22 A 134/2016

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Ostravě rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Jiřího Gottwalda a soudců JUDr. Daniela Spratka, Ph.D., a JUDr. Moniky Javorové v právní věci žalobce P. Š., zastoupeného JUDr. Jaromírem Hanušem, advokátem se sídlem Kosmova 20/961, Ostrava, proti žalovanému Odvolacímu finančnímu ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, o žalobě na ochranu proti nečinnosti a před nezákonným zásahem správního orgánu, ve věci nenařízení přezkoumání rozhodnutí, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobou ze dne 26. 8. 2016 žalobce brojil proti žalovanému, jemuž vytýkal, že nenařídil přezkoumání 23 platebních výměrů Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj ze dne 24. 3. 2015, jimiž byla žalobci dodatečně stanovena daň z přidané hodnoty. Právní názor, kterým byl správce daně při vyměření daně veden, nebyl v obdobné věci vedené pod sp. zn. 45 Af 13/2013 u Městského soudu v Praze tímto soudem aprobován. Z tohoto důvodu navrhl žalobce správci daně povolení obnovy řízení. Rozhodnutím ze dne 6. 8. 2015 správce daně uvedený návrh zamítl; proti jeho rozhodnutí brojil žalobce odvoláním, kdy následně doložil i rozsudky Nejvyššího správního soudu, z nichž je patrno, že v jeho věci bylo rozhodnuto v rozporu se zákonem. Pokud správce daně dospěl k závěru, že nelze obnovu řízení povolit, měl posoudit, zda nejsou dány důvody pro nařízení přezkoumání předmětných rozhodnutí z moci úřední, tedy zvážit postup dle § 121 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „d. ř.“). Odvolání žalobce žalovaný zamítl, aniž ve svém rozhodnutí zmínit, zda a s jakým výsledkem zkoumal možnost postupu dle § 121 a násl. d. ř. Proto dne 7. 6. 2016 podal žalobce podnět dle § 38 d. ř. , tedy domáhal se ochrany před nečinností správce daně, kdy uváděl, že správce daně měl nejpozději od srpna 2015 veškeré podklady, na základě nichž mohl přezkum nařídit. Podaný podnět byl dne 30. 6. 2016 Generálním finančním ředitelstvím odložen. Toto mj. uvedlo, že na zahájení přezkumného řízení není právní nárok. S tímto se žalobce neztotožňuje a namítá, že správce daně musí dle § 121 odst. 1 d. ř. nařídit přezkoumání rozhodnutí, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem. Neučinil-li to, jednal protizákonně, v rozporu s principy právního státu. Žalobce vyčerpal podáním podnětu na nečinnost prostředek stanovený k jeho ochraně před správními orgány. Žalobce soud navrhl, aby rozsudkem žalovanému uložil, aby do 60 dnů nařídil přezkoumání předmětných platebních výměrů; pokud by soud dopěl k závěru, že se jedná o nezákonný zásah, žalobce navrhl, aby soud určil, že nečinnost žalovaného v této věci byla nezákonným zásahem a zakázal mu v tomto zásahu pokračovat. Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkázal na vyrozumění o doložení podnětu ze dne 30. 6. 2016 a dále uvedl, že z podání žalobce ze dne 10. 7. 2015 nazvaného „návrh na obnovu řízení“ nelze dovozovat skutečnosti, které v něm obsaženy nejsou. Žalovaný neměl povinnost vyhodnocovat tento návrh jako podání podle jiného ustanovení daňového řádu. Žalovaný zdůraznil, že je nutno rozlišovat mezi opravnými a dozorčími prostředky vymezenými v § 108 d. ř. a odkázal na stanovisko Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 12/2000 ze dne 19. 12. 2000. Z uvedeného plyne, že institut ochrany před nečinností vůbec není na danou věc (užití dozorčího prostředku) aplikovatelný; podáním podnětu není přezkumné řízení zahájeno, a proto nelze hovořit ani o průtazích v jakémkoli řízení. Žalovaný dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 35/2013-30 ze dne 7. 