21 As 133/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Faisala Husseiniho a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: NetBet Enterprises Limited, se sídlem Ewropa Business Centre, Level 3, Suite 704, Office 4, Dun Karm Street, Birkirkara, BKR9034, Malta, zastoupená Mgr. Liborem Vackem, advokátem se sídlem Na Příkopě 988/31, Praha 1, proti žalovanému: Celní úřad v Plzni, se sídlem Antonína Uxy 945/11, Plzeň, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného v řízení vedeném pod sp. zn. 200/2025-600000-12, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 7. 2026, č. j. 57 A 27/2026 - 78, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost se z a m í t á .

II. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku 6 135 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Libora Vacka, advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Žalovaný vydal podle § 150 odst. 1 správního řádu ve spojení s § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, dne 5. 12. 2025 příkaz č. j. 66086-3/2025-400000-11031, jímž žalobkyni uložil pokutu za přestupek podle § 123 odst. 1 písm. e) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. Příkaz zaslal na adresu sídla žalobkyně v Maltské republice. Žalovaný vycházel z toho, že příkaz byl doručen dne 18. 12. 2025. Proti příkazu podala žalobkyně dne 9. 1. 2026 odpor, který žalovaný vyhodnotil jako opožděný.

2. Na základě toho podala žalobkyně ke Krajskému soudu v Plzni žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. V této žalobě požadovala, aby soud žalovanému uložil povinnost vydat a řádně doručit rozhodnutí v řízení o přestupku, v jehož rámci byl vydán výše specifikovaný příkaz. Tvrdila, že jí příkaz nebyl doručen dne 18. 12. 2025, jak tvrdí žalovaný, a že příkaz byl jejím včasným odporem zrušen, takže žalovaný měl v řízení pokračovat.

3. Krajský soud žalobě vyhověl. V rozsudku ze dne 16. 7. 2026, č. j. 57 A 27/2026 - 78, dospěl k závěru, že z mezinárodní dodejky, aplikace sledování zásilek České pošty ani z aplikace sledování zásilek MaltaPost nelze prokázat, že zásilku dne 18. 12. 2025 převzala osoba oprávněná přijímat písemnosti doručované žalobkyni do vlastních rukou. Dodejka obsahovala podle krajského soudu jen nečitelný podpis, neuváděla jméno ani funkci přebírající osoby, její vztah k žalobkyni nebo razítko žalobkyně. Krajský soud proto uzavřel, že žalovaný neprokázal opožděnost odporu proti příkazu ze dne 5. 12. 2025. Vycházel dále z (dle jeho názoru) nevyvráceného tvrzení žalobkyně, že se příkaz dostal do její dispoziční sféry dne 5. 1. 2026, odpor byl tedy včasný, příkaz se jeho podáním zrušil a stěžovatel byl povinen v řízení pokračovat.

4. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost, kterou opírá o důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Má za to, že krajský soud nastavil při mezinárodním doručování nesplnitelný důkazní standard. Zdůrazňuje, že zásilka byla odeslána na registrované sídlo žalobkyně, její doručení potvrzuje mezinárodní dodejka i sledovací systémy obou poštovních operátorů a obsah dodejky nemohl ovlivnit. Krajský soud měl podle stěžovatele zohlednit vzájemný soulad těchto podkladů a neměl bez relevantních důkazů přijmout datum 5. 1. 2026 tvrzené žalobkyní jako den doručení příkazu, respektive den, kdy se dostala zásilka do dispoziční sféry žalobkyně. Stěžovatel na podporu svého názoru odkázal mimo jiné na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2014, č. j. 7 As 30/2013 - 34, ze dne 17. 7. 2009, č. j. 7 Afs 40/2009 - 78, a ze dne 15. 3. 2007, č. j. 9 As 9/2007 - 80.

5. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl. Uvádí, že stěžovatel neprokázal naplnění podmínek doručení do vlastních rukou podle § 21 odst. 2 správního řádu, což krajský soud posoudil správně. Rozsudek krajského soudu se podle ní vypořádal se všemi námitkami, které stěžovatel v řízení o žalobě uplatnil, a je proto plně přezkoumatelný.

