IV.ÚS 1780/26

Rubrum

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudců Michala Bartoně a Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele městyse Čestice, sídlem Čestice 1, zastoupeného JUDr. Zdeňkem Horáčkem, Ph.D., advokátem, sídlem Kaizlovy sady 434/13, Praha 8 - Karlín, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. dubna 2026 č. j. 22 As 23/2025-55, rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. ledna 2025 č. j. 63 A 31/2024-71, rozhodnutí Krajského úřad Jihočeského kraje ze dne 26. srpna 2024 č. j. KUJCK 96433/2024 a rozhodnutí Městského úřadu Strakonice ze dne 31. ledna 2024 č. j. MUST/005526/2024/ŽP/Před, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Českých Budějovicích, Krajského úřadu Jihočeského kraje a Městského úřadu Strakonice, jako účastníků řízení, a státního podniku Povodí Vltavy, státní podnik, sídlem Holečkova 3178/8, Praha 5 - Smíchov, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Výrok

Ústavní stížnost se odmítá.

Odůvodnění

1. Stěžovatel je městysem, resp. obcí, která na svém území zajišťuje čističku odpadních vod (ČOV) s kapacitou do 500 ekvivalentních obyvatel (EO). Městský úřad Strakonice jako vodoprávní úřad povolil stěžovateli nakládání s vodami, přesněji aby vypouštěl odpadní vody do vod povrchových. Později v roce 2023 stěžovatel požádal vodoprávní úřad o změnu povolení. Vodoprávní úřad vyhověl žádosti o změnu, avšak z moci úřední též stanovil limit pro vypouštění celkového fosforu. Tak učinil, i když prováděcí právní předpis (nařízení vlády č. 401/2015 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových a do kanalizací a o citlivých oblastech) k zákonu č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), nestanoví žádný konkrétní emisní limit pro fosfor. Stěžovatel se odvolal, Krajský úřad Jihomoravského kraje jeho odvolání zamítl a rozhodnutí vodoprávního úřadu potvrdil.

2. Správní orgány si uvědomovaly, že nařízení vlády stanoví emisní limity fosforu pro jinou kategorii ČOV (s kapacitou nad 2000 EO). Protože ale přítomnost fosforu, resp. fosforečnanů ve vodě je problematická, emisní limity musí platit i pro ČOV s kapacitou do 500 EO. Že je to možné, správní orgány vysvětlily podrobným výkladem § 38 odst. 10 a 12 vodního zákona. Zjednodušeně řečeno, důvodem je odlišná terminologie. Zatímco odstavec 10 pracuje s pojmem nejlepší dostupné technologie, odstavec 12 pracuje s obsahově širším pojmem nejlepší dostupné techniky. A právě posléze zmíněný pojem umožňuje, aby správní orgány stanovily emisní limity celkového fosforu i pro jiné kategorie ČOV. Ustanovení § 38 odst. 12 vodního zákona, resp. pojem technika je terminologicky spjat s jiným zákonem, zákonem č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci). Protože ani tento zákon nestanoví žádný emisní limit celkového fosforu, správní orgány tak konečnou hodnotu limitu stanovily a odůvodnily pomocí plánů povodí (jež mají formu opatření obecné povahy) a prováděcího rozhodnutí Evropské komise. (poznámka pod čarou*)