8. 2013. Žalobce podal proti předmětným platebním výměrům opožděné odvolání a nemůže hojit svou nenáležitou péči o svá práva domáháním se nařízení přezkumného řízení. Žalovaný navrhl žalobu na ochranu proti nečinnosti i před nezákonným zásahem zamítnout. Pokud se týče dvojího žalobního žádání (na ochranu před nečinností a před nezákonným zásahem), jedná se o situaci, o níž uvážil v minulosti obiter dictum i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 1 Ans 21/2012-42 ze dne 22. května 2013, kde uvedl: „...stěžovatelka se mohla v rámci jednoho podání domáhat jednak ochrany před nečinností a dále také ochrany před nezákonným zásahem. Potom by bylo na soudu, aby zvážil, který žalobní typ dopadá na souzenou věc. Je však třeba upozornit, že ve správním soudnictví se žalobní petity s kumulativními požadavky co se týče různých žalobních typů, neřídí stejnými zásadami jako v civilním řízení. Na to upozorňuje zdejší soud ve svém rozsudku ze dne 26. 10. 2004, čj. 6 Ans 1/2003 – 101, publ. pod č. 652/2005 Sb. NSS, kde uvádí, že „[p]odal-li žalobce fakticky dvě různé žaloby jedním podáním (soud rozhoduje o návrhu, jak jej žalobce učiní, a ten je dán petitem), nemůže si soud vybírat, o které rozhodne, a o které nikoliv“. To na jednu stranu znamená povinnost uhradit soudní poplatek za všechny podané žaloby, na druhou stranu však žalobce získá větší šanci, že některá z těchto žalob bude na řešenou věc dopadat.“ K uvedenému krajský soud (s odkazem na své usnesení č. j. 22 A 10/2015-14 ze dne 26. února 2015) dodává, že eventuální petit je možný tam, kde žalobce nemá jistotu o skutkovém stavu, který bude u soudu prokázán, nikoliv tam, kde žalobce nemá jistotu o právním posouzení jednoho skutkového stavu, na nějž aplikuje dvě vzájemně inkompatibilní právní kvalifikace. Posuzovaný návrh žalobce však představuje právě tuto druhou variantu. Jestliže žalobce ve vztahu k jednomu tvrzenému skutkovému stavu zformuluje dva žalobní petity, přičemž druhý z nich uplatňuje jen pro případ, že se soud neztotožní s právním posouzením, o nějž se opírá petit primární, posoudí se takové žalobní žádání nikoli jako žaloba s eventuálním petitem, nýbrž jako subjektivní kumulace dvou žalob. Krajský soud posoudil namítaný nezákonný zásah i nečinnost na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 81 odst. 1 a § 87 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů [dále jen „s. ř. s.“]). Podle § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Podle § 82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Ze spisové dokumentace soud zjistil, že dne 25. 3. 2015 vydal Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj žalobci 23 dodatečných platebních výměrů na DPH. Odvolání žalobce, která proti nim byla podána 27. 4. 2015 byla pro opožděnost zamítnuta. Dne 10. 7. 2015 byl provstupňovému orgánu doručen návrh žalobce na obnovu řízení, ukončených předmětnými platebními výměry, v němž žalobce odkazoval na jiný právní názor Krajského soudu v Praze, vyjádřený v rozsudku č. j. 45 Af 13/2013-45. Prvostupňový orgán rozhodnutím ze dne 6. 8. 2015 obnovu řízení nepovolil. Proti tomu žalobce brojil odvoláním, o němž žalovaný dne 2. 5. 2016 rozhodl tak, že ho zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Dne 8. 6. 2016 podal žalobce na Generální finanční ředitelství podnět na ochranu proti nečinnosti, v němž namítal, že žalovaný nepostupuje dle § 121 d. ř. Uvedený podnět byl vyrozuměním č. j. 98536/16/7700-10124-204230 ze dne 30. 