Pl.ÚS 11/15

Rubrum

Návrh na zrušení § 160 odst. 2 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.

Výrok

I. Rekapitulace obsahu návrhu a průběhu řízení 1. Návrhem ze dne 18. března 2015 doručeným Ústavnímu soudu dne 17. dubna 2015 podaným na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se navrhovatel domáhá zrušení § 160 odst. 2 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů.

2. Navrhovatel uvádí, že v rámci insolvenčního řízení vedeného u Krajského soudu v Ostravě pod sp. zn. KSOS 33 INS 24230/2013 byl zahájen insolvenční incidenční spor sp. zn. 33 ICm 3484/2014. Insolvenční řízení bylo na základě rozvrhu práce přiděleno k vyřízení do senátu 33 INS a rovněž incidenční spor byl s ohledem na § 160 odst. 1 insolvenčního zákona původně přidělen a veden v senátu 33 INS. Opatřením předsedkyně Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. ledna 2015 byl s odkazem na § 160 odst. 2 insolvenčního zákona přikázán incidenční spor k projednání a rozhodnutí samosoudkyni senátu 32 Cm JUDr. Simoně Pittermannové. Vzhledem k tomu, že se navrhovatel domnívá, že § 160 odst. 2 insolvenčního zákona je v rozporu s ústavním pořádkem, přerušil insolvenční incidenční řízení podle § 109 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."), a současně podal Ústavnímu soudu tento návrh.

3. Navrhovatel v návrhu popisuje praxi Krajského soudu v Ostravě při přerozdělování insolvenčních incidenčních sporů do jednotlivých senátů. Zdůrazňuje přitom, že k přerozdělování spisů na základě § 160 odst. 2 insolvenčního zákona nedochází na základě rozvrhu práce nebo jakýchkoliv předem stanovených pravidel, ale pouze "ad hoc" opatřením předsedkyně soudu. Přerozdělování věcí se přitom celkově týká stovek spisů a je zcela ponecháno na vůli funkcionáře soudu, jaké věci určí soudci k vyřízení a rozhodnutí. U Krajského soudu v Ostravě formálně existují soudní oddělení s agendou "insolvenční incidenční spisy", avšak u těchto senátů zcela absentují pravidla pro prvotní rozdělení věci předpokládané v § 42 odst. 1 písm. c) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů.

4. Ve výše uvedeném postupu, který umožňuje přidělování věcí bez předem stanovených pravidel, spatřuje navrhovatel porušení práva na zákonného soudce, které vyplývá z čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Požadavek na zákonného soudce přitom úzce souvisí s nezávislostí soudů (čl. 81 Ústavy) i soudců (čl. 82 Ústavy), přičemž princip nezávislosti soudců vychází z idey právního státu (čl. 2 odst. 1 Listiny). K problematice požadavku na zachování nezávislosti a nestrannosti soudce, jednímž z předpokladů jeho naplnění je stanovení přesných pravidel pro přidělování věcí, pak navrhovatel odkazuje na některá rozhodnutí Ústavního soudu [zmiňuje např. nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. června 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.) a nález sp. zn.

IV. ÚS 307/03 ze dne 27. května 2004 (N 76/33 SbNU 243)] i na odbornou literaturu (v této souvislosti zmiňuje: Kosař, D. Rozvrh práce: opomíjený předpoklad soudcovské nezávislosti a klíčový nástroj pro boj s korupcí soudců. Právník, 2014, roč. 153, č. 12, s. 1049-1076).

5. Podle názoru navrhovatele umožňuje § 160 odst. 2 insolvenčního zákona, na jehož základě dochází k přerozdělování spisů, na jedné straně infiltraci výkonné moci do moci soudní formou přikázání jednotlivých sporů konkrétnímu soudci, a na druhé straně nepřidělování soudní agendy na základě předem daných pravidel, nýbrž toliko individuálním přerozdělováním spisů mimo rozvrh práce. Dalším nežádoucím následkem uvedené praxe je, že je dáno na vůli insolvenčního soudce, zda věc vyřídí nebo ji nechá ležet s vědomím následného přerozdělení spisů. Podle názoru navrhovatele je zcela nepřijatelné řešit případné přetížení jednotlivých insolvenčních senátů neodůvodněným zásahem do nezávislosti soudní moci, tedy způsobem, který je příznačný pro totalitní režimy, nikoliv pro demokratický právní stát.

