4 As 20/2026

Rubrum

4 As 20/2026-34 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D. v právní věci žalobkyně: Mgr. A. M., zast. JUDr. MgA. Michalem Šalomounem, Ph.D., advokátem, se sídlem Bráfova tř. 52, Třebíč, proti žalovanému: Krajský pozemkový úřad pro Jihočeský kraj, Pobočka Prachatice, se sídlem Vodňanská 329, Prachatice, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 8. 2025, č. j. SPU 283444/2025, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 12. 1. 2026, č. j. 57 A 31/2025-104, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Shrnutí předcházejícího řízení

1. Žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 8. 2025, č. j. SPU 283444/2025, schválil podle § 11 odst. 4 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“), návrh komplexních pozemkových úprav v katastrálním území Vlachovo Březí a navazující části katastrálního území Chlumany.

2. Proti tomuto rozhodnutí brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), který ji usnesením ze dne 12. 1. 2026, č. j. 57 A 31/2025-104, odmítl pro nepřípustnost podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), neboť žalobkyně napadla rozhodnutí prvostupňového orgánu, aniž by vyčerpala dostupný řádný opravný prostředek, přičemž o možnosti podat odvolání byla řádně poučena. Podle 4 As 20/2026 sdělení Státního pozemkového úřadu ze dne 7. 1. 2026 sice žalobkyně podala dne 17. 10. 2025 odvolání, o němž však nebylo do dne podání žaloby (2. 12. 2025) rozhodnuto.

II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání účastníků řízení

3. Proti tomuto usnesení krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížnost z důvodů, které podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s. Stěžovatelka navrhla napadené usnesení zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.

4. Stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že krajský soud nesprávně posoudil povahu podané žaloby, když ji mechanicky kvalifikoval jako žalobu jediného typu, ačkoli šlo o sloučenou a společnou žalobu, v níž bylo kumulováno více forem soudní ochrany. Součástí žaloby byl také návrh na přiznání jejího odkladného účinku, o němž krajský soud rozhodl samostatným výrokem, aniž by při posouzení žaloby reflektoval její skutečný obsah a povahu uplatněných žalobních návrhů. Dále podle stěžovatelky krajský soud bez nařízení jednání a bez výzvy k upřesnění žalobního typu žalobu odmítl, čímž postupoval přepjatě formalisticky a odepřel jí právo na přístup k soudu. Napadené usnesení je rovněž nepřezkoumatelné, neboť se nevypořádává s obsahem žaloby.

5. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ve svém rozhodnutí řádně poučil všechny účastníky řízení o možnosti podat proti rozhodnutí odvolání. Ve lhůtě pro podání odvolání žádný z účastníků řízení odvolání nepodal. Odvolání stěžovatelky bylo podáno 17. 10. 2025, přičemž zákonná lhůta k učinění tohoto úkonu uplynula dne 13. 10. 2025, neboť rozhodnutí bylo doručeno dne 28. 9. 2025 fikcí. Ústředí Státního pozemkového úřadu rozhodlo o odvolání stěžovatelky tak, že jej rozhodnutím ze dne 14. 1. 2026, č. j. SPU 479477/2025, zamítlo jako opožděné.

6. Stěžovatelka v replice k vyjádření žalovaného uvedla, že s ním nesouhlasí a setrvává na své kasační argumentaci. Dále uvedla důvody, proč žalovaný dospěl k nesprávnému závěru ohledně opožděnosti odvolání. K povaze své žaloby zmínila, že byla od počátku koncipována tak, aby postihla nezákonnost rozhodnutí, nezákonnost procesního postupu správního orgánu, včetně nezákonných zásahů do vlastnického práva. Nešlo tak o náhodnou procesní konstrukci, nýbrž o vědomý postup. Za takové situace měl krajský soud posoudit žalobu v její celistvosti, nikoli ji rozdělovat na jednotlivé žalobní typy.

III. Posouzení kasační stížnosti

7. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Přitom neshledal vady uvedené v § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Stěžovatelka v kasační stížnosti označila důvody podle § 103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.

8. Nejvyšší správní soud předesílá, že kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pro nepřípustnost. Je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přichází z povahy věci v úvahu pouze kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu 4 As 20/2026-35 pokračování (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004-98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS). Nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby však může spočívat nejenom v nesprávném posouzení právní otázky soudem (např. aplikuje-li soud výluku ze soudního přezkumu, která na věc nedopadá), nýbrž i v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, zejména skutkových (např. odmítne-li podání pro opožděnost, ačkoliv rozhodné skutečnosti nezjistil), popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek, že došlo k odmítnutí návrhu a tím i soudní ochrany, ačkoliv pro takový postup nebyly splněny zákonné podmínky (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004-53, a ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015-128).