6. 2016 odložen jako nedůvodný. Podle § 108 odst. 1 d. ř. lze rozhodnutí vydané při správě daní přezkoumat na základě a) řádného opravného prostředku, kterým je odvolání nebo rozklad, b) mimořádného opravného prostředku, kterým je návrh na povolení obnovy řízení, nebo c) dozorčího prostředku, kterým je nařízení obnovy řízení a nařízení přezkoumání rozhodnutí. Podle § 121 odst. 1 věty prvé d. ř. správce daně z moci úřední nařídí přezkoumání rozhodnutí, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem. Podnět k nařízení přezkoumání rozhodnutí podá dle § 121 odst. 3 d. ř. u správce daně, který rozhodl v řízení v posledním stupni, kterýkoli správce daně, jakmile zjistí, že pro nařízení přezkoumání rozhodnutí jsou dány zákonné podmínky. Za podmínek podle odstavce 3 může podnět k přezkoumání rozhodnutí podat dle § 121 odst. 4 d. ř. kterákoli osoba zúčastněná na správě daní. Pokud o to osoba, která podala podnět, požádá, sdělí jí správce daně, zda shledal podnět důvodným či nikoliv. Pokud se týče posouzení důvodnosti podané žaloby, pak soud přitaká žalovanému v tom, že je nutno v prvé řadě rozlišit právní režim opravných a dozorčích prostředků. Jak uvedl Ústavní soud v již zmíněném stanovisku Pl. ÚS-st. 12/2000 ze dne 19. 12. 2000, „jednak jsou tu prostředky instanční (řádné) a mimořádné (obnova řízení), jednak soudní (správní žaloba) – tedy prostředky, které může strana využít (má na ně tak říkajíc právní nárok). Vedle toho existují i prostředky jiné, dozorčí (…). Ty slouží k ochraně objektivního práva a strana na ně nárok nemá.“ V projednávané věci se žalobce domáhá soudního přezkumu postupu žalovaného, který nevyhověl podnětu na uplatnění dozorčího prostředku. Užití tohoto prostředku je z hlediska toho, kdo k němu dává podnět, nenárokové, neslouží totiž k realizaci veřejných subjektivních práv jednotlivců, nýbrž k ochraně veřejného zájmu na zákonnosti výkonu veřejné správy. Na tomto stanovisku stojí judikatura správních soudů neměnně od svých prvopočátků až do současnosti. Již bývalý správní soudní dvůr ve Vídni vyslovil, že „užití státního dozorčího práva se uskutečňuje pouze ve veřejném zájmu a právo strany na to, aby úřad v konkrétním případě užil toto oprávnění k ochraně jejích práv, neexistuje, neboť uplatnění práv strany lze dosáhnout jen v řádném instančním postupu“* (nález č. 3550 ze dne 17. 11. 1888, publ. pod č. Budw. 4348). Strana dovolávající se dozorčího práva nemá nárok ovlivnit, zda a jakým způsobem státní úřad toto právo užije (nález bývalého správního soudního dvora ve Vídni č. 5657 ze dne 27. 5. 1914, publ. pod č. Budw. (A.) 10.219.) Na uvedenou judikaturu v mnoha rozhodnutích plynule navázal bývalý československý nejvyšší správní soud, jenž kupříkladu uvedl: „Jak však již nejvyšší správní soud v přečetných svých nálezech vyslovil, nemá strana na výkon práva dohlédacího úřadům propůjčeného vůbec nijakého subjektivního nároku. Právo dohlédací vykonávají úřady jen jménem státu jako část své úřední kompetence k ochraně veřejných zájmů. Jest arciť pravda, že tyto veřejné zájmy mohou jíti paralelně se zájmy soukromými, tak že ochranou oněch dostane se ukojení i těmto, však tento možný reflexivní účinek nečiní účastníka ještě procesní stranou, mající nárok na úřední rozhodnutí.“ (Nález bývalého československého nejvyššího správního soudu č. 5181 ze dne 28. 3. 