6. Navrhovatel zdůrazňuje, že právo na zákonného soudce se nevyčerpává zákonným vymezením věcné, funkční a místní příslušnosti soudu, ani zákonným vymezením obsazení soudu, nýbrž má širší obsah, neboť tvoří zcela neopominutelnou podmínku řádného výkonu soudní moci, přičemž musí být zachována zásada pevného přidělování soudní agendy s vyloučením výběru soudů a soudců ad hoc [k tomu nález sp. zn.

III. ÚS 232/95 ze dne 22. února 1996 (N 15/5 SbNU 101), nález sp. zn.

III. ÚS 230/96 ze dne 29. května 1997 (N 65/8 SbNU 141), nález sp. zn.

IV. ÚS 2053/12 ze dne 1. listopadu 2012 (N 183/67 SbNU 219), nález sp. zn. Pl. ÚS 26/08 ze dne 7. dubna 2009 (N 82/53 SbNU 33; 171/2009 Sb.) nebo nález sp. zn.

I. ÚS 1171/14 ze dne 27. února 2015].

7. Závěrem navrhovatel zdůraznil, že řízení přerušil pouze v předmětné věci; v ostatních věcech činí úkony směrující ke skončení věci, avšak s ohledem na vážnost vzniklé situace vyvolané aplikací § 160 odst. 2 insolvenčního zákona a vzhledem k odmítavému postoji vedení Krajského soudu v Ostravě nalézt ústavně konformní řešení, představující přidělování prvotních věcí k projednání a rozhodnutí jednotlivým senátům, podává současně návrh na projednání věci jako naléhavé podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").

II. Znění relevantních právních předpisů 8. Čl. 38 odst. 1 Listiny: "Nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon." 9. Čl. 81 Ústavy: "Soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy." 10. Čl. 82 odst. 1 Ústavy: "Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat." 11. Čl. 95 odst. 2 Ústavy: "Dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu." 12. Ustanovení § 160 odst. 2 insolvenčního zákona: "Jestliže by projednání a rozhodnutí incidenčního sporu v rámci insolvenčního řízení mohlo vést k průtahům v insolvenčním řízení, přikáže předseda insolvenčního soudu takový spor jinému soudci insolvenčního soudu."

III. Vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení 13. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna" a "Senát") jako účastníkům řízení, a vládě a Veřejnému ochránci práv, jež jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.

14. Poslanecká sněmovna ve vyjádření k návrhu uvedla, že zákon č. 182/2006 Sb. byl v Poslanecké sněmovně projednán jako vládní návrh zákona (tisk č. 1120) a byl schválen ve znění komplexního pozměňovacího návrhu a dalších pozměňovacích návrhů. Znění § 160 odst. 2 tohoto zákona od roku 2006 nebylo novelizováno. S návrhem zákona vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl též řádně vyhlášen.

15. Senát ve vyjádření k návrhu uvedl, že schválil návrh insolvenčního zákona ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou na své 10. schůzi usnesením č. 416 ze dne 30. března 2006, když pro jeho schválení hlasovalo z 54 přítomných senátorů 49 a nikdo nebyl proti. Přímo k obsahu napadeného ustanovení nebyla žádná diskuse. Návrh zákona byl tedy schválen ústavně předepsaným způsobem.

