I.ÚS 2434/25

Rubrum

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Dity Řepkové, soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské a soudce Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatele město Vyšší Brod, sídlem Míru 250, Vyšší Brod, zastoupeného JUDr. Michalem Šilhánkem, advokátem, sídlem Tučapy 240, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 73/2025-49 ze dne 20. 6. 2025, rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 25/2024-164 ze dne 20. 3. 2025, rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-21802/2024/161 ze dne 31. 5. 2024 a rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-11781/2024/510 ze dne 15. 3. 2024, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jako účastníků řízení, takto:

Výrok

Ústavní stížnost se odmítá.

Odůvodnění

I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále také "ÚOHS", vedlejší účastník v řízení před Ústavním soudem) shledal stěžovatele, město Vyšší Brod, vinným ze spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, a uložil mu pokutu 800 tis. Kč.

2. Stěžovatel totiž jako zadavatel uzavřel pachtovní smlouvu, jejímž předmětem byl pacht nebytových prostor a technologie nezbytné pro výrobu tepla. Současně uzavřel se stejnou obchodní společností smlouvu o dodávce tepla, jejímž předmětem byl závazek dodavatele dodávat teplo z propachtovaného tepelného zdroje a závazek žalobce platit za dodávky sjednanou cenu. ÚOHS v obou smlouvách spatřoval koncesi zadanou bez koncesního nebo jiného zadávacího řízení podle § 55 zákona o zadávání veřejných zakázek.

3. Stěžovatel se nejprve bránil podáním rozkladu. Předseda ÚOHS však rozklad zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Následně stěžovatel podal žalobu ke Krajskému soudu v Brně, a poté, co byla zamítnuta, i kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (dále také "NSS").

4. Nejvyšší správní soud kasační stížnost rovněž zamítl. Shledal, že jsou naplněny všechny znaky koncese podle § 174 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek, a to včetně přenesení provozního rizika spojeného s braním užitků vyplývajících z poskytování služeb. NSS poukázal mimo jiné na to, že dodavatel byl povinen hradit veškeré náklady související s provozem, údržbou či opravami, aniž by měl vůči stěžovateli právo na plnou náhradu. Také upozornil, že omezení provozního rizika veřejnoprávní regulací daného odvětví nevylučuje závěr o přenesení provozního rizika. Veřejnoprávní regulace cen navíc dodavateli brání do ceny tepla zahrnout veškeré provozní náklady. Proto se NSS ztotožnil se závěrem krajského soudu, že návratnost finanční investice byla pro dodavatele nejistá a že převzal provozní riziko minimálně ve významném rozsahu. Stejně tak souhlasil s krajským soudem v tom, že smlouvy musí být vykládány tak, jako by byly uzavřeny na dobu neurčitou, jelikož k prodloužení smlouvy nebylo třeba žádného aktivního jednání, zatímco ke skončení smluvního vztahu ano. Již třetí rok účinnosti by hodnota plnění ze smluv překročila hranici 20 mil. Kč, která vymezuje koncesi malého rozsahu (§ 178 zákona o zadávání veřejných zakázek), již je možné zadat mimo zadávací řízení. NSS se přiklonil k tomu, že předpokládanou hodnotu koncese je třeba určit vždy k okamžiku jejího zadání. Vzhledem k ohrožovací povaze přestupku považoval NSS za nerozhodné, že uzavřené smlouvy byly nakonec vypovězeny a hodnota plnění 20 mil. Kč nebyla překročena. Závěrem vysvětlil, že krajský soud o moderaci pokuty nerozhodoval, protože to stěžovatel v žalobě nenavrhl, přiměřenost výše pokuty však byla v rozhodnutí správních orgánů odůvodněna.

