II.ÚS 1732/23

Rubrum

Intertemporální účinky změny judikatury na probíhající řízení před správními soudy Dojde-li v důsledku rozhodnutí rozšířeného senátu k uzavření cesty k soudnímu přezkumu správními soudy (nebo určení cesty jiné), přičemž v dosud probíhajícím řízení postupoval jednotlivec v souladu s předchozí judikaturou platnou v době uplatnění žaloby či kasační stížnosti, nemůže jít následně jednotlivci k újmě na jeho právu na přístup k soudu skutečnost, že se řídil touto dosavadní judikaturou. V opačném případě dojde k porušení práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Výrok

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala, soudkyně zpravodajky Dity Řepkové a soudce Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatelky Komplexní služby věřitelům s.r.o., sídlem Prokopova 164/12, Praha 3, zastoupené JUDr. Jakubem Svobodou, Ph.D., advokátem, sídlem Na Perštýně 362/2, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. dubna 2023 č. j. 3 Ads 125/2019-57, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. května 2023 č. j. 2 Ads 1/2020-90, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Úřadu práce ČR, Krajské pobočky v Hradci Králové, sídlem Wonkova 1142/1, Hradec Králové, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Odůvodnění

I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2023 č. j. 3 Ads 125/2019-57, a rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2023 č. j. 2 Ads 1/2020-90, bylo porušeno právo stěžovatelky na přístup k soudu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2023 č. j. 3 Ads 125/2019-57, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2023 č. j. 2 Ads 1/2020/90, se ruší.

Poučení

I. Vymezení věci a řízení před správními soudy 1. Stěžovatelka se dvěma ústavními stížnostmi podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Podle § 63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve spojení s § 112 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád ("o. s. ř.") může Ústavní soud spojit ke společnému projednání věci, které u něho byly zahájeny a skutkově spolu souvisejí, nebo se týkají týchž účastníků. Jelikož stěžovatelka ústavními stížnostmi napadá rozhodnutí obecných soudů v zásadě ve stejné věci (tedy v řízení proti postupu úřadu práce při vymezení chráněných pracovních míst) a i argumentačně se spolu ústavní stížnosti v zásadě překrývají, Ústavní soud spojil usnesením pléna ze dne 27. března 2024 věci ke společnému řízení.

2. Klíčovou otázkou projednávané věci je, jaké jsou intertemporální (časové) účinky změny judikatury na probíhající řízení před správními soudy.

3. Z napadených rozhodnutí, jakož i podání stěžovatelky, Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka žádala úřad práce o vymezení dvou chráněných pracovních míst postupem podle § 75 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2017. Úřad práce však žádost zamítl. Jeho reakce ale nesplňovala základní požadavky stanovené správním řádem pro rozhodnutí. Proto ji stěžovatelka napadla odvoláním. Stěžovatelka obdržela od úřadu vyrozumění, že je písemnost aktem, proti němuž zákon nepřipouští opravný prostředek s odkazem na povahu dohody o zřízení chráněných míst, která dle odůvodnění úřadu práce je dvoustranným právním úkonem vyžadujícím souhlas obou stran. Stěžovatelka napadla toto vyrozumění u Krajského soudu v Hradci Králové správní žalobou. Ten ji postoupil místně příslušnému Městskému soudu v Praze.

4. Městský soud v Praze dospěl v rozsudku ze dne 29. 1. 2019 č. j. 11 Ad 12/2016-71, k závěru, že sdělení o neuzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o zaměstnanosti není správním rozhodnutím. Postupoval přitom podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2017 (tedy nikoliv podle novelizovaného znění § 75 zákona o zaměstnanosti). Jak dále uvedl, proti neuzavření této dohody se lze u správních soudů bránit pouze cestou zásahové žaloby. V řízení jde o dohodu veřejnoprávní, jíž je fakticky poskytována žadateli dotace. Odmítnutí jejího uzavření ze strany správního orgánu znamená, že správní orgán neakceptoval nabídku k uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 163 odst. 3 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Není-li smlouva uzavřena, odmítnutí jejího uzavření nezakládá spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 správního řádu. Z tohoto důvodu proto stěžovatelku vyzval, aby zvážila případnou změnu žaloby ve smyslu úpravy žalobního petitu, na což stěžovatelka reagovala, petit upravila ve smyslu uvedeného poučení, tj. aby odpovídal zásahové žalobě o určení nezákonného zásahu a zákazu. Městský soud změnu žaloby připustil a v plném rozsahu žalobě vyhověl.

