I.ÚS 1957/25

Rubrum

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Dity Řepkové, soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské a soudce Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. Patricka Khecka, zastoupeného Mgr. Vilémem Kinem, advokátem, sídlem Trojská 334/50, Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 2/2025-38 ze dne 2. 5. 2025 a rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 41 A 4/2024-52 ze dne 9. 12. 2024, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Středočeského kraje, sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Výrok

Ústavní stížnost se odmítá.

Odůvodnění

I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatel se obrátil na Městský úřad Beroun jako orgán ochrany zemědělského půdního fondu (dále jen "orgán ochrany ZPF") s žádostí o souhlas s trvalým odnětím zemědělské půdy o výměře 59,23 m2 ze zemědělského půdního fondu (dále jen "ZPF") za účelem realizace "stavby pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů X". Orgán ochrany ZPF správní řízení zastavil pro zjevnou bezpředmětnost žádosti. Podle jeho zjištění měla stavba spočívat v umístění fotovoltaických panelů na budovu novostavby chaty. Pro chatu samotnou již byl souhlas s odnětím ze ZPF dříve vydán formou kladného závazného stanoviska - ostatně stěžovatel sám odkázal na přílohy a projektovou dokumentaci této dříve řešené stavby. Žádost o společné povolení stavby chaty byla sice následně zamítnuta stavebním úřadem pro rozpor s územně plánovací dokumentací, účinky souhlasu orgánu ochrany ZPF však nadále trvaly a nebylo namístě rozhodovat samostatným rozhodnutím.

2. Vedlejší účastník k odvolání stěžovatele rozhodnutí orgánu ochrany ZPF potvrdil a odvolání zamítl.

3. Krajský soud v Praze při posuzování žaloby stěžovatele proti rozhodnutí vedlejšího účastníka dospěl k závěru shodnému se správními orgány, totiž že původní stavební záměr (chata) a nynější stavební záměr (stavba pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů) jsou shodné, doplněna byla pouze instalace fotovoltaických panelů. Cílem stěžovatele bylo obejít zamítnutí žádosti o stavební povolení na chatu. Vzhledem k tomu, že souhlasné závazné stanovisko vydané v řízení o chatě bylo relevantní i pro pozdější stavební záměr, řízení před orgánem ochrany ZPF bylo správně zastaveno. Vytkl však, že k zastavení mělo být přistoupeno pro zjevnou právní nepřípustnost žádosti, ne pro zjevnou bezpředmětnost [§ 66 odst. 1 písm. b) namísto písm. g) správního řádu].

4. Nejvyšší správní soud (dále také "NSS") následně zamítl i stěžovatelovu kasační stížnost. Konstatoval, že část kasačních námitek je nepřípustná, jelikož je stěžovatel nijak nevznesl v řízení před krajským soudem. Rozsudek krajského soudu není podle NSS nepřezkoumatelný a po věcné stránce je v souladu se zákonem. Sám stěžovatel podle zjištění ze správního spisu odkazoval na umístění fotovoltaických panelů na novostavbu chaty X. Její stavba ovšem nebyla stavebním úřadem povolena pro rozpor s územním plánem obce Y. Z pohledu orgánu ochrany ZPF nebylo o čem dalším rozhodovat.

II. Argumentace stěžovatele

5. Stěžovatel vysvětluje, že stavební záměr stavby pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů s celkovým instalovaným výkonem do 50 kW nevyžadoval a nevyžaduje stavební povolení. Úkolem orgánu ochrany ZPF bylo vydat samostatné správní rozhodnutí. Procesně šlo o odlišnou otázku. Závazné stanovisko nelze považovat za plnohodnotný ekvivalent správního rozhodnutí, o jehož vydání stěžovatel žádal. Důsledky těchto závěrů se promítají do sféry stěžovatele jako jeho omezení v nakládání s jeho majetkem, neboť stěžovateli brání provést na jeho pozemku jinak plně legální stavbu, a to bez legitimního důvodu.

