10 A 139/2015
č. j. 10 A 139/2015-38
ZRUŠENO VYŠŠÍM SOUDEM NSS 8 As 80/2016-36- NSS 1 As 4/2016-37
- KS Č. Budějovice 10 A 139/2015-38
- NSS 8 As 80/2016-36
- NSS 8 As 23/2017-22
Citované zákony (5)
Rubrum
10A 139/2015 - 38 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudkyň JUDr. Marie Trnkové a Mgr. Heleny Nutilové v právní věci žalobce D.B. , bytem X, zast. Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Praha 4, Na Zlatnici 301/2, proti žalovanému Městskému úřadu Strakonice, se sídlem Strakonice, Velké náměstí 2, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, t a k t o :
Výrok
Žaloba se z a m í t á . Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení n e p ř i z n á v á .
Odůvodnění
Žalobce podal žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu, jíž se domáhal, aby soud vyslovil v rozsudku, že zásah žalovaného spočívající v nepředání spisu zn. MUST/052006/2014/OD/hla se svým stanoviskem odvolacímu orgánu k rozhodnutí o odvolání ve lhůtě dle § 88 odst. 1 správního řádu, byl nezákonný a současně aby soud zakázal žalovanému pokračovat v protiprávním jednání spočívajícím v nepředání spisu zn. MUST/052006/2014/OD/hla se svým stanoviskem odvolacímu orgánu. Při jednání dne 3. 2. 2016 žalobce návrh omezil, požadoval pouze, aby soud určil, že provedený zásah byl nezákonný, neboť žalovaný předložil spis odvolacímu orgánu, který již o odvolání rozhodl tak, že řízení z důvodu prekluze zastavil. Žalobce v žalobě uvedl, že byl rozhodnutím žalovaného ze dne 24. 2. 2015 uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125 c) odst. 1 písm. f), bod 2 zákona o silničním Pokračování - 2 - 10A 139/2015 provozu. Žalobce se proti tomuto rozhodnutí odvolal, a to dne 23. 3. 2015 prostou emailovou zprávou. Toto odvolání bylo opětovně podáno dne 30. 3. 2015 a to emailem opatřeným důvěryhodným elektronickým podpisem. Vzhledem k tomu, že pátý den pro potvrzení připadl na sobotu 28. 3. 2015, žalobce potvrdil podání odvolání nejbližší pracovní den, a to v pondělí 30. 3. 2015. Odvolání podal žalobce prostřednictvím svého zmocněnce M.J.. E podatelna žalovaného přijetí obou podání potvrdila. Žalovaný byl povinen ve lhůtě 30 dnů postoupit odvolání nadřízenému orgánu k vydání rozhodnutí o odvolání. Ve věci nebyl důvod k tomu, aby žalovaný nepředal odvolání ve lhůtě dle § 88 odst. 1 správního řádu nadřízenému správnímu orgánu. V nepostoupení spisu nadřízenému správnímu orgánu spatřuje žalobce nezákonný zásah, neboť nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného, než rozhodnutí, je nezákonným zásahem (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010 č.j. 7 Aps 3/2008-98). Ke shodným závěrům dospěl Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 11. 2. 2015 č.j. 15 A 49/2014-47. Žalobci není zřejmé, z jakého důvodu žalovaný spis nepostoupil nadřízenému orgánu k rozhodnutí. Žalovaný na výzvu soudu předložil správní spis s písemným vyjádřením k žalobě. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 7. 9. 2015 uvedl, že dne 23. 3. 2015 obdržel emailovou zprávu, ze které vyplývá, že žalobce zastoupený J. podává odvolání proti rozhodnutí městského úřadu ze dne 24. 2. 2015. Podání bylo přijato bez certifikátu, nebylo podepsáno elektronickým podpisem. Žalovaný proto neměl pochybností o tom, že rozhodnutí je pravomocné dnem 25. 3. 2015, a to až do 26. 8. 2015, kdy žalovaný obdržel žalobu. Správní orgán vycházel z toho, že se žalobce proti jeho rozhodnutí řádně neodvolal. Skutečnost, že došlo dle správního řádu k doplnění podání dne 30. 