5. Z odůvodnění citovaného rozhodnutí městského soudu vyplývá, že ačkoli se uzavírání veřejnoprávních smluv neděje ve správním řízení, lze na něj vztáhnout alespoň požadavek na dodržování základních zásad činnosti správních orgánů. V tomto smyslu je možné přezkoumat, zda odmítnutí uzavření veřejnoprávní smlouvy není výrazem libovůle žalovaného, zda nešlo o diskriminující postup a zda nezasahuje do legitimních očekávání účastníků. Postup úřadu, spočívající v odmítnutí uzavření veřejnoprávní smlouvy, nebyl konkretizován ve smyslu sdělení konkrétních a objektivních důvodů. Není tak možné ani přezkoumat jeho racionalitu a posoudit, zda nešlo o výraz libovůle či diskriminace stěžovatelky, ani určit míru zásahu do jejích legitimních práv. Za stejných podmínek již dříve úřad uzavřel se stěžovatelkou smlouvu. Nyní šlo pouze o její prodloužení. Pro odlišný postup nebyl dán důvod ani s přihlédnutím k tomu, že podmínky uvedené v jednotlivých žádostech se od sebe nelišily. Městský soud tedy uzavřel, že neuzavření předmětné veřejnoprávní smlouvy úřadem je nezákonným zásahem. Vzhledem k tomu, že tento zásah i nadále trval, kromě vyslovení nezákonnosti postupu žalovaného (jako nezákonného zásahu) proto dalším výrokem zakázal úřadu v porušování práva stěžovatelky pokračovat. V rámci závazného právního názoru žalovanému úřadu uložil, aby při opětovném posouzení žádosti (v případě, že smlouva o vymezení chráněného pracovního místa uzavřena nebude), dostatečným způsobem vyložil, na základě jakých skutkových a právních kritérií byla tato žádost posouzena.

6. Vedlejší účastník (žalovaný úřad práce) podal proti připuštění změny žaloby i proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Nejvyšší správní soud odmítl prvním napadeným rozsudkem kasační stížnost proti usnesení o připuštění změny žaloby, neboť je nepřípustná (výrok II.). Zákonnost tohoto postupu ale byla meritorně přezkoumána v rámci přezkumu následně vydaného rozsudku městského soudu, a i na tuto námitku tak soud odpověděl. V prvním napadeném rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že postup městského soudu byl v souladu s tehdy ustálenou judikaturou. Nesprávnost právního názoru městského soudu vyšla najevo až v kontextu rozsudku rozšířeného senátu ze dne 23. 2. 2022, čj. 4 As 65/2018-85, č. 4329/2022 Sb. NSS. Podle něj je sporem z veřejnoprávní smlouvy, který řeší správní orgán ve sporném řízení (§ 141 správního řádu), také spor o uzavření veřejnoprávní smlouvy. To pro účastníky znamená, že spory je podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu příslušný řešit nadřízený správní orgán - nikoliv jako první soud, navíc cestou zásahové žaloby. To mělo pro stěžovatelku zásadní důsledky v tom, že kasační stížnost správního orgánu byla úspěšná. Podle rozhodnutí rozšířeného senátu žaloba stěžovatelky (ať již v její původní podobě, nebo po změně jejího typu) neměla být městským soudem věcně projednána pro nepřípustnost návrhu [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. To platí jak v případě žaloby proti správnímu rozhodnutí, protože sdělení úřadu práce není správním rozhodnutím [§ 68 písm. e) s. ř. s., § 70 písm. a) s. ř. s.], tak i v případě žaloby zásahové, neboť stěžovatelka před jejím podáním nevyčerpala dostupné prostředky ochrany svých práv uvnitř veřejné správy - konkrétně nevyvolala sporné řízení ve věci sporu z veřejnoprávní smlouvy (§ 85 odst. 1 s. ř. s.). Pokud tedy městský soud žalobu věcně projednal a meritorně o ní rozhodl, dopustil se procesního pochybení, které mělo vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. K této vadě přitom Nejvyšší správní soud přihlíží ex officio, tzn. bez ohledu na to, je-li na ní kasační stížností poukazováno. Nejvyšší správní soud proto musel rozsudek městského soudu zrušit (výrok III). Vzhledem k tomu, že ve světle pozdějšího rozhodnutí rozšířeného senátu byly již v řízení před městským soudem důvody pro odmítnutí návrhu, rozhodl o něm současně se zrušením rozhodnutí městského soudu Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. s. ř. s. 1 věty první za středníkem (výrok IV).