6. Stěžovatel rozporuje závěr NSS o nepřípustnosti jeho námitek. Uvádí, že se jimi měl soud zabývat z úřední povinnosti, neboť bez jejich zohlednění nemohl rozhodnout v souladu se zásadou materiální pravdy, jež představuje podle stěžovatele součást práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tvrzené skutečnosti nadto vyplývají z podkladů předložených stěžovatelem v průběhu správního řízení.

7. Stěžovatel dále blíže rozvedl, proč se měl NSS jeho námitkami zabývat. Správné posouzení totožnosti obou záměrů podle stěžovatele představuje předpoklad správného posouzení věci samotné. V řízení před krajským soudem výslovně upozornil, že jsou záměry rozdílné, v kasační stížnosti svoji argumentaci pouze rozvedl. NSS se měl také z úřední povinnosti zabývat nepřezkoumatelností rozhodnutí krajského soudu, který odmítl, že by záměr představoval stavbu pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů, ale nevymezil, kdy by se o takovou stavbu jednalo. Konečně měl NSS pochybit tím, že se nezabýval námitkou k aplikovatelnosti nařízení Rady (EU) 2022/2577 ze dne 22. prosince 2022, kterým se stanoví rámec pro urychlení zavádění energie z obnovitelných zdrojů. Správnou interpretací právních předpisů se měl NSS zabývat z úřední povinnosti, jak plyne ze zásady iura novit curia.

III. Procesní předpoklady a opodstatněnost ústavní stížnosti

8. Ústavní soud dospěl k závěru, že byly splněny procesní předpoklady pro projednání ústavní stížnosti, ale že je ústavní stížnost zjevně neopodstatněná.

9. Stěžovatel zejména namítá odepření účinné soudní ochrany, garantované čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, v řízení před NSS, jelikož se nezabýval podstatnou částí stěžovatelových námitek s odkazem na § 104 odst. 4 soudního řádu správního.

10. Ústavní soud již v minulosti judikoval, že omezení přípustných kasačních námitek na ty, které již byly uplatněny v řízení před krajskými soudy (§ 104 odst. 4 soudního řádu správního), je součástí "stanoveného postupu" ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a odráží přezkumnou roli Nejvyššího správního soudu. Jeho smyslem je zajistit, aby se Nejvyšší správní soud nezabýval otázkami, k nimž se dosud nemohl vyjádřit prvoinstanční soud, což mimo jiné napomáhá projednání věci v přiměřené lhůtě bez zbytečných průtahů (nález sp. zn. III. ÚS 3997/19 ze dne 19. 5. 2020, bod 78). Po účastnících řízení lze spravedlivě žádat, aby uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení před soudem prvé instance. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska možnosti uplatnění argumentace v dalším stupni ponesou případné nepříznivé následky.

11. Správní soudnictví je totiž založeno na zásadě, že soud z vlastní iniciativy nepřezkoumává správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem a nenahrazuje žalobcovu iniciativu (nález sp. zn. II. ÚS 2732/15 ze dne 12. 1. 2016, bod 17). Těžiště správně soudního přezkumu tak leží v řízení před krajským soudem jako soudem nalézacím. Logickým důsledkem této koncepce správního soudnictví je zákonný požadavek, že již v žalobě, a nikoli až v kasační stížnosti, je žalobce povinen uvést vše, co uplatnit může. Pokud ale NSS nesprávně označí (relevantní) kasační námitku jako nepřípustnou, dopustí se tím porušení čl. 36 odst. 1 Listiny (nález sp. zn. III. ÚS 1878/24 ze dne 20. 5. 2025).

12. Aby mohl Ústavní soud posoudit, zda postup NSS porušil práva stěžovatele, vyžádal si od krajského soudu jím vedený spis; od NSS si Ústavní soud vyžádal kopii kasační stížnosti stěžovatele a jejího doplnění. Po seznámení se s obsahem spisu a vyžádaných listin dospěl Ústavní soud k závěru, že postup NSS není zatížen vadami ústavní relevance.

