení proporcionality zásahu do práv navrhovatelky. Navrhovatelka odkázala dále na nález Ústavního soudu ze dne 10. 12. 2025, sp. zn. IV. ÚS 2217/24, a dovozuje, že v jejím případě dokonce došlo k vydání již pravomocného Společného povolení a zásah do legitimního očekávání je proto ještě silnější než v případě posuzovaném Ústavním soudem.

12. Ačkoliv odpůrce věděl o kolizi soukromého a veřejného zájmu, nijak ji nezohlednil. Odpůrce měl náležitě odůvodnit, z jakého důvodu upřednostnil jeden zájem oproti druhému, a to navíc v případě, kdy navrhovatelka ve vztahu k Pozemku vznesla námitku. Taková vada má za následek nezákonnost ÚP.

13. V této souvislosti navrhovatelka upozorňuje, že přijatá regulace ve vztahu k Pozemku není vzhledem k deklarovanému cíli proporcionální, neboť ji neomezuje v nezbytně nutné míře, která vede k jeho dosažení. Pokud odpůrce vycházel z cílů ochrany ZPF a krajinného rázu, pak je jejich relevance ke dni vydání ÚP nulová. Kromě toho újma navrhovatelky je nepřiměřeně intenzivní, neboť omezuje realizaci Záměru.

14. Navrhovatelka dále namítá, že odpůrce u jiných případů postupoval za podobných okolností odlišně, a poukazuje tak na nerovné zacházení. Konkrétně u plochy Z.21 odpůrce uvedl, že ačkoliv orgán ochrany ZPF vyslovil nesouhlas, bylo přihlédnuto k tomu, že pro daný záměr bylo vydáno pravomocné stavební povolení. Zde tedy odpůrce akceptoval faktický stav území. Obdobně diskriminačním způsobem postupoval u ploch Z.191 a Z.192, kdy posledně jmenovanou plochu vyňal z plochy vedené jako orná půda, neboť souvisela s plochou, pro kterou bylo vydáno stavební povolení. V tomto případě tedy odpůrce rozšířil zastavitelné území na úkor zemědělské půdy. Takový postup je tedy zcela zjevným excesem. K tomu navrhovatelka odkázala na rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019-38.

15. Navrhovatelka závěrem požaduje, aby soud zrušil opatření obecné povahy ze dne 15. 12. 2025, č. j. MÚVB/1789/25/INV/BED, kterým se ÚP vydává, a to v rozsahu vymezení plochy s rozdílným způsobem využití AU – zemědělské všeobecné na pozemku parc. č. 4222/3 v k. ú. Velká Bíteš.

III. Vyjádření odpůrce

16. Odpůrce uvedl, že vzhledem k nesouhlasnému stanovisku ze dne 7. 7. 2022, č. j. KUJI 59402/2022, došlo k úpravě návrhu ÚP. Přestože navrhovatelka poukazuje na diskontinuitu, které se měl odpůrce dopustit, zásadní pro odpůrce bylo vydání nesouhlasného stanoviska ZPF. Stanovisko ZPF poukazovalo na to, že plocha se nachází na vysoce chráněných půdách a vybíhá doprostřed souvisle obhospodařované půdy. Důvodem pro vypuštění tedy bylo i urbanistické hledisko.

17. Skutečnost, že byl Pozemek v původním ÚP vymezen jako zastavitelná plocha, nezakládá automaticky nárok na stejné vymezení v novém ÚP (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2023, č. j. 51 A 46/2023, nebo rozsudek NSS ze dne 7. 2. 2025, č. j. 3 As 267/2023-47). Podstatné je, že navrhovatelka měla čas od září 2015 na to, aby na Pozemku realizovala výstavbu. Pokud v květnu 2022 neměla podanou žádost o umístění stavby, nemůže se dovolávat toho, že v území nemělo dojít ke změně.

18. Odpůrce dále kladl důraz na skutečnost, že navrhovatelka koncipovala svoji námitku velmi stroze. Namítala pouze to, že jejím záměrem na Pozemku je výstavba skladové haly s tím, že pokud by nový návrh ÚP nabyl účinnosti předtím, než bude vydáno stavební povolení, znamenalo by to pro investora zmaření investice. Z materiálního hlediska nicméně došlo k tomu, že platný ÚP byl vydán až poté, co navrhovatelka získala povolení na výstavbu haly. Námitka navrhovatelky byla stručná a fakticky žádné důvody neobsahuje. Nevymezila se vůči stanoviskům dotčených orgánů, nevěnovala se věcným důvodům (ochrana ZPF, krajinný ráz) a nenamítala diskriminaci. Odpůrce tak mohl reagovat pouze na to, co navrhovatelka vznesla. Odůvodnění rozhodnutí o námitce přitom odkazuje na nesouhlasné stanovisko orgánu ZPF, přičemž toto stanovisko bylo pro odpůrce závazné (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008-62). Navrhovatelka nevysvětluje, proč dosud nebylo možné realizovat výstavbu, přestože ji původní územní plán na pozemku umožňoval již od roku 2015.

19. Odpůrce má za to, že vypořádání námitky navrhovatelky tak bylo dostatečné. Poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, a konstatoval, že požadavky na kvalitu odůvodnění nesmí být přemrštěné. Zároveň odůvodnění rozhodnutí o námitce netrpí nepřezkoumatelností, pokud je z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika vyřešena.

20. Navrhovatelka se mýlí, pokud tvrdí, že v novém ÚP lze zastavitelné plochy vymezovat bez nutnosti prokázání potřeby vymezení nových zastavitelných ploch. Při vymezování nových zastavitelných ploch v novém ÚP se uplatňují cíle a úkoly územního plánování. Odpůrce k této otázce upozornil na rozsudek NSS ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013-85. Odpůrce nemohl vymezit zastavitelnou plochu Z.176 bez velmi pádných důvodů, které k dispozici neměl a navrhovatelka je v námitkách neuvedla. Plocha Z.176 nevyhovuje ani východiskům odůvodnění ÚP, podle něhož se zastavitelné plochy vymezují v návaznosti na již zastavěná území a je sledována zásada kompaktního obvodu.

21. Navrhovatelka se dovolává též toho, že odpůrce měl reagovat na nabytí právní moci Společného povolení, ke kterému došlo dne 19. 6. 2024. Na situaci, kdy povolení navrhovatelka získala, již odpůrce nemohl reagovat. Žádost o stavební povolení podala navrhovatelka až po skončení veřejného projednání návrhu ÚP. Změna vůči Pozemku tak nevyplynula z výsledků veřejného projednání a není možné, aby města reagovala na každé nové vydané stavební povolení. V území dochází k neustálým změnám, avšak je třeba trvat na tom, aby územní plán byl v rozumném časovém horizontu vydán. Ani Ústavní soud nepřikazuje respektovat vydané povolení (výše citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 2217/24). Platný ÚP navíc nemá vliv na vydané stavební povolení. Pokud bude navrhovatelka stavbu realizovat, v rámci vyhodnocení změn v území bude muset odpůrce na situaci reagovat a nový stav zohlednit (§ 16 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon).

