1 As 352/2016

Rubrum

1 As 352/2016 - 36 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: N. B., zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Městský úřad Krnov, se sídlem Hlavní náměstí 1, Krnov, zastoupeného Mgr. Josefem Tobiáškem, advokátem se sídlem Hlavní nám. 1a, Krnov, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 11. 2016, č. j. 22 A 88/2016-45, takto:

Výrok

Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 11. 2016, č. j. 22 A 88/2016-45, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í krajskému soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalovaný vydal dne 21. 7. 2015 příkaz č. j. Mukrn2015/DO/PR/Be/21507 (dále jen „příkaz“), kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), a kterým mu byla uložena pokuta ve výši 1.500 Kč.

2. Dne 29. 7. 2015 byl v žalobcově věci podán odpor prostřednictvím společnosti FLEET Control, s. r. o. (dále jen „zástupce“), toto podání bylo učiněno e-mailovou zprávou bez zaručeného elektronického podpisu. Totožné podání bylo zasláno opětovně dne 3. 8. 2015 s připojeným zaručeným elektronickým podpisem. Žalovanému byla spolu s 1 As 352/2016 odporem doručena plná moc ve formě prostého scanu, udělená žalobcem společnosti FLEET Control, s. r. o., datovaná ke dni 5. 6. 2015, která však nebyla žalobcem podepsána.

3. Žalovaný vyzval zástupce žalobce usnesením ze dne 4. 8. 2015 k odstranění vad podání, tj. k prokázání zastoupení ve lhůtě pěti dnů s poučením, že v případě jejího neodstranění nebude k podanému odporu přihlížet. Zástupce na výzvu nereagoval, žalovaný následně v úředním záznamu ze dne 24. 8. 2015 uvedl, že se příkaz stal pravomocným dne 4. 8. 2015.

4. Dne 26. 11. 2015 byla Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje doručena žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Touto žádostí se domáhal přikázání žalovanému, aby vydal rozhodnutí. Krajský úřad žádost zamítl usnesením ze dne 9. 12. 2015, č. j. MSK 147042/2015, a ztotožnil se s hodnocením žalovaného, že se jedná o nepřípustný odpor podaný k tomu neoprávněnou osobou, a příkaz tudíž nabyl právní moci.

II. Řízení před krajským soudem

5. Žalobce se následně obrátil na krajský soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti podle § 79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Domáhal se, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí v řízení ve lhůtě 30 dnů.

6. Namítal, že výzvu k odstranění vady podání měl žalovaný doručovat samotnému účastníku řízení, nikoli jeho zástupci. Jedná se o osobní úkon účastníka, který je podatelem odporu. Případně měl povinnost doručovat výzvu k odstranění vad podání jak zástupci, tak přímo účastníkovi. V případě neprokázání zastoupení měl žalovaný vyzvat přímo žalobce k doplnění náležitosti odporu (o vlastnoruční podpis žalobce na odporu), a současně ho měl poučit o podání žádosti o uznání úkonu podle § 34 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.

7. Krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný nemusel vyzvat přímo žalobce a odkázal v této věci na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2016, č. j. 1 As 34/2016- 35, podle kterého odstranění vady plné moci spočívající v absenci podpisu zmocnitele není úkonem, který má zastoupený vykonat osobně ve smyslu § 34 odst. 2 správního řádu.

8. Výzva k odstranění vady podání byla doručována řádně jen a pouze žalobcovu zástupci. Soud odkázal na řadu judikátů kasačního soudu a setrval na svém dříve vyjádřeném názoru (rozsudek ze dne 27. 3. 2015, č. j. 20 A 25/2014-20). Závěrem podotkl, že si je vědom i rozdílné judikatury namítané žalobcem, v této věci však poukázal na sjednocující úlohu Nejvyššího správního soudu tak, jak je vyjádřena v § 12, § 17 a § 18 s. ř. s.

9. Podatelem ve smyslu § 37 odst. 2 a 3 správního řádu je ten, kdo činí podání, tedy zástupce žalobce, který podání elektronicky podepsal. Podle krajského soudu tudíž žalovaný neměl důvod vyzývat k podpisu podání žalobce, neboť ten nebyl podatelem ve smyslu citovaného ustanovení správního řádu. pokračování 1 As 352/2016 - 37

10. Krajský soud posoudil všechny námitky jako nedůvodné, žalovaného nečinným neshledal, a proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.

III. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

11. Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

12. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil nečinnost žalovaného, komu je nutné výzvu k odstranění vady plné moci doručovat a zda by v případě neprokázání zastoupení měl správní orgán vyzvat samotného účastníka k odstranění vady podání. Zároveň stěžovatel rozporuje závěr krajského soudu v otázce, kdo je v obecné rovině „podatelem“.

13. Stěžovatel již v žalobě namítal, že je výzvu nutné doručit účastníku řízení, nikoli jeho zástupci. Existují-li pochybnosti o existenci zmocnění, je nutné, aby správní orgán postupoval tak, jakoby zmocnění neexistovalo, a doručoval výzvu přímo účastníku řízení (ke shodnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 11. 2015, č. j. 1 As 100/2015-59).