7. V době mezi vydáním rozsudku městského soudu a vyřízením kasační stížnosti rozhodoval na podkladě rozsudku městského soudu vedlejší účastník o žádosti stěžovatelky znovu. Žádosti opět nevyhověl z důvodů, jež se v zásadě shodovaly s prvotním rozhodnutím. Proti tomuto postupu se stěžovatelka opět bránila žalobou proti nezákonnému zásahu u městského soudu, který stěžovatelce opět vyhověl. Úřad práce se obrátil opět s kasační stížností na Nejvyšší správní soud, který o ní rozhodoval druhým napadeným rozsudkem., který byl odůvodněn v zásadě shodně jako první napadené rozhodnutí, tedy zejména s poukazem na změnu judikatury provedené rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu. Všechna rozhodnutí správních soudů jsou veřejně dostupná na stránkách Nejvyššího správního soudu (www.nssoud.cz), lze tak na něj ve stručnosti odkázat. I druhým napadeným rozhodnutím tedy Nejvyšší správní soud v relevantní části vyhověl kasační stížnosti správního orgánu, rozhodnutí městského soudu zrušil (výrok II) a žalobu podle § 110 odst. 1 s. ř. s. odmítl (výrok III). II. Argumentace v ústavních stížnostech a vyjádření k nim 8. Ústavní stížnosti stěžovatelky lze stručně shrnout tak, že napadenými rozhodnutími došlo k odepření práva na přístup k soudu na základě nepřípustné aplikace změny dosavadní judikatury. V době, kdy se na správní soudy obracela, byla její žaloba přípustná. Ačkoliv se změna judikatury obecně uplatní na všechny probíhající soudní případy, v případě odepření práva na přístup k soudu toto obecné pravidlo neplatí. Řízení o kasační stížnosti správního orgánu bylo přerušeno a posléze Nejvyšší správní soud vztáhl nové závěry rozšířeného senátu i na její případ. Stěžejním důvodem rozhodnutí městského soudu přitom bylo zabránit libovůli úřadu práce. Postup Nejvyššího správního soudu považuje stěžovatelka za diskriminační. Je nepřípustné, aby změna jeho rozhodovací praxe dopadla na stěžovatelku způsobem, který porušuje její právo na spravedlivý proces. Soud stěžovatelku po šesti letech od zásahu úřadu práce znovu odkázal do správního řízení. Pro zahájení tohoto řízení již uplynuly promlčecí lhůty a navíc dosavadní procesní obrana stěžovatelce vytvořila nemalé finanční výdaje. Neuzavření veřejnoprávní smlouvy bylo svévolné a vybočovalo z obvyklé správní praxe. Stěžovatelka rovněž rozporuje závěry rozšířeného senátu jako věcně nesprávné. Nesouhlasí s tím, že by neakceptace návrhu na uzavření veřejnoprávní smlouvy představovala podklad pro spor z veřejnoprávních smluv. Takový závěr odporuje zákonu (§ 141 a § 169 správního řádu). Ochrana jejího legitimního očekávání o správnosti postupu podle dosavadní judikatury by měla převážit nad výkonem sjednocující praxe rozšířeného senátu. Z ústavní stížnosti bylo dále zjištěno, že stěžovatelka souběžně vede také civilní spor o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Původně vyhovující rozhodnutí je nyní napadeno opravnými prostředky právě s odkazem na judikaturu rozšířeného senátu. Stěžovatelka si není jistá, jaký bude mít dopad rozhodnutí Nejvyššího správního soudu na posouzení náhrady škody v civilním soudnictví.