II. Argumentace stěžovatele

5. Stěžovatel se v obšírné ústavní stížnosti dovolává práv zaručených čl. 11, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 8 a 101 Ústavy, čl. 16 Listiny základních práv EU a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Uvádí, že napadená rozhodnutí jsou nezákonná hned z několika důvodů (zejm. došlo k nesprávnému právnímu posouzení, založenému na libovůli při interpretaci právních norem; skutkový stav nemá oporu ve spisu; existuje rozpor mezi skutkovými závěry a provedenými důkazy). To vedlo k porušení ústavně chráněných práv stěžovatele. Výklad právních předpisů nerespektuje zásadu proporcionality a ochranu autonomie vůle stran smluvních ujednání. Závěr, že došlo ke spáchání přestupku, jej do budoucna omezuje v uzavírání podobných smluv, a tím omezuje i jeho svobodu podnikat. Navíc nezákonný, nepředvídatelný a formalistický závěr o spáchání přestupku omezuje jeho právo na samosprávu, které zahrnuje právo hospodařit s vlastním majetkem územního samosprávného celku.

6. Napadená rozhodnutí nejsou dostatečně odůvodněna především co do naplnění kritéria přesunu provozního rizika. Stěžovatel opakuje, že provozní riziko bylo na straně dodavatele tak minimalizováno, že ho nelze považovat za relevantní, hrozící ztráta pro něj byla zanedbatelná. Vytýká NSS, že k této otázce pouze převzal závěry krajského soudu a správních orgánů, čímž porušil povinnost poskytnout soudní ochranu.

7. Stěžovatel tvrdí, že přestupek nespáchal. Smluvní vztah nenaplňoval znaky koncese; výklad smluv přijatý správními orgány a správními soudy popřel autonomii vůle smluvních stran. Smlouvy byly nesprávně posouzeny jako uzavřené na dobu neurčitou. Stěžovatel upozorňuje, že jakákoli smlouva může být ujednáním stran (komisivně) změněna ze smlouvy uzavřené na dobu určitou na dobu neurčitou; nechápe proto, proč jím uzavřené smlouvy byly rovnou hodnoceny jako uzavřené na dobu neurčitou jen proto, že k prolongaci smlouvy postačovalo omisivní jednání. Stěžovatel tvrdí, že smlouvy obsahovaly podmínku, což správní soudy nesprávně vyhodnotily. Navíc nepřihlédly k tomu, že smlouvy reálně prodlouženy nebyly a plnění z nich nepřekročilo 20 mil. Kč, tedy byl dodržen limit pro malé koncese, které lze zadat bez koncesního nebo jiného zadávacího řízení. K narušení zákonem chráněného zájmu tak nemohlo dojít. Stěžovatel se dovolává toho, že zákon o zadávání veřejných zakázek obsahuje pravidla dopadající na změny závazku (§ 222), což je jediná norma, kterou mohl porušit, ale až tehdy, pokud by plnění ze smluv nebylo ukončeno v původně smluvené době dvou let, došlo by k prolongaci smlouvy a překročení limitu 20 mil. Kč. Extenzivní přístup, který zvolily správní soudy, vyvolá v zadavatelích nejistotu ohledně toho, jak mají při zadávání zakázek postupovat, a oslabuje důvěru v právní řád.

8. Stěžovatel zdůrazňuje specifické okolnosti věci. Jednal pod tlakem objektivní potřeby zajistit kontinuitu dodávek tepla pro obyvatele města v období energetické krize. Jednal tedy zcela v souladu s veřejným zájmem, nikoli svévolně ve snaze obejít zákon.

9. Výši uložené pokuty stěžovatel označuje za nepřiměřenou, svou povahou likvidační a s "konfiskačním" účinkem. Žádné z napadených rozhodnutí tuto skutečnost nezohlednilo, ačkoli to stěžovatel namítal.

III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

10. Ústavní soud dospěl k závěru, že byly splněny procesní předpoklady pro projednání ústavní stížnosti, a to včetně podání ústavní stížnosti osobou k tomu oprávněnou. Aby mohl naplnění aktivní legitimace posoudit, věnoval se Ústavní soud povaze ústavní stížnosti, kterou obdržel dne 20. 8. 2025, ve světle později přijatých závěrů stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25 ze dne 17. 12. 2025.

