II.ÚS 3168/25

Rubrum

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Přibáně, soudce Pavla Šámala a soudce zpravodaje Martina Smolka o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Pavly Marty Eichlerové, zastoupené Mgr. Martinou Grochovou, MSt, Ph.D., advokátkou, sídlem Jezuitská 14/13, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 237/2024-57 ze dne 27. srpna 2025, a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci č. j. 59 A 32/2024-79 ze dne 11. listopadu 2024, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci, jako účastníků řízení, a a) Krajského úřadu Libereckého kraje, b) Dušana Plačka, c) Georga Komberece a d) Romana Feldeka, jako vedlejších účastníků řízení, takto:

Výrok

Ústavní stížnost se odmítá.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení rozhodnutí správních soudů označených v záhlaví. Tvrdí, že jimi došlo k porušení jejího práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod ("Listiny") a právo na respektování soukromí a ochranu obydlí podle čl. 7 odst. 1 a čl. 12 odst. 3 Listiny a čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech.

2. Po předchozích zrušujících rozsudcích správních soudů Magistrát města Liberec ("silniční správní úřad") na základě žádosti vedlejšího účastníka c) rozhodnutím ze dne 13. 2. 2024, č. j. MML208637/16-OD/Ap CJ MML 012098/24, deklaroval, že se na části pozemku p. č. X v katastrálním území O. nachází veřejně přístupná účelová komunikace a tento právní vztah trvá od nepaměti. Tento pozemek vlastní stěžovatelka. K odvolání stěžovatelky a Ing. Miroslava Eichlera rozhodl vedlejší účastník a) tak, že jej rozhodnutím dne 25. 6. 2024, č. j. OSH 245/2024 KULK 50869/2024/280.9/Fr zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

3. Stěžovatelka se bránila žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci a poté také kasační stížností u Nejvyššího správního osudu. Oba soudy její návrhy s obdobnou argumentací zamítly.

II. Argumentace stěžovatelky

4. Stěžovatelka stejně jako před správními soudy namítá, že k omezení jejího vlastnického práva nedošlo v souladu se zákonem, když nebyly naplněny podmínky deklarace veřejně přístupné účelové komunikace. Shrnuje dosavadní judikaturu Ústavního soudu k veřejně prospěšným účelovým komunikacím s tím, že existuje jen jeden letitý nález (sp. zn. II. ÚS 268/06) a následují jen odmítavá usnesení, které ale problematické otázky neřeší.

5. Zaprvé, není dána nutná a nenahraditelná komunikační potřeba, jelikož existuje alternativní cesta. Správní soudy posuzovaly, zda existuje alternativa stejné nebo vyšší kvality, ústavně-konformní je ale pouze nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba. Alternativní cesta existuje, jak připustily i správní soudy, pouze není srovnatelné kvality. Navíc je tato cesta z valné většiny ve vlastnictví obce a část ve vlastnictví státu. Za takových okolností je nepřípustné zřídit veřejně přístupnou účelovou komunikaci na pozemku soukromé osoby.

6. Zadruhé, nebylo dostatečně prokázáno, zda předchozí vlastník dal k veřejnému užívání souhlas. Praxe správních soudů, která prokázanou existenci souhlasu nahrazuje tzv. domněnkou existence komunikace odnepaměti, je přitom protiústavní; Ústavní soud se přitom s touto praxí ve své nálezové judikatuře nijak nevypořádal, zmiňuje se o ní pouze ve svých odmítavých usneseních. Nález sp. zn. II. ÚS 268/06 vyžadoval výslovný souhlas některého z předchozích vlastníků, domněnka cesty od nepaměti je v rozporu s tímto nálezem. Z důkazů vyplynulo, že dříve na pozemku existovalo věcné břemeno, nemohla tedy paralelně existovat veřejná cesta. To, že cesta na pozemku viditelně existuje už řadu let, nemusí znamenat, že ji vlastníci přenechali k veřejnému užívání, ale mohlo se jednat o soukromé dohody či dobrovolné tolerování. Presumpce souhlasu s veřejným užíváním je problematická i z toho důvodu, že za desítky let se situace mohla změnit a ani předchozí vlastníci nemuseli tušit, že dávají souhlas s tím, aby dnes cestu využívala auta či těžká technika. Navíc, v nynější věci jde o cestu existující pouze 70 let, tedy nelze vůbec hovořit o její nepamětné existenci, jelikož lze vysledovat, kdo, kdy a za jakých podmínek měl souhlas k veřejnému užívání udělit. K omezení vlastnického práva stěžovatelky přitom došlo na základě této domněnky bez náhrady v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny.