22. Dále navrhovatelka uplatňuje argumentaci, kterou nevznesla v námitce v rámci veřejného projednání návrhu ÚP. Správním soudům nicméně nepřísluší hodnotit proporcionalitu přijatého řešení v první linii, jestliže pořizovatel neměl možnost se s takovou argumentací vypořádat (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, či rozsudek NSS ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012-31 aj.). Vzhledem k tomu, že navrhovatelka koncipovala svoji námitku tak, že problém pro ni představuje skutečnost, že pokud by územní plán nabyl účinnosti dříve, než získá pravomocné stavební povolení, neměl by se soud zabývat ani argumentací stran toho, že nebylo pravomocné povolení odpůrcem zohledněno. Navrhovatelka uvedla pouze prostý nesouhlas se zmenšením zastavitelné plochy. Námitku lze interpretovat i tak, že pokud získá povolení, škoda jí již nevzniká. Podobně to platí i pro námitku diskriminace s jinými plochami. Diskriminace je opět věcí přiměřenosti a pokud byla navrhovatelka pasivní, soud se jí zabývat nemá. Situace ploch je navíc odlišná, neboť vlastníci získali stavební povolení před konáním veřejného projednání.

23. Odpůrce navrhl, aby soud podaný návrh zamítl.

IV. Replika navrhovatelky

24. Odpůrce má povinnost vydat takové opatření obecné povahy, které odpovídá skutkovému stavu v území v době jeho vydání. Tuto povinnost zdůraznil NSS v rozsudku ze dne 31. 8. 2017, č. j. 9 As 6/2017-113, ve kterém uvedl, že podstatný je skutkový stav v území ke dni vydání opatření obecné povahy. Zákonodárce si uvědomoval, že tento požadavek nemusí být snadné naplnit, proto poskytnul právní nástroj, který umožní skutkový stav v území fixovat k určitému datu – stavební uzávěra dle § 97 an. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále „starý stavební zákon“.

25. V rámci nyní řešené situace dochází k omezení vlastnického práva k Pozemku jeho zařazením do ploch nestavebních z důvodu ochrany ZPF a krajinného rázu. Nicméně k této ochraně dochází ve chvíli, kdy na Pozemku je pravomocně povoleno odebrání zemědělské půdy. Na Pozemku se tak de iure nenacházel žádný veřejný zájem v době vydání ÚP.

26. Navrhovatelka též sdělila, že nebyla v minulosti pasivní s realizováním výstavby. V roce 2016 realizovala na západní části původního rozsáhlého pozemkového celku průmyslovou halu. V roce 2020 navrhovatelka realizovala administrativní přístavbu ke stávající hale. Od roku 2021 projekčně připravovala výstavbu Záměru na severní části pozemkového celku. Dne 22. 5. 2023 uplatnila navrhovatelka námitku a upozornila na probíhající přípravu výstavby. Příprava vyústila dne 10. 8. 2023 v podání žádosti o vydání stavebního povolení.

27. Pokud odpůrce tvrdí, že navrhovatelka může Záměr realizovat podle stavebního povolení, nutno uvést, že podle § 193 odst. 1 písm. a) stavebního zákona platí, že stavební úřad je při povolování záměrů povinen posuzovat, zda je záměr v souladu s územně právní dokumentací. Do budoucna je navrhovatelce znemožněno provádět ve svém areálu jakékoliv stavební změny. Navrhovatelka tak tento areál nemůže dále rozvíjet.

28. Teze odpůrce, že navrhovatelka nemůže očekávat neměnnost územně plánovací regulace, nedopadá na situaci navrhovatelky. Ta nespoléhala pasivně na dříve přijatý ÚP. Jeho regulaci využívala konkrétními investičními a povolovacími kroky. Legitimní očekávání je posíleno tím, že před vydáním ÚP získala k Záměru pravomocné Společné povolení, a je proto založeno na konkrétním vývoji v území. Kromě toho se požadavek kontinuity uplatní tím spíše v případech, kdy dochází ke změně funkčního využití pozemků ze zastavitelných na nezastavitelné. Odpůrce je v těchto případech povinen identifikovat závažné okolnosti oproti dosavadní regulaci. Stejně tak nemůže obstát argumentace odpůrce, že navrhovatelka má omezení svých práv řešit až žádostí o změnu ÚP (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 1. 2018, č. j. 10 As 322/2016-58).

29. Námitka navrhovatelky sice nebyla rozsáhlá, zcela dostatečně však vymezila podstatu zásahu do jejích práv. Ve vypořádání námitky pak zcela absentuje posouzení přiměřenosti tohoto zásahu a proč je tento krok nezbytný. V době projednávání návrhu ÚP navrhovatelka nemohla uvádět skutečnosti, které jí nebyly známy – Záměr byl v době povolovací přípravy.

30. K otázce závazných stanovisek navrhovatelka zdůraznila, že odpůrce měl vycházet ze skutkového a právního stavu ke dni vydání ÚP a nikoliv slepě přebírat závazná stanoviska, jejichž důvody po třech letech a po podstatné změně Pozemku neobstojí. Argument kompaktního obvodu zástavby též není důvodný, plocha Z.176 navazovala přímo na zastavěnou plochu, přičemž sám odpůrce vymezil v původním ÚP Pozemek jako zastavěný. Samotná existence stanovisek navíc nezbavila odpůrce povinnosti dostatečně posoudit přiměřenost zásahu do vlastnického práva navrhovatelky, neboť na Záměr v námitkách upozorňovala. Odpůrce navíc sám musí odůvodnit přijaté řešení, nemůže pouze odkázat na závazná stanoviska. Spekulace odpůrce, že ani existence stavebních povolení by nevedla k vyhovění navrhovatelce, je nepřezkoumatelná úvaha.

31. Pokud odpůrce má za to, že při pořizování nového územního plánu je třeba prokazovat potřebu vymezení nových zastavitelných ploch, míjí se tato argumentace s podstatou návrhu. V případě Pozemku se nejedná o novou zastavitelnou plochu, ale o již existující.

V. Vyjádření odpůrce k replice

32. Navrhovatelka odkázala na rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2017, č. j. 9 As 6/2017-113, podle něhož má opatření obecné povahy odpovídat skutkovému stavu ke dni jeho vydání. Tento rozsudek se však týkal vymezení zastavěného území, vydávaného v přenesené působnosti, nikoli územního plánu vydávaného v působnosti samostatné. Při přezkumu územního plánu je proto nutné respektovat právo obce na samosprávu a soudní zdrženlivost.

33. Požadavek reagovat na každou změnu skutkového stavu až do vydání územního plánu by byl v praxi neproveditelný. Po veřejném projednání totiž následuje vypořádání námitek a připomínek i projednání s dotčenými orgány. Mezitím mohou nastat další změny v území. Povinnost vždy návrh upravit a opakovat veřejné projednání by mohla znemožnit jeho vydání. Navíc podle orgánu ochrany ZPF byla bilance záboru zemědělské půdy maximální.

