IV.ÚS 2190/26

Rubrum

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců Michala Bartoně a Josefa Baxy (soudce zpravodaje) ve věci komunální ústavní stížnosti zastupitelstva obce X, zastoupeného Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem, sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. června 2026 č. j. 22 As 282/2025-124 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. listopadu 2025 č. j. 76 A 1/2025-196, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Bc. Rostislava Koběrského, zastoupeného Mgr. Ondřejem Kurkou, advokátem, sídlem náměstí Republiky 5, Opava, jako vedlejšího účastníka řízení, o návrhu na odložení vykonatelnosti napadených rozsudků, takto:

Výrok

Vykonatelnost rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2026 č. j. 22 As 282/2025-124 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 11. 2025 č. j. 76 A 1/2025-196 se odkládá do právní moci rozhodnutí Ústavního soudu o komunální ústavní stížnosti.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Rada obce X vydala dne 13. 1. 2025 stavební uzávěru podle § 123 a 124 nového stavebního zákona (č. 283/2021 Sb.). Tímto opatřením obecné povahy omezila stavební činnost na části území obce, a to v souvislosti s pořizováním nového územního plánu.

2. Krajský soud v Ostravě stavební uzávěru k návrhu vedlejšího účastníka zrušil. Nejvyšší správní soud sice přiznal kasační stížnosti obce X odkladný účinek, ale následně ji zamítl. Správní soudy dospěly - zjednodušeně řečeno - k závěru, že i když podle nového stavebního zákona rada obce vydává stavební uzávěru v samostatné působnosti, nemůže při výkonu této kompetence doplňovat či překračovat do té doby vyjádřenou politickou vůli zastupitelstva obce týkající se připravovaného nového územního plánu. Z podkladů týkajících se nového územního plánu, k nimž se zastupitelstvo vyslovilo před vydáním stavební uzávěry, přitom plynuly jiné cíle, než jaké měla chránit stavební uzávěra. Podle správních soudů nebylo možné při posuzování stavební uzávěry zohlednit ani zadání nového územního plánu, s nímž zastupitelstvo vyslovilo souhlas až 19. 2. 2025, tedy až více než měsíc po vydání stavební uzávěry.

II. Návrh na odklad vykonatelnosti

3. Proti rozsudkům správních soudů se zastupitelstvo obce X (stěžovatel) brání komunální ústavní stížností. Namítá, že správní soudy bez zákonné opory dovodily další podmínku pro vydání stavební uzávěry, a nezákonně tak omezily právo této obce na samosprávu. Stěžovatel též navrhuje, aby byla odložena vykonatelnost napadených rozsudků.

4. Stěžovatel uvádí, že obdobně Ústavní soud postupoval i ve věci komunální ústavní stížnosti podané proti zrušení části územního plánu (usnesení ze dne 19. 4. 2017 sp. zn. I. ÚS 655/17). Podle stěžovatele má stavební uzávěra dočasně chránit územní obce před živelnou výstavbou, na kterou není obec dostatečně připravena a kterou chce novým územním plánem omezit. Podle dosavadního územního plánu totiž na území obce existují rozsáhlé zastavitelné plochy, umožňující výstavbu přibližně 1 100 nových rodinných domů, což by znamenalo nárůst obyvatelstva o více než 3 000 osob, tedy přibližně o 60 % současného počtu obyvatel obce. To výrazně převyšuje kapacitu stávající infrastruktury, zejména místních komunikací, kanalizační sítě, školských a předškolních zařízení, ale i další občanské vybavenosti. Bez stavební uzávěry hrozí, že ještě před přijetím nového územního plánu bude povolena výstavba na území, které v budoucnu zastavitelné být nemá. Tím bude obci způsobena nevratná újma. Podle stěžovatele bylo vzhledem ke stavební uzávěře přerušeno řízení o 7 stavebních záměrech týkajících se výstavby 36 rodinných domů, a probíhá i řada dalších povolovacích řízení v lokalitách, které by podle nového územního plánu neměly být zastavitelné. Odložení vykonatelnosti napadených rozsudků pro vlastníky pozemků a stavebníky znamená jen dočasné prodloužení stavu, který trval od vydání stavební uzávěry. Stěžovatel poukazuje též na to, že situaci nelze řešit novou stavební uzávěrou, neboť proces spojený s vydáním tohoto opatření obecné povahy by trval několik měsíců.

III. Vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení

5. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření připomněl, že kasační stížnosti přiznal odkladný účinek, neboť stavební záměry by mohly nevratně ohrozit cíle, pro které byla přijata stavební uzávěra. Zároveň ale rozhodl o přednostním projednání kasační stížnosti, neboť s narůstající délkou řízení by mohla vzrůstat i újma stavebníků spočívající například v nutnosti aktualizovat stavební dokumentaci podle nově účinné úpravy. Podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti a podmínky pro odložení vykonatelnosti podle § 79 zákona o Ústavním soudu se mohou jevit jako obdobné, ale Nejvyšší správní soud ponechává plně na Ústavním soudu posouzení, zda jsou splněny. Považuje ale za potřebné důkladně zvážit dobu, po kterou již byla stavební uzávěra ponechána v účinnosti, jakož i možnou újmu, která může vzniknout stěžovateli na jedné straně a jiným osobám na straně druhé.

6. Krajský soud uvedl, že nevyužije možnosti vyjádřit se k návrhu na odklad vykonatelnosti.

7. Vedlejší účastník navrhuje, aby byl návrh na odložení vykonatelnosti zamítnut. Posuzovaná věc se podle něj odlišuje od věci řešené pod sp. zn. I. ÚS 655/17, na kterou odkazuje stěžovatel a ve které bylo rozhodnuto o odložení vykonatelnosti rozhodnutí o zrušení části územního plánu. Stavební uzávěra, jejíž účinky chce stěžovatel zachovat, na rozdíl od územního plánu neodráží původní a dlouhodobý stav v území, ale dodatečné omezení stavební činnosti zavedené až v lednu 2025. Absence stavební uzávěry navíc ještě neznamená, že v mezidobí budou stavební záměry povoleny či realizovány. Stavební úřad například dosud nerozhodl o žádostech vedlejšího účastníka z června 2024, týkajících se jeho stavebních záměrů, a nyní mu stanovil lhůtu k jejich doplnění až do konce prosince 2026.

8. Dále vedlejší účastník argumentuje, že odkladem vykonatelnosti chce stěžovatel zablokovat rozhodování o stavebních záměrech do doby přijetí nového územního plánu. Není přitom zřejmé, kdy dojde k jeho přijetí, ani představitelé obce si nejsou jisti, zda jej lze stihnout před koncem volebního období. Stavební uzávěra, jejíž nezákonnost byla pravomocně vyslovena, by tak mohla být ponechána v účinnosti ještě po značnou dobu. Prodlužováním účinků stavební uzávěry bude narůstat újma vedlejšího účastníka, který již v době před vydáním stavební uzávěry vynaložil značné náklady na realizaci svých stavebních záměrů, konkrétně plánovanou výstavbu deseti rodinných domů. Tyto záměry nebyly povoleny jen kvůli průtahům a nečinnosti stavebního úřadu. Jejich výstavba by nevedla k nevratnému znehodnocení území ani k zatížení infrastruktury nad její kapacitu, ostatně jde jen o zlomek z počtu 1 100 domů, o jejichž vybudování mluví stěžovatel. Vedlejší účastník dále odkazuje na důvody, pro které správní soudy shledaly stavební uzávěru nezákonnou.

9. Podle vedlejšího účastníka neprojevilo zastupitelstvo obce X řádně vůli podat komunální ústavní stížnost, neboť se usneslo toliko na tom, že "schvaluje záměr podat" tuto stížnost, ale následně již neschválilo její samotné podání. Zastupitelstvu navíc ani nebyly předloženy podstatné informace pro posouzení, zda stížnost podat.

