I.ÚS 657/25

Rubrum

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Dity Řepkové, soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské a soudce Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatelů zastupitelstvo města X a města X, zastoupených Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem tř. Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 6/2024-101 ze dne 10. 1. 2025 a rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 54 A 82/2023-131 ze dne 13. 12. 2023, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a RNDr. Ruth Tachezy, Ph.D., Štěpána Skripnika, SPV X s.r.o., sídlem Křenická 2257/16, Praha 10, a Ing. Hany Bolinové, jako vedlejších účastníků řízení, takto:

Výrok

Ústavní stížnost se odmítá.

Odůvodnění

I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Krajský soud v Praze rozsudkem č. j. 54 A 82/2023-131 ze dne 13. 12. 2023 zrušil opatření obecné povahy č. 1/2022 - Územní plán X, přijaté usnesením zastupitelstva města X č. 3/ZM/26/2022 ze dne 5. 9. 2022 (dále jen "územní plán"), a to v rozsahu vymezení zastavitelné plochy Z04. Návrh na zrušení části územního plánu podala navrhovatelka RNDr. Ruth Tachezy, Ph.D. (v řízení před Ústavním soudem vedlejší účastnice řízení, dále jen "navrhovatelka"), která má spoluvlastnický podíl na pozemcích a stavbě v bezprostřední blízkosti zastavitelné plochy Z04. Ta je přitom současně umístěna v záplavovém území Q100. Zrušení se navrhovatelka domáhala, zjednodušeně řečeno, proto, že zastavení plochy Z04 by podle jejího názoru ovlivnilo záplavové a odtokové poměry v lokalitě natolik, že by to vedlo k ohrožení nemovitosti v jejím vlastnictví.

2. Krajský soud shledal, že územní plán i rozhodnutí o námitkách navrhovatelky bylo odůvodněno přezkoumatelně, ale nedostatečně s ohledem na obsah republikové priority č. 26 politiky územního rozvoje, ve znění aktualizace č. 5 schválené usnesením vlády č. 833 ze dne 17. 8. 2020. Tento nástroj územního plánování požaduje, aby byly zastavitelné plochy v záplavových územích umisťovány jen ve zcela výjimečných a zvlášť odůvodněných případech. Tomuto požadavku stěžovatel nedostál, ačkoli se na plochu Z04 uvedená priorita vztahovala. Odkázal pouze na aktivitu vlastníka pozemků v oblasti výstavby, a až dodatečně v řízení před krajským soudem doplnil, že porušení priority je výjimečně odůvodnitelné komplikovanou situací v obci, jejíž zastavěné území se nachází převážně v záplavovém území. Takové vysvětlení ale podle krajského soudu neodpovídá reálnému stavu území. Navíc odůvodnění neobsahuje komplexní posouzení z hlediska převažujících veřejných zájmů, nehodnotí různé varianty řešení a jejich dopad na hydrogeologické poměry v lokalitě a ohrožení majetku vlastníků nemovitostí v lokalitě.

3. Proti rozsudku krajského soudu podali kasační stížnost odpůrce (město X) a osoba zúčastněná na řízení, společnost SPV X s.r.o. (vedlejší účastnice řízení před Ústavním soudem). Nejvyšší správní soud (dále také "NSS") obě zamítl. Ztotožnil se s odůvodněním rozsudku krajského soudu v tom, že územní plán neobsahoval ucelenou úvahu hodnotící různé varianty řešení plochy Z04. Odmítl, že by podrobnější úvahy měly být provedeny až v územních řízeních, a nepřisvědčil ani tomu, že by výjimečné umístění zastavitelné plochy v záplavovém území odůvodňovalo legitimní očekávání vlastníků dotčených pozemků v ploše Z04 nebo celkový stav území. K námitce týkající se porušení práva odpůrce na samosprávu potom NSS uvedl, že nemohlo být porušeno, když odpůrce postupoval v rozporu se zákonem.

II. Argumentace stěžovatelů

4. Stěžovatelé namítají, že oběma rozsudky správních soudů došlo k porušení práva na samosprávu, a to v aspektu práva samostatně rozhodovat o rozvoji území obce, a práva na soudní ochranu. Rozsudek NSS považují za nedostatečně odůvodněný a vnitřně rozporný. NSS nedostatečně reagoval na námitky v kasační stížnosti. Není z něj zřejmé, proč soudy právo na samosprávu "prolomily".