34. V projednávané věci tedy uplatnila navrhovatelka takovou připomínku, kterou bylo možné chápat tak, že do jejích práv zasahuje, pokud by došlo k vydání územního plánu předtím, než navrhovatelka získá pravomocné povolení pro svoji halu. V námitce nebylo uvedeno nic o tom, že by pro navrhovatelku představovalo problém také to, pokud by územní plán byl v předkládané podobě vydán i poté, co pravomocné povolení získá. Dále odpůrce tvrdil, že navrhovatelka byla pasivní při realizaci výstavby druhé haly a měla si stavební povolení zajistit dříve.

VI. Vymezení sporu a skutkové okolnosti

35. Navrhovatelka je vlastnicí Pozemku (parc. č. 4222/3 v k. ú. Velká Bíteš). Ten byl podle Původního ÚP zařazen do plochy „Vp – plochy průmyslové výroby a skladů“ s označením zII-11 (viz první výřez níže). Původní regulace zaváděla pro Pozemek mj. funkční využití – „stavby a zřízení průmyslové výroby, které mohou mít rušivé účinky na životní prostředí (výrobní objekty, sklady a skladové plochy) […]“. Uvedená regulace byla do Původního ÚP zavedena Změnou č. 7, která nabyla účinnosti dne 5. 9. 2015.

36. Odpůrce v průběhu pořizování a schvalování nového ÚP zveřejnil nejprve návrh z roku 2022, který zachovával koncepci Původního ÚP – zařazoval celý Pozemek (rozdělený na plochu Z.175 a Z.176) do plochy „VL – výroba lehká“. V této fázi návrh vymezoval dvě zastavitelné plochy.

37. Druhý výřez zachycuje stav podle platného ÚP. Je z něj patrné, že plocha Z.176, která byla ještě v návrhu ÚP součástí plochy „VL – výroba lehká“, byla v průběhu pořizování ÚP z této plochy vypuštěna. V ploše „VL – výroba lehká“ tak zůstala vymezena pouze plocha Z.175, zahrnující přibližně polovinu Pozemku. Zbývající část Pozemku byla nově zařazena do ploch zemědělských, a to schválením nového ÚP dne 15. 12. 2025.

38. Ke změně řešení uvedeného v návrhu z roku 2022 došlo v návaznosti na společné projednání, neboť se k němu nesouhlasně vyjádřil dotčený orgán – Krajský úřad Kraje Vysočina ve svém stanovisku ze dne 7. 7. 2022, č. j. KUJI 59402/2022, ve kterém sdělil své posouzení z pozice orgánu ochrany ZPF a neudělil souhlasné stanovisko k takto vypracovanému návrhu ÚP. K Ploše Z.176 příslušný dotčený orgán uvedl, že se nachází na půdách zařazených do I. třídy ochrany ZPF a nevhodně vybíhá do souvisle obhospodařované zemědělské půdy.

39. V reakci na toto stanovisko Městský úřad Velká Bíteš změny požadované orgánem ochrany ZPF zapracoval a požádal o přehodnocení dřívějšího stanoviska orgánu ochrany ZPF (písemnost ze dne 24. 11. 2022, č. j. MÚVB/8203/22/INV/BED). Pořizovatel tak na základě požadavku správního orgánu ochrany ZPF vypustil z návrhu ÚP zastavitelnou plochu výroby Z.176 s vysvětlením: „PLOCHA ZRUŠENA po společném projednání na základě požadavku orgánu ochrany ZPF“. V novém upraveném návrhu ÚP tak část Pozemku navrhovatelky byla v části plochy Z.176 zařazena do zemědělských ploch. S takto upraveným řešením orgán ochrany ZPF následně vyslovil souhlas.

40. Veřejné projednání upraveného návrhu ÚP se konalo dne 17. 5. 2023 (viz písemnost označená jako Oznámení o zahájení řízení o Územním plánu Velká Bíteš ze dne 11. 4. 2023, č. j. MÚVB/26/70/23/INV/BED). Předmětem veřejného projednání již byl návrh ÚP v podobě zohledňující požadavky orgánu ochrany ZPF, tedy včetně vypuštění plochy Z.176 a jejího zařazení mezi plochy zemědělské.

41. Ty jsou vymezeny v textové části výroku ÚP (str. 57-58): 6. 1.

11. PLOCHY ZEMĚDĚLSKÉ (95) AU–Zemědělské všeobecné Podmínky využití ploch: a) Hlavní: - Plochy zemědělské půdy - orná půda, louky, pastviny, zahrady a sady. d) Nepřípustné: - Stavby, zařízení a opatření, které přímo nesouvisí s hlavním využitím plochy a nejsou uvedeny jako přípustné nebo podmíněně přípustné.

42. Dne 22. 5. 2023 uplatnila navrhovatelka námitku k návrhu ÚP, ve které uvedla, že nesouhlasí s prostorovým vymezením návrhové plochy Z.175 s využitím pro lehkou výrobu VL. Oproti v současné době platnému územnímu plánu, je tato plocha zmenšena přibližně na polovinu.

43. Dále v odůvodnění námitky vysvětlila: Záměrem investora a vlastníka pozemků p.č. 4222, 4266 v k.ú. Velká Bíteš je stavba skladové haly o zastavěné ploše 31381 m2, v níž bude vytvořena pracovní příležitost pro cca 60 osob. V uplynulých dvou letech byla tato stavba projekčně připravována. Projektová dokumentace obsahuje návrh hlavní stavby a dílčí části, týkající se životního prostředí, energetické náročnosti, požární bezpečnosti, hygieny, statiky, napojení stavby na veřejnou technickou a dopravní infrastrukturu atd. Současně s odvodněním haly je řešeno odvodnění spádového území. Schvalovací proces stavby je časově náročný, ale intenzivně na něm pracuje tým lidí. Platnost nového územního plánu dříve, než bylo vydáno stavební povolení na stavbu haly, by pro investora znamenalo zmaření investice do pozemků a přípravy stavby. Z tohoto důvodu podáváme námitku proti zmenšení návrhové plochy ZII-11 (v novém územním plánu označeno Z.175).

44. Odpůrce námitku zamítl a v odůvodnění ÚP uvedl, že pozemky navrhovatelky, vč. Pozemku, jsou součástí ZPF v I. třídě ochrany. Odkázal na nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany ZPF a zdůraznil, že nelze vymezovat další nové zastavitelné plochy pro bydlení, neboť maximální bilance zastavitelných ploch je již v návrhu územního plánu vymezena. Doplnil, že skutečnost, že Pozemek byl součástí zastavitelných ploch v předchozím ÚP, nezakládá automatický nárok nazachování tohoto statusu v novém ÚP.

45. Před schválením ÚP došlo k tomu, že navrhovatelce bylo uděleno stavebním úřadem Městského úřadu Velká Bíteš Společné povolení ze dne 20. 5. 2024, č. j. MÚVB/2743/24/VÝST/URB. Navrhovatelce jako žadatelce byl povolen Záměr – společné územní rozhodnutí a stavební povolení pro soubor staveb: „Průmyslový areál Velká Bíteš – HALA II., a to na jejích pozemcích, vč. Pozemku.“ Právní moci nabylo toto Společné povolení dne 19. 6. 2024. V něm je uvedeno, že na pozemcích parc. č. 4222, 4266, 4258, 4251/1, 4251/2 a v obci na pozemcích parc. č. 277/1 a 276/23 se povoluje výstavba Záměru. Druh a účel stavby byl vymezen jako novostavba skladové haly.

