1 Azs 323/2019

Rubrum

1 Azs 323/2019 - 30 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudce JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: T. L. N., zastoupena Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 16. 5. 2018, č. j. MV- 39973-6/SO-2018, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 7. 2019, č. j. 57 A 81/2018 – 34, takto:

Výrok

Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 7. 2019, č. j. 57 A 81/2018 – 34, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení případu

1. Napadeným rozsudkem Krajský soud v Plzni (dále jen „krajský soud“) zrušil rozhodnutí žalované ze dne 16. 5. 2018, č. j. MV-39973-6/SO-2018 (dále jen „napadené rozhodnutí“), a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Žalovaná napadeným rozhodnutím zamítla odvolání žalobkyně a potvrdila usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 28. 2. 2018, č. j. OAM- 2235-9/TP-2018. Tímto usnesením bylo podle ustanovení § 169r odst. 1 písm. e) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zastaveno řízení o žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu. Správní orgán I. stupně řízení dle zmíněného ustanovení zastavil, neboť tato opakovaná žádost podaná dne 14. 2. 2018 neobsahovala žádné nové skutečnosti, které nebyly předmětem řízení o dřívější žádosti podané dne 15. 6. 2017. Předchozí žádost správní orgán zamítl podle ustanovení § 75 odst. 2 písm. g) zákona o pobytu cizinců, neboť žalobkyně závažným způsobem narušila veřejný pořádek. 1 Azs 323/2019

2. Krajský soud v odůvodnění zrušujícího rozsudku vymezil předmět sporu, kterým je řádný procesní postup při aplikaci § 169r odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců. Uvedl, že v důsledku pochybení při vedení řízení nebylo jisté, zda je opakovaná žádost totožná, a proto rozhodnutí o zastavení řízení nemůže obstát. Dle krajského soudu je tvrzení nových skutečností obligatorní náležitostí opakovaně podané žádosti a při neexistenci zvláštního formuláře pro podání této specifické žádosti je žádost neobsahující vylíčení nových skutečností stižena vadou. Správní orgán je v takovém případě podle § 45 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „s. ř.“), povinen žadatele vyzvat a poučit jej o existenci této náležitosti žádosti a důsledku jejího nedoložení v podobě zastavení řízení. V opačném případě se dopustí procesní vady, jež může mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Není totiž vyloučeno, že by žalobkyně nové skutečnosti uvedla, pokud by k tomu byla vyzvána. Krajský soud závěrem dodal, že žalovanou zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2019, č. j. 2 Azs 343/2018 - 38, se od nyní projednávané věci odlišuje, neboť v ní soud posuzoval samotné naplnění skutkové podstaty odůvodňující zastavení řízení, zatímco v právě posuzované věci je řešen procesní postup správních orgánů při vedení řízení.

II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně

3. Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, tedy z kasačního důvodu obsaženého v § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

4. Stěžovatelka nesouhlasí s názorem krajského soudu, dle kterého se měla společně se správním orgánem I. stupně dopustit procesní vady, když nepostupovala podle § 45 odst. 2 s. ř. Žádost dle názoru žalované obsahovala všechny povinné náležitosti stanovené v § 70 odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců a § 37 s. ř. a netrpěla ani jinými vadami. Tvrzení nových skutečností není povinnou náležitostí žádosti o trvalý pobyt podle § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Podaná žádost byla proto po formální stránce bezvadná.

5. Stěžovatelka dále uvedla, že v daném případě nelze aplikovat ani poučovací povinnost správních orgánů zakotvenou v § 4 odst. 2 s. ř., neboť ta se týká procesních práv a povinností plynoucích z právních předpisů upravujících řízení před správními orgány a naopak se nevztahuje na poučování o otázkách hmotného práva, tedy zda a jak mají účastníci řízení hájit v řízení svá práva a jaké důsledky pro ně plynou z toho, že tak neučiní. Argumentuje judikaturou Nejvyššího správního soudu, stěžovatelka např. uvádí rozsudek ze dne 13. 10. 2010, č. j. 1 As 51/2010 - 214, dle kterého poučovací povinnost nezahrnuje poskytování komplexního návodu, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku, ale jen pomoc k tomu, aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit.

6. Stěžovatelka také sdělila, že žalobkyně byla od počátku zastoupena advokátem, a přesto ani v odvolání proti usnesení správního orgánu I. stupně v rozporu s § 82 odst. 4 pokračování 1 Azs 323/2019 - 31 s. ř. neuvedla nové skutečnosti, které by měly odůvodnit podání opakované žádosti a které nebyly předmětem řízení o již dříve podané žádosti.

7. Stěžovatelka závěrem dodala, že krajský soud měl postupovat v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2019, č. j. 2 Azs 343/2018 - 38, neboť nyní projednávaný případ a daná věc jsou obdobné.