7. Zatřetí, soudy rezignovaly na posouzení přiměřenosti zásahu do stěžovatelčiných práv. Nelze se ztotožnit s názorem kasačního soudu, který k této námitce uplatněné v řízení o kasační stížnosti uvádí, že toto posouzení je implicitně součástí posuzování všech čtyř znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Stěžovatelka přitom odkazuje i na relevantní judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ("ESLP"), ze které plyne požadavek na poměřovaní proporcionality ve všech případech (např. rozsudek ESLP ve věci Sporrong a Lönnroth proti Švédsku ze dne 23. 9. 1982, č. 7151/75 a 7152/75). Zvlášť je nutné se zaměřit na zkoumání nepřiměřené zátěže stěžovatelky takovým zásahem.

8. Začtvrté, stěžovatelka v návaznosti namítá, že cesta vedoucí napříč její zahradou významně snižuje možnost plnohodnotného využívání a komfort jejího bydlení. Cesta zasahuje až 600 m2 její zahrady a vede jen pár centimetrů vedle domu. Současně cesta vede středem pozemku, pozemek je tedy neupotřebitelný. Stěžovatelka nemůže nechat děti samotné na zahradě, nemůže jim na ní zřídit žádné vyžití. Může být narušená statika jejich domu, projíždějící auta svítí přímo do oken, způsobují otřesy a nemalý hluk. Stěžovatelka nemůže nemovitost prodat bez finanční ztráty. Ze všech těchto důvodů dochází k porušení stěžovatelčina práva na ochranu soukromí dle čl. 7 odst. 1 Listiny a na ochranu obydlí dle čl. 12 odst. 3 Listiny.

III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

9. Ústavní soud shledal, že jsou splněné procesní podmínky k projednání ústavní stížnosti. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastníkem předcházejících řízení; je zastoupená advokátkou (§ 29 až 31 zákona o Ústavním soudu); vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný.

IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

10. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

11. Ústavní soud nejprve připomíná, že zásadně nezasahuje do rozhodovací činnosti správních soudů. Není vrcholem jejich soustavy, ale zvláštním soudním orgánem ochrany ústavnosti. Nepřehodnocuje skutkové a právní závěry správních soudů, nejde-li o otázky ústavněprávního významu. Ústavní soud zasahuje do výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže aplikace tohoto práva v daném konkrétním případě byla neústavní (srov. nález sp. zn. I. ÚS 504/03 ze dne 25. 11. 2003; nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007). Žádné takové ústavněprávní vady v projednávané věci Ústavní soud neshledal.

12. Pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je třeba splnění čtyř podmínek: 1) existence pozemní komunikace (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) vyznačující se stálostí a patrností v terénu; 2) zákonný účel ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tj. spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo obhospodařování zemědělských a lesních pozemků; 3) souhlas vlastníka; 4) existence nutné komunikační potřeby. První dvě podmínky plynou přímo z § 7 zákona o pozemních komunikacích, zbylé dvě jsou judikatorně dovozené. Účelem judikaturou dovozených podmínek je ústavní souladnost omezení vlastnického práva (nález sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008, usnesení sp. zn. II. ÚS 1364/24 ze dne 30. 10. 2024). Třetí podmínku o souhlasu vlastníka soudy dále vyložily tak, že postačí souhlas jakéhokoliv předchozího vlastníka pozemku a tento souhlas mezi nimi přechází (usnesení sp. zn. III.ÚS 1662/18 ze dne 10. 7. 2018). Při obecném užívání cesty od nepaměti deklarace veřejné cesty nezávisí na prokázání existence souhlasu konkrétního vlastníka (ať výslovného či konkludentního), neboť se jedná o případ, kdy pro zjevnou prastarost cesty nelze vystopovat, zda a kým byl s jejím obecným užíváním udělen souhlas (usnesení sp. zn. I.ÚS 4103/16 ze dne 18. 5. 2017, bod 7; sp. zn. III.ÚS 1364/24 ze dne 30. 10. 2024, bod 15, či rozsudek NSS ze dne 2. 5. 2012 č. j. 1 As 32/2012-42).