5. Stěžovatelé tvrdí, že plocha Z04 byla v novém územním plánu řešena shodně jako v územním plánu předchozím, tj. jako zastavitelná plocha, a to způsobem odpovídajícímu Plánu pro zvládání povodňových rizik v povodí Labe. Stěžovatelé vytýkají správním soudům, že nijak nezohlednily pouze "reziduální" úroveň povodňového rizika v ploše Z04. Zdůrazňují, že podle dat plynoucích z Plánu leží plocha v záplavovém území mimo jeho aktivní zónu s reziduálním rizikem podle mapy povodňového ohrožení, k němuž se podle vodního zákona nevztahují žádná stavební omezení. Na význam Plánu pro územní plánování vůbec správní soudy nevzaly ohled. Výtka správních soudů, že územní plán nijak nezohlednil kumulaci ohrožení povodní z řeky Berounky, vzestupem spodních vod a zvýšeným průtokem ve vodoteči Kejná, tak není oprávněná. Požadavek NSS na další ověření úrovně rizika analýzou považují stěžovatelé za absurdní. Nadto se územní plán povodňovým rizikům v odůvodnění věnuje.

6. Naopak, správní soudy opřely své závěry jen o znění priority č. 26 politiky územního rozvoje, kterou však nesprávně interpretovaly. Daná priorita směřuje k tomu, aby v záplavových územích nebyly vymezovány zastavitelné plochy, v nichž by byla umisťována veřejná infrastruktura. Výklad zapovídající výstavbu v záplavovém území, z něhož vyšly správní soudy, nelze podpořit ani pomůckou k uplatňování politiky územního rozvoje. Ta zjevně předpokládá postup, který zvolil odpůrce - posouzení specifik dané lokality a úrovně existujícího rizika. Tam, kde pomůcka skutečně hovoří o nevymezování zastavitelných ploch v záplavovém území, je formulována nesprávně, protože neodráží textaci priority č. 26 politiky územního rozvoje, a správní soudy k ní proto v této části neměly přihlížet. Závěr krajského soudu vede podle stěžovatelů v podstatě k nemožnosti zastavovat záplavová území nehledě na intenzitu rizika. Vstupují tak do politického rozhodování samosprávy, k čemuž stěžovatelé odkázali na nález sp. zn. IV. ÚS 938/22 ze dne 18. 8. 2023. V tom spatřují nepřiměřené omezení práva na samosprávu.

7. Stěžovatelé namítají, že rozsudek NSS je vnitřně rozporný v tom, jak posoudil jejich kasační námitku o pasivitě navrhovatelky v průběhu přijímání územního plánu. Své námitky podala opožděně. Odpůrci proto krajský soud nemohl vytýkat, že se s nimi nedostatečně vypořádal. Námitku, kterou v tomto ohledu vznesl v kasační stížnosti odpůrce, pak NSS nesprávně označil za vznesenou v rozporu s § 109 odst. 5 soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."). Krajský soud si její pasivity byl vědom, takže nebyl důvod na ni v řízení před ním upozorňovat. Nesprávně ale následně posoudil její dopady.

8. Konečně stěžovatelé rozporují způsob, jakým NSS vyhodnotil doložené fotografie z lokality dokládající účinnost provedených protipovodňových opatření.

III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

9. Ústavní stížnost byla výslovně podána jménem zastupitelstva města X a současně města X. Ústavní stížnost se dovolává právního názoru vyjádřeného v nálezu sp. zn. III. ÚS 709/19 ze dne 12. 5. 2020, z něhož má plynout, že jak zastupitelstvo obce, tak obec sama je nositelem práva na samosprávu oprávněným k podání tzv. komunální ústavní stížnosti [stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy].