8. Žalobkyně k obsahu kasační stížnosti uvedla, že setrvává na svých žalobních tvrzeních. Dále je dle ní možné odmítnout kasační stížnost pro nepřípustnost, neboť se opírá jen o důvody jiné než předpokládané v § 103 s. ř. s., které navíc stěžovatelka neuplatnila v řízení před krajským soudem (§ 104 odst. 4 s. ř. s.) III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

9. Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelčin zaměstnanec za ni jednající má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

10. Nejvyšší správní soud hodnotil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.

11. Nejvyšší správní soud se nejprve vypořádal s tvrzením žalobkyně, že kasační stížnost je nepřípustná, neboť v ní stěžovatelka uvádí pouze důvody, které neuplatnila v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohla (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud konstantně uvádí, že nemožnost uplatňovat v řízení o kasační stížnosti nové právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem, dopadá pouze na takového stěžovatele, který měl v řízení před krajským soudem procesní postavení žalobce. Žalovaný správní orgán, který podává kasační stížnost, může argumentovat jakýmikoli právními důvody, a to bez ohledu na to, jakou procesní obranu uplatnil ve vyjádření k žalobě a zda takové vyjádření vůbec podal (např. rozsudek ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104).

12. Tvrzeným kasačním důvodem je nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].

13. Stěžovatelka namítá, že absence poučení o důsledcích podání opakované žádosti bez tvrzení nových skutečností není vadou řízení, neboť se nedotýká procesních práv a povinností, nýbrž otázek hmotného práva. Dále uvádí, že tvrzení nových skutečností není obligatorní náležitostí opakované žádosti podle § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Pokud žadatel netvrdí v opakované žádosti nové skutečnosti, nejedná se o vadu žádosti, k jejímuž odstranění by měl být vyzván dle § 45 odst. 2 s. ř. 1 Azs 323/2019

14. Obecná poučovací povinnost správních orgánů je zakotvena v § 4 odst. 2 s. ř. Podle tohoto ustanovení [s]právní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné. Jedním z ustanovení, ve kterém je zásada poučovací povinnosti speciálně upravena, je i § 45 odst. 2 s. ř., který stanoví, že správní orgán pomůže žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě, nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami.

15. Podle § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se povolení k trvalému pobytu na žádost vydá cizinci, který ke dni podání žádosti pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně 5 let. Žádost jakožto jeden z druhů podání musí mít náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 s. ř. a dále náležitosti stanovené v § 70 odst. 1 (skutečnosti, které cizinec vepíše do úředního tiskopisu) a odst. 2 (doklady, které je cizinec povinen k žádosti přiložit, např. doklad o zajištění ubytování na území) zákona o pobytu cizinců.

16. Podle § 169r odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců se usnesením řízení o žádosti zastaví, jestliže cizinec podal opakovaně žádost o vydání povolení k (…) trvalému pobytu, aniž uvedl nové skutečnosti, které nebyly předmětem řízení o jím dříve podané žádosti. Jedná se o další důvod pro zastavení správního řízení nad rámec důvodů uvedených ve správním řádu.

17. Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 13. 10. 2010, č. j. 1 As 51 2010 - 214, ze dne 11. 12. 2008, č. j. 9 Azs 64/2008 -67, či ze dne 19. 9. 2013, č. j. 4 As 69/2013 - 44) zákon sice výslovně nestanoví, že se poučovací povinnost správního orgánu vztahuje pouze na procesní práva a povinnosti, ale z povahy správního řádu jako procesního předpisu vyplývá, že správní orgán je povinen poučit účastníky o právech a povinnostech plynoucích z právních předpisů upravujících řízení před správními orgány. Poučovací povinnost se z toho důvodu nevztahuje na poučování o otázkách hmotného práva, tedy zda a jak mají účastníci řízení hájit v řízení svá práva a jaké hmotněprávní důsledky pro ně plynou z toho, že tak neučiní. Účastníkům řízení se musí dostat poučení zejména o těch procesních právech, která spadají pod právo na spravedlivý proces. Poučovací povinnost správního orgánu nezahrnuje poskytování komplexního návodu, co by účastník měl nebo mohl v daném případě činit, aby dosáhl žádaného účinku, ale jen pomoc k tomu, aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit. Poučovací povinnost správních orgánů naopak nelze zaměňovat s právem účastníků na poskytování právních rad. Účastníkům řízení se může dostat návodu, co je třeba učinit, aby dosáhli žádaného účinku, v rámci právních služeb poskytovaných advokáty či jinými profesionály v oblasti práva.

18. Poučení o důsledcích podání opakované žádosti bez tvrzení nových skutečností podle § 169r odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců není poučením o procesních právech a povinnostech plynoucích z právních předpisů upravujících řízení před správními orgány ve smyslu § 4 odst. 2 s. ř. Pokud by správní orgány takové poučení žadateli poskytly, jednalo by se o poučení o otázkách hmotného práva, které by mohlo ovlivnit věcné posouzení žádosti a její úspěšnost. pokračování 1 Azs 323/2019 - 32

19. Oproti názoru krajského soudu Nejvyšší správní soud uvádí, že tvrzení nových skutečností není obligatorní náležitostí opakované žádosti podle § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Naopak žádost, která tyto skutečnosti neobsahuje, může být formálně bezvadná. V důsledku toho není v případě postupu podle § 169r odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců správní orgán povinen postupovat podle § 45 odst. 2 s. ř. V usnesení o zastavení řízení musí však řádně odůvodnit přítomnost formálních podmínek pro zastavení věci (obdobně i rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. ledna 2018, č. j. 22 A 170/2016 - 33).