11. Stanovisko upřesnilo, že ústavně chráněného práva na samosprávu se může územní samosprávný celek domáhat v případě, že vystupoval ve vrchnostenské pozici, pouze tzv. komunální ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, přičemž k podání komunální ústavní stížnosti je oprávněno výhradně zastupitelstvo obce či kraje. Jedná-li obec či kraj soukromoprávními formami, spravuje či hospodaří s vlastním majetkem nebo zabezpečuje některé veřejné služby, nachází se v nevrchnostenském postavení. V něm se může pro svou povahu veřejnoprávní korporace dovolávat některých základních práv, u nichž to jejich povaha připouští, především práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny) či práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Takové nevrchnostenské postupy také mohou představovat výkon samosprávy. Ústavní garance samosprávy však v tomto druhém případě nebudou (ani nemohou) působit jako základní právo, ale jako objektivní ústavně chráněný princip, k němuž je Ústavní soud povinen přihlédnout (srov. body 27 až 33 stanoviska).

12. V nyní řešeném případě stěžovatel, město Vyšší Brod, namítá jak porušení práva na samosprávu, tak porušení svých základních práv. Vzhledem k podstatě věci, obsahu napadených rozhodnutí i obsahu návrhu, má Ústavní soud za to, že stěžovatel jednal v rámci své samostatné působnosti (přiléhavě odkazuje na § 35 odst. 2 zákona o obcích), ale při uzavření pachtovní smlouvy nevystupoval ve vrchnostenském postavení. Naopak, jednal soukromoprávními prostředky, aby zajistil naplnění potřeb obyvatel města v oblasti bydlení. Proto je namístě posoudit návrh jako "obecnou" ústavní stížnost a napadená rozhodnutí přezkoumat pohledem čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny, s přihlédnutím k zárukám samosprávy jako ústavně chráněnému principu. Proto byla ústavní stížnost podána osobou oprávněnou, zmocnil-li k jejímu podání právního zástupce stěžovatele starosta (usnesení zastupitelstva města nebylo Ústavnímu soudu doloženo, pozn.).

13. V důsledku tohoto závěru se Ústavní soud zaměří jen na posouzení existence takových ústavně relevantních vad napadených rozhodnutí, které by mohly mít za následek porušení ústavně chráněných práv stěžovatele. Mimo rámec řízení o komunální ústavní stížnosti totiž nebude namístě zabývat se též nezákonností (srov. § 72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a bod 41 stanoviska sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25).

14. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že závěry stanoviska v souladu se zásadou incidentní retrospektivity (nález sp. zn. II. ÚS 1732/23 ze dne 5. 2. 2025) aplikoval, přestože bylo vydáno až po podání ústavní stížnosti. Aplikace jeho závěrů v tomto případě nevedla k odepření přístupu k Ústavnímu soudu a nevyvolala nepřiměřený zásah do práv stěžovatele. Proto Ústavní soud neshledal důvod stanovisko neaplikovat a postupovat obdobně jako v případech, kde by naopak retrospektivní aplikace závěrů stanoviska vedla k závěru o zjevné neoprávněnosti navrhovatele (např. usnesení sp. zn. II. ÚS 3313/25 ze dne 4. 2. 2026 nebo I. ÚS 1901/25 ze dne 20. 5. 2026).

IV. Opodstatněnost ústavní stížnosti

15. Ústavní soud tedy posoudil ústavní stížnost po věcné stránce a shledal, že představuje zjevně neopodstatněný návrh.

16. Podstatou námitek stěžovatele je polemika se závěry napadených rozhodnutí. Stěžovatel staví Ústavní soud do role další instance soudnictví, když v podstatě znovu opakuje svou argumentaci před správními soudy. Neodpovídá však ústavně definované úloze Ústavního soudu, aby napadená rozhodnutí v plné míře "instančně přezkoumal".