10. Plénum Ústavního soudu nicméně přijalo dne 17. 12. 2025 (tzn. až po podání projednávané ústavní stížnosti) stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25. Z tohoto stanoviska vyplývá, že dovolává-li se územně samosprávný celek porušení práv v situaci, kdy vystupoval ve vrchnostenské pozici, není nositelem subjektivních základních práv a může se dovolávat toliko porušení práva na samosprávu (čl. 8 a čl. 100 Ústavy). Navrhovatelem oprávněným komunální ústavní stížnost podat je jen zastupitelstvo územně samosprávného celku [§ 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Vůle zastupitelstva ústavní stížnost podat přitom musí být v zákonné lhůtě projevena a její projev poté doložen Ústavnímu soudu. Tím došlo k překonání právního názoru projeveného ve stěžovateli odkazovaném nálezu sp. zn. III. ÚS 709/19.

11. Město X vystupovalo jako odpůrce v řízení o zrušení opatření obecné povahy (územního plánu obce), tedy ve vrchnostenské pozici při výkonu samosprávy (srov. nález sp. zn. III. ÚS 3817/17 ze dne 14. 5. 2019, body 24?30). Podle právního názoru zaujatého stanoviskem se tak může domáhat pouze ochrany práva na samosprávu cestou komunální ústavní stížnosti, k jejímuž podání je aktivně legitimováno pouze zastupitelstvo obce; nemůže se domáhat ochrany základních práv a svobod, protože nebylo v daném věcném kontextu jejich nositelem. Jak ústavní stížnost explicitně uvádí, zastupitelstvo města X vůli podat ústavní stížnost neprojevilo, neboť v zákonné lhůtě pro její podání neproběhlo jednání zastupitelstva. Přílohou ústavní stížnosti byl "výpis z usnesení" přijatého radou města X schvalující podání ústavní stížnosti městem X a plná moc zmocňující advokáta k podání stížnosti a zastupování města X před Ústavním soudem, kterou udělil starosta města. Ústavní soud doplňuje, že mu projev vůle zastupitelstva nebyl doložen ani později.

12. Ústavní stížnost podaná jménem zastupitelstva města X tak byla podána osobou zjevně neoprávněnou, což představuje důvod pro její odmítnutí [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu]. Ani starosta města, ani rada města nemohla rozhodnout o tom, že zastupitelstvo města X podává návrh k Ústavnímu soudu.

13. Odlišnou otázkou je, zda je projednatelná ústavní stížnost podaná městem X. Jak plyne z předchozího, ve světle právního názoru stanoviska pléna by komunální ústavní stížnost byla taktéž podána zjevně neoprávněným navrhovatelem.

14. Ústavní soud ovšem následuje přístup, který zvolil v obdobné situaci již v usneseních sp. zn. II. ÚS 3313/25 ze dne 4. 2. 2026 a sp. zn. I. ÚS 1901/25 ze dne 20. 5. 2026. V nich Ústavní soud akceptoval, že citovaným stanoviskem byla překonána jeho dřívější judikatura, z níž bylo možné dovodit, že lze projednat i komunální ústavní stížnost obce, přestože návrh nepodalo její zastupitelstvo, respektive k podání komunální ústavní stížnosti nebyl doložen projev vůle zastupitelstva (nálezy sp. zn. II. ÚS 2200/15 ze dne 22. 11. 2016, sp. zn. III. ÚS 709/19, na nějž odkazují stěžovatelé, či sp. zn. IV. ÚS 938/22 ze dne 18. 8. 2023).

15. Ústavní soud si je vědom, že ve své judikatuře vychází z tzv. incidentní retrospektivity jako obecného principu časových účinků změny judikatury, tedy že nový právní názor má být aplikován také na všechna již běžící řízení. Za určitých okolností však může retrospektivní působení změny v ustálené judikatuře působit - vzhledem k legitimnímu očekávání adresátů právních norem v trvající aplikaci předchozí judikatury - příliš tvrdě; proto je třeba zvažovat určité omezení retrospektivního působení (nález sp. zn. IV. ÚS 3500/18 ze dne 10. 12. 2019, body 25 a násl.). V kontextu posuzování výjimek z tzv. incidentní retrospektivity klade Ústavní soud přísnější požadavky na změnu právního názoru ohledně práva na přístup k soudu (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 3221/11 ze dne 12. 12. 2013 či sp. zn. IV. ÚS 3500/18, bod 41). V každém případě vyžaduje zvažování vzájemně působících zájmů.