10. Konečně vedlejší účastník poukazuje na nedůslednost stavební uzávěry, neboť nebrání zástavbě uvnitř zastaveného území (skrytých proluk). Tvrzení o hrozící výstavbě 1 100 domů označuje za hypotetická a nemající oporu v reálné výstavbě v posledních letech. Upozorňuje na dílčí aspekty přijímání stavební uzávěry a na to, že oproti příslibům představitelů obce znemožňuje i výstavbu rodinných domů. Vedlejší účastník navrhuje, aby Ústavní soud jako důkaz provedl usnesení zastupitelstva o záměru podat komunální ústavní stížnost a s tím související podklady, zvukové záznamy z jednání zastupitelstva, jakož i úplné znění stavební uzávěry a návrh nového územního plánu. Závěrem vedlejší účastník namítá, že stavební uzávěru přijala rada obce, a nikoliv zastupitelstvo, které se tak domáhá ochrany ve vztahu k aktu jiného orgánu.

IV. Posouzení návrhu na odklad vykonatelnosti

11. Předně Ústavní soud shledal, že jsou splněny procesní předpoklady pro věcné posouzení návrhu na odklad vykonatelnosti v řízení o komunální ústavní stížnosti. Zastupitelstvo obce X usnesením ze dne 17. 6. 2026 schválilo "záměr podat komunální ústavní stížnost", a tím v zákonné lhůtě projevilo vůli ji podat ve smyslu stanoviska pléna ze dne 17. 12. 2025 sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25. Podstatný přitom není formulační rozdíl mezi schválením "záměru podat" komunální ústavní stížnost a schválením jejího "podání", na který poukázal vedlejší účastník. Odkazované stanovisko pléna nepředepisuje žádnou konkrétní formulaci, kterou by příslušné usnesení zastupitelstva mělo mít. Postačí, je-li z usnesení zastupitelstva patrná vůle komunální ústavní stížnost podat. To je v posuzované věci splněno. Jako stěžovatel v řízení o komunální ústavní stížnosti pak zastupitelstvo je oprávněno podat i návrh na odklad vykonatelnosti napadených rozhodnutí (§ 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

12. Komunální ústavní stížností lze přitom brojit proti jakémukoliv zásahu do práva obce na samosprávu. Relevantní proto není ani vedlejším účastníkem zdůrazněná skutečnost, že zrušenou stavební uzávěru nevydalo zastupitelstvo obce, ale rada obce. Klíčové naopak je, že stavební uzávěra byla radou obce vydána v samostatné působnosti; tento závěr Nejvyššího správního soudu (bod 27 napadeného rozsudku) nikdo nezpochybňuje. Spadá-li vydání stavební uzávěry do samostatné působnosti obce, jde o projev práva na samosprávu a zastupitelstvo obce se proti nezákonným zásahům do něj může bránit komunální ústavní stížností a návrhem na odklad vykonatelnosti.

13. Ústavní soud shledal, že i další procesní předpoklady řízení jsou splněny, a proto přistoupil k věcnému posouzení návrhu na odklad vykonatelnosti.

14. Komunální ústavní stížnost obecně nemá odkladný účinek (§ 79 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Ústavní soud ovšem může odložit vykonatelnost napadených rozhodnutí na návrh stěžovatele, jestliže to není v rozporu s důležitým veřejným zájmem a jestliže by výkon rozhodnutí nebo uskutečnění oprávnění, přiznaného rozhodnutím třetí osobě, znamenal pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká při odložení vykonatelnosti může vzniknout jiným osobám (§ 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

15. Odložení vykonatelnosti je svou povahou mimořádným institutem. Podmínky pro odklad vykonatelnosti se proto musí vykládat přísně. I přesto v nynější věci Ústavní soud shledal, že podmínky pro odklad vykonatelnosti jsou splněny.

16. Nejprve je třeba uvést, že pojmově lze odložit vykonatelnost rozhodnutí zrušujících stavební uzávěru. Odložením vykonatelnosti napadených rozhodnutí podle § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se totiž "pozastavují ty jejich účinky, které pozastavit lze"; pojem vykonatelnost užitý v tomto ustanovení je tedy třeba vykládat v širším smyslu, nikoliv jen jako exekuční vykonatelnost rozhodnutí (usnesení ze dne 28. 11. 2019 sp. zn. III. ÚS 3752/19, bod 8). Ústavní soud tak již dříve v některých případech odložil vykonatelnost rozhodnutí o zrušení opatření obecné povahy, konkrétně o zrušení (částí) územních plánů. Pozastavil tím účinky zrušujících rozhodnutí, což znamenalo, že se podle územních plánů v mezidobí postupovalo i nadále, jako by k jejich (částečnému) zrušení nedošlo (usnesení ze dne 19. 4. 2017 sp. zn. I. ÚS 655/17; usnesení ze dne 9. 1. 2018 sp. zn. III. ÚS 3817/17). Stejně tak odložení vykonatelnosti soudních rozhodnutí o zrušení stavební uzávěry znamená, že až do meritorního rozhodnutí věci je třeba se stavební uzávěrou řídit. Typově tedy lze odložit vykonatelnost rozhodnutí o zrušení stavební uzávěry. Dále je třeba zabývat se tím, zda je odklad vykonatelnosti namístě v posuzované věci.