9. Nejvyšší správní soud ve svých koordinovaných vyjádřeních uvedl, že v obou napadených rozhodnutích plně respektoval aktuální judikaturu rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu a aplikoval závazné právní závěry typově obdobného rozsudku ze dne 23. 2. 2022 sp. zn. 4 As 65/2018, kvůli němuž bylo ostatně řízení o kasační stížnosti také přerušeno a na jehož vydání se vyčkávalo. S odkazem na toto rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyšší správní soud nevyloučil soudní ochranu práv stěžovatelky, ale posunul ji pouze do jiné fáze procesu. V obou napadených rozhodnutích tak byl Nejvyšší správní soud vázán názorem rozšířeného senátu a nezbývalo mu, než jej aplikovat. Ve vztahu k odst. 116 rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (k části "V obecné rovině k tomu rozšířený senát dodává, že stěžovatelce nemůže být při dalším postupu jakkoliv na újmu, že doposud procesně postupovala v návaznosti na postup správních orgánů.") uvedl, že jej nelze vztáhnout na případ stěžovatelky, neboť byl mířen na další postup správních orgánů ve věci, v níž bylo rozhodováno rozšířeným senátem, nikoli v nyní projednávané věci stěžovatelky. Rovněž Nejvyšší správní soud shledal skutkové odlišnosti mezi věcí projednávanou rozšířeným senátem a zdejší věcí stěžovatelky, a proto na ni nevztáhl závěry odst. 116 rozsudku rozšířeného senátu. Nakonec Nejvyšší správní soud uvedl, že nemůže hodnotit možnosti stěžovatelky iniciovat ještě nyní sporné řízení podle § 141 s. ř. tak, jak předpokládá rozsudek rozšířeného senátu, neboť nezná bližší argumentaci stěžovatelky k tvrzení, že tuto možnost již nemá. Nejvyšší správní soud má za to, že nelze dovodit závěr, že by měl soud projednat žalobu proti aktu, který soudně napadnutelný není.

10. K vyjádření k ústavním stížnostem byl vyzván rovněž úřad práce jako vedlejší účastník řízení, ten ve svém vyjádření plně odkázal na vyjádření Nejvyššího správního soudu. Ústavní soud proto vyjádření vedlejšího účastníka stěžovatelce k vyjádření nezasílal.

11. Ústavní soud zaslal vyjádření Nejvyššího správního soudu k replice stěžovatelce. Podle ní se Nejvyšší správní soud ve vyjádření nevypořádává s námitkou, že právní závěry rozhodnutí rozšířeného senátu jsou nesprávné, a poukázala na argumentaci uvedenou v z ústavní stížnosti. K tvrzení Nejvyššího správní soudu o tom, že nemůže hodnotit možnosti stěžovatelky iniciovat sporné řízení, uvádí, že jde o odpověď alibistickou, neboť si Nejvyšší správní soud musí být vědom časové posloupnosti věci stěžovatelky a lhůt, které jsou pro zahájení takového řízení stanoveny, a tedy i toho, že tuto procesní možnost již k dispozici nemá. Shrnuje, že se oběma napadenými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu dostala do paradoxní situace, když postupovala podle tehdy platné judikatury správně, ale v průběhu řízení před správními soudy se tato judikatura změnila a připravila ji tak o možnost jak získat meritorní rozhodnutí v již zahájeném soudním řízení, tak zahájit řízení sporné (jak předpokládá judikatura nová), neboť pro zahájení již uplynula lhůta. III. Posouzení Ústavním soudem 12. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou osobou, která byla účastna řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena advokátem dle § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svých práv. Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o odmítnutí žaloby pro nepřípustnost totiž bylo řízení před obecnými soudy pravomocně skončeno. Ústavní soud rozhodoval bez ústního jednání, neboť by od něj nebylo možné očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu a contrario).