46. Krajský úřad Kraje Vysočina jako podklad pro povolovací řízení vydal dne 24. 11. 2022, č. j. KUJI 100270/2022, závazné stanovisko „souhlas k trvalému odnětí zemědělské půdy ze ZPF dle § 9 odst. 8 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, v platném znění za účelem stavby „Průmyslový areál Velká Bíteš - HALA II“ v k. ú. Velká Bíteš“, a to na základě žádosti navrhovatelky o udělení souhlasu k trvalému odnětí zemědělské půdy ze ZPF k Záměru. Krajský úřad vycházel z tehdy účinného Původního ÚP, podle něhož byly dotčené pozemky určeny k zastavění.

47. Navrhovatelka v replice proto zdůraznila, že ke dni vydání ÚP již Pozemek nebyl součástí ZPF, neboť z něj byl odňat v důsledku vydání Společného povolení. Dne 3. 1. 2023 rovněž vydal Městský úřad Velké Meziříčí, Odbor životního prostředí, souhrnné souhlasné vyjádření bez výhrad ke krajinnému rázu (č. j. ŽP/52412/2022-pa/210/2022). To navrhovatelka přiložila k návrhu a strany tyto skutečnosti nesporují. Navrhovatelka dále zdůrazňuje, že Záměr je výsledkem mnohaletých investic a snah o realizaci skladových hal.

48. Strany činí spornými, zda měl odpůrce při přijímání nových řešení do nového ÚP zohlednit skutečnost, že navrhovatelka v době přijímání ÚP disponovala pravomocným Společným povolením k výstavbě Záměru, kdy v souvislosti s ním byl Pozemek odňat ze ZPF a zároveň nebylo orgánem ochrany přírody a krajiny konstatováno, že by docházelo k zásahu do krajinného rázu. Odpůrce totiž tvrdí, že v době projednávání návrhu ÚP toto Společné povolení nebylo vydáno a těsně před vydáním ÚP nemá povinnost přihlížet ke všem individuálním správním aktům, které mají dopad do řešeného území. Spor je veden také v rovině otázky co do kvality vyhodnocení námitek navrhovatelky a následného odůvodnění přijatého řešení v ÚP ze strany odpůrce a v otázce kontinuity při zavádění změn v rámci procesu územního plánování.

VII. Hodnocení věci

49. Krajský soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy v intencích návrhových bodů [srov. § 101d odst. 1 s. ř. s.], ve kterých je navrhovatel povinen zdůvodnit, jak opatření obecné povahy odporuje zákonu [srov. § 101b odst. 3 s. ř. s.]. Soud pak přistoupí ke zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, pokud jsou v rozporu se zákonem, nebo pokud ten, kdo jej vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, nebo pokud bylo opatření obecné povahy vydáno nezákonným způsobem [srov. § 101d odst. 2 s. ř. s.]. Soud při přezkumu vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy [§ 101b odst. 4 s. ř. s.].

50. Ve věci jsou splněny všechny procesní podmínky pro přezkum napadeného opatření obecné povahy, což nečiní sporným ani účastníci řízení. Při meritorním přezkumu věci soud shledal, že návrh je důvodný. Zákonná úprava 51. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), stanoví: § 18 Cíle územního plánování (4) Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území. § 25 Územně plánovací podklady tvoří územně analytické podklady, které zjišťují a vyhodnocují stav a vývoj území a územní studie, které ověřují možnosti a podmínky změn v území; slouží jako podklad k pořizování politiky územního rozvoje, územně plánovací dokumentace, jejich změně a pro rozhodování v území. § 26 Územně analytické podklady (1) Územně analytické podklady obsahují zjištění a vyhodnocení stavu a vývoje území, jeho hodnot, omezení změn v území z důvodu ochrany veřejných zájmů, vyplývajících z právních předpisů nebo stanovených na základě zvláštních právních předpisů nebo vyplývajících z vlastností území (dále jen "limity využití území"), záměrů na provedení změn v území, zjišťování a vyhodnocování udržitelného rozvoje území a určení problémů k řešení v územně plánovací dokumentaci (dále jen "rozbor udržitelného rozvoje území"). § 53 (5) Součástí odůvodnění územního plánu je kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu zejména f) vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch. Judikatorní východiska 52. Soud úvodem předesílá, že územní samosprávné celky při rozhodování o rozvoji svého území vykonávají ústavně zaručené právo na samosprávu (čl. 8 Ústavy České republiky; srov. též nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Pořizování územního plánu proto náleží do gesce obcí, jimž je svěřeno řešení záležitostí převážně místního či regionálního významu. Obec při výkonu samosprávy pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a zároveň chrání veřejný zájem [§ 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Územním plánem pak obec určuje konkrétní způsob využití jednotlivých pozemků a promítá do něj svou představu o budoucím rozvoji území.

53. Územní plánování je činnost, kdy přirozeně dochází k vážení řady různých (často odlišných nebo dokonce protichůdných) zájmů soukromých (individuálních či skupinových) i veřejných. Výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Soud pak poskytuje ochranu jednotlivcům v případech, kdy lze vzhledem k individuálním okolnostem dovodit nepřiměřenost a svévoli obce při rozhodování o územních poměrech bez racionálního důvodu.

54. Vzhledem k tomu, že územní plánování nemůže být činností zcela nahodilou či nepředvídatelnou, judikatura správních soudů klade rovněž důraz na požadavek kontinuity rozvoje obce. V rámci procesu územního plánování by se obce měly snažit respektovat předchozí regulaci v zájmu právní jistoty a legitimního očekávání. Tento požadavek na návaznost změn územního plánování není však absolutní. Není možné, aby bylo obci upřeno právo provádět jakékoliv změny, které reflektují měnící se stav v regulovaném území. Pro navrhovatelku to znamená, že námitka diskontinuity může mít dopad pouze v omezené míře. Lze totiž akceptovat změny, které mohou mít charakter jiného řešení využití ploch, pokud si to vyžadují aktuální skutečnosti či vývoj v místních poměrech. Pokud by totiž původní regulace nemohla být podrobena změnám, fakticky by došlo k vyprázdnění práva obce regulovat rozvoj zástavby na svém území a vývoj územní regulace by ustrnul na neaktuálních potřebách (např. rozsudek NSS ze dne 2. 11. 2022, č. j. 10 As 175/2022-87; ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012-53; ze dne 28. 1. 2015, č. j. 6 As 155/2014-73.) Soud však podotknul, že takové změny, které zavádí jiné využití pozemků oproti předchozí regulaci, musejí být podloženy logickým, srozumitelným a náležitým odůvodněním ze strany obce.