16. Uplatnění incidentní retrospektivity v nynější věci považuje Ústavní soud za nepřiměřeně tvrdé. Nový právní názor se týká přístupu k Ústavnímu soudu. Stěžovatel (obec, jednající starostou) podal ústavní stížnost ještě v době, kdy se mohl spolehnout na závaznost uvedených, nyní však již překonaných nálezů. Stěžovatelé prakticky neměli a ani po přijetí stanoviska nemají možnost novému právnímu názoru přizpůsobit svoji procesní aktivitu ? nedostatek spočívající v nedoložení, že zastupitelstvo v zákonem stanovené lhůtě projevilo vůli komunální stížnost podat, nemůže být ex post odstraněn, když zastupitelstvo v této lhůtě o takové věci nejednalo. Nový právní názor lze považovat za poměrně významný judikaturní obrat, nikoli korekci ojedinělého excesu. Stěžovatel se tedy mohl spolehnout na dobrodiní vyplývající z nálezové judikatury Ústavního soudu, a proto by bylo odmítnutí jeho ústavní stížnosti bez dalšího z procesních důvodů nepřiměřeně tvrdé ? vedlo by k odepření přístupu k Ústavnímu soudu. Proto Ústavní soud shledal, že se v této věci z hlediska časových účinků stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25 neuplatní; za vhodné lze považovat tzv. prospektivní působení nového právního názoru k aktivní legitimaci pro podání komunální ústavní stížnosti.

17. K dalším procesním předpokladům řízení potom postačí stručně konstatovat, že byly splněny. Ústavní stížnost byla podána včas, Ústavní soud je k řízení o ní příslušný a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel (tím Ústavní soud nadále rozumí jen město X) vyčerpal jiné zákonné prostředky ochrany (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario) a je též řádně zastoupen advokátem (§ 30 zákona o Ústavním soudu).

IV. Opodstatněnost ústavní stížnosti

18. Vydání územního plánu spadá do samostatné působnosti obce a představuje výkon samosprávy vrchnostenským způsobem. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Nepřísluší mu dozor nad jejich rozhodovací činností. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud rovněž akcentuje zásadu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci. Vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, je proto zásadně věcí (správních) soudů. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze u tzv. kvalifikovaných vad. Odlišně je tomu u komunální ústavní stížnosti, kdy Ústavní soud přezkoumává ve smyslu dosavadní judikatury zákonnost zásahu státu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy [viz i čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy]. Tím se přezkumný práh snižuje na hranici zákonnosti (viz např. nález sp. zn. I. ÚS 655/17 ze dne 9. 11. 2017, body 55?59). Ústavní soud věc posoudil s ohledem na takto vymezený referenční rámec.

19. Smyslem příkazu zakotveného v čl. 101 odst. 4 Ústavy je z činnosti veřejné moci vůči územním samosprávným celkům vyloučit projevy svévole (viz např. usnesení sp. zn. I. ÚS 3011/22 ze dne 22. 11. 2022, bod 9). Zásah státu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy (zde v podobě zrušení územního plánu či jeho části) nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, když to ochrana zákona vyžaduje. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit (např. nálezy sp. zn. III. ÚS 3817/17, bod 32, nebo sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013). Proto posouzení ústavnosti a zákonnosti zásahu do práva na samosprávu vyžaduje posoudit i řádné odůvodnění napadených soudních rozhodnutí.

20. Stěžovatel vznesl dva stěžejní okruhy námitek. U obou namítá jak nedostatečnost vypořádání ze strany NSS, tak i nezákonnost jeho závěrů.