17. Při neodložení vykonatelnosti napadených rozhodnutí hrozí stěžovateli újma spočívající v tom, že na území, jejichž zastavitelnost chce novým územním plánem omezit či vyloučit, bude v mezidobí povolena výstavba. I kdyby později "obživla" stavební uzávěra nebo se podařilo přijmout nový územní plán, tato opatření obecné povahy by nedopadala na již pravomocně povolené stavební záměry. Jejich realizaci by stěžovatel už nemohl zabránit. I výstavba menší části z tvrzených 1 100 domů přitom znamená, že dané území ve svém celku nemůže být ponecháno jako nezastavěné, jak stěžovatel dle svých tvrzení zamýšlí. Ani vedlejší účastník přitom nezpochybňuje, že část zástavby by mohla být před přijetím nového územního plánu přinejmenším povolena. Tato hrozící újma má tedy nevratnou povahu. Není možné ji plnohodnotně odvrátit ani přijetím nové stavební uzávěry, neboť délka procesu přijetí nového opatření obecné povahy se pohybuje spíše v řádu měsíců a do té doby by část záměrů mohla být povolena.

18. Jiným osobám, tedy vlastníkům dotčených pozemků a stavebníkům, hrozí naopak újma v případě, že budou odložením vykonatelnosti prodlouženy účinky stavební uzávěry. Oddálí se tím totiž okamžik, kdy mohou dosáhnout povolení svých stavebních záměrů a kdy je mohou realizovat, v případě přijetí nového územního plánu pak budou muset přizpůsobit své záměry jeho požadavkům. Je tak třeba dát za pravdu argumentaci vedlejšího účastníka, že i jemu hrozí újma, bude-li odložena vykonatelnost napadených rozhodnutí. Intenzitu této potenciální újmy lze ovšem omezit tím, že Ústavní soud rozhodne o meritu věci bez zbytečného odkladu, a minimalizuje tak dobu trvání odkladu vykonatelnosti.

19. Nevratná újma hrozící stěžovateli je nepoměrně větší než újma hrozící jiným osobám, kterou lze omezit urychleným rozhodnutím o meritu věci. Zároveň Ústavní soud neshledává žádný důležitý veřejný zájem, s nímž by bylo odložení vykonatelnosti v rozporu. Podmínky pro odložení vykonatelnosti jsou tedy splněny.

20. Konečně Ústavní soud neshledal ani důvod pro provedení vedlejším účastníkem navržených důkazů. Obsah usnesení zastupitelstva obce X, které Ústavní soud obdržel s komunální ústavní stížností a které je i veřejně dostupné (na internetových stránkách obce terlicko.cz), není mezi stranami sporný; vedlejší účastník zpochybnil jen jeho právní význam, k čemuž se Ústavní soud vyjádřil výše (bod 11). Další navržené důkazy pak nebyly relevantní pro posouzení návrhu na odklad vykonatelnosti.

21. Ústavní soud z výše vyložených důvodů podle § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu rozhodl o odložení vykonatelnosti napadených rozsudků. Až do právní moci rozhodnutí o komunální ústavní stížnosti jsou tedy zachovány účinky stavební uzávěry. Závěrem Ústavní soud připomíná, že rozhodnutí o odložení vykonatelnosti má předběžnou povahu a Ústavní soud jím nijak nepředjímá, jak bude meritorně rozhodnuto o komunální ústavní stížnosti.

Poučení

Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 26. srpna 2026 Zdeněk Kühn v. r. předseda senátu