55. Judikatura tedy nevylučuje, že obec je při pořizování územního plánu oprávněna změnit dosavadní funkční využití konkrétního pozemku. Nelze však pominout, že taková změna je ze své podstaty významná pro vlastníka dotčeného pozemku, neboť mění zcela zásadně způsob jeho funkčního využití (viz rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2017, č. j. 6 As 67/2017-38; ze dne 29. 1. 2020, č. j. 9 As 171/2018-50; ze dne 7. 1. 2022, č. j. 5 As 223/2020-63). Proto je nutné takovou změnu odůvodnit, a to tak, aby bylo zřejmé, že zásah do vlastnických práv se děje z legitimních důvodů a v souladu s principem proporcionality, který odpůrce musí zvážit.

56. Soud posuzoval věc optikou toho, že přijetím určitého územního řešení prakticky vždy dochází k určitému dotčení na vlastnickém právu soukromých osob, neboť vymezení konkrétní plochy pro určitý účel znemožňuje vlastníkům využít nemovitosti pro územním plánem nepředvídané účely. Soud nicméně v rámci přezkumu zjišťuje pouze to, „zda si pořizovatel územního plánu nepočínal zjevně svévolně či diskriminačně, zda úkoly a cíle, které prostřednictvím územního plánu naplňuje, jsou legitimní a zákonné, a zda se v případě omezení vlastnických práv jedná o omezení v nezbytně nutné míře, vedoucí rozumně k zamýšlenému cíli a je činěno nejšetrnějším možným způsobem“ (bod 23 rozsudku NSS ze dne 10. 1. 2023, č. j. 1 As 120/2022-66). Stejně tak soud přihlíží k tomu, v jaké míře a v jaké podobě k zásahu do soukromé sféry jednotlivců dochází. To znamená, že soud vzal na vědomí, že pokud je zcela měněn typ využití pozemku, je tuto změnu potřeba posuzovat přísnější optikou zásady kontinuity a hodnotit, zda k takovému zásahu došlo z racionálních a závažných důvodů.

57. Odůvodnění přitom musí podle § 68 odst. 3 správního řádu užitého přiměřeně na základě § 174 odst. 1 správního řádu, obsahovat „esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí“. I v odůvodnění opatření obecné povahy je tak nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (srov. rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008-136). Na důslednějším odůvodnění je pak nutno o to více trvat v případě, kdy je tvrzený nezákonný zásah namítán v rámci připomínek a námitek k návrhu územního plánu. Rozhodnutí o námitkách musí adekvátně reagovat na vznesené námitky, a tedy obsahovat vlastní odůvodnění, které je součástí odůvodnění opatření obecné povahy (§ 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Odůvodnění opatření obecné povahy a vypořádání námitek je pak třeba vnímat ve vzájemné souvislosti (viz např. rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2020, č. j. 10 As 100/2018-48).

58. Výše uvedené platí ve světle toho, že správní soud narovnává pouze excesy v územním plánování a nedodržení zákonných mantinelů. Nepřiměřené zásahy soudní moci do územního plánování nejsou žádoucí (k tomu viz blíže judikatura NSS, např. bod 114 rozsudku ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103, nebo rozsudek ze dne 22. 4. 2024, č. j. 4 As 245/2023-36; k zásadě zdrženlivosti soudů při přezkumu opatření obecné povahy viz např. rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73). Soud proto respektuje volby územně samosprávného celku při určení, jak má být určité území využito, a přistupuje ke zrušení opatření obecné povahy pouze, pokud shledá při přijímání územního plánu excesivní správní úvahu pořizovatele. Posouzení návrhových bodů 59. Z výše uvedených judikatorních závěrů vychází soud při hodnocení nyní projednávané věci. Zaměřil se v intencích návrhových bodů na to, zda odpůrce uspokojivě odůvodnil přijaté řešení, resp. změnu funkčního využití části Pozemku a zda takové odůvodnění s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti obstojí. Zároveň vzal na vědomí, že rozsah a podrobnost odůvodnění koreluje s tím, jaké námitky navrhovatelka uplatnila proti zvolenému řešení.

60. Navrhovatelka v námitce k návrhu ÚP vyjádřila nesouhlas se zmenšením výrobní plochy na Pozemku. Poukázala na připravovaný záměr skladové haly a namítala, že přijetí ÚP předtím, než by stavební povolení bylo vydáno, by mohlo dosavadní investice zmařit. Takto namítané dotčení vlastnického práva ve vztahu k připravovanému stavebnímu záměru byl odpůrce povinen vypořádat.

61. Nejprve soud zdůraznil, že v daném případě se jedná o změnu pozemku ze zastavitelného na nezastavitelný, přičemž takový postup je potřeba řádně odůvodnit (srov. zejména bod 48, rozsudku NSS ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013-85). Tento závěr sice nezakládá povinnost zachovat každou dříve zastavitelnou plochu, potvrzuje však zvýšený požadavek na odůvodnění významné změny dosavadní regulace.

62. Odpůrce opřel vyřazení části původně zastavitelné výrobní plochy především o důvod, že plocha Z.176 se nachází na zemědělské půdě I. třídy ochrany. Uvedl: „Parcely č. 4222 a č. 4266 jsou v katastru nemovitostí vedeny jako druh pozemku orná půda. Pozemky jsou tedy součástí ZPF. Pozemky se nachází na půdách v I. třídě ochrany ZPF, což jsou nejvíce chráněné půdy dle § 4 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb., zákon České národní rady o ochraně zemědělského půdního fondu, a v případě odejmutí ze ZPF je nutné prokázat veřejný zájem výrazně převažující nad veřejným zájmem ochrany ZPF.“ Jako další důvod uvedl, že orgán ochrany ZPF ve svém stanovisku ze dne 7. 7. 2022 deklaroval, že nemohou být vymezovány další nové zastavitelné plochy pro bydlení (str. 117 až 118 Odůvodnění ÚP Velká Bíteš, část zpracovaná pořizovatelem). Dále v soudním řízení poukázal na urbanistické hledisko, ochranu krajinného rázu a nevhodnost rozvoje do volné krajiny – tyto skutečnosti hodnotil orgán ochrany přírody a krajiny v nesouhlasném stanovisku ze dne 7. 7. 2022, č. j. ŽP/23384/2022-chme/1780/2022. Odpůrce tedy přejal názory závazných stanovisek, aniž by sám přistoupil k individualizovanému posouzení námitky navrhovatelky.