21. V prvním okruhu námitek jde o vypořádání se s kasační námitkou k pasivitě navrhovatelky v řízení o přijetí územního plánu. V kasační stížnosti stěžovatel jednak namítl nedostatek aktivní věcné legitimace navrhovatelky, protože nebyla změnou v území nijak dotčena. Jednak stěžovatel brojil proti tomu, že mu krajský soud vykl nedostatky odůvodnění rozhodnutí o opožděně vznesené námitce navrhovatelky. Argumentoval, že se nemohl jejími námitkami zabývat, protože je neuplatnila včas. Na tuto argumentaci reagoval NSS následovně. V bodech 34 až 41 odůvodnil, že stěžovatel směšuje pojem aktivní procesní a věcné legitimace a proč byla aktivní procesní legitimace navrhovatelky splněna. K pasivitě navrhovatelky se NSS vyjádřil v bodě 49 tak, že tuto námitku označil jednak za nepřípustnou s ohledem na § 109 odst. 5 s. ř. s., jednak poukázal na to, že se s ní krajský soud vypořádal v bodě 52 (přesněji v bodech 51 a 52) svého rozsudku, kde se odmítl zabývat námitkou nesprávného vyvážení zájmu vlastníků pozemků v dotčené ploše a v jejím okolí.

22. Ústavní soud z toho dovozuje, že NSS zjevně argumentaci stěžovatele neopomněl, reagoval na ni a své závěry odůvodnil. Ostatně i stěžovatel brojí spíše proti jeho závěrům samotným.

23. Co se týče věcné správnosti právního názoru správních soudů v otázce pasivity navrhovatelky, stěžovatel v ústavní stížnosti odmítá, že vznesl svou argumentaci opožděně (přesněji v rozporu s § 109 odst. 5 s. ř. s.). Tvrdí, že aktivita navrhovatelky v řízení o pořízení územního plánu představovala pro krajský soud podmínku řízení, kterou se krajský soud musel zabývat z úřední povinnosti. Proto bylo nerozhodné, zda tuto argumentaci stěžovatel vznesl. V kasační stížnosti brojil jen proti nesprávným závěrům, k nimž krajský soud dospěl.

24. Takové argumentaci nemůže Ústavní soud plně přisvědčit. O "podmínce řízení" by šlo hovořit tehdy, pokud by aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy závisela na vyčerpání obsahově totožných námitek; pak by šlo o otázku, kterou by se krajský soud skutečně zabýval z úřední povinnosti. To je však nepřesné - aktivní procesní legitimace na této skutečnosti nezávisí (viz usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 1 Ao 2/2010-116 ze dne 16. 11. 2010, č. 2215/2011 Sb. NSS).

25. Za problematičtější v tomto ohledu Ústavní soud považuje, že NSS se odmítl kasační námitkou zabývat s odkazem na § 109 odst. 5 s. ř. s. Toto ustanovení obsahuje zákaz vnášení skutkových novot do posouzení věci ve fázi řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu, pokud jde o takové skutečnosti, které mohly být vzneseny již před krajským soudem (viz komentář k § 109 v KÜHN, Zdeněk a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, cit. dle ASPI, bod 24). Zde je však nutné stěžovateli přisvědčit, že jediné "skutečnosti", o kterou mohlo jít - okamžiku vznesení námitek navrhovatelkou - si byl krajský soud vědom, neboť na ni procesně reagoval vymezením neprojednatelných žalobních bodů. I kdyby tak Ústavní soud připustil, že § 109 odst. 5 s. ř. s. aplikovatelný být mohl (tzn. že podstatou kasační argumentace bylo skutečně skutkové tvrzení a nikoli právní argumentace k dopadům tvrzené opožděnosti), aplikován být neměl.

26. Současně však nelze opomenout, že NSS navíc poukázal na vypořádání ze strany krajského soudu, a tak si jej velmi "minimalisticky" osvojil. Podle krajského soudu (body 51 a 52 rozsudku) měl obsah navrhovatelčiných námitek, ve spojení s fází, kdy došlo k jejich uplatnění, význam toliko pro rozsah přezkumu ze strany krajského soudu - kvůli vznesení námitek až při opakovaném projednání územního plánu označil za neprojednatelný okruh žalobních bodů k posouzení přiměřenosti zásahu do práv navrhovatelky [spadajících do pátého kroku dříve používaného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, který správní soudy obvykle používaly před rozhodnutím rozšířeného senátu NSS ve věci pumelice (usnesení č. j. 9 Ao 37/2021-57 ze dne 12. 12. 2023, č. 4562/2024 Sb. NSS, vydané den před vydáním rozsudku krajského soudu)].

27. Stěžovatelova argumentace proti těmto závěrům napadených rozhodnutí je poněkud zatemněna tím, že v určité míře zkresluje rozhodnutí krajského soudu. Ústavní soud proto nejprve vyjasní nosné důvody, na nichž rozhodnutí krajského soudu stojí.

28. Krajský soud uzavřel, že rozhodnutí o námitce navrhovatelky bylo odůvodněno přezkoumatelně (bod 65 rozsudku krajského soudu), přestože měl výhrady k tomu, z jakých stanovisek vodoprávního úřadu stěžovatel vycházel (bod 58). To, kde krajský soud vytýkal stěžovateli nedostatky odůvodnění, bylo odůvodnění samotného územního plánu, jelikož dostatečně neodůvodňovalo výjimečnou přípustnost vymezení zastavitelné plochy v záplavovém území (bod 67 a násl. rozsudku krajského soudu) ve smyslu priority č. 26 politiky územního rozvoje. Tato priorita zní: "Vymezovat zastavitelné plochy v záplavových územích a umisťovat do nich veřejnou infrastrukturu jen ve zcela výjimečných a zvlášť odůvodněných případech. Vymezovat a chránit zastavitelné plochy pro přemístění zástavby z území s vysokou mírou rizika vzniku povodňových škod." (zdůraznění doplněno).

29. Není tedy pravda, že důvodem zrušení části územního plánu bylo nedostatečné odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky. Skutečností bylo, že územní plán odůvodňoval výjimečné vymezení zastavitelné plochy v záplavovém území převážně jen v návaznosti na námitky vznesené navrhovatelkou. Obsah údajně opožděných námitek ale nebyl primárně tím, co podle krajského soudu předurčovalo obsah nebo důkladnost odůvodnění, jímž měl být podle krajského soudu územní plán opatřen; tím byla aplikovatelnost uvedené priority politiky územního rozvoje. Soulad s politikou územního rozvoje krajský soud zjevně posoudil jako součást třetího a čtvrtého kroku (nyní překonaného) pětikrokového algoritmu přezkumu opatření obecné povahy.

30. Je sice pravdou, že krajský soud na některých místech označil odůvodnění územního plánu za nedostatečné i vzhledem k obsahu námitek navrhovatelky. Především v bodě 89 krajský soud uvedl, že obecný odkaz na mapy povodňového nebezpečí, ohrožení a povodňových rizik mohou představovat vhodný a někdy i dostatečný podklad pro územní plánování, ale že takto nebylo možné vypořádat námitky navrhovatelky. To však nemění nic na tom, že NSS se, naproti tomu, soustředil jen na otázku, zda odůvodnění územního plánu obstojí s ohledem na prioritu č. 26 politiky územního rozvoje. To vysvětluje, proč pro jeho rozhodnutí nebylo ani hypoteticky podstatné vysvětlovat, zda se měla kvalita odůvodnění územního plánu hodnotit s ohledem na údajně opožděně podané námitky.

31. Z předchozího se podává, že stěžovatelova argumentace v ústavní stížnosti se míjí s napadenými rozhodnutími a nezpochybňuje právní závěr krajského soudu k posouzení dopadu okamžiku vznesení námitek navrhovatelkou, na který NSS odkázal.

32. Ve druhém okruhu námitek stěžovatel tvrdí, že se NSS nijak nezabýval kasační námitkou k významu plánu pro zvládání povodňových rizik, obsahujícího mapy povodňového ohrožení a povodňových rizik, a reziduální úrovní povodňového rizika pro danou zastavitelnou plochu, které z nich vyplývá. Podrobněji řečeno, stěžovatel v kasační stížnosti rozporoval závěry z bodu 88 krajského soudu, že odůvodnění nedostatečně vysvětlilo důsledky kumulace ohrožení povodní z řeky Berounky ve spojení se vzestupem spodních vod a povodní na potoce Kejná. Na to stěžovatel reagoval, že vymezení záplavového území a plán povodňových rizik riziko kumulace záplav z různých zdrojů zohledňují. Stěžovatel v kasační stížnosti dále argumentoval, že vodoprávní úřad na námitky navrhovatelky nereagoval, protože stěžovatel postupoval v souladu s povodňovým plánem; oproti plánu byla navíc realizována další protipovodňová opatření. Vzhledem k reziduální úrovni rizika povodňový plán nevyžadoval žádná specifická omezení co do funkčního využití území. Totéž plyne z Limitů využití území. Odkazy na prioritu č. 26 politiky územního rozvoje proto podle stěžovatele nemohou obstát. Plocha Z04 se nenachází v aktivní zóně záplavového území a jde o proluku, kterou by bylo možno vymezit jako zastavitelnou plochu navzdory prioritě č. 26 politiky územního rozvoje.