13. Ve vztahu k výše uvedenému se Ústavní soud zabýval otázkou, jaké jsou účinky změny judikatury na probíhající řízení před správními soudy, a zda tyto mohou ve svém důsledku zasáhnout do základních práv účastníků řízení. V obecné rovině lze konstatovat, že závěry tzv. velkých senátů na probíhající řízení před soudy dopadají. Specifická situace však nastává v případě, kdy je výsledkem rozhodnutí rozšířeného senátu judikaturní obrat (odklon od stávající judikatury) s faktickým (negativním) dopadem do práva na přístup k soudu. Zjednodušeně řečeno, změna otevírající přístup k soudu na probíhající řízení standardně dopadá (a např. odmítnutí žaloby pro nepřípustnost lze zvrátit včas podanou kasační stížností); oproti tomu ale změna procesních pravidel mající za následek nemožnost soudního přezkumu (nebo určení jiné cesty), nemůže jít jednotlivci k újmě jeho právu na přístup k soudu, pakliže se řídil dosavadní judikaturou.

14. V nyní projednávané věci stanovil rozšířený senát v dotčeném rozsudku ze dne 23. 2. 2022 č. j. 4 As 65/2018-85, č. 4329/2022 Sb. NSS, povinnost nejprve vyčerpat ve správním řízení řešení sporů z veřejnoprávních smluv podle § 141 správního řádu předtím, než se jednotlivec obrátí na správní soudy. Podle předcházející, a v rozhodné době aktuální judikatury však vůbec o spor z veřejnoprávní smlouvy nešlo, a prostředkem ochrany byla subsidiární zásahová žaloba, kterou stěžovatelka použila.

15. Je tedy zřejmé, že v důsledku judikaturního obratu by nyní již procesní volba stěžovatelky optikou rozšířeného senátu neobstála. V době řízení před správním orgánem (a podání zásahové žaloby) však stěžovatelka postupovala v souladu s tehdy platnou judikaturou.

16. Samotný rozšířený senát ve svém rozhodnutí explicitně uvedl, že účastníkovi nemůže být při dalším postupu jakkoliv na újmu, že doposud řádně procesně postupoval v návaznosti na postup správních orgánů (bod 116 citovaného rozsudku rozšířeného senátu čj. 4 As 65/2018-85). V nyní projednávané věci se s tímto aspektem Nejvyšší správní soud nijak nevypořádal, a nadto nevzal v potaz otázku možného promlčení nároku stěžovatelky. Rozšířený senát již v minulosti podobné situace intertemporálních účinků judikatury řešil, stejně tak Ústavní soud. Nejvyšší správní soud má značně propracovanou metodologii přístupu k judikaturním odklonům. Rozhodování Nejvyššího správního soudu vychází z toho, že typickou situací, kterou správní soudy rozhodují, je vertikální vztah - právnická či fyzická osoba proti státu. V takovémto případě judikatura vychází z toho, že judikaturní posun nemůže připravit žalobce o jeho přístup k soudu. K tomu shodně uvádí i odborná literatura, např. "NSS tedy ve své judikatuře kombinuje klasickou incidentní retrospektivitu s čistou prospektivitou. Standardem je tradiční incidentní retrospektivita (plná aplikace nového právního názoru na probíhající řízení) za podmínek stanovených v části VIII. usnesení RS NSS čj. 8 As 47/2005 - 86. To ovšem jen tehdy, pokud aplikace nového názoru nepoškodí osobu usilující chránit svá veřejná subjektivní práva. Pokud by však takovýto názor měl dopadnout negativně na účastníka řízení, který jednal před vynesením nového právního názoru v důvěře ve starou judikaturu, NSS nový právní názor neaplikuje (čistá prospektivita)." (KÜHN, Zdeněk. Prospektivní a retrospektivní působení judikaturních změn. Právní rozhledy. 2011, roč. 19, č. 6, s. 191). Stejně tak varuje odborná literatura před mechanickou aplikací incidenční retrospektivity jako absolutního pravidla pro posuzování časových účinků změn v judikatuře: "Především by pravidlo incidentní retrospektivity nemělo být užíváno mechanicky, nýbrž vždy při zvažování konkrétních okolností svědčících o míře legitimního očekávání účastníků." (GAZDA, Viktor. Judikatorní odklony a legitimní očekávání účastníků řízení. Právník. 2021, roč. 160, č. 4, s. 299).

17. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008 č. j. 8 As 47/2005 - 86, platí, že: "Změna či zpřesnění judikatury není dostatečným důvodem pro využití mimořádných opravných prostředků ve věcech týkajících se stejného právního problému, které však byly před vydáním usnesení rozšířeného senátu pravomocně skončeny ve správním řízení a proti kterým nebyla v odpovídající lhůtě podána správní žaloba. (...) Soudy rozhodující ve správním soudnictví však mají povinnost od okamžiku vyhlášení rozhodnutí rozšířeného senátu podle tam zaujatého právního názoru postupovat ve všech probíhajících a v budoucnu zahájených řízeních." V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2016 sp. zn. 1 As 66/2016, se Nejvyšší správní soud rovněž přiklonil k restriktivní aplikaci incidenčního retrospektivního přístupu: "(...) lze tedy shrnout, že změna právního názoru je v judikatuře možná, avšak tuto změnu nelze aplikovat na již zahájené věci v případě, pokud by tím byl znemožněn přístup soudu a byla by ochromena možná ochrana veřejných subjektivních práv dotčených osob," (bod 29 rozsudku).

18. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2013 sp. zn. III. ÚS 3221/11, nemůže jít ve vertikálním vztahu jednotlivec-stát změna judikatury v neprospěch procesního postavení jednotlivce: "Změna ustálené judikatury je - byť za určitých materiálních a případně procesních podmínek - přípustná a nový právní názor zpravidla nalezne své uplatnění na všechny další kauzy, které soudy rozhodují. Řešení zmíněné kolize je třeba hledat primárně v rovině tzv. podústavního práva, a teprve pokud to možné není, lze výjimečně uvažovat o aplikaci původního právního názoru, přičemž je třeba vzít v úvahu práva ostatních účastníků řízení a/nebo veřejný zájem. (...) V souzené věci je takový postup nutný. Stěžovatel byl orgány veřejné moci, a to jak rozhodovací praxí finančních orgánů, tak na základě ustálené judikatury správních soudů, ujištěn o tom, že může dodatečné daňové přiznání k dani z příjmů za rok 2005 podat do konce roku 2009. Ústavní soud nález sp. zn. I. ÚS 1611/07 ze dne 2. 12. 2008 (N 211/51 SbNU 639), na jehož základě mělo dojít ke "zkrácení" předmětné lhůty o jeden rok, a podle něhož by tak byl stěžovatel oprávněn podat daňové přiznání do konce roku 2008, vyhlásil dne 9. 12. 2008. Vzhledem ke skutečnosti, že stěžovatel zjevně neměl na adekvátní právní reakci dostatečný časový prostor, kdy ani není možné po něm spravedlivě požadovat, aby průběžně sledoval rozhodování Ústavního soudu, nelze mu vytknout, že daňové přiznání nepodal v zákonné lhůtě stanovené podle teorie 3 + 0. Dále je podstatné, že jde o vertikální vztah, tedy vztah mezi státem (resp. jeho finančními orgány) a fyzickou osobou, jehož se neúčastní žádná další osoba, jejíž práva či zájmy by mohly být dotčeny, pokud by názor Ústavního soudu nebyl aplikován." 19. Proti mechanickému uplatňování incidentní retrospektivy jako absolutního pravidla se vymezil Ústavní soud rovněž v usnesení ze dne 31. 8. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 26/21, a ve v něm citovaných rozhodnutích: "Přesto není namístě kategorický závěr, že se nový právní názor musí použít vždy. Jiný postup bude přicházet v úvahu za předpokladu, že jej odůvodňují konkrétní okolnosti věci při zohlednění práv všech dotčených účastníků řízení, zejména jednali-li by tito účastníci v důvěře ve správnost dosavadní judikatury a použití nového právního názoru by vedlo k nepřiměřenému zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod [kromě v tomto bodu citovaných nálezů srov. i nález ze dne 5. 8. 2009 sp. zn. I. ÚS 566/07 (N 176/54 SbNU 209) a nález ze dne 13. 12. 2011 sp. zn. III. ÚS 1976/09 (N 208/63 SbNU 419)]." 20. Lze tedy uzavřít, že pravidlo uplatnění incidentní retrospektivy (použití nového právního názoru po změně judikatury i v již probíhajících řízeních), nelze aplikovat mechanicky. Zatímco je přípustná aplikace nové judikatury v případech, kdy je pro účastníky probíhajícího řízení příznivá nebo v zásadě neutrální, nelze akceptovat její uplatnění tam, kde účastníkům jejich práva ubírá, o to více, pokud jde o vztah vertikální (tedy mezi jednotlivcem a státem). Pro takový postup by v individuálním případě musely vyvstat závažné okolnosti, které by mohly ovlivnit vyvažování zájmů na ochranu práv jednotlivce proti legitimnímu cíli v daném případě. Významnou, nikoli však jedinou, okolností posuzovanou v rámci vyvažování bude i to, zda má jedinec k dispozici další procesní možnosti, jak se ochrany svých práv účinně domoci v souladu s novou judikaturou.