63. Podle rozsudku NSS ze dne 21. 9. 2017, č. j. 2 As 265/2017-29, přitom platí: „Stanoviska dotčených orgánů státní správy jsou závazným podkladem pro územní plán (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008-62). Jak správně konstatoval již krajský soud, vázanost závěry stanovisek dotčených orgánů nezbavuje stěžovatele povinnosti řádně odůvodnit rozhodnutí o námitkách, které se týkají obsahu těchto stanovisek. Pouhý odkaz či citace jejich obsahu tedy nejsou dostatečné (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010, č. j. 8 Ao 1/2010-89, ze dne 24. 7. 2013, č. j. 2 Aos 1/2013-138, či ze dne 5. 8. 2015, č. j. 2 As 195/2014-47). Pokud jsou důvodem nevyhovění námitkám stanoviska dotčených orgánů, musí být z rozhodnutí o námitkách zřejmé, na základě stanovisek kterých dotčených orgánů bylo rozhodnuto, co bylo jejich obsahem, z jakých důvodů je vznesená námitka v rozporu se stanovisky dotčených orgánů a zda vůbec a jak se tyto orgány k uvedené námitce postavily poté, co byla vznesena.“ 64. Tento požadavek na řádné odůvodnění je v projednávané věci zásadní, neboť odpůrce opřel zamítnutí námitky o stanovisko orgánu ochrany ZPF, aniž by vyložil jeho vztah k pozdějšímu souhlasu s trvalým odnětím a ke Společnému povolení. V odůvodnění ÚP chybí reflexe toho, že navrhovatelka činila konkrétní kroky k realizaci svého projektu a že Pozemek ze ZPF byl trvale odňat na základě Závazného stanoviska - souhlas k trvalému odnětí zemědělské půdy ze ZPF dle § 9 odst. 8 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, v platném znění za účelem stavby „Průmyslový areál Velká Bíteš - HALA II“ v k. ú. Velká Bíteš“ ze dne 24. 11. 2022, č. j. KUJI 100270/2022, vydaného Krajským úřadem Kraje Vysočina, Odborem životního prostředí a zemědělství. Toto závazné stanovisko odkazovalo na závazné stanovisko orgánu územního plánování Městského úřadu Velké Meziříčí ze dne 4. 8. 2022. A bylo také podkladem pro Společné povolení ze dne 20. 5. 2024.

65. Soud proto neshledává přesvědčivým odůvodnění, které se opírá o zachování ploch kvalitní půdy ZPF, pokud již v době vypořádání námitek, a především v době před vydáním ÚP, k němuž došlo o rok později, Pozemek již součástí ZPF nebyl.

66. Tento důvod tedy v době konečného vypořádání námitky a vydání ÚP neodpovídal skutečnému právnímu a faktickému stavu v rozsahu, v němž byl Pozemek určen pro povolený Záměr.

67. Ačkoliv lze souhlasit s tím, že ochrana zemědělské půdy, krajinného rázu i snaha o kompaktní uspořádání sídla mohou nepochybně představovat legitimní veřejné zájmy, odpůrce se nijak nevypořádal se skutkovými okolnostmi ohledně povoleného Záměru. Odpůrce je však povinen podle judikatury vycházet při pořizování územního plánu z reálného stavu v území: „Nejvyšší správní soud shodně s krajským soudem dospěl k závěru, že zpracovatel územního plánu vycházel z neúplně a v důsledku toho i nesprávně zjištěného skutkového stavu, neboť neověřil právní stav pozemků navrhovatele z toho hlediska, zda k nim nebylo vydáno pravomocné územní rozhodnutí, resp. stavební povolení.“ (rozsudek NSS ze dne 11. 2. 2022, č. j. 5 As 300/2020-81). Odpůrce proto nemohl setrvat pouze na dřívějším stanovisku orgánu ZPF o obecné ochraně půdy I. třídy, aniž by zohlednil následně vydané společné povolení pro Záměr, na jehož přípravu navrhovatelka v námitce upozornila. Podobně judikoval NSS v rozsudku ze dne 11. 2. 2022, č. j. 5 As 300/2020-81.

68. Z územního rozhodnutí a stavebního povolení, resp. Společného povolení, které bylo navrhovatelce vydáno, jasně vyplývá, že stavba – průmyslová hala byla na Pozemku povolena. Společné povolení tak představovalo právní limit pro vydání nového ÚP, a to ve smyslu judikaturních závěrů Nejvyššího správního soudu (např. rozsudku ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012-139; ze dne 25. 10. 2018, č. j. 2 As 51/2018-140), podle nichž představují územní rozhodnutí vydaná v určitém území tzv. limit využití území ve smyslu § 26 odst. 1 starého stavebního zákona. Není možné, aby se obec prostřednictvím vydání územního plánu snažila „odstranit“ účinky již dříve pravomocných územních rozhodnutí 69. Soud nepopírá, že není absolutní povinností zpracovatele územního plánu z vlastní iniciativy vyhledávat všechna územní rozhodnutí – limity v území. Námitka odpůrce, že by při opačném závěru musel až do okamžiku vydání ÚP průběžně prověřovat veškeré individuální správní akty týkající se řešeného území, proto míjí podstatu věci. Navrhovatelka netvrdí obecnou, neomezenou povinnost pořizovatele vyhledávat všechny jednotlivé akty vydávané v území po veřejném projednání. Vytýká mu, že nezohlednil individuální správní akty, o nichž prokazatelně věděl jako účastník povolovacího řízení, které se bezprostředně týkaly pozemků a konkrétního záměru popsaného navrhovatelkou v námitce. Zohlednění těchto aktů proto nemohlo znamenat nepřípustné prodlužování procesu pořizování ÚP.

70. Odpůrci lze v této souvislosti přisvědčit toliko, že odůvodnění územního plánu nemůže zdůvodňovat příslušnou regulaci z pohledu každého dotčeného pozemku, neboť už jen z hlediska nároků na rozsah odůvodnění by byl takový požadavek většinou neproveditelný (srov. rozsudky NSS ze dne 26. 6. 2014, č. j. 5 Aos 3/2013-33, nebo ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 33/2018-39). Odpůrce měl nicméně ze znění námitky usuzovat na to, že probíhá příprava stavebního objektu, přestože v době podání námitky nebyla prozatím žádost o stavební povolení podána. Stěžejní je, že v daném případě navrhovatelka v rámci včas a řádně uplatněných námitek poukázala na zásah do konkrétního pozemku. Odpůrce tak měl tuto skutečnost prověřit.

71. Tvrzení odpůrce, že navrhovatelka v námitce konkrétně neuvedla, že by jí měla vzniknout újma přijetím ÚP, pokud se tak stane po vydání Společného povolení, soud odmítá. Navrhovatelka v době podání námitek nedisponovala Společným povolením. To bylo vydáno až dne 20. 5. 2024. Nemohla tak v námitce toto rozhodnutí označit. To však neznamená, že by odpůrce při pořizování územního plánu neměl přihlédnout k jeho vydání. Nemohl jej totiž ignorovat pouze s odkazem na to, že námitka byla formulována jen na skutečnost, že k újmě navrhovatelky dojde pouze při přijetí ÚP před vydáním Společného povolení. Takový přístup je příliš formalistický. Navrhovatelka zcela zřejmě odpůrce upozornila, že probíhá investiční záměr a z důvodu plánování výstavby nesouhlasila, aby takový pozemek byl odňat z průmyslové plochy.

72. Klíčové je, že odpůrce byl informován Krajským úřadem Vysočina o tom, že vydal navrhovatelce souhlas (závazné stanovisko) k trvalému odnětí zemědělské půdy ze ZPF pro účely Záměru. Odpůrci tedy bylo známo souhlasné stanovisko orgánu ochrany ZPF s vynětím Pozemku ze ZPF ze dne 24. 11. 2022 a následně i Společné povolení. To vydal Městský úřad Velká Bíteš, odbor výstavby a životního prostředí, a označil v něm odpůrce jako účastníka řízení. Oba správní akty byly odpůrci doručovány.