13. Žaloba obsahovala právně nepříliš rozvinutou argumentaci proti rozhodnutí správních orgánů. Ústavní soud má za to, že krajský soud z ní v maximální možné míře "vytěžil" věcnou podstatu stěžovatelových námitek. Identifikoval, že stěžovatel brojil proti zastavení řízení; tvrdil, že mělo být vydáno rozhodnutí; a zpochybnil totožnost prvního a druhého záměru, vyžadujícího trvalé odnětí půdy ze ZPF. Na jeho rozhodnutí reagoval stěžovatel (v té době již povinně zastoupen advokátem) kasační stížností, v níž označil jako kasační důvody § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu správního.

14. Co se týče namítané nedostatečnosti odůvodnění rozsudku krajského soudu, který měl opomenout pozitivně vymezit, co je stavba pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů, stěžovatel tuto námitku v kasační stížnosti podřadil pod § 103 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního. Pokud by ji takto NSS vyhodnotil, nemohl by ji posoudit jako nepřípustnou, neboť k nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí krajského soudu přihlíží i z úřední povinnosti. Nepřezkoumatelnost samotnou přitom NSS komplexně posoudil a dospěl k závěru, že napadený rozsudek nepřezkoumatelný není. S výsledným hodnocením se Ústavní soud ztotožňuje. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu nemohlo založit, že se krajský soud nevypořádal s každým myslitelným dílčím argumentem nebo aspektem věci. Krajský soud zcela koherentně a logicky vypořádal žalobní argumentaci stěžovatele (hloubka vypořádání ze strany soudu přitom zásadně odráží hloubku argumentace účastníků, především žalobce; srov. např. rozsudek NSS č. j. 7 Afs 104/2004-54 ze dne 23. 6. 2005). Pokud neposkytl krajský soud nad rámec toho pozitivní vymezení stavby pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů, nezakládá to samo nepřezkoumatelnost. Tento závěr přitom z rozsudku NSS implicitně vyplývá. Rozsudek krajského soudu totiž přezkoumal z toho hlediska, kterého se stěžovatel v ústavní stížnosti domáhá. S hodnocením téže kasační námitky jako nepřípustné se lze bez dalšího ztotožnit v části, v níž stěžovatel vytýkal neuvedení pozitivní definice stavby pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů správním orgánům.

15. Ačkoli se v řízení před správními soudy uplatňuje zásada, že soud zná právo (iura novit curia), neznamená to, že NSS v řízení o kasační stížnosti přezkoumá rozhodnutí krajského soudu z pohledu možné nezákonnosti založené nesprávným právním posouzením v předcházejícím řízení v plném rozsahu, bez ohledu na znění přípustných kasačních námitek [viz § 104 odst. 4 soudního řádu správního, který se mj. vztahuje ke kasačním důvodům podle § 103 odst. 1 písm. a) téhož zákona]. Žádný takový pokyn NSS ze soudního řádu správního nevyplývá. Ústavní soud nemá za to, že by sama povaha unijního práva vyvolávala potřebu postupovat odchylně, jsou-li respektovány zásady rovnocennosti a efektivity. Přiměřeně lze odkázat na komentářovou literaturu, podle níž NSS nemá ve vztahu k aplikaci práva EU právo ani povinnost postupovat nad rámec kasačních námitek: "Právo EU nezakládá v obecné rovině nějakou další výjimku z vázanosti NSS důvody kasační stížnosti. Správní soud je tak povinen nad rámec žalobních bodů zohlednit právo EU pouze tehdy, pokud by tak byl povinen učinit i ve srovnatelných situacích čistě vnitrostátního práva." (srov. komentář k § 75 odst. 2 v KÜHN, Zdeněk a kol. Soudní řád správní: Komentář. Wolters Kluwer, 2019, dostupné v ASPI; viz také rozsudek NSS č. j. 8 As 33/2009-56 ze dne 18. 6. 2009, č. 1908/2009 Sb. NSS) Z toho lze dovodit, že nemá ani povinnost "přehlédnout" nepřípustnost uplatněné kasační námitky. Stěžovatel s oporou v nařízení 2022/2577 v kasační stížnosti dovozoval nový důvod nezákonnosti správních rozhodnutí, který neměl žádný vztah k žalobním bodům. Nic mu přitom nebránilo stejnou námitku vznést už v řízení před krajským soudem. Ani v tomto ohledu tak nelze shledat, že by NSS pochybil, když argumentaci nařízením označil za nepřípustnou.