16. Vláda usnesením č. 495 ze dne 23. září 2015 schválila vstup do tohoto řízení a ve vyjádření k návrhu uvedla, že navrhovatel není aktivně legitimován k podání tohoto návrhu, jelikož v daném incidenčním sporu se nejedná o přímou aplikaci § 160 odst. 2 insolvenčního zákona v řízení před krajským soudem. Navíc, má-li být přístup Ústavního soudu vnitřně konzistentní, nelze na jednu stranu připustit aktivní legitimaci krajského soudu jednajícího samosoudkyní, "tedy považovat ji za řádně určenou zákonnou soudkyni", a na druhou stranu případně zrušit napadenou úpravu jako protiústavní s argumentem, že její aplikace vede k porušení ústavního principu zákonného soudce. K samotnému napadenému zákonnému ustanovení vláda uvádí, že insolvenční zákon vychází ze zásady jednotnosti insolvenčního řízení před jediným soudem, která sleduje zájem na hospodárnosti a rychlosti tohoto řízení. Z tohoto obecného pravidla zákon předpokládá výjimku právě v § 160 odst. 2 z důvodu zajištění rychlosti. Citované ustanovení však nebylo součástí vládního návrhu zákona a není proto odůvodněno v důvodové zprávě, neboť bylo doplněno až na základě komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny. Jeho zřejmým smyslem je však v odůvodněných a výjimečných případech předejít průtahům v insolvenčním řízení a zajistit rychlou a účinnou ochranu práv jeho účastníkům. Dále vláda podrobně rekapituluje judikaturu Ústavního soudu k otázce práva na zákonného soudce a nesouhlasí, že by napadené ustanovení s ním bylo v rozporu, neboť prý vymezuje předem stanovená pravidla. Před zrušením právní normy by ostatně měl mít přednost její ústavně konformní výklad. Stav, který navrhovatel popisuje ve vztahu k poměrům na Krajském soudu v Ostravě, je jistě možno označit za vadný a protiústavní. Ani tato skutečnost však ještě neznamená, že protiústavním je též napadené zákonné ustanovení. K přidělení incidenčního sporu jinému soudci než je soudce insolvenční totiž nemá docházet neprůhledně a ad hoc způsobem. Vláda konečně poukazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, z níž plyne, že právo soudního funkcionáře přidělit konkrétní věc jinému soudci než tomu, komu byla původně svěřena, není a priori v rozporu s Úmluvou, pokud je tento postup založen na dostatečně jasných, transparentních a předvídatelných pravidlech, aby se zamezilo svévoli či zdání svévole ze strany příslušného soudního funkcionáře. Ze všech uvedených důvodů vláda navrhuje podaný návrh odmítnout z důvodu chybějící aktivní legitimace navrhovatele, případně jej zamítnout jako nedůvodný.

17. Veřejná ochránkyně práv sdělila, že ve smyslu § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevstupuje do řízení jako vedlejší účastník.

18. Ústavnímu soudu bylo doručeno rovněž vyjádření soudcovské rady Krajského soudu v Ostravě k návrhu rozvrhu práce na rok 2016 obsahující jednomyslně schválené kritické připomínky k němu. K tomuto podání však Ústavní soud nemohl přihlížet, jelikož toto řízení je vedeno ve věci tzv. kontroly norem a je v něm posuzována ústavnost napadeného zákonného ustanovení a nepřísluší mu proto se jakkoliv vyjadřovat ke konkrétnímu rozvrhu práce.

IV. Posouzení aktivní legitimace navrhovatele 19. Před tím, než Ústavní soud mohl přistoupit k meritornímu projednání návrhu, byl nucen přezkoumat, zda byl návrh podán oprávněným navrhovatelem. Aktivní legitimace soudu k podání návrhu na tzv. konkrétní přezkum ústavnosti zákona podle čl. 95 odst. 2 Ústavy je dána pouze tehdy, když soud dospěje k závěru o rozporu zákona s ústavním pořádkem při jeho použití v určitém jednotlivém případě ("při řešení věci"). Toto právo je konkretizováno v § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu jako oprávnění soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení "v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy". Ústavní soud musel proto především posoudit, zda tyto podmínky byly v daném případě naplněny, tj. zda navrhovatelem napadený § 160 odst. 2 insolvenčního zákona má být použit při řešení incidenčního sporu před Krajským soudem v Ostravě a existuje tak požadovaná souvislost s rozhodovací činností tohoto soudu.

20. Ústavní soud opakovaně vyložil, že aktivní legitimace soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jednotlivých ustanovení zákona se odvíjí od předmětu sporu a jeho právní kvalifikace. Jinými slovy, soud může podat návrh na zrušení pouze takového zákona, resp. jeho jednotlivých ustanovení, který má být aplikován při řešení sporu probíhajícího před tímto soudem. Úvaha o takové aplikaci musí být odůvodněná, musí být odvozena od splnění podmínek řízení, včetně věcné legitimace účastníků a, jde-li o hmotněprávní předpis, od jednoznačného zjištění, že takový předpis má být aplikován [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/05 ze dne 16. října 2007 (N 161/47 SbNU 133; 2/2008 Sb.), bod 11; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 57/04 ze dne 30. června 2005; nebo usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/08 ze dne 2. prosince 2008 (U 12/51 SbNU 823), bod 26].