73. Navíc dne 30. 9. 2025, tedy více než rok od vydání Společného povolení, zaslal odpůrce písemností označenou jako „Žádost o stanovisko dle § 53 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu ve znění pozdějších předpisů“ dotčeným orgánům a nadřízenému orgánu návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení připomínek uplatněných k návrhu územního plánu Velká Bíteš, č. j. VÝST/63017/2025-fmuz/1675/2025. Námitky navrhovatelky tak byly v tomto momentu vypořádávány a odpůrce musel mít povědomí o tom, že k Záměru bylo vydáno pravomocné stavební povolení, neboť byl účastníkem povolovacích řízení. Bez obtíží tedy mohl zjistit okolnosti vývoje povolovacího procesu. Navíc odpovědnost za řádné zjištění skutkového stavu, za koordinaci veřejných zájmů a za odůvodnění zvoleného řešení nese obec.

74. Soud dále považoval za významné, že pokud již správní orgány individuálním posouzením Záměr povolily (a posoudily skutečnost, že pro Záměr je předmětný Pozemek odnímán ze ZPF), je nežádoucí, aby již jednou projednané a schválené záměry byly opakovaně posuzovány, přehodnocovány a měněny v rámci procesu územního plánování. Má-li dojít ke změně funkčního určení ploch, pak musí být podložena dostatečně závažnými důvody, opírajícími se buď o relevantní změnu okolností nebo o to, že původní řešení je věcně nesprávné a vede k závažné kolizi s veřejným zájmem (rozsudky NSS ze dne 28. 6. 2017, č. j. 4 As 253/2016-45, či ze dne 29. 1. 2020, č. j. 9 As 171/2018-50).

75. Soud tedy nepopírá, že odpůrce mohl přijmout jiné řešení oproti závěrům vyplývajícím ze Společného povolení, nicméně musel by takové rozhodnutí náležitě odůvodnit a vysvětlit, proč tento veřejný zájem v konkrétních podmínkách převážil nad již individuálně posouzeným a povoleným záměrem navrhovatelky. Této povinnosti odpůrce nedostál. Pokud odpůrce dovozoval převahu veřejného zájmu na ochraně ZPF nad soukromým zájmem navrhovatelky, pominul, že orgán ochrany ZPF již podle § 9 odst. 8 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, vyslovil souhlas s trvalým odnětím dotčené zemědělské půdy za účelem konkrétní stavby. Bez vysvětlení vztahu obou závěrů proto argumentace ochranou ZPF není přesvědčivá.

76. Odpůrce ve vyjádření k návrhu tvrdil, že výstavbu povoleného Záměru nemůže ÚP již ohrozit. Je sice pravda, že nová územně plánovací dokumentace působí výlučně do budoucna a nemá vliv na účinky pravomocných rozhodnutí o umístění stavby, natož na pravomocná stavební povolení, nicméně obec by se měla při pořizování územního plánu odchýlit od pravomocných územních rozhodnutí pouze ze závažných důvodů, a to navíc za situace, kdy je změna v rozporu s předchozí územně plánovací regulací (srov. již citovaný rozsudek NSS ze dne 11. 2. 2022, č. j. 5 As 300/2020-81). Současně však nelze bez dalšího uzavřít, že navrhovatelce redukcí výrobní plochy nevznikla žádná újma. Společné povolení se vyjadřuje pouze k individuálně definovanému Záměru, jen v jeho rozsahu a po dobu jeho platnosti. Nová regulace může mít dopad na případnou změnu Záměru, jeho rozšíření, jiné následné výrobní využití nebo využití pozemku po zániku povolení. Touto argumentací tedy nelze změnu funkčního využití Pozemku dostatečně podpořit. Navíc podle nálezu Ústavního soudu ze dne 10. 12. 2025, sp. zn. IV. ÚS 2217/24, na který odkazovala navrhovatelka, v obecné rovině platí, že čím větší úsilí na přípravu realizace záměru již stavebník vynaložil, tím intenzivnější zásah do jiných ústavně zaručených práv či veřejných statků musí hrozit, aby odůvodnil protichůdnou změnu územního plánu.

77. Pokud změnu funkčního využití plochy ve vztahu k Pozemku odpůrce zdůvodňoval též tím, že dle orgánu ochrany zemědělského půdního fondu nemohou být vymezovány nové zastavitelné plochy pro bydlení, neboť byla naplněna maximální bilance zastavitelných ploch, nelze tento argument považovat za dostatečný. Soud souhlasí, že s ohledem na § 18 odst. 4 a § 53 odst. 5 starého stavebního zákona je třeba řádně odůvodnit potřebu vymezení nových zastavitelných ploch, a to ve vazbě na vyhodnocení účelného využití zastavěného území. Ačkoliv je však potřebu zastavitelných ploch třeba zdůvodnit, argument odpůrce o naplnění maximální bilance zastavitelných ploch pro bydlení však na námitku navrhovatelky nedopadá, neboť navrhovatelka nepožadovala vymezení nové plochy pro bydlení, nýbrž zachování dosavadní výrobní plochy pro konkrétní průmyslový záměr.

78. Soud nepřehlédl, že ochrana krajinného rázu a urbanistické hledisko mohou též obecně představovat legitimní důvody pro redukci zastavitelných ploch. Z uvedených pasáží odůvodnění ÚP však neplyne, že by tyto důvody byly ve vztahu k pozemkům navrhovatelky skutečně samostatně posouzeny a představovaly stěžejní důvod přijatého řešení. Navíc Městský úřad Velké Meziříčí, Odbor životního prostředí, ve svém souhrnném vyjádření k Záměru ze dne 3. 1. 2023 vůči zásahu do krajinného rázu žádné výhrady nevznesl.

79. Odpůrce se tedy při porovnávání konkurujících veřejných zájmů a práv navrhovatelky omezil na argumentaci, kterou vzhledem k výše uvedenému nelze považovat za dostatečnou. Tento postup pak založil nezákonnost ÚP, neboť odpůrce nevycházel ze správně zjištěného skutkového a právního stavu.

80. Pokud odpůrce argumentoval, že přejímá pouze v rámci zákonné povinnosti stanoviska dotčených orgánů, neznamená to, že námitky navrhovatelky může ponechat bez náležitého individuálního posouzení. Odpůrce má možnost dotčenému orgánu předložit nové skutečnosti (např. právní limity v řešeném území) a požádat o vyjádření. Pozdější souhlas s odnětím sám o sobě automaticky neruší dřívější nesouhlas s koncepčním vymezením výrobní plochy v ÚP. Vytváří však zjevný rozpor v posouzení téhož veřejného zájmu ve vztahu k téže lokalitě a témuž záměru. Tento rozpor bylo nezbytné objasnit. Odpůrce nebyl oprávněn nahradit odborný závěr orgánu ZPF vlastním posouzením, nemohl však ani mechanicky převzít nesouhlasné stanovisko a pominout pozdější, jemu známé a pro věc rozhodné skutečnosti. Měl proto souhlas s trvalým odnětím půdy ze ZPF (závazné stanovisko) a Společné povolení promítnout do návrhu rozhodnutí o námitce a předložit je orgánu ochrany ZPF k vyjádření podle § 53 odst. 1 starého stavebního zákona. Teprve na základě takového vyjádření by bylo možné přezkoumatelně vyložit, zda a proč orgán ZPF i přes existenci povoleného Záměru setrvává na závěru, že původní funkční vymezení nemá být v ÚP zachováno.