16. Zbývá posoudit námitky, jimiž chtěl stěžovatel zpochybnit závěr krajského soudu o shodě mezi prvním a druhým záměrem. V žalobě stěžovatel uvedl: "Pokud orgány ochrany životního prostředí argumentují tím, že žalobce v části týkající se ochrany životního prostředí odkázal na dokumentaci rekreační chaty, je potřeba nahlédnout do územního plánu obce Y. Ten poměrně jasně definuje, že stavby fotovoltaických elektráren nesmějí být prováděny mimo fasády nebo střechy budov. Pokud se tedy požadovaná stavba podobá chatě, není na tom nic divného. (...) Žádost poměrně pregnantně popisuje záměr žalobce výstavby stavby pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů a zprovoznění zařízení technické infrastruktury podle energetického zákona (...). Žádost tedy rozhodně není shodná s objektem rekreační chaty." Krajský soud na tuto argumentaci reagoval tak, že srovnal výkresy koordinační situace, které stěžovatel předložil k žádosti orgánu ochrany ZPF, s výkresem, který se týkal dřívějšího společného povolení stavebního záměru novostavby chaty; ty byly shodné, neboť stěžovatel sám ve správním řízení odkázal na projektovou dokumentaci k předchozímu záměru. Dospěl k tomu, že ač se oba záměry formálně liší, materiálně jsou shodné, jelikož stěžovatel pouze doplnil předchozí stavební záměr novostavby chaty o fotovoltaické panely. V kasační stížnosti stěžovatel namítl, že odkázání na předchozí projektovou dokumentaci správní orgány nesprávně vyhodnotily jako totožnost stavebních záměrů. Vytkl jim, že neprovedly dostatečné dokazování, takže vycházely pouze "z pocitu" či "vizuálního dojmu", že se oba záměry podobají. Vyložil, že ke zbudování budovy se střechou jej v podstatě nutí územní plán obce, umožňující umístit fotovoltaické panely na střechu budovy; instalace tekoucí vody či toalety ji nezbavuje primárního účelu; a na předchozí projektovou dokumentaci odkázal jen z důvodu účelnosti, finanční úspory a rychlosti.

17. Ústavní soud shodně jako NSS nachází obsahový nesoulad mezi výše shrnutým obsahem kasační stížnosti a žaloby. Kasační námitka není pouhým rozvinutím předchozího žalobního bodu v návaznosti na odůvodnění rozsudku krajského soudu, nýbrž přichází s novým důvodem pro zrušení rozhodnutí, spočívajícím především v pochybení správních orgánů při zjišťování skutkového stavu.

18. Současně Ústavní soud upozorňuje na bod 14 rozsudku NSS, kde soud konstatuje, že pro posouzení dopadů na půdu v ZPF jsou rozhodující konkrétní parametry stavby, především její půdorys, výměra a umístění na pozemku. Ty stále vycházejí z opakovaně použité projektové dokumentace, na niž stěžovatel i v kasační a ústavní stížnosti znovu odkázal. Proti tomuto závěru ovšem stěžovatel v ústavní stížnosti žádnou argumentaci s ústavním rozměrem nevznáší.

19. Ačkoli se tedy stěžovatel dovolává zásady materiální pravdy a v jejím tvrzeném nenaplnění spatřuje porušení svého práva na soudní ochranu, rozsah přezkumu ze strany správních soudů odpovídal dispoziční zásadě, na níž je soudní řízení správní postaveno. Ze strany NSS nedošlo k excesu při hodnocení přípustnosti stěžovatelových námitek. Co se týče samotného procesního vyústění správního řízení, nenachází Ústavní soud ústavně relevantní důvody, proč závěry správních soudů zvrátit. K porušení stěžovatelova práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny), potažmo práva na ochranu vlastnictví (čl. 11 odst. 1 Listiny), tedy napadenými rozhodnutími zjevně nedošlo.

20. Ze shora vyložených důvodů Ústavní soud předloženou ústavní stížnost, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení

Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 10. června 2026 Dita Řepková v. r. předsedkyně senátu