3. Stěžovatel se následně neúspěšně obrátil na správní soudy. Krajský soud v Českých Budějovicích zamítl jeho žalobu, NSS jeho kasační stížnost. Zaprvé, oba správní soudy souhlasily, že pojmy technologie a techniky nejsou jedno a to samé (body 33 až 35 rozsudku krajského soudu a bod 21 a násl. rozsudku NSS). Pokud by správní soudy přistoupily na stěžovatelův výklad, pojmy včetně jejich významu by se setřely (body 28 a 29 rozsudku NSS). Ba co víc, správní orgány by komplexně nechránily vodu coby důležitou složku životního prostředí (srov. zejm. body 30 a 32 rozsudku krajského soudu). Důsledek rozlišení obou pojmů je následující: pokud správní orgány stanoví emisní limity celkového fosforu, nejsou omezeny nařízením vlády č. 401/2015 Sb., mohou tedy stanovit přísnější limity (bod 30 rozsudku NSS). A proto, zadruhé, správní orgány smí stanovit emisní limity celkového fosforu i pro ČOV s kapacitou do 500 EO, i když použitelné právní předpisy (např. výše uvedené nařízení vlády) nic nestanoví. Důležité je, aby odůvodnily konkrétní výši toho či onoho emisního limitu. Nic jim nebrání v tom, aby vycházely jednak z plánů povodí (vydávané formou opatření obecné povahy), jednak z prováděcího rozhodnutí Evropské komise (bod 41 a násl. rozsudku krajského soudu a bod 33 a násl. rozsudku NSS, zejm. body 38, 40, 43 a 44). NSS jen korigoval krajský soud, že šlo o přípustnou analogii. Ve skutečnosti šlo o správní uvážení (body 47 až 51 rozsudku NSS).

4. V ústavní stížnosti stěžovatel především namítá, že mu orgány veřejné moci uložily povinnost, aniž by taková povinnost plynula ze zákona, případně jiného právního předpisu. Orgány veřejné moci porušily čl. 4 odst. 1 Listiny: stanovily stěžovateli povinnost nikoli na základě zákona, ale na základě jiného, obecně nezávazného aktu, konkrétně opatření obecné povahy. Orgány veřejné moci mohly stanovit povinnost na základě podzákonného právního předpisu (zde nařízení vlády č. 401/2015 Sb.). Tuto možnost ovšem zavrhly a místo ní stanovily povinnost s odkazem na akt orgánu veřejné správy, který není obecně závazný. Výsledkem je přísnější povinnost. Kdyby orgány veřejné moci stanovily povinnost podle jiného právního předpisu (podzákonného předpisu), byla by povinnost mírnější. Tím orgány veřejné moci zasáhly do stěžovatelova práva vlastnit majetek. V důsledku přísněji stanovené povinnosti musí stěžovatel vynaložit další prostředky, aby dostál uložené povinnosti. Stěžovatel se obává, že orgány veřejné moci budou moci stanovovat povinnosti bezbřeze, nepředvídatelně a svévolně. Uložení povinnosti bez zákonného podkladu nelze omluvit skutečností, že stěžovatel má již zajištěné technické vybavení pro splnění takové povinnosti. NSS upřel stěžovateli spravedlnost, neboť některé jeho argumenty označil za nepřípustné.

5. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

6. Článek 4 odst. 1 Listiny uvádí, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona. Ústavní pořádek připouští, aby konkrétní povinnost byla na základě zákona stanovena jinde, např. správní aktem, opatřením obecné povahy či jinou formou správní činnosti (právní věta k nálezu ze dne 16. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/01: "Závěr, který by požadoval stanovení jakékoli povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy."). Nynější povinnost není daní ani poplatkem, výhrada zákona se tedy neuplatní (čl. 11 odst. 5 Listiny).