6. Nejvyšší správní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti kasační stížnosti a splnění podmínek řízení. Konstatuje, že kasační stížnost byla podána včas (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§ 102 věta první s. ř. s.), proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná a stěžovatele zastupuje osoba, která má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Neshledal přitom vady, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 věty první s. ř. s.

7. Kasační stížnost není důvodná.

8. Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], protože v případě její důvodnosti by bylo vypořádání dalších kasačních námitek v zásadě vyloučeno. Z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za prokázaný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za (ne)správné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků řízení za (ne)důvodnou (srov. například nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1995, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2004 - 62). Meritorní přezkum soudního rozhodnutí je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku.

9. Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatele, podle něhož je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Rozsudek krajského soudu obsahuje srozumitelné a úplné důvody, z nichž vychází. Vypořádal se jak s povahou mezinárodní dodejky a záznamů o sledování zásilky, tak s argumentem stěžovatele, že při doručování do ciziny není schopen ovlivnit obsah dokladu o doručení. Zabýval se také odkazem stěžovatele na doručování dle maltského práva (viz odst. [17] a [18] níže). Námitka nepřezkoumatelnosti proto není důvodná.

10. Pokud jde o právní hodnocení věci [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]), je třeba vyjít z toho, že podle § 72 odst. 1 správního řádu se rozhodnutí účastníkům oznamuje doručením stejnopisu písemného vyhotovení do vlastních rukou nebo ústním vyhlášením. Písemné vyhotovení rozhodnutí se podle § 19 odst. 5 téhož zákona doručuje do vlastních rukou. Nelze-li zahraniční právnické osobě doručit prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky a nejde-li o písemnost týkající se činnosti její organizační složky zřízené v České republice, postupuje se podle § 21 odst. 1 věty poslední ve spojení s § 22 správního řádu. Ustanovení § 22 vymezuje způsoby, jimiž lze doručení do ciziny zprostředkovat, a postup pro případ neúspěšného doručení; nevylučuje však použití § 21 odst. 2 správního řádu. Také při doručování do ciziny proto musí písemnost doručovanou právnické osobě do vlastních rukou převzít některá z osob uvedených v § 30 správního řádu nebo jiná osoba pověřená přijímáním písemností (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2011, č. j. 6 Ads 96/2011 - 64, dle něhož také při doručování do zahraničí musí být pro účastníky řízení zachovány procesní garance dle správního řádu).

11. Správní orgán nese důkazní břemeno ohledně řádného oznámení rozhodnutí. Doručenka je v tomto směru obvyklým a významným důkazním prostředkem. Na rozdíl od § 51 odst. 1 daňového řádu však správní řád doručence povahu veřejné listiny výslovně nepřiznává. Podle převažující a nejnovější judikatury proto doručenka u písemností doručovaných ve správním řízení, s výjimkou řízení daňového, veřejnou listinou není (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2017, č. j. 5 As 242/2016 - 27, ze dne 23. 5. 2025, č. j. 10 As 44/2025 - 34, či usnesení ze dne 9. 6. 2026, č. j. 4 As 24/2026 - 37). To ovšem neznamená, že by postrádala důkazní hodnotu. Její obsah je však třeba hodnotit jako jakýkoli jiný důkaz, spolu s ostatními okolnostmi věci a adresát jej může zpochybnit předestřením jiné, srovnatelně pravděpodobné verze skutkového děje (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, č. j. 2 Afs 158/2005 - 82, či č. j. 7 As 30/2013 - 34).

12. Požadavek na řádné prokázání oznámení rozhodnutí má zvláštní význam v řízení o přestupku. Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 3. 2004, sp. zn. II. ÚS 788/02, vyslovil, že pochybnosti o řádném předvolání obviněného k projednání přestupku musí vést k závěru, že řádně předvolán nebyl. Nejvyšší správní soud tento závěr převzal v rozsudku č. j. 7 As 30/2013 - 34.