21. K takovému vyvažování však ve věci stěžovatelky nedošlo, neboť právní závěry rozhodnutí rozšířeného senátu byly aplikovány zcela mechanicky a v rozporu se samotným zněním aplikovaného rozsudku (bod 116 citovaného rozsudku rozšířeného senátu čj. 4 As 65/2018-85). Stěžovatelka, postupující v souladu s doposud platnou judikaturou, využila správného procesního nástroje k ochraně svých práv proti postupu úřadu práce, a při znalosti právního stavu očekávala minimálně věcné posouzení její věci. Legitimní očekávání stěžovatelky ve správnost jejího výkladu práva bylo o to silnější, že bylo potvrzeno rozhodnutími městského soudu, která v prvním stupni aprobovala procesní volbu stěžovatelky a dokonce jí i vyhověla. Ve prospěch stěžovatelky lze přidat také hodnotu procesní ekonomie, neboť jí řízením dosud vznikly nemalé finanční náklady bez zjevného užitku, ač postupovala v souladu s tehdejší judikaturou. Naproti tomu ve prospěch aplikace závěrů rozšířeného senátu hovoří zejména požadavek na správnou aplikaci práva a procesní "čistotu" a také na jednotu soudního rozhodování. Kritérium dalších možností ochrany práv stěžovatelky Ústavní soud nemůže za této situace hodnotit a ani mu jeho hodnocení nepřísluší, jelikož se jedná zásadně o rovinu podústavního práva. Navíc k tomuto kritériu uvádí pouze stěžovatelka své odůvodněné negativní stanovisko, zatímco ve svém vyjádření další procesní možnosti Nejvyšší správní soud nijak nekomentuje, a to ani v napadených rozhodnutích, ani ve svých vyjádřeních.

22. Nesprávný by byl rovněž přístup, který ve vyjádření k ústavní stížnosti navrhuje Nejvyšší správní soud, spočívající v tom, že stěžovatelka mohla zahájit sporné řízení, ať již po vydání napadených rozhodnutí nebo namísto podání zásahové žaloby již po postupu úřadu práce. Byť lze souhlasit s Nejvyšším správním soudem, že názorem uvedeným v rozhodnutí rozšířeného senátu není upřena právní ochrana ve věcech sporů ze samotného (ne)uzavírání veřejnoprávních smluv, ale jde pouze o přesun do jiného typu či fáze právní ochrany, je nutné tento závěr posuzovat ve vztahu ke konkrétnímu případu stěžovatelky, a tudíž zvažovat její reálnou možnost domoci se ochrany práv. K možnému zahájení sporného řízení po vydání napadených rozhodnutí stěžovatelka uvedla, že již uplynula lhůta pro podání návrhu na zahájení tohoto řízení, a tedy pro ni tato procesní cesta možná není. Jelikož toto tvrzení Nejvyšší správní soud ve svých vyjádřeních nijak věcně nekomentoval, nehodnotil Ústavní soud možnosti případného dalšího procesního postupu stěžovatelky stran sporného řízení. Naopak ve svých vyjádřeních Nejvyšší správní soud stěžovatelku nabádá k tomu, že již kdysi mohla zahájit sporné řízení (byť v rozporu s tehdejší judikaturou). Tato úvaha však není akceptovatelná. Stěžovatelka nemohla očekávat vývoj judikatury a odklon od té stávající, který měl nastat až o šest let později, a ani není možné po ní požadovat úvahy sahající daleko za horizont právního stavu de lege lata (srov. bod 19 nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2012, sp. zn. I. ÚS 3503/10).