33. Ústavní soud musí souhlasit se stěžovatelem, že na tuto argumentaci rozsudek NSS explicitně nereaguje. Dílčí výjimkou je bod 32 kasační stížnosti, jehož obsahem je poukázání stěžovatele na to, že jednotlivé stavební záměry v zastavitelné ploše budou muset projít územním řízením, při němž budou teprve posuzovány všechna povodňová rizika. Na to NSS reagoval v bodě 50 svého rozsudku v tom smyslu, že budoucí územní řízení nijak nezprošťují pořizovatele jeho povinností v rámci územního plánování.

34. Na druhou stranu, NSS na podstatu této argumentace reagoval nepřímo, a to tím, jak vyložil a potvrdil právní závěry krajského soudu k významu a dopadu priority č. 26 politiky územního rozvoje. Podstatou právního názoru správních soudů bylo, že v rámci (jakéhokoli) záplavového území je možné vymezit zastavitelnou plochu jen výjimečně, což dovozovaly z priority č. 26 politiky územního rozvoje. V návaznosti na to se zaobíraly tím, zda shledávají odůvodnění "výjimečného" vymezení zastavitelné plochy v územním plánu za dostatečné. Dospěly k závěru, že nikoli, neboť důvody uvedené stěžovatelem neobstojí. Z odůvodnění obou rozhodnutí správních soudů tak plyne, byť v jisté míře implicitně, že se stěžovatel nemohl zaštítit obsahem Plánu pro zvládání povodňových rizik v povodí Labe a tvrdit, že na tuto plochu daná priorita vůbec nedopadá.

35. NSS tedy předestřel ucelenou právní argumentaci, která se sice s námitkami nevypořádala přímo, ale je z ní seznatelné, proč soud neshledal argumentaci důvodnou. Takový postup Ústavní soud v obecné rovině připouští jako naplnění práva na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí. Opakovaně konstatuje, že není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná (viz např. nález sp. zn. III. ÚS 989/08 ze dne 12. 2. 2009, bod 68; z nedávné doby např. usnesení sp. zn. III. ÚS 67/25 ze dne 24. 4. 2025, bod 14). Analogicky nelze v nynějším případě takový postup považovat za nedostatečně odůvodněné, a tudíž svévolné omezení práva na samosprávu ze strany NSS.

36. Podle § 31 odst. 4 "starého" stavebního zákona [zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném v době vydání územního plánu] je politika územního rozvoje závazná pro pořizování a vydávání územního rozvojového plánu, zásad územního rozvoje, územních plánů a regulačních plánů. Je tedy "úkolem pořizovatelů územně plánovací dokumentace a stavebních úřadů, aby posuzovali soulad územně plánovací dokumentace a soulad rozhodování v území s politikou územního rozvoje" (komentář k § 31 stavebního zákona v VÁVROVÁ, Eva a kol. Stavební zákon: Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, cit. dle právního stavu k 1. 2. 2020 podle ASPI). Jinak řečeno, "politika územního rozvoje je koncepčním (nikoli realizačním) nástrojem územního plánování a představuje tak základní referenční rámec, který je závazný potud, že je třeba se v tomto rámci pohybovat a vycházet z něho" (komentář k témuž ustanovení v PRŮCHA, Petr a kol. Stavební zákon: Praktický komentář. Praha: Leges, cit. dle právního stavu k 1. 1. 2020 podle ASPI). Význam politiky územního rozvoje v procesu pořizování a schvalování územního plánu dokládají další ustanovení stavebního zákona. Podle § 53 odst. 4 písm. a) tohoto zákona pořizovatel územního plánu přezkoumá soulad jeho návrhu mj. s politikou územního rozvoje. Ověřit neexistenci rozporu mezi návrhem územního plánu a politikou územního rozvoje musí též zastupitelstvo obce před vydáním územního plánu (§ 54 odst. 2 stavebního zákona). Závěr správních soudů, že politika územního rozvoje představuje závazný podklad pro obsah územního plánu, tedy měl oporu v zákoně.