13. Uvedené závěry neznamenají, že správní orgán musí reagovat na každé zcela obecné popření doručení nebo že je nutné takové tvrzení bez dalšího akceptovat. Adresát musí obsah doručenky zpochybnit konkrétními tvrzeními způsobilými vytvořit jinou, srovnatelně pravděpodobnou verzi skutkového děje. Správní orgán však nesmí vyvodit pro obviněného nepříznivé procesní následky – zde ztrátu práva podat odpor proti příkazu – na základě nedostatečně objasněných okolností oznámení rozhodnutí. Má-li být příkaz po uplynutí osmidenní lhůty považován za pravomocný a vykonatelný, musí být den jeho oznámení řádně prokázán.

14. V rozsudku č. j. 7 As 30/2013 - 34 Nejvyšší správní soud posuzoval důkazní hodnotu mezinárodní doručenky při doručování fyzické osobě na adresu ve Slovenské republice. Doručenka nebyla řádně vyplněna, přestože obsahovala poštovní razítko a podpis. Adresát její údaje zpochybnil konkrétním a konzistentním tvrzením, že zásilku převzala a podepsala jeho dcera. Nejvyšší správní soud dovodil, že adresát nemusí prokázat úplný opak toho, co z doručenky vyplývá; postačí, předestře-li jinou, srovnatelně pravděpodobnou verzi skutkového děje. V nynější věci je důkazní situace ještě méně určitá, neboť dodejka neobsahuje jméno přebírající osoby, její funkci ani jiný údaj umožňující ověřit její vztah k žalobkyni a oprávnění přijímat za ni písemnosti. Sama tedy neprokazuje skutečnost rozhodnou podle § 21 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně navíc konzistentně tvrdila, že se příkaz dostal do dispoziční sféry osoby oprávněné za ni jednat až dne 5. 1. 2026. Na podporu tvrzení, že zásilku dne 18. 12. 2025 nepřevzal žádný z jejích jednatelů, předložila čestné prohlášení jednoho z nich, podle něhož se v rozhodnou dobu nacházel ve Spojeném království, a výpis z pracovní evidence dokládající, že druhý jednatel čerpal dovolenou. Tyto listiny samy neprokazovaly datum 5. 1. 2026, coby den faktického převzetí zásilky oprávněnou osobou ani nevylučovaly její převzetí jinou pověřenou osobou dne 18. 12. 2025. Nemohly však odstranit základní nedostatek důkazů předložených stěžovatelem, z nichž nebylo možné zjistit totožnost ani oprávnění osoby, která zásilku dne 18. 12. 2025 převzala. Poukaz stěžovatele na to, že není známo, kde se zásilka v mezidobí nacházela, nemohl nahradit důkaz o jejím řádném doručení k dřívějšímu datu, z něhož by vyplývala opožděnost odporu podaného dne 9. 1. 2026.

15. Stěžovatelem uváděné rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 29/2008 - 60, č. j. 7 Afs 70/2012 - 43 a č. j. 7 Afs 40/2009 - 78 nevedou k opačnému závěru. V těchto věcech bylo možné dovodit alespoň konkludentní pověření přebírající osoby z uceleného souboru zjištění. V případě rozsudku č. j. 3 As 29/2008 - 60 šlo o pracovníka, který na dodejce uvedl příjmení, připojil podpis i razítko právnické osoby a opakovaně přebíral další písemnosti. Dle rozsudku č. j. 7 Afs 40/2009 - 78 konkrétní osoba opakovaně vyzvedávala zásilky v úložní době, jejich převzetí potvrzovala podpisem a razítkem a adresát na dříve převzaté písemnosti reagoval. Podle rozsudku č. j. 7 Afs 70/2012 - 43 bylo prokázáno jedenáct převzetí zásilek v delším období, používání razítka, předávání písemností účetní a následná reakce adresáta na předmětnou výzvu. Společným jmenovatelem uvedené judikatury není formalistický požadavek písemného pověření ani osobního převzetí statutárním orgánem. Je jím existence objektivních okolností, z nichž lze konkludentní pověření spolehlivě dovodit. Citovaná judikatura proto nestanoví, že pouhé fyzické předání zásilky na adrese sídla právnické osoby bez identifikace přebírající osoby je samo o sobě řádným doručením do vlastních rukou.