3. 2015, tentokrát již s elektronickým podpisem, zjistil žalovaný až z údajů v žalobě. Elektronická podatelna odeslala zcela automaticky dne 30. 3. 2015 žalobci informaci, že podání nebylo přijato ke zpracování, že „zpráva“ je duplicitní s jinou zprávou. Vzhledem k této automatické odpovědi již zaměstnanec žalovaného informaci o podání odvolání nedostal. Žalovaný uznal technický nedostatek podatelny, která porovnávala pouze některé údaje, ale ne samotný HASH v podpisu, emailu nebo v příloze a tento druhý email posoudila jako duplicitní, jelikož všechny parametry odvolání byly stejné a podání vyřadila. Žalovaný má za to, že nepředání odvolání odvolacímu správnímu orgánu ve lhůtě dle správního řádu za popsané situace nenaplňuje podstatu nezákonného zásahu. Žalobu považuje za zcela zbytečnou, neboť věc bylo možno vyřešit mimosoudně, poté, co byl zástupce žalobce informován automatickou zprávou elektronické podatelny dne 30. 3. 2015 o tom, že druhá emailová zpráva nemohla být přijata ke zpracování. Žalobce mohl kontaktovat příslušného zaměstnance a ověřit, zda je řádně odvolání podáno. Žalovaný po zjištění, že odvolání bylo doplněno, věc postoupil odvolacímu orgánu. Žalobce v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že se žalovaný dopustil nezákonného zásahu, přestože došlo k technickým problémům s elektronickou podatelnou a nejednalo se o nezákonný zásah konkrétní úřední osoby. Povinností žalovaného je provozování elektronické podatelny. Žalobce byl po dobu pěti měsíců neoprávněně veden v evidenci žalovaného a po stejnou dobu měl v evidenční kartě řidiče zaznamenán zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel. Argumentace, že k zásahu došlo omylem, je zcela irelevantní. Žalobce se o existenci pravomocného rozhodnutí dozvěděl až z písemnosti ze dne 16. 6. 2015. Ze správního spisu bylo zjištěno, že žalobce byl rozhodnutím žalovaného ze dne 24. 2. 2015 uznán vinným ze spáchání přestupku. Na tomto rozhodnutí je vyznačena právní moc dne 25. 3. 2015. Z doručenky vyplývá, že rozhodnutí o přestupku bylo doručeno obecnému Pokračování - 3 - 10A 139/2015 zmocněnci žalobce M.J. dne 10. 3. 2015, kdy zásilka byla vložena do schránky. Žalobce se proti tomuto rozhodnutí dne 23. 3. 2015 odvolal. Odvolání bylo zasláno emailovou zprávou, nebylo však podepsáno uznávaným elektronickým podpisem. Žalobce dne 3. 3. 2015 zaslal žalovanému emailem shodné odvolání, ovšem již s elektronickým podpisem. Elektronická podatelna odeslala zcela automaticky dne 3. 3. 2015 odesilateli (obecnému zmocněnci žalobce) informaci, že podání nebylo přijato ke zpracování, neboť zpráva je duplicitní s jinou zprávou. Zaměstnanec městského úřadu tuto informaci již nedostal s ohledem na technický nedostatek podatelny, která porovnává pouze některé údaje. Tento druhý email byl zpracován jako duplicitní, jelikož všechny parametry v odvolání byly stejné, proto bylo vyřazeno. Žalovaný proto ve lhůtě 30 dnů odvolání nepostoupil nadřízenému odvolacímu orgánu, dle jeho vyjádření při jednání odvolání bylo předloženo dne 23. 9. 2015. Krajský soud se věcí zabýval podle dílu 3 hlavy II. s.ř.s. a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu vymezuje ust. § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též s.