9. Stěžovatelka v kasační stížnosti napadá správnost procesního postupu krajského soudu, který části jejího podání posoudil odděleně, nikoli v jejich celistvosti, jak zamýšlela.

10. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodil, že nevhodnost spojení různých podání podle § 39 odst. 1 s. ř. s. ještě bez dalšího neznamená, že v daném případě takové spojení věcí krajským soudem samo o sobě založí oprávněnost námitek svědčících kasačnímu důvodu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy jiné vadě řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonnost napadeného rozsudku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, č. j. 1 Afs 15/2008-100). Tyto závěry lze vztáhnout také na posuzování vhodnosti vyloučení věci k samostatnému projednání podle § 39 odst. 2 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2026, č. j. 4 As 211/2025-27, bod 10). Vhodnost tohoto postupu může být totiž dána řadou důvodů, mezi něž patří například rychlost, resp. hospodárnost řízení, rozdílnost podmínek řízení aj. Přestože v nyní posuzované věci nedošlo formálně k vyloučení části podání k samostatnému projednání ve smyslu § 39 odst. 2 s. ř. s., lze tyto závěry aplikovat i na situaci, kdy krajský soud rozhodne o části žaloby, aniž by ji vyloučil k samostatnému projednání.

11. Nejvyšší správní soud připomíná, že z hlediska posuzování procesních úkonů účastníků řízení je určující jejich obsah, nikoliv formální označení. Při výkladu procesního úkonu soud proto nevychází z jeho pojmenování, nýbrž z toho, co účastník nebo osoba zúčastněná na řízení tímto úkonem sleduje. Při podřazování konkrétního úkonu pod některý z žalobních, případně návrhových typů není rozhodující, jak navrhovatel podání pojmenuje, nýbrž co jím po obsahové stránce sleduje (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009-197, a ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004-64).

12. Stěžovatelka ve svém podání krajskému soudu nejprve vylíčila historický vývoj vlastnických práv k pozemkům, které jsou nyní v jejím vlastnictví. Dále namítla nezákonnosti různého druhu, které spatřovala v postupu žalovaného v procesu schvalování komplexních pozemkových úprav. Rovněž brojila proti opatření obecné povahy - změně č. 3 Územního plánu Vlachovo Březí (dále jen „změna územního plánu“), při jehož přijímání podávala námitky a připomínky. V petitu svého podání navrhovala zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalovaného, zrušení změny územního plánu a „vypuštění“ stavební uzávěry pod Záhorskou z územního plánu. Následně podáním ze dne 26. 1. 2026 navrhla zrušení opatření obecné povahy - 4b. aktualizace Zásad územního rozvoje Jihočeského kraje (dále jen „aktualizace zásad územního rozvoje“). 4 As 20/2026

13. Z obsahu stěžovatelčina podání tedy vyplývá, že v sobě zahrnovalo vícero žalobních, resp. návrhových typů. Stěžovatelka brojila proti rozhodnutí žalovaného o schválení návrhu komplexních pozemkových úprav, proti změně územního plánu, proti stavební uzávěře a nakonec i proti aktualizaci zásad územního rozvoje. Nejvyšší správní soud připomíná, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. a řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. má odlišný procesní režim, stejně jako odlišný okruh účastníků řízení. Řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy se vůbec neúčastní nynější žalovaný, ale město Vlachovo Březí jako odpůrce v případě změny územního plánu, či Jihočeský kraj jako odpůrce v případě aktualizace zásad územního rozvoje.

14. Podle § 5 s. ř. s., nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.

15. Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle zákona nepřípustný.

16. Podle § 68 písm. a) s. ř. s., žaloba je nepřípustná také tehdy nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.

17. Mezi jednu z odlišností procesních režimů přezkumu správních rozhodnutí a opatření obecné povahy náleží mimo jiné i otázka přípustnosti návrhu, resp. žaloby v případě nevyčerpání řádných opravných prostředků.

18. Nejvyšší správní soud připomíná, že v rámci soudního přezkumu činnosti veřejné správy ve správním soudnictví se uplatňuje prvek posteriority a subsidiarity. Jde o následnou soudní kontrolu veřejné správy a o následné poskytnutí soudní ochrany dotčeným právům. Podstata subsidiarity správního soudnictví proto spočívá v tom, že se lze domáhat soudní ochrany jen v těch případech, kdy dříve žalobce využil (vyčerpal) řádné opravné prostředky ve sféře veřejné správy. Pokud zákon takové opravné prostředky dotčené osobě nesvěřuje, může se domáhat soudní ochrany svých práv přímo.