16. Na uvedeném nic nemění, že se doručení uskutečňovalo na Maltě. Ustanovení § 22 správního řádu stěžovateli umožňovalo zvolený způsob doručování, avšak nezbavovalo jej povinnosti prokázat, že jeho výsledkem bylo řádné oznámení příkazu ve smyslu § 21 odst. 2 správního řádu. Mezinárodní charakter doručování může ovlivnit dostupnost jednotlivých důkazů, nemůže však vést ke snížení procesní ochrany obviněného ani k nahrazení důkazu o oprávněné přebírající osobě pouhým tvrzením, že zahraniční doručovatel postupoval podle místních pravidel (srov. již výše zmiňovaný rozsudek č. j. 6 Ads 96/2011 - 64).

17. Krajský soud stěžovateli neurčil jediný závazný postup ani mu nevytkl, že neobstaral konkrétní listinu. Vysvětlil však, proč se nemohl spokojit s podklady, které byly ve správním spise – mezinárodní dodejka neměla vyplněnou kolonku pro identifikaci přebírající osoby (dle této kolonky je třeba, aby jméno přebírající osoby – respektive „adresáta“ – bylo vypsáno tiskacím písmem), neobsahovala razítko žalobkyně ani údaj o údaj o vztahu osoby, která dodejku podepsala, k žalobkyni; nebyla doplněna ani potvrzením MaltaPost obsahujícím údaje o totožnosti nebo postavení příjemce, z nichž by bylo možné usuzovat na řádné doručení žalobkyni. Krajský soud také uvedl, že pro posouzení věci nemusí obecně řešit význam pravidel státu doručení, neboť stěžovatel nepředložil podklad, který by umožňoval zjistit, komu byla zásilka předána a zda šlo o osobu oprávněnou ji převzít.

18. Kasační stížnost neoznačuje žádné konkrétní ustanovení maltského práva ani nevysvětluje, proč by pravidla upravující postup MaltaPost měla nahradit požadavek českého správního řádu na převzetí písemnosti osobou oprávněnou podle jeho § 21 odst. 2 správního řádu. Nejvyšší správní soud proto tuto námitku posoudil pouze v té míře obecnosti, v níž ji stěžovatel formuloval. Ta přitom není důvodná. Skutečnost, že zahraniční provozovatel poštovních služeb mohl při fyzickém předání zásilky postupovat v souladu s místními právními nebo provozními pravidly, může osvědčovat řádnost jeho vlastního postupu, sama však bez dalšího neprokazuje, že zásilku převzala osoba oprávněná podle § 21 odst. 2 správního řádu. Detailní argumentaci obsaženou ve sdělení Generálního ředitelství cel o nezahájení přezkumného řízení ze dne 7. 5. 2026, č. j. 23860/2026-900000-24120, kterou stěžovatel v kasační stížnosti konkrétně nepřevzal a nevztáhl k důvodům napadeného rozsudku, nemůže Nejvyšší správní soud z vlastní iniciativy v kasačním řízení doplňovat za stěžovatele. Obecně lze přitom poznamenat, že správní řád – na rozdíl od § 47 odst. 7 daňového řádu – nestanoví, že lze-li při doručování do ciziny prokázat dodání zásilky podle práva dané země, považuje se zásilka za dodanou odpovídajícím způsobem také podle českého procesního předpisu.

19. V nynější věci tak dodejka osvědčuje pouze to, že zásilka byla předána na adrese sídla žalobkyně a její převzetí dne 18. 12. 2025 podepsala neznámá osoba. Záznamy sledovacích systémů České pošty a MaltaPost potvrzují pohyb zásilky a její evidované dodání, nikoli oprávnění osoby, která ji převzala. Krajský soud proto nehodnotil tyto podklady izolovaně, ani jim nepřisoudil nulovou důkazní hodnotu, jak tvrdí stěžovatel, nýbrž správně dovodil, že ani v jejich souhrnu neprokazují rozhodnou skutečnost podle § 21 odst. 2 správního řádu, respektive dostatečně nevyvracejí tvrzení žalobkyně.