7. Stěžovatel má pochybnosti, zda správní orgány mohly stanovit emisní limit celkového fosforu u ČOV s kapacitou do 500 EO, resp. stanovit přísnější emisní limity než nařízení vlády. K tomu Ústavní soud uvádí, že rozhodnutí o povolení vypouštění odpadních vod je správním rozhodnutím jako každé jiné. Jeho vydáním správní orgány zakládají, mění či ruší určité osobě v konkrétní věci práva anebo povinnosti. Rozhodovací činnost správních orgánů se nicméně neomezuje jen na otázku, zda tu či onu činnost povolí či nepovolí. Pokud vydají kladné rozhodnutí, mohou jeho obsah dále upřesnit tzv. vedlejšími ustanoveními, např. příkazy. Ty obecně představují určité omezení, jejichž prostřednictvím správní orgány ukládají osobě, jíž přiznávají oprávnění, současně i povinnosti, přirozeně jen základě výslovného zákonného zmocnění (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 143; v kontextu vodního zákona srov. rozsudek NSS ze dne 20. 6. 2024 č. j. 10 As 29/2023-58, bod 28). V nynějším případě oním zákonným základem byl § 38 odst. 12 vodního zákona (dnes odst. 11). Ten umožňuje, aby správní orgány v povolení stanovily přísnější emisní limity (tj. příkazy), než jaké předvídá § 38 odst. 10 vodního zákona (nyní odstavec 9), resp. nařízení vlády č. 401/2015 Sb. Jak správně poznamenaly správní soudy, takový postup správních orgánů naplňuje smysl a účel vodního zákona - prevence a zlepšování kvality vody (srov. bod 44 rozsudku krajského soudu). Pokud mají správní orgány chránit a prosazovat veřejný zájem na ochraně vody, musí mít možnost stanovit emisní limity v zásadě pro všechny ČOV (opět rozsudek 10 As 29/2023, bod 23).

8. Tím se Ústavní soud dostává k další stížnostní námitce. Stěžovatel nesouhlasí, že emisní limity celkového fosforu mohly správní orgány vymezit pomocí opatření obecné povahy a rozhodnutí unijního orgánu. Upozorňuje, že nejde o právní předpisy, a proto z nich nelze vycházet. Stěžovatel však opomíjí (a nezpochybňuje) jednu důležitou skutečnost. Stanovené emisní limity byly výsledkem správního uvážení, nikoli analogie (srov. body 46 až 48 rozsudku NSS). Ústavní soud toliko stručně uvádí, že správní uvážení umožňuje, aby autoritativní řešení odpovídalo konkrétním okolnostem (faktickým, místním atd.) té či oné věci. Jinak řečeno, aby správní rozhodnutí odráželo veškeré zvláštnosti a okolnosti případu. Až na výjimky správní soudy, Ústavní soud nevyjímaje, nemohou nahrazovat úvahu správních orgánů. V opačném případě by porušily ústavní princip dělby moci.

9. Ústavní soud nevidí nic neústavního na tom, že správní orgány stanovily ve stěžovatelově případě emisní limity pomocí plánů povodí a prováděcího rozhodnutí Evropské komise. Naopak, pokud sám zákon nic konkrétního neobsahuje, zjišťování a výběr potřebných hledisek a skutečností pro rozhodnutí je vskutku na správním orgánu [ze starší judikatury srov. usnesení ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95 (U 22/4 SbNU 351)]. Již proto neobstojí stěžovatelův argument, že správní orgány nemohou v rámci správního uvážení pracovat s jinými prameny než právními předpisy. V každém případě správní orgány stěžovateli transparentně sdělily, jak, proč a na základě čeho stanovily emisní limity (body 38 a 44 rozsudku NSS).

10. V neposlední řadě stěžovatel namítá, že se NSS odmítl zabývat některými jeho argumenty, neboť je vznesl až v kasační stížnosti (bod 19 rozsudku NSS, srov. § 104 odst. 4 s. ř. s.). Takový postup je ústavně v pořádku: pokud jsou jednotlivci procesně liknaví, nemohou argumentaci "dohánět" až později (nejnověji nález ze dne 20. 5. 2025 sp. zn. III. ÚS 1878/24, body 24 a 25).

11. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu].

Poučení

Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 29. července 2026 Lucie Dolanská Bányaiová v. r. předsedkyně senátu --------------------------------- * Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2016/902 ze dne 30. května 2016, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro společné systémy čištění odpadních vod a odpadních plynů a nakládání s nimi v odvětví chemického průmyslu. Úř. věst. L 152. 9. 6. 2016.