14. I tehdy, je-li účastník řízení zastoupen, jsou podání učiněná zástupcem vždy činěna jménem podatele (§ 34 odst. 1 správního řádu). Ve smyslu právním je podatelem vždy osoba, jejímž jménem je podání činěno, tj. v daném případě účastník řízení (stěžovatel).

15. Pokud nemá správní orgán povinnost doručovat výzvu k odstranění vady plné moci účastníku řízení, má ji doručovat oběma, tedy zástupci i žalobci samotnému.

16. Postup žalovaného, který neakceptoval podaný odpor z důvodu absence zastoupení, je nezákonný. Žalovaný měl vyzvat samotného účastníka (stěžovatel) k odstranění vady podaného odporu, tedy k jeho vlastnoručnímu podpisu.

17. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

18. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti s právními závěry krajského soudu ztotožnil a navrhl kasační stížnost zamítnout.

IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem

19. Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

20. Kasační stížnost je důvodná. 1 As 352/2016

21. Krajský soud správně posoudil a odůvodnil, že odstranění vady podání spočívající v chybějícím podpisu plné moci zastoupeným účastníkem není úkonem, který musí tento účastník učinit osobně ve smyslu § 34 odst. 2 správního řádu, z čehož by jim plynula povinnost doručovat výzvu k odstranění této vady přímo jemu.

22. Krajský soud se však nedostatečně vypořádal s námitkou povinnosti správních orgánů za jistých okolností doručovat předmětnou výzvu jak zástupci, tak přímo účastníku řízení. Ve stručnosti odkázal na vybrané judikáty Nejvyššího správního soudu a vlastní rozsudek ze dne 27. 3. 2015, č. j. 20 A 25/2014-20. S judikaturou namítanou stěžovatelem se nijak nevypořádal, resp. poukázal na sjednocující úlohu Nejvyššího správního soudu, když uvedl pouze: „Krajský soud si je vědom i judikatury uvedené žalobcem a poukazuje k tomu na sjednocující úlohu NSS, jak je vyjádřena v §§ 12, 17 a 18 s. ř. s.“ Stávající vypořádání námitky krajským soudem však s ohledem na zjevnou stručnost jejího odůvodnění neobstojí.

23. Nejvyšší správní soud zajisté má sjednocující úlohu v souladu s § 12 s. ř. s., jeho úkolem však není nahrazovat roli krajských soudů, nepřejímá jejich rozhodování a ani nenahrazuje odůvodnění jejich rozsudků. Zjišťování rozhodných okolností a skutkového stavu každého jednotlivého případu se uskutečňuje při nařízeném jednání, které je těžištěm dokazování, právě před krajskými soudy. Jsou to právě ony, které zjišťují rozhodné skutečnosti a posuzují námitky účastníků soudního řízení. Kasační soud ani nemůže být prvním, který namítané žalobní námitky posoudí. Opačný způsob by mohl vést k porušování práva na spravedlivý proces. Pokud by Nejvyšší správní soud doplňoval rozsudky krajských soudů, účastníci by ztratili možnost brojit proti takovému posouzení u Nejvyššího správního soudu kasační stížností a byli by tak připraveni o tento mimořádný opravný prostředek.

24. Vzhledem k posuzované sporné otázce upozorňuje kasační soud na vývoj judikatury zabývající se sekundárním doručováním výzvy k odstranění vad spočívajících v doložení zastoupení a rovněž pochybnostem o existenci zastoupení. Posouzení, zda je citovaná judikatura přiléhavá ke konkrétním okolnostem nyní projednávané věci, ponechává Nejvyšší správní soud na úvaze krajského soudu v dalším řízení. Nevylučuje přitom možnost, že krajský soud v navazujícím řízení dospěje k totožným právním závěrům v otázce, komu byl správní orgán v daném případě povinen výzvu doručovat. Tyto závěry však musí náležitě odůvodnit, nikoliv jen odkázat na rozdílnou judikaturu Nejvyššího správního soudu.

25. Otázkou, zda má správní orgán zásadně vyzvat k odstranění vad či pochybností zmocněnce za situace, kdy zmocněncem předložená plná moc vykazuje vady (např. nedostatek podpisu zmocnitele) nebo má-li správní orgán důvodné pochybnosti o existenci zastoupení, se Nejvyšší správní soud zabýval již mnohokrát (srov. rozsudek ze dne 22. 6. 2016, č. j. 1 As 34/2016-35, ze dne 29. 1. 2015, č. j. 10 As 266/2014-32, ze dne 3. 5. 2016, č. j. 7 As 28/2016-48). Nečinností zmocněnce v případě doručení výzvy k odstranění vad se za různých skutkových okolností kasační soud rovněž mnohokrát zabýval (zejm. rozsudek ze dne 16. 1. 2015, č. j. 1 As 96/2015-32, ze dne 19. 11. 2015, č. j. 1 As 100/2015-57, ze dne 30. 3. 2017, č. j. 1 As 158/2016-28, ze dne 26. 1. 2017, č. j. 1 As 290/2016-33). pokračování 1 As 352/2016 - 38

26. Klíčovým pro nyní projednávaný případ je posouzení, zda správní orgány měly setrvat toliko na výzvě zmocněnci. Je tedy na dalším posouzení krajským soudem, zda v nyní projednávané věci byly naplněny podmínky k výzvě samotného účastníka řízení, či nikoliv. V navazujícím řízení krajský soud rovněž přihlédne ke specifikům zkráceného příkazního řízení. Nelze totiž odhlédnout od skutečnosti, že postupy i výsledky řízení o odvolání (kdy je vždy výsledkem řízení rozhodnutí, podání odvolání vždy zahajuje řízení o odvolání apod.) a pokračování v řízení po podání odporu, jsou odlišné.