20. Ani odkaz stěžovatele na rozsudek č. j. 9 As 9/2007 - 80 není přiléhavý. Uvedené rozhodnutí se týkalo náhradního doručení uložené zásilky právnické osobě a otázky, zda nepřítomnost statutárního orgánu brání uplatnění fikce doručení. V nynější věci nebyla uplatněna fikce doručení. Sporné bylo, zda osoba, která zásilku převzala, byla k tomuto úkonu oprávněna, tedy zda se mohla tímto způsobem dostat zásilka do dispoziční sféry žalobkyně. Krajský soud ani žalobkyně netvrdily, že by doručení bylo neúčinné jen proto, že příkaz nepřevzal statutární orgán osobně.

21. Krajský soud tedy nepochybil, pokud uzavřel, že stěžovatel neprokázal oznámení příkazu dne 18. 12. 2025. Nemohl-li od tohoto data počítat osmidenní lhůtu pro podání odporu, nebylo možné považovat odpor podaný dne 9. 1. 2026 za opožděný. Podáním odporu, něhož nebylo vyvráceno, že byl podán včas, se příkaz podle § 150 odst. 3 správního řádu zrušil a řízení mělo pokračovat. Povinnost stěžovatele vydat rozhodnutí proto trvala.

22. Je třeba zdůraznit, že v nynější věci jde o řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Jeho předmětem není přezkum skutkové ani právní správnosti příkazu, posouzení odpovědnosti žalobkyně za přestupek či zhodnocení výše uloženého trestu. Krajský soud stěžovatele nezavázal, aby věc meritorně rozhodl určitým způsobem, uložil mu pouze, aby po zrušení příkazu splnil zákonnou povinnost v přestupkovém řízení pokračovat a vydat rozhodnutí. Stěžovatel proto musí provést procesní úkony potřebné pro zjištění skutkového stavu věci a pro zachování práv žalobkyně, včetně případného dokazování a ústního jednání, jsou-li pro ně splněny zákonné podmínky. Závěr o nečinnosti tedy nikterak nepředjímá výsledek přestupkového řízení. Vylučuje pouze to, aby stěžovatel bez dalšího vycházel z předpokladu, že je příkaz pravomocný a vykonatelný. S ohledem na § 150 odst. 3 správního řádu je naopak povinen navázat na procesní stav nastalý včasným odporem; lhůty pro vydání rozhodnutí začaly znovu běžet dnem podání odporu.

23. Závěrem Nejvyšší správní soud poznamenává, že s ohledem na bezodkladné přistoupení k rozhodnutí věci samé již samostatně nerozhodoval o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (shodně viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2020, č. j. 1 Azs 76/2020 - 37, odst. [26], nebo ze dne 14. 3. 2019, č. j. 1 As 57/2019 - 23, odst. [21]).

24. Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§ 110 odst. in fine 1 s. ř. s.).

25. Stěžovatel v nynější věci nebyl úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.).

26. Naopak žalobkyně úspěšná byla, a proto jí náhrada nákladů řízení náleží. V řízení o kasační stížnosti se jednalo o odměnu advokáta za jeden úkon právní služby – sepsání vyjádření ke kasační stížnosti, tj. 1 × 4 620 Kč [§ 11 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 9 odst. 5 a § 7 bodem 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], k čemuž náleží náhrada hotových výdajů ve výši 1 × 450 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Jelikož je zástupce žalobkyně plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tato částka o 21 %, tedy o 1 065 Kč (zaokrouhleno na celé koruny nahoru dle § 146 odst. 1 daňového řádu) na částku 6 135 Kč. Náklady žalobkyně v řízení o kasační stížnosti tak představují částku ve výši 6 135 Kč.

27. Stěžovatel (žalovaný) je proto povinen žalobkyni k rukám jejího advokáta uhradit náhradu nákladů řízení v celkové výši 6 135 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 7. září 2026 Mgr. Radovan Havelec předseda senátu