13. Zaprvé, správní soudy se řádně věnovaly existenci nutné komunikační potřeby (body 53-63 rozsudku krajského soudu, body 45-67 rozsudku Nejvyššího správního soudu). V této souvislosti aplikovaly kritérium plnohodnosti alternativní cesty. Na takovém kritériu nespatřuje Ústavní soud nic neústavního - naopak pokud zvažované alternativy nejsou ve vztahu k veřejné cestě plnohodnotné (např. alternativní cesta umožňuje dosáhnout cíle pouze v určitém ročním období, za výrazně obtížnějších podmínek apod.), je zřejmé, že nemohou plnit sledovaný cíl komunikační potřeby. Od plnohodnosti je potřeba odlišovat větší výhodnost, kterou se zabýval Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 (bod 42 nálezu), tedy situaci, kdy se jedná o plnohodnotné cesty, ale jedna z nich se jeví výhodnější (např. je z určitého místa kratší). Soudy přitom přesně v tomto rámci pečlivě posuzovaly relevantní skutečnosti za účelem zjištění, zda jsou možné alternativní cesty plnohodnotné k dotčené veřejné cestě (např. sjízdnost, délku, udržovanost či nejisté vlastnické poměry). Současně uvedly i to, že i na zvažované alternativní cestě se nachází několik pozemků v soukromém vlastnictví. Hodnocení správních soudů tedy nemá Ústavní soud v tomto ohledu co vytknout.

14. Zadruhé, co se týká námitky použití institutu užívání komunikace od nepaměti, není pravda, že by jeho použití odporovalo citovanému nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06. V tomto nálezu naopak Ústavní soud v obecné rovině takový přístup Nejvyššího správního soudu, který vycházel z prvorepublikové judikatury správních soudů a který umožňoval přechod souhlasu z vlastníka na vlastníka, aproboval. Přechod souhlasu z vlastníka na vlastníka nepotvrdil pouze ve velmi specifické situaci restituce, kdy předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní korporace (bod 38 nálezu). O takovou situaci se ale v této věci nejedná.

15. Jak shrnuto výše (bod 12), soudní praxi správních soudů, která dovodila převod souhlasu mezi vlastníky i jejich předpoklad při historickém vzniku cest, naopak Ústavní soud dlouhodobě nepovažuje za protiústavní (především viz usnesení sp. zn. III.ÚS 1364/24 či usnesení sp. zn. IV.ÚS 3391/18 ze dne 9. 4. 2019, bod 14). Ústavní soud přípustnost domněnky cesty od nepaměti zmiňuje i v dalších rozhodnutích, např. k využívání pozemku jako veřejné prostranství (viz nález sp. zn. I. ÚS 2541/25 ze dne 25. 2. 2026, bod 24). Nejedná se tedy o postup, který jde proti výslovnému znění nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, ale pouze o ustálený a dlouhodobý výklad jedné z jeho podmínek.

16. Současně pro užití domněnky existence od nepaměti není rozhodné konkrétní časové hledisko, nýbrž fakt, že vlivem plynutí času "sice nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována," lze však doložit že "byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby" (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 27/2009-66 ze dne 22. 12. 2009), resp. pokud "nelze určit počátek obecného užívání a souhlas vlastníků (resp. kvalifikovaný nesouhlas) daný v té době, jedná se o užívání od nepaměti." (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 32/2012-42 ze dne 2. 5. 2012, bod 40). Správní soudy uvedly, že cesta existovala nejméně od 50. let minulého století. Pro srovnání lze stěžovatelku opět odkázat na usnesení sp. zn. III.ÚS 1364/24, ve kterém cesta existovala nejméně od roku 1938. V obou případech tedy mohla cesta existovat dřív, pouze to už není možné dostatečně důkazně podložit. To nevylučuje, že mohou žít pamětníci, kteří si tento ověřený vznik pamatují.