1923, publ. pod č. Boh. A 2156/23) * „…die Handhabung des staatlichen Aufsichtsrechtes nur im öffentlichen Interesse erfolgt und ein Recht der Partei darauf, daß die Behörde in einem concreten Falle von dieser Befugniß zum Schutze von Parteienrechten Gebrauch mache, nicht besteht, da die Geltendmachung von Parteienrechten nur im ordentlichen Instanzenzuge zu erfolgen hat.“ Kategoricky pak soud prohlásil, že „z toho, že při výkonu dozorčího práva jde o ochranu veřejných zájmů, plyne, že soukromá strana nemůže nikdy uplatňovati nárok na to, aby úřad vykonal dozorčí právo jemu příslušející, neboť ochrana zájmů veřejných náleží toliko úřadu, jak nejvyšší správní soud v četných svých nálezech opětovně již vyslovil a jak konstantně judikuje. Nemá-li strana podle toho vůbec subjektivního právního nároku na to, aby úřad užil svého dozorčího práva, lze jí tím méně přiznati nárok, aby je vykonal v její prospěch určitým, o ní žádaným způsobem (…). Odepře-li dozorčí úřad vykonati své dozorčí právo, na jehož výkon strana nemá subjektivního právního nároku, pak tímto odepřením nemůže býti její subjektivní právo porušeno.“ (Nález bývalého československého nejvyššího správního soudu č. 19 707/31 ze dne 7. 1. 1932, publ. pod č. Boh. A 9597/1932). S přímým odkazem na předchozí judikát převzalo dosavadní závěry o nepřípustnosti správních žalob na neuplatnění dozorčího prostředku i správní soudnictví demokratické České republiky (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 39/99 ze dne 10. 7. 2000, publ. pod č. 762/2001 v časopise Soudní judikatura) a setrvává na něm konstantně až do současnosti (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 153/2002-18 ze dne 29. 4. 2003, publ. pod č. 14/2003 Sb. r. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 35/2013-30 ze dne 7. 8. 2013, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 85/2015-36 ze dne 27. 7. 2016). Na shora citované judikatuře setrvává soud i v projednávané věci. Nevyužije-li správní orgán svého dozorčího práva, sloužícího výlučně k ochraně veřejného zájmu, nemůže tento jeho postup mít z podstaty věci vliv na veřejná subjektivní práva žalobce, a není proti němu přípustná ochrana ve správním soudnictví, a to formou jakéhokoli žalobního typu. Namítá-li žalobce, že pokud jsou splněny zákonné předpoklady pro uplatnění dozorčího prostředku, a tento přesto uplatněn není, dochází tím k nezákonnosti, pak je toto tvrzení sice pravdivé, nicméně soudy ve správním soudnictví nejsou primárně povolány k tomu, aby bděly nad bezvadným výkonem veřejné správy, nýbrž aby poskytovaly ochranu veřejným subjektivním právům jednotlivců (§ 2 s. ř. s.). Nemá-li tvrzená nezákonnost vliv na veřejná subjektivní práva žalobce, nemůže ji správním soudům předkládat k posuzování. Nadto zcela správně poukázal žalovaný i na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 35/2013-30 ze dne 7. 8. 2013, kde soud zdůraznil, že nelze žalobcovo opomenutí při hájení jeho práv v řádném instančním postupu nahrazovat tím, že by mu byl následně přiznán nárok na zahájení přezkumného řízení. Soud proto žaloby podle § 81 odst. 3 a § 87 odst. 3 s. ř. s. pro nedůvodnost zamítl. O náhradě nákladů řízení mezi účastníky bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., neboť procesně úspěšný žalovaný se práva na náhradu nákladů řízení vzdal. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku je možno podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů od jeho doručení k Nejvyššímu správnímu soudu v Brně. Krajský soud v Ostravě dne 5. ledna 2017 Mgr. Jiří Gottwald předseda senátu