ř.s.), z něhož vyplývá, že ten, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Citované ustanovení používá výrazu „zásah“ samostatně, odděluje od něj dále pokyny a donucení, na druhou stranu současně uvádí zásah jako legislativní zkratku. Obecně tyto pojmy nedefinuje ani soudní řád správní, ale ani správní řád. Přesná definice není ani možná, protože pod pojem zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, například faktické pokyny, bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci), zajišťovací úkony; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto pod legislativní zkratku „zásah“). Při přezkumu žaloby proti nezákonnému zásahu lze vycházet z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2015 čj. 2Aps 1/2005 – 65, publikovaného pod č. 603/2005 Sb. Nejvyššího správního soudu, z něhož se podává, že ,, ochrana podle § 82 a násl. s.ř.s. je důvodná tehdy, jsou-li – a to kumulativně, tedy zároveň – splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s.ř.s. poskytnout.“ Pokračování - 4 - 10A 139/2015 Ustanovení § 82 s.ř.s. bylo s účinností ode dne 1. 1. 2012 novelizováno tak, že šestá podmínka již není pojmovým znakem nezákonného zásahu. Ochrany před nezákonným zásahem se lze nyní domáhat i v případě, že zásah nebo jeho důsledky již netrvají ani nehrozí jeho opakování; v takovém případě se lze domáhat toho, aby soud určil, že provedený zásah byl nezákonný. V daném případě se žalobce domáhal určení toho, že zásah žalované spočívající v nepředání spisu se svým stanoviskem odvolacímu orgánu k rozhodnutí o odvolání ve lhůtě stanovené v § 88 odst. 1 správního řádu byl nezákonný. Soud konstatuje, že postup žalovaného, který vyhodnotil odvolání doručené emailem bez elektronického podpisu dne 23. 3. 2015 jako neúčinné, neboť nebylo podepsáno uznávaným elektronickým podpisem, byl nezákonným úkonem správního orgánu, který nebyl rozhodnutím, přičemž jednání nebylo zaměřeno přímo proti žalobci, neboť v jeho důsledku nebylo proti němu přímo zasaženo (viz 5. podmínka). V daném případě se žalobce o existenci pravomocného rozhodnutí dozvěděl až z písemnosti „vyrozumění o nedoplatku“ MUST/029878/2015/VB/dlo ze dne 16. 6. 2015 (jak uvedl v replice k vyjádření žalovaného dne 1. 10. 2015). Z ustanovení § 82 s.ř.s vyplývá, že zásahem správního orgánu musí být žalobce zkrácen přímo (první podmínka) na jeho právech (druhá podmínka). Zásah se tedy musí negativně projevit v právní sféře žalobce. Úvahy, myšlenky či potenciálně možné následky samy o sobě nemohou být nezákonným zásahem, pokud je žalobce nepocítil (viz rozhodnutí NSS ze dne 5. 6. 2015 č.j. 5 As 1/2015-35). V daném případě bylo odvolání žalobce předloženo nadřízenému správnímu orgánu spolu se spisovým materiálem bezprostředně poté, co se žalovaný dozvěděl o řádném podání odvolání žalobce dne 23. 9. 2015. Žalobce se proto domáhá vydání akademického výroku, deklaratorního určení toho, že zásah žalovaného spočívající v nepředání spisu se svým stanoviskem odvolacímu orgánu k rozhodnutí o odvolání ve lhůtě dle § 88 odst. 1 správního řádu byl nezákonný, neboť ke dni rozhodování soudu bylo již o odvolání žalobce pravomocně rozhodnuto. Krajský úřad Jihočeského kraje vydal rozhodnutí, kterým řízení o přestupku zastavil z důvodu prekluze. Soud poznamenává, že ustanovení § 82 s.ř.s. vyžaduje mimo jiné, aby zásah správního orgánu zkrátil přímo žalobce na jeho právech. Z toho je zřejmé, že zásah se musí nějakým způsobem negativně projevit v právní sféře žalobce. Z toho plyne, že zásahem ve smyslu citovaného ustanovení nemůže být jednání žalovaného spočívajícího v nepředání spisu se svým stanoviskem odvolacímu orgánu k rozhodnutí po lhůtě stanovené v § 88 odst. 1 správního řádu, neboť toto jednání žalovaného se nijak neprojevilo v právní sféře žalobce. V souvislosti s tím odkazuje soud na rozsudek NSS ze dne 16. 