23. Ve vztahu k námitkám stěžovatelky stran právních závěrů rozhodnutí rozšířeného senátu Ústavní soud konstatuje, že zásadně nezasahuje do rozhodovací činnosti soudů vždy, když dojde k porušení podústavní normy, ale až tehdy, představuje-li takové porušení zároveň porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody. K tomu však v případě stěžovatelky nedošlo, závěry rozhodnutí rozšířeného senátu, které převzala obě napadená rozhodnutí, jsou náležitě odůvodněna a nepředstavují vybočení z pravidel výkladu práva. Jak uvádí v předmětném rozhodnutí rozšířený senát i Nejvyšší správní soud ve svých vyjádřeních k ústavní stížnosti, nový právní názor rozšířeného senátu neparalyzuje ochranu práv jednotlivců, jen pro jejich ochranu stanoví odlišný postup než doposud.

24. Ústavní soud tedy pouze doplňuje, že oba soudní senáty v napadených rozhodnutích aplikovaly pro ně klíčovou judikaturu rozšířeného senátu, jehož účelem je právě sjednocování judikatury. Judikatura k problematice soudního přezkumu uzavírání veřejnoprávních smluv byla v danou chvíli navíc zcela aktuální - ostatně právě kvůli rozhodování rozšířeného senátu bylo řízení ve věci stěžovatelky před Nejvyšším správním soudem přerušeno. Těžko lze navíc očekávat, že by v zásadě bezprostředně po vydání daného rozhodnutí rozšířeného senátu došlo k opětovné iniciaci převratu tohoto právního názoru opět před rozšířeným senátem, a tím spíše, že by se ve velmi krátkém časovém horizontu právní názor rozšířeného senátu opět zcela otočil. Tyto závěry však nic nezmění na celkovém posouzení ústavní stížnosti stěžovatelky jako důvodné pro pochybení předestřená výše.

25. Dojde-li v důsledku rozhodnutí rozšířeného senátu k uzavření cesty k soudnímu přezkumu správními soudy (nebo určení cesty jiné), přičemž v dosud probíhajícím řízení postupoval jednotlivec v souladu s předchozí judikaturou platnou v době uplatnění žaloby či kasační stížnosti, nemůže jít následně jednotlivci k újmě na jeho právu na přístup k soudu skutečnost, že se řídil touto dosavadní judikaturou. Ze shora uvedených důvodů proto Ústavní soud konstatuje, že napadenými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu bylo porušeno právo stěžovatelky na přístup k soudu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud proto přistoupil ke zrušení obou napadených rozsudků Nejvyššího správního soudu. Bude opět na Nejvyšším správním soudu, aby obě kasační stížnosti posoudil s ohledem na právní závěry Ústavního soudu, zejména aby zohlednil bod 116 rozsudku rozšířeného senátu čj. 4 As 65/2018-85, příp. aby rozhodl bez aplikace závěrů rozhodnutí rozšířeného senátu, která by stěžovatelce nenávratně odepřela přístup k soudu.

Rubrum

I. Vymezení věci a řízení před správními soudy II. Argumentace v ústavních stížnostech a vyjádření k nim III. Posouzení Ústavním soudem Poučení: