10 As 217/2020

Rubrum

10 As 217/2020 - 74 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: EUROVIA CS, a. s., se sídlem U Michelského lesa 1581/2, Praha 4, zast. Mgr. Radkem Pokorným, advokátem se sídlem Klimentská 1216/46, Praha 1, proti žalovanému: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, zast. JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M., advokátem se sídlem Křižovnické náměstí 193/2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: prof. Ing. J. K., CSc., proti rozhodnutí generálního ředitele Ředitelství silnic a dálnic ČR ze dne 12. 10. 2016, čj. 20616/2016-10300, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2020, čj. 10 A 223/2016-130, takto:

Výrok

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2020, čj. 10 A 223/2016-130, s e r u š í a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žádostí ze dne 1. 7. 2016 domáhala podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, po žalovaném poskytnutí informace vztahující se k prof. Ing. J. K., CSc. Rozhodnutím ze dne 2. 8. 2016 žalovaný částečně vyhověl žádosti žalobkyně a ve zbytku odmítl požadované informace poskytnout z důvodu ochrany osobních údajů. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně odvolala, generální ředitel žalovaného dne 12. 10. 2016 rozhodnutím uvedeným v záhlaví odvolání žalobkyně zamítl. Proti rozhodnutí generálního ředitele žalovaného se žalobkyně bránila žalobou, kterou městský soud zamítl.

2. Proti rozsudku městského soudu žalobkyně (stěžovatelka) podala kasační stížnost z důvodů, které podřadila po § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhla, aby NSS rozsudek 10 As 217/2020 městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný i osoba zúčastněná na řízení navrhli, aby NSS kasační stížnost zamítl.

3. NSS při posuzování přípustnosti kasační stížnosti dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Při posuzování důvodnosti kasační stížnosti však shledal vadu řízení před městským soudem, ke které musel přihlédnout i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Právě pro tuto vadu je kasační stížnost důvodná.

4. Článek XV bod 17 zákona č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních údajů, změnil § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nebylo-li podle předchozí úpravy možné určit nadřízený orgán podle § 178 správního řádu, rozhodoval v odvolacím řízení a řízení o stížnosti ten, kdo stál v čele povinného subjektu. Podle novelizovaného znění § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím v takových případech rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů.

5. Dřívější úpravu § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím bylo možné použít jen do 1. 1. 2020 (čl. XVI zákona č. 111/2019 Sb.), počínaje následujícím dnem se proto použije úprava nová, a to i na běžící řízení.

6. Žalovaný, na kterého se stěžovatelka obrátila jako na povinný subjekt, je státní příspěvkovou organizací a v jeho případě není možné určit podle § 178 správního řádu, kdo je jeho nadřízeným správním orgánem, proto působnost k rozhodování projednávané věci přešla od 2. 1. 2020 na Úřad pro ochranu osobních údajů.

7. Podle § 69 s. ř. s. je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Ustanovení § 69 s. ř. s. tak upravuje specifický případ procesního nástupnictví, odlišný od úpravy obsažené v § 107 a § 107a o. s. ř. Při přechodu působnosti v důsledku změny zákona proto městský soud musí jednat s orgánem, na který přešla působnost. Neučiní-li tak, zatíží řízení vadou, která má za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé (srov. k tomu detailně rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2020, čj. 4 As 155/2020-42, věc Kancelář prezidenta republiky, body 9 až 15).

8. Žaloba byla podána k městskému soudu dne 19. 12. 2016 a městský soud o ní rozhodl dne 23. 6. 2020. Působnost rozhodovat o odvolání stěžovatelky přešla dne 2. 1. 2020 na Úřad pro ochranu osobních údajů. Městský soud tedy měl od 2. 1. 2020 jako s žalovaným jednat nikoliv s Ředitelstvím silnic a dálnic ČR, ale s Úřadem pro ochranu osobních údajů. Městský soud však k této skutečnosti nepřihlédl. Tím zatížil řízení o žalobě vadou, která má za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé.

9. NSS podotýká, že se nemohl zabývat jednotlivými kasačními námitkami a vyjádřeními k nim podanými, neboť by to bylo s ohledem na důvod, pro který přistoupil ke zrušení rozsudku městského soudu, předčasné.

10. Kasační stížnost je důvodná s ohledem na shora popsanou vadu, proto NSS podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, ve kterém je městský soud vázán právním názorem NSS vysloveným v tomto rozsudku (§ pokračování 10 As 217/2020 - 75 110 odst. 4 s. ř. s.). V řízení tedy bude jako s žalovaným jednat s Úřadem pro ochranu osobních údajů. Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

11. Co se týče postavení původního žalovaného v dalším řízení před městským soudem, uvádí k tomu NSS následující.

12. Pokud stát nebo jiná osoba vystupuje jako nositel veřejné moci (a tímto nositelem nepochybně je, pokud autoritativně rozhoduje o poskytnutí informací), nemá žádná subjektivní práva. Proto pokud správní orgán I. stupně nesouhlasí s rozhodováním odvolacího orgánu, nemůže podat správní žalobu (viz usnesení NSS ze dne 15. 4. 2003, čj. 7 A 32/2002-23, č. 32/2003 Sb. NSS). Eventuální rozpor v právních názorech mezi instančně vyšším a instančně nižším orgánem uvnitř veřejné moci je vyřešen subordinací, tedy vztahem nadřízenosti a podřízenosti (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 2. 2020, čj. 8 Afs 128/2018-46, č. 4006/2020 Sb. NSS, bod 54). Stejně tak nemůže být správní orgán rozhodující věc v I. stupni osobou zúčastněnou na řízení. Definičním znakem osoby zúčastněné na řízení je totiž to, že byla nějak přímo dotčena ve svých právech a povinnostech (§ 34 odst. 1 s. ř. s.). Správní orgán I. stupně však nemá žádné „subjektivní právo na uplatnění pravomoci“, ostatně již jen samotné právě uvedené spojení je vnitřně rozporné.

13. Na základě těchto úvah judikatura dovodila, že správní orgán I. stupně není účastníkem řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu (není žalovaným) a nemůže být ani osobou zúčastněnou na tomto řízení. Není-li správní orgán I. stupně účastníkem řízení o žalobě ani osobou zúčastněnou na řízení, není ve smyslu § 102 s. ř. s. ani oprávněn k podání kasační stížnosti (viz např. usnesení NSS ze dne 30. 5. 2013, čj. 4 As 77/2013-25).

14. Právě uvedené závěry však nelze mechanicky užít na nynější případ.

15. Okruh povinných subjektů nezahrnuje jen orgány veřejné správy, ale též různé – od státu odlišné – právnické osoby veřejného práva (např. i Ředitelství silnic a dálnic ČR, tedy žalovaného v této věci), a také nejrůznější osoby soukromého práva – obchodní korporace. Tyto osoby na základě judikatury naplňují znaky „veřejné instituce“ podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím [srov. např. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 (N 10/44 SbNU 129) – Letiště Praha]. Podle dosavadní zákonné úpravy byla takováto osoba žalovanou v řízení před správním soudem. Podle judikatury Ústavního soudu však byla též osobou oprávněnou podat ústavní stížnost [nález ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16 (N 101/85 SbNU 679 ) - ČEZ, který zrušil rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2016, čj. 2 As 155/2015-84, č. 3405/2016 Sb. NSS, kde společnost ČEZ vystupovala jako žalovaná].

16. Ústavní soud vysvětlil, že odmítnutí žádosti o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím je rozhodnutím o právech žadatele, které povinný subjekt vydává jako nositel veřejné moci. Povinný subjekt se v případě, že je jeho rozhodnutí nebo postup podroben soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, nemůže domáhat ochrany svých základních práv a svobod, neboť žádná základní práva nemá. Tento závěr ovšem podle Ústavního soudu neplatí, „jestliže je v postavení subjektu, který 10 As 217/2020 rozhoduje o poskytnutí informace, fyzická nebo právnická osoba. Rozhodnutí soudu, kterým jí byla uložena povinnost rozhodnout ve věci žádosti o poskytnutí informace (nebo kterým jí byla tato věc vrácena k dalšímu řízení) z důvodu, že bylo shledáno její postavení coby povinného subjektu podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, se totiž – pokud jde o samotnou existenci této povinnosti – dotýká jejích základních práv a svobod“ [viz cit. nález IV. ÚS 1146/16, bod 42, s odkazem na stanovisko pléna ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 (ST 9/16 SbNU 372)]. NSS dodává, že – vedle procesních práv – v úvahu přichází především základní právo takové právnické či fyzické osoby na informační sebeurčení (čl. 10 odst. 3 Listiny).