81. Rozhodnutí o námitkách přitom musí být dostatečné a uspokojivě zdůvodněno. Pro posouzení, zda zásah do konkrétního věcného práva byl v souladu se zásadami územního plánování, je stěžejní rozhodnutí o námitkách proti návrhu územního plánu [§ 53 odst. 1 starého stavebního zákona, § 172 odst. 5 správního řádu]. Dle ÚP se jedná o průmyslový areál o větší rozloze a z logiky věci nelze ignorovat platný skutkový stav pouze tvrzením, že odpůrce nemá povinnost vyhledávat jakákoliv individuální správní rozhodnutí.

82. Pokud dotčená osoba podle § 52 odst. 2 starého stavebního zákona podá proti návrhu územního plánu konkrétní námitky, v nichž zpochybňuje navrhované řešení s poukazem na zásah do konkrétních práv či chráněných zájmů, je na odpůrci, aby zásah do těchto práv v rozhodnutí o námitkách odůvodnil. Tyto důvody musí být samy o sobě přiměřené (proporcionální) zásahu do práv oprávněné osoby (rozsudek NSS ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 65/2019-29). Soudy pak mohou zkoumat proporcionalitu řešení zakotveného v územním plánu pouze v případě, že se k ní již vyjádřil odpůrce v procesu přípravy územního plánu na základě podané námitky či připomínky. To však odpůrce neučinil. Odpůrce dostatečně nepoměřil veřejné zájmy s vlastnickým právem navrhovatelky, neboť nevzal v úvahu konkrétní připravovaný záměr, souhlas s trvalým odnětím ze ZPF ani následně vydané Společné povolení. Z tohoto důvodu je vypořádání námitky navrhovatelky nedostatečné a v tomto rozsahu odůvodnění ÚP nepřezkoumatelné.

83. Jak již bylo výše řečeno, podstatou každé regulace územního plánování je omezení vlastnických práv. Obec pak upřednostní takové řešení, které bude šetrné k dotčeným zájmům a opřeno o legitimní cíle. Soud nezpochybňuje, že odpůrce byl při pořizování nového územního plánu oprávněn přehodnotit dosavadní urbanistickou koncepci a pro budoucnost vymezit funkční využití dotčených pozemků odlišně od předchozí územně plánovací dokumentace.

84. Dospěl však k závěru, že odpůrce neodůvodnil dostatečně potřebu změny funkčního využití části Pozemku, a to ani ve světle testu proporcionality zásahu. Soud vzal na vědomí, že do rozhodování obce v rámci územního plánování musí přistupovat zdrženlivě. Nicméně změnit funkční využití konkrétního pozemku nelze akceptovat bez racionálních, věcných a přezkoumatelných důvodů. Tím spíše to platí, zasahuje-li nové řešení do práv vlastníka, který proti návrhu ÚP podal kvalifikovanou námitku. Soud přitom musí dohlížet na to, aby zásah do vlastnických práv byl zcela minimalizován (srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, ze kterého plyne, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv „jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k zamýšlenému cíli, a to nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle“).

85. Přijaté řešení přitom nevycházelo z úplně a správně zjištěného skutkového a právního stavu věci a ve světle těchto skutkových okolností absentovalo též zdůvodnění, zda je přiměřené zásahu do práv navrhovatelky. Soud pak tuto úvahu nemůže nahradit vlastní úvahou o vhodnosti urbanistického řešení. Jestliže odpůrce nevysvětlil, jak poměřil ochranu ZPF se zásahem do práv navrhovatelky ve vztahu ke správním rozhodnutím vydaným v rámci povolovacího procesu, jedná se o nedostatek důvodů rozhodnutí o námitce a obecně nezákonný postup při posuzování skutkového stavu.

86. Navrhovatelka rovněž namítala diskriminační přístup odpůrce, který shledává v nerovném zacházení ve srovnání s jinými vlastníky pozemků, jejichž pozemky byly v rámci ÚP posuzovány za skutkově i právně obdobných okolností. Soud se námitkou tvrzeného nerovného zacházení s jinými zastavitelnými plochami dále nezabýval. Navrhovatelka totiž tyto skutečnosti v námitce neuvedla a zároveň by takové posouzení bylo předčasné s ohledem na výsledek sporu.

VIII. Závěr a náklady řízení

87. Jelikož soud shledal návrh důvodným, zrušil napadenou část opatření obecné povahy podle § 101d odst. 2 s. ř. s. v rozsahu, který je specifikován ve výroku I. tohoto rozsudku. Soud zrušil část ÚP z důvodu nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o námitce navrhovatelky. Nezabýval se dostatečně existencí stavebního povolení k Záměru a nepoměřil jej s veřejnými zájmy z pohledu proporcionality zásahu. Soud proto dospěl k závěru, že vypořádání námitek navrhovatelky odpůrcem je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. To je důvodem ke zrušení opatření obecné povahy v návrhem napadené části [§ 76 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 101b odst. 5 s. ř. s.]. Soud též dospěl k závěru, že odpůrce nevycházel při schválení ÚP z platného skutkového a právního stavu. Tento postup pak založil nezákonnost napadené části ÚP [§ 101d odst. 2 s. ř. s.].

88. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Odpůrci uložil povinnost nahradit důvodně vynaložené náklady řízení navrhovatelce, která byla ve věci z procesního hlediska plně úspěšná. Odměna advokáta navrhovatelky a náhrada hotových výdajů byla stanovena podle § 35 odst. 2 s. ř. s. a vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif; ve znění účinném od 1. 1. 2025). V daném případě se jednalo o úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba / návrh, replika) ve výši 3 x 4 620 Kč a 3 režijní paušály ve výši 450 Kč, tedy celkem 15 210 Kč. Protože zástupce navrhovatelky je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení dle § 57 odst. 2 s. ř. s. o tuto daň. Navrhovatelce dále přísluší náhrada za zaplacený soudní poplatek za návrh ve věci samé ve výši 5 000 Kč. Celkem tedy byla navrhovatelce vůči odpůrci přiznána náhrada nákladů ve výši 23 404 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu. Odpůrce naproti tomu ve věci úspěch neměl, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. Poučení: Proti tomuto rozsudku lze ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení podat kasační stížnost u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí stěžovatele zastupovat advokát. To neplatí, má-li zaměstnanec stěžovatele nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které se vyžaduje pro výkon advokacie. Brno 27. července 2026 Zuzana Bystřická v.r. předsedkyně senátu