11. 2010 č.j. 7 Aps 3/2008 – 98, dle něhož„… zásahová žaloba chrání proti jakýmkoliv jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení …“. Předložení spisu odvolacímu orgánu je právě takovým procesním úkonem technicky zajišťujícím průběh řízení, u kterého chybí fakticita zásahu. Skutečnost, že spis nebyl předložen ve lhůtě stanovené správním řádem, nemůže vyvolat žádnou změnu v postavení žalovaného. Naopak, jak bylo zjištěno, byla přestupková věc žalobce z důvodu prekluze zastavena v důsledku toho, že nebylo pravomocně rozhodnuto o přestupku ve lhůtě jednoho roku. Soud dále konstatuje, že stav řízení, kdy žalovaný neakceptoval lhůtu stanovenou Pokračování - 5 - 10A 139/2015 ve správním řádu, trval v řádu několika měsíců, kdy žalobce podal v zákonné lhůtě pouze blanketní odvolání. Pokud tedy žalovaná předložila správní spis odvolacímu orgánu bezprostředně poté, co měla informaci o tom, že ze strany žalobce bylo podáno odvolání, nebyla splněna podmínka č. 2 zkrácení na právech, tedy podmínka, že u žalobce jde o přímé zkrácení. Žalobci proto nelze ochranu poskytnout, neboť nebyly kumulativně splněny všechny stanovené podmínky, aby se o nezákonný zásah ve smyslu § 82 s.ř.s. jednalo, jestliže nebyl žalobce postupem žalované zkrácen na svých veřejných subjektivních právech, neboť se jedná o pouhý procesní úkon žalované technického charakteru postrádající fakticitu zásahu. Nebyly tak splněny všechny podmínky, které musí být splněny kumulativně, aby se jednalo o nezákonný zásah podle § 82 s.ř.s., proti kterému je poskytována soudní ochrana ve správním soudnictví. V daném případě, kdy žalovaný odvolání žalobce ze dne 30. 3. 2015 předložil nadřízenému správnímu orgánu spolu se spisovým materiálem dne 23. 9. 2015, nelze tento postup označit jako nezákonný zásah, neboť se žádným způsobem neprojevil v právní sféře žalobce. Za zásah by bylo možné posuzovat až situaci, kdyby žalovaný toto odvolání nadřízenému orgánu nepředložil vůbec. Takové jednání žalovaného by bylo způsobilé zasáhnout do právní sféry žalobce. Tento závěr lze dovodit i z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010 č.j. 7 Aps 3/2008-98, dle něhož: „… zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkolům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení“. Úkon správního orgánu, spočívající v předložení odvolání včetně správního spisu nadřízenému odvolacímu orgánu na základě ust. § 88 odst. 1 správního řádu, je svým charakterem úkonem ve správním řízení, který je za určitých podmínek způsobilý zasáhnout do právní sféry odvolatele. V nyní projednávané věci krajský soud dospěl k závěru, že se o nezákonný zásah žalovaného nejednalo. Dle ust. § 88 odst. 1 správního řádu předá správní orgán odvolání spolu se správním spisem a stanoviskem k tomuto odvolání nadřízenému správnímu orgánu, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení tohoto odvolání. Z komentovaného znění ust. § 88 odst. 1 správního řádu pak dále vyplývá, že lhůta 30 dnů pro předání odvolání a správního spisu odvolacímu správnímu orgánu počíná běžet dnem doručení odvolání. V daném případě je tedy zřejmé, že k faktickému zásahu do práv žalobce nedošlo, neboť k předání odvolání nadřízenému správnímu orgánu žalovaným došlo bezprostředně poté, co se žalovaný dozvěděl o podání odvolání, přičemž v důsledku prodlevy předložení spisu bylo