19. Na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy není podmíněna vyčerpáním řádných opravných prostředků. Skutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej obecně nezbavuje práva takový návrh podat, nevyplývá-li taková nepřípustnost ze zvláštního zákona (§ 307 odst. 2 stavebního zákona). Návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích správního řízení odmítnout pro nedostatek procesní legitimace (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116). Tato skutečnost však bude mít vliv na případnou úspěšnost jeho návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 186/2014-49). V případě správní žaloby proti rozhodnutí správního orgánu je žalobce v zásadě povinen před podáním žaloby vyčerpat řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. 4 As 20/2026-36 pokračování

20. Jak správně konstatoval krajský soud, v nyní posuzované věci měla stěžovatelka k dispozici řádný opravný prostředek proti rozhodnutí žalovaného o schválení návrhu komplexních pozemkových úprav. Ustanovení § 11 odst. 6 zákona o pozemkových úpravách počítá s možností účastníků řízení podat proti takovémuto rozhodnutí odvolání. Jelikož zákon o pozemkových úpravách neobsahuje zvláštní úpravu odvolacího řízení, je namístě aplikovat příslušná ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), a to na základě jeho subsidiarity (srov. § 1 odst. 2 správního řádu). O odvolání proti rozhodnutí pozemkového úřadu podle § 11 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách rozhoduje podle § 2 odst. 4 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, Státní pozemkový úřad, resp. jeho ústředí.

21. Z vyjádření Státního pozemkového úřadu, které bylo učiněno v řízení před krajským soudem, vyplývá, že stěžovatelka podala odvolání dne 17. 10. 2025, přičemž o něm v době podání vyjádření (7. 1. 2026) nebylo rozhodnuto. Následně Státní pozemkový úřad oznámil krajskému soudu, že k vydání rozhodnutí o odvolání došlo dne 14. 1. 2026, přičemž bylo zamítnuto jako opožděné. Stěžovatelka tuto skutečnost nerozporuje, neboť ve své replice uvádí, že zákonnost závěru o opožděnosti je nyní předmětem soudního přezkumu u Městského soudu v Praze.

22. Stěžovatelka tedy učinila podání, jehož částí brojila proti rozhodnutí žalovaného, aniž by vyčerpala řádný opravný prostředek v podobě odvolání. Krajský soud proto dospěl ke správnému závěru, že podání je v této části nepřípustné z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. Za takové situace bylo vhodné, aby krajský soud rozhodl o části podání, případně aby tuto část vyloučil k samostatnému projednání, neboť podání bylo v této části nepřípustné. Ve zbytku žaloba, resp. návrh přípustný byl, a mohl tak být podroben soudnímu přezkumu ze strany krajského soudu.

23. Nejvyšší správní soud pro úplnost doplňuje, že o části podání stěžovatelky týkající se návrhu na zrušení změny územního plánu a „vypuštění“ stavební uzávěry bylo krajským soudem rozhodnuto rozsudkem ze dne 18. 2. 2026, č. j. 57 A 31/2025-154, jehož přezkumem se bude zabývat Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 10 As 42/2026. Návrhem na zrušení aktualizace zásad územního rozvoje se pak krajský soud zabýval samostatně, neboť tato věc byla usnesením ze dne 28. 1. 2026, č. j. 57 A 31/2025-135, vyloučena k samostatnému projednání, přičemž toto řízení pro nezaplacení soudního poplatku zastavil a kasační stížnost proti tomuto jeho usnesení byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2026, č. j. 9 As 36/2026-23. Stěžovatelčino podání tak bylo posouzeno ze strany krajského soudu v celé jeho šíři.

24. Lze tedy konstatovat, že krajský soud posoudil správně právní otázku nepřípustnosti žaloby proti prvoinstančnímu rozhodnutí žalovaného o schválení komplexních pozemkových úprav, přičemž napadené usnesení je přezkoumatelné, neboť se shora uvedeným způsobem náležitě vypořádalo s touto částí podání, o níž bylo možné rozhodnout samostatně, aniž by to mělo jakýkoliv vliv na zákonnost napadeného usnesení o odmítnutí žaloby. Důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tedy nebyl v posuzované věci naplněn. 4 As 20/2026

25. Nejvyšší správní soud rozhodl bezodkladně o věci samé, a proto se již nezabýval návrhem stěžovatelky na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, který učinila až v replice k vyjádření žalovaného.

IV. Závěr a náklady řízení

26. S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně podle § 60 odst. 1 věty první a § 120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelka v něm neměla úspěch a žalovanému v něm nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 11. května 2026 JUDr. Jiří Palla předseda senátu