17. Povinné osoby odlišné od státu – právnické či fyzické osoby – tedy mají ve vztahu k poskytování informací vlastní subjektivní práva, nevystupují tedy jen jako svazek kompetencí určitého typu (což je základní definiční znak správního orgánu – viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3257/2015 Sb. NSS, bod 32). Právě naopak, právnické a fyzické osoby, které rozhodují ve věcech zákona o svobodném přístupu k informacím, v rozhodovací praxi správních soudů doposud vystupovaly jako žalovaný správní orgán (v pozici žalovaného) jen v důsledku specifické zákonné konstrukce. Šlo o druh právní fikce, který utvářel z takovýchto osob „správní orgán“, neboť vycházel z kompetence takovéhoto „správního orgánu“ rozhodovat v oblasti zákona o svobodném přístupu k informacím. Ve skutečnosti však tyto osoby rozhodovaly o vlastních veřejných subjektivních právech (srov. bod [16]).

18. Zákon o svobodném přístupu k informacím od 1. 1. 2020 určil jako orgán příslušný rozhodovat o odvoláních a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů. Za normálních okolností by nebyl problém s tím, že původní žalovaný správní orgán je nahrazen v pozici žalovaného Úřadem. Jak uvedeno výše, typický žalovaný správní orgán v řízení před správním soudem nemá z povahy věci žádná subjektivní práva, má jen pravomoci (je nositelem kompetencí podle příslušného veřejnoprávního předpisu). Ovšem v nynější věci nejde o takovýto případ. Jak NSS vysvětlil, původní žalovaný vystupoval v řízení před správním soudem v dvojjediné pozici. Jednak v pozici nositele kompetence (podle zákona o svobodném přístupu k informacím), tedy jako správní orgán, jednak v pozici osoby mající veřejné subjektivní právo (a povinnost) poskytovat informace jen způsobem a v rozsahu vyžadovaném zákonem o svobodném přístupu k informacím.

19. V situaci, kdy žalovaný ztratil v řízení před městským soudem postavení žalovaného, je nutno uvažovat o jeho postavení osoby zúčastněné na řízení. Žalovaný totiž má v dané věci subjektivní práva (především výše uvedené právo na informační sebeurčení), ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. proto může být přímo dotčen na právech rozhodnutím soudu. Z pohledu ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces povinného subjektu si nelze představit situaci, kdy by správní soud takovémuto subjektu – právnické či fyzické osobě – uložil povinnost poskytnout informace, aniž by byl tento subjekt účasten na řízení a mohl se k věci vyjádřit. Situace nebude jiná ani v případě, kdy by správní soud „pouze“ rušil rozhodnutí vydané ve druhém stupni, neboť účastenství na řízení nemůže záviset pouze na konečném výroku ve věci samé. NSS tak uzavírá, že v projednávaném případě žalovaný jako povinný subjekt bude v dalším řízení před soudem osobou zúčastněnou na řízení.

20. Ze shora podaného výkladu též plyne, že žalovaný může podat žalobu proti rozhodnutí, kterým Úřad pro ochranu osobních údajů rozhodl o odvolání či stížnosti proti pokračování 10 As 217/2020 - 76 rozhodnutí žalovaného a kterým byl žalovaný zkrácen na právech ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (ostatně jinak by mohl a musel podat rovnou ústavní stížnost, což by však bylo absurdní a jistě též protiústavní).

Poučení

Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 26. listopadu 2020 Ondřej Mrákota předseda senátu