20. Žádost žalobkyně o povolení k trvalému pobytu byla po formální stránce bezvadná. Za tohoto stavu nebylo povinností správního orgánu I. stupně poučit žalobkyni o tom, že aby mohla být v řízení úspěšná, musí tvrdit nové skutečnosti, které nebyly předmětem řízení o její předchozí žádosti. Bylo na žalobkyni, aby do opakované žádosti tyto skutečnosti zahrnula. Žalobkyně byla navíc již při samotném podání opakované žádosti zastoupena advokátem specializujícím se na oblast cizineckého práva.

21. Ustanovení § 169r odst. 1 obsahuje další důvody, při jejichž naplnění je správní orgán povinen řízení o žádosti zastavit bez jejího meritorního projednání. Jediné ustanovení § 169r odst. 1 písm. l) [Řízení se také zastaví, pokud cizinec prohlásil, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání, a neobstaral si na své náklady ve lhůtě stanovené správním orgánem tlumočníka nebo osobu, která splňuje podmínky pro ustanovení tlumočníkem podle zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích, ačkoli správní orgán o této povinnosti cizince prokazatelně poučil.] po správním orgánu vyžaduje, aby o povinnosti, na základě jejíhož nesplnění je řízení zastaveno, žadatele poučil. Z toho Nejvyšší správní soud dovozuje, že pokud by zákonodárce zamýšlel stanovit povinnost správního orgánu poučit žadatele o nutnosti tvrdit v opakované žádosti nové skutečnosti, stanovil by tak výslovně přímo v daném ustanovení.

22. Jiným důvodem pro zastavení řízení, obsaženým v citovaném ustanovení zákona o pobytu cizinců, konkrétně pro neoprávněnost podání z důvodu jeho opožděnosti dle § 169 odst. 7 písm. d) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 14. 8. 2017 (pozn.: odpovídá § 169r odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, v aktuálním znění), se již zabýval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 19. 9. 2013, č. j. 4 As 69/2013 - 44. Toto ustanovení navazuje na § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který umožňuje podat žádost o dlouhodobý pobyt i opožděně, pokud cizinec nejpozději s podáním žádosti tvrdí důvody opožděnosti žádosti na jeho vůli nezávislé. Nejvyšší správní soud k tomu ve shora uvedeném rozsudku uvedl, že nebylo povinností správních orgánů vyzývat žadatele k označení důvodů na jeho vůli nezávislých, jež mu zabránily v podání jeho žádosti v řádné lhůtě, ani k jejich prokázání, tedy postupovat podle § 45 odst. 2 s. ř., neboť žádost nevykazovala formálních nedostatků žádosti, jež jsou stanoveny v § 37 odst. 2 a § 45 odst. 1 s. ř. (a jejich prostřednictvím případně ve speciálních předpisech). V daném případě bylo podle soudu zcela na žadateli, aby označil a doložil důvody, které zakládaly včasnost jeho podání v rámci dodatečné lhůty. Obdobně rozhodl Městský soud v Praze ve svých rozsudcích ze dne 18. 7. 2019, č. j. 10 A 79/2015 – 36, ze dne 28. 7. 2015, č. j. 8 A 193/2014 – 37, či ze dne 17. 2. 2015, č. j. 8 A 185/2014 – 29. 1 Azs 323/2019

23. Rovněž v případě zastavení řízení z důvodu neoprávněnosti podání žádosti na území dle § 169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 14. 8. 2017, (pozn.: odpovídá § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, v aktuálním znění) neshledal soud povinnost vyzvat žadatele dle § 45 odst. 2 s. ř. k doplnění jeho žádosti (viz rozsudek Městského soudu v Praze dne 7. října 2016, č. j. 9 A 90/2013 – 58).

24. Nelze ovšem stěžovatelce přisvědčit, že žalobkyně měla nové skutečnosti tvrdit alespoň v odvolání, kdy již byla seznámena s právním názorem správního orgánu I. stupně. I kdyby žalobkyně tyto nové důvody v odvolání tvrdila, s ohledem na zásadu koncentrace řízení stanovenou v § 82 odst. 4 s. ř. by k nim stěžovatelka mohla přihlédnout pouze tehdy, pokud by je žalobkyně nemohla uplatnit již dříve.

25. Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že se ztotožňuje s názorem krajského soudu, dle kterého nebylo možné postupovat obdobně podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2019, č. j. 2 Azs 343/2018 - 38. V dané věci nebyla namítána absence poučení o nutnosti doložení nových skutečností. Soud v ní posuzoval, zda stěžovatelka po obsahové (materiální) stránce vyhověla požadavku uvést nové skutečnosti, které nebyly předmětem řízení o jí dříve podané žádosti. Rozhodoval tedy o samotném naplnění podmínek pro zastavení řízení.

IV. Závěr a náklady řízení

26. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 30. října 2019 JUDr. Josef Baxa předseda senátu