řízení z důvodu prekluze zastaveno. Žalobce tímto postupem nebyl žádným způsobem zkrácen na svých právech, což vyplývá i z vyjádření Krajského úřadu Jihočeského kraje, dle kterého bylo o odvolání žalobce rozhodnuto. K charakteru lhůty pro předání odvolání a správního spisu nadřízenému správnímu orgánu krajský soud poukazuje na komentované znění k ust. § 88 odst. 1 správního řádu, dle něhož“ „Správní orgán prvního stupně je povinen předat spis společně se svým stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu ve lhůtě do 30 dnů od dne doručení odvolání. Bylo-li ve věci podáno několik odvolání, lhůta je vázána na to přípustné a včasné odvolání, které bylo podáno jako poslední. Zdůrazněme, že se jedná o lhůtu pořádkovou a ne vždy se podaří její naplnění. Zejména půjde o případy, kdy odvolání mělo vady a bylo třeba odvolatele vyzývat k jeho doplnění, odvolání včetně jeho doplnění se poté zasílalo dalším účastníkům řízení k vyjádření, případně se doplňovalo řízení o nové podklady. Obecně však Pokračování - 6 - 10A 139/2015 platí požadavek rychlosti a hospodárnosti.“ (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2015, 441 s.) Jak vyplývá z komentovaného znění k dotčenému ust. § 88 odst. 1 správního řádu, představuje lhůta pro předložení odvolání lhůtu pořádkovou, sloužící k určitému vymezení povinnosti správnímu orgánu. Nedodržení této lhůty není spojeno s žádným procesním důsledkem. K žalobcově odkazu na rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 2. 2015 č.j. 15 A 49/2014 – 47, pak krajský soud uvádí, že se s jeho závěry ztotožňuje, neboť institut předání odvolání dle ust. § 88 odst. 1 správního řádu nelze považovat za pouhý technický úkon zajišťující průběh řízení, který by nebylo možné napadnout žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Krajský soud však k tomuto dodává, že každý takový zásah, spočívající v nepředložení odvolání nadřízenému správnímu orgánu, je nutné posuzovat individuálně s pečlivým zhodnocením naplnění podmínek ust. § 82 odst. 1 s. ř. s. a v intencích rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005 č.j. 2 Aps 1/2005 – 65. Krajský soud tedy v tomto smyslu přezkoumal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, spočívajícím v opožděném předložení odvolání nadřízenému správnímu orgánu, a dospěl k závěru, že tato není na základě veškerých výše uvedených skutečností důvodná. Nad rámec uvedeného krajský soud konstatuje, že k naplnění podmínek nezákonného zásahu žalovaného by pak hypoteticky mohlo dojít, pokud by žalovaný setrval na nesprávně vyznačené právní moci. Vzhledem k tomu, že v daném případě nebyly kumulativně splněny všechny podmínky důvodnosti ochrany podle ust. § 82 s. ř. s., zamítl soud projednávanou žalobu dle ust. § 87 odst. 3 s. ř. s. V souladu s ust. § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve výroku ad II. rozsudku krajský soud nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, neboť žalobce neměl ve věci úspěch a žalovanému náklady řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly a navíc je ani nepožadoval.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve třech vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s.ř.s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž Pokračování - 7 - 10A 139/2015 směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Krajský soud v Českých Budějovicích dne 3. února 2016 JUDr. Věra B a l e j o v á v. r. předsedkyně senátu Za správnost vyhotovení : Prázdná Jaroslava