27. Rozhodnutí krajského soudu je zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, avšak pouze v části vypořádávající námitku povinnosti správních orgánů za jistých okolností doručovat předmětnou výzvu jak zástupci, tak přímo účastníku řízení. Ve zbývající části je napadený rozsudek přezkoumatelný. Přitom platí, že „krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (podobně též Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti) není oprávněn vyhnout se hodnocení těch skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi orgán či soud, jehož rozhodnutí se přezkoumává, v potřebné míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu být mohou, poukazem na to, že ve vztahu k jiným skutkovým či právním otázkám, od předchozích oddělitelným, je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné… Nejvyšší správní soud podotýká, že zabývat se těmito oddělitelnými otázkami je nutno jen tehdy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci (či lze-li vzhledem k okolnostem rozumně předpokládat, že takový význam mít bude)“ [srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 74, č. 1566/2008 Sb. NSS]. Ačkoliv tedy výše uvedené důvody vedou samy o sobě ke zrušení napadeného rozsudku, soud přistoupil k přezkumu kasační stížnosti v mezích dalších uplatněných námitek.

28. K námitce nesprávného posouzení osoby podatele kasační soud konstatuje, že za podatele lze považovat samotného zástupce, jenž podání elektronicky podepsal svým jménem, teprve v okamžiku, kdy je takřka postaveno najisto, že osoba zástupce ve skutečnosti nebyla účastníkem řízení zmocněna k jeho zastupování. Jen v takové situaci vystupovala osoba domnělého „zástupce“ toliko sama za sebe a podání činila vlastním jménem, nikoli jménem účastníka. Naopak, pokud zástupce skutečně byl zmocněn k zastupování účastníka, činí podání jménem zastoupeného a podatelem je tudíž sám účastník.

29. Krajský soud tuto otázku vyložil nesprávně, když velmi stručně shrnul, že podatelem je vždy osoba, která podání fakticky činí, tj. v daném případě jím byla osoba zmocněnce (společnost FLEET Control, s. r. o.), a nebylo tedy třeba k doplnění náležitostí podání vyzývat samotného účastníka. Soud se tímto implicitně vypořádal rovněž s námitkami stěžovatele ohledně povinnosti správních orgánů vyzvat přímo účastníka k doplnění vlastnoručního podpisu na odporu a nedostatku poučení o uznání úkonu podle ustanovení § 34 odst. 4 správního řádu. V dalším řízení je tedy na krajském soudu, aby se v souladu s právním názorem vyjádřeným v tomto rozsudku vypořádal rovněž s těmito žalobními námitkami.

30. Nad rámec pokládá kasační soud za vhodné upozornit (s ohledem na subjekty vystupující ve správním řízení) rovněž na rozsudek ze dne 30. 3. 2017, č. j. 1 As 1 As 352/2016 158/2016-28, ve kterém jsou přiblíženy procesní taktiky zástupců a dalších osob s nimi spojenými, kteří zastupují obviněné z přestupků v řadě správních řízení. Námitky jsou uplatňovány opakovaně, z čehož lze usuzovat, že je těmto zástupcům dobře známo, jaké náležitosti by měla plná moc obsahovat. Tyto postupy mají za cíl dosáhnout prekluze projednávaného přestupku. Jednou z těchto metod, je i předkládání plné moci v prostých kopiích v příloze e-mailu s elektronickým podpisem či úplně nepodepsané plné moci, kdy následně průběhu soudního řízení namítá zástupce v těch případech, kdy správní orgán plnou moc v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu akceptoval, že tak učinil nezákonně a naopak v případech, kdy správní orgány prostou kopii plné moci neakceptují, je následně žaluje, že tak neučinily. Takové jednání zmocněnců přinejmenším hraničí se zneužitím práva, kterému není nutné poskytnout ochranu.

31. Nicméně i u těchto zástupců, kteří opakovaně vystupují jako zástupci účastníka ve správních řízeních, a jejichž obstrukční praktiky jsou známy správním orgánům z jejich vlastní úřední činnosti, je namístě, aby správní orgány postupovaly se zvýšenou opatrností a činily kroky nanejvýš obezřetně, v souladu se zákonem i ustálenou judikaturou.

V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti

32. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené shledal kasační stížnost důvodnou, proto rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1. s. ř. s.). V něm krajský soud rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

Poučení

Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 31. srpna 2017 JUDr. Lenka Kaniová předsedkyně senátu