21. Ve smyslu závěrů usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. října 2000 (U 39/20 SbNU 353) je podmínka návrhového oprávnění soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, aby požadavek na zrušení směřoval proti zákonu, "jehož má být při řešení věci použito", splněna, "jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední", případně "je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti" [srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. února 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), část F.]. Z účelu a smyslu (konkrétní) kontroly ústavnosti právních norem pak plyne, že zákon (resp. jeho ustanovení), "jehož má být při řešení věci použito", je pouze ten, jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 37/10 ze dne 18. prosince 2012, bod 18]. Tento výklad již plénum Ústavního soudu označilo za součást ustálené judikatury Ústavního soudu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. ledna 2014 (44/2014 Sb.), bod 20, a tam citovaná usnesení].

22. V dané věci bylo přerušeno insolvenční incidenční řízení, přičemž se navrhuje zrušení § 160 odst. 2 insolvenčního zákona. Uvedené ustanovení však v průběhu incidenčního řízení nebude žádným způsobem aplikováno. Toliko na jeho základě byl incidenční spor, dosud vedený v senátu 33 INS, přidělen do senátu 32 Cm. Tím se veškerá relevance napadeného ustanovení ve vztahu k řešení sporu vyčerpala ještě před zahájením samotného incidenčního řízení. Ústavní soud dodává, že byl několikrát konfrontován s případy, kdy bylo použití napadených ustanovení v řízení před navrhovatelem shledáno jako čistě hypotetické, a nikoliv nevyhnutelné [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 43/05 ze dne 2. prosince 2008 (N 209/51 SbNU 601; 62/2009 Sb.), body 11-13; nebo usnesení sp. zn. Pl. ÚS 20/02 ze dne 28. listopadu 2002 (U 42/28 SbNU 477)]. Na rozdíl od uvedených případů byla ale v této věci úvaha Ústavního soudu zjednodušena tím, že v předmětném incidenčním řízení je jakékoliv použití napadeného ustanovení dokonce zcela vyloučeno, jelikož procesní situace předvídaná v hypotéze tohoto ustanovení (hrozba průtahů) nemůže v přerušeném incidenčním řízení vůbec nastat (právě v důsledku přikázání sporu jinému soudci k průtahům nedojde). Ustanovení § 160 odst. 2 insolvenčního zákona má ve vztahu k ostatním procesním normám tohoto právního předpisu neutrální postavení - neomezuje ani jinak neovlivňuje jejich působnost a není proto způsobilé ani nepřímé aplikace v incidenčním řízení. S ohledem na to, že nedošlo (ani potenciálně dojít nemohlo) k ovlivnění řízení vedeného navrhovatelem, tím méně k očekávání takového jeho výsledku, který by v případě zrušení napadeného ustanovení nenastal, není na místě ani extenzívní výklad "použití zákona při řešení věci" jako podmínky pro přípustnost návrhu na konkrétní kontrolu ústavnosti [a contrario - ovšem ve významově nesrovnatelné věci - srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/09 ze dne 29. září 2010 (N 205/58 SbNU 827), bod 28].

23. Z těchto důvodů nezbylo Ústavnímu soudu než konstatovat, že napadené ustanovení není ustanovením zákona, "jehož má být při řešení věci použito" ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy, a nelze tedy dovozovat aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na jeho zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Nadto je třeba přihlédnout k tomu, že základní právo na zákonného soudce, o které se opírá návrh v prvé řadě, "nesvědčí samotnému soudci, ale účastníkům soudního řízení", k jejichž ochraně slouží (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 48/2012 - 28 ze dne 19. září 2012, bod 11). Přikázáním incidenčního sporu jinému soudci, respektujícím výhradu zákona podle druhé věty čl. 38 odst. 1 Listiny, není zasaženo do právní sféry dotčených soudců (původně určeného rozvrhem práce i nově povolaného, tj. navrhovatele). Navrhovatele se může přikázání incidenčního sporu dotýkat pouze zprostředkovaně, prostřednictvím záruk nezávislosti soudu a soudce. K tomu je však nicméně vhodné doplnit, že v rámci řízení o tzv. konkrétní kontrole norem, kam spadá i stávající případ, je třeba vycházet z toho, že navrhovatel jako orgán státu při výkonu jeho vrchnostenské funkce v oblasti soudní moci žádná lidská práva nemá, neboť nejedná jako fyzická nebo právnická osoba. V této souvislosti je možné