17. Ústavní soud v dané věci nespatřuje rozpor (natož extrémní) mezi provedenými důkazy, skutkovými závěry a právními závěry. Stěžovatel svoji námitku v tomto ohledu nespecifikuje. Z jeho ústavní stížnosti se spíše podává, že rozporuje právní hodnocení zjištěných skutečností (uzavřených smluv ? zda vedly ke vzniku koncese a zda šlo o koncesi na dobu určitou, či nikoli), nikoli neúplnost nebo nesprávnost zjištěného skutkového stavu.

18. Nelze přisvědčit namítanému porušení práva na soudní ochranu nedostatečným odůvodněním nebo nevypořádáním klíčové argumentace stěžovatele. Napadená rozhodnutí důkladně a přesvědčivě odůvodňují závěry podstatné pro právní posouzení věci.

19. Obecně platí, že výklad a aplikaci předpisů podústavního práva provedené obecnými soudy Ústavní soud hodnotí jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjejí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, a představují tím nepředvídatelnou interpretační libovůli (viz např. nález sp. zn. I. ÚS 3923/11 ze dne 29. 3. 2012).

20. Dle konstantní judikatury Ústavního soudu proces interpretace a aplikace tzv. podústavního práva bývá stižen "kvalifikovanou vadou" zpravidla tehdy, jestliže obecné soudy nezohlední správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc nebo se dopustí - z hlediska spravedlivého procesu - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu práva, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů (nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007).

21. Žádné takové pochybení Ústavní soud v napadených rozhodnutích nenachází. K závěru, že smlouvy uzavřené stěžovatelem představovaly materiálně koncesi, jelikož byly naplněny všechny znaky § 174 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek včetně znaku přenesení provozního rizika, se oba správní soudy, stejně jako předseda ÚOHS, podrobně vyjádřili, přičemž Ústavní soud považuje jejich úvahy za logické a koherentní. Stěžovatel ve své argumentaci v ústavní stížnosti nepřináší nic, co by bylo schopné je zpochybnit, pouze opakuje už dříve uplatněnou argumentaci.

22. Ústavní soud nespatřuje ústavně relevantní pochybení ani v úvaze správních soudů o povaze smluv jako uzavřených na dobu neurčitou. K rozdílu mezi omisivním a komisivním jednáním i "podmínce" se NSS vyjádřil (bod 32 jeho rozsudku), na což postačuje odkázat. Argumentaci § 222 zákona o zadávání veřejných zakázek stěžovatel v žalobě ani v kasační stížnosti nevznesl, a před Ústavním soudem je tak třeba ji považovat za materiálně nepřípustnou námitku (srov. nález sp. zn. III. ÚS 377/20 ze dne 2. 8. 2022).

23. K materiální stránce přestupku se přiléhavě vyjádřil už předseda ÚOHS v rozhodnutí o rozkladu a následně především NSS. Ústavní soud přijímá jejich závěr o tom, že ačkoli stěžovatel smluvní vztah ukončil předtím, než plnění ze smluv dosáhlo limitu 20 mil. Kč (tzn. smlouvu vypověděl), k ohrožení zákonem chráněného zájmu a naplnění skutkové podstaty přestupku došlo.

24. Co se týče tvrzených likvidačních nebo "konfiskačních" účinků uložené pokuty, stěžovatel ani v ústavní stížnosti netvrdí žádné konkrétní skutečnosti, z nichž by takový účinek uložené pokuty vyplýval. Přiměřeností sankce se přitom napadená rozhodnutí zabývala (odkázat lze zejména na rozhodnutí předsedy ÚOHS o rozkladu a rozsudek krajského soudu) a uspokojivě vyložila, že pokuta byla uložena s ohledem na závažnost jednání, okolnosti věci i majetkové poměry stěžovatele v přiměřené výši.

25. Ze shora vyložených důvodů Ústavní soud předloženou ústavní stížnost, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení

Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 17. června 2026 Dita Řepková v. r. předsedkyně senátu