37. Ústavní soud současně zdůrazňuje, že správní soudy spatřovaly pochybení stěžovatele v nedostatečném odůvodnění vymezení zastavitelné plochy v záplavovém území. Nepoložily tak před stěžovatele nepřekonatelnou překážku vymezení zastavitelné plochy; už proto nejde o případ, kdy by správní soudy orgánům samosprávnému celku aktivně vnucovaly vlastní představu o nejlepším způsobu regulace území. Vyžadovaly pouze to, aby byl takový krok přímo v územním plánu řádně odůvodněn pro zajištění souladu s politikou územního rozvoje. Právě v rámci odůvodnění přitom mohou být relevantní úvahy předestřené stěžovatelem v ústavní stížnosti či dřívějších podáních ke správním soudům k reziduální úrovni rizika či provedení dalších protipovodňových opatření.

38. V ústavní stížnosti stěžovatel nicméně rozporuje výklad priority č. 26 politiky územního rozvoje, k němuž správní soudy dospěly. Argumentuje, že nezapovídá (až na výjimky) umisťování zastavitelných ploch v záplavovém území jako takové, ale omezuje jen umisťování veřejné infrastruktury do zastavitelné plochy vymezené v záplavovém území. Její význam tedy má být podle stěžovatele zcela odlišný, než ke kterému dospěly správní soudy.

39. Tato námitka je ovšem materiálně nepřípustná. Podobnou právní argumentaci stěžovatel v předchozím řízení, tzn. v kasační stížnosti v reakci na rozhodnutí krajského soudu, vůbec nevznesl. Požadavek na vyčerpání zákonných procesních prostředků k ochraně práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) se uplatní nejen při posuzování přípustnosti ústavní stížnosti jako celku, ale i při posuzování každé jednotlivé námitky v ní uplatněné (srov. nález sp. zn. III. ÚS 377/20 ze dne 2. 8. 2022). To znamená, že materiálně nepřípustná je zásadně taková námitka obsažená v ústavní stížnosti, která nebyla uplatněna v předcházejícím řízení způsobem, který by umožnil soudu ji obsahově posoudit, přičemž z okolností věci je patrno, že tomuto uplatnění nic nebránilo. Ačkoli se v řízení o komunální stížnosti Ústavní soud zabývá zákonností zásahu do práva na samosprávu, stále platí, že jeho působení je subsidiární ve vztahu k ochraně tohoto práva správními soudy. Ústavnímu soudu nepřísluší, aby se touto argumentací zabýval jako první.

40. Co se týče stěžovatelových námitek k hodnocení provedených důkazů - fotografií předložených krajskému soudu navrhovatelkou, má Ústavní soud za to, že by případné vady dokazování nebyly způsobilé založit nezákonnost rozhodnutí správních soudů, neboť tyto důkazy nebyly stěžejní pro nosné důvody zrušení části územního plánu. Tím spíše v nich Ústavní soud nenachází ústavně relevantní vady dokazování (k nim viz např. nález sp. zn. IV.ÚS 570/03 ze dne 30. 6. 2004).

41. Ústavní soud na základě výše uvedeného neshledal, že by rozhodnutí správních soudů byla nezákonná z důvodů, které stěžovatel namítá v ústavní stížnosti. Ačkoli proti nim lze vznést dílčí výhrady, základní logika jejich právních závěrů obstojí a je v napadených rozhodnutích dostatečně odůvodněna. Ústavní soud proto nemá za to, že by správní soudy nezákonně či nepřiměřeně zasáhly do stěžovatelova práva na samosprávu.

42. Ze shora vyložených důvodů Ústavní soud předloženou ústavní stížnost, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení

Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 22. července 2026 Dita Řepková v. r. předsedkyně senátu