17. Jestliže stěžovatelka zároveň tvrdí, že v dávné minulosti bylo spojení pozemků upraveno věcným břemenem, a bylo by tak bezpředmětné, aby tatáž potřeba byla zajištěna veřejnou cestou přes nynější pozemek stěžovatelky, nelze jí přisvědčit. Již správní soudy dostatečně uvedly relevantní úvahy ve svých rozhodnutích (bod 50 rozsudku krajského soudu). Obdobně i Ústavní soud dřív uvedl, že "takovou možnost [povolit neomezené užívání svého pozemku neurčeným okruhem osob] nelze pouze ze zřízení věcného břemene ani zcela vyloučit, jelikož konkrétní jednání vlastníka může svědčit o tom, že nad rámec svého závazku z věcného břemene souhlasil, byť konkludentně, s užíváním svého pozemku neurčeným okruhem osob, tj. okruhem osob překračujícím okruh osob oprávněných z věcného břemene (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010 č. j. 5 As 3/2009-76). Rozhodné tak bude posouzení konkrétních okolností toho kterého případu." (usnesení sp. zn III. ÚS 1662/18 ze dne 10. 7. 2018, bod 12). Z těchto důvodů neshledal Ústavní soud na posouzení správních soudů ohledně posouzení podmínek vzniku veřejné účelové pozemní komunikace nic excesivního či libovolného a námitky považuje za zjevně neopodstatněné.

18. Ke třetí a čtvrté námitce ohledně neprovedení testu proporcionality, resp. nepřiměřenému zásahu do řady základních práv stěžovatelky, je třeba uvést následující. Je sice pravdou, že soudy neprovedly test proporcionality explicitně, takový požadavek na ně však není kladen ani judikaturou Ústavního soudu (srov. např. usnesení sp. zn. III. ÚS 2734/18 ze dne 10. 3. 2020, bod 22, nebo usnesení sp. zn. II. ÚS 730/26 ze dne 22. 4. 2026, bod 19). Ostatně judikaturou dovozené třetí (reflektující pozici vlastníka) a čtvrté kritérium (reflektující veřejný zájem) nezbytné pro určení znaků veřejně přístupné účelové komunikace slouží právě k posouzení proporcionality tohoto zásahu do vlastnického práva; proporcionalita je tak vážena již v samotném hodnocení kritérií zakládající vznik veřejně přístupné účelové komunikace (usnesení sp. zn. III.ÚS 2174/25 ze dne 5. 2. 2026, bod 21). Ústavní soud má za to, že takové posouzení odpovídá i požadavkům judikatury ESLP a to, aby omezení vlastnického práva podléhalo vyvažování s dalšími veřejnými zájmy.

19. Ústavní soud dává stěžovatelce za pravdu v tom, že v určitých případech může být vedle tohoto "implicitního" zvážení proporcionality vhodné či dokonce nutné provést test proporcionality (resp. test vyvažování) explicitně. Nelze totiž vyloučit, že by v některých případech presumovaného souhlasu (tedy převzatého od předchozího vlastníka), mohla existence veřejně přístupné účelové komunikace zasahovat do samotného esenciálního obsahu vlastnického práva. Taková situace by kladla vysoké nároky na posouzení proporcionality zásahu. Mohlo by k ní dojít například tehdy, pokud by plynutím času došlo k takovým změnám poměrů od původně uděleného souhlasu, že by se pokračování veřejně přístupné účelové komunikace rovnalo úplnému vyprázdnění vlastnického práva (tedy úplné nemožnosti užívat pozemek). Situace na pozemku stěžovatelky však takové intenzity nedosahuje - svůj pozemek nadále využívá, i když s omezeními, a v domě na něm umístěném nepřetržitě bydlí. Ani z tohoto pohledu tedy Ústavní soud stěžovatelčiným námitkám nepřisvědčil.

20. Ústavní soud proto ústavní stížnost stěžovatelky mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.

Poučení

Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 10. června 2026 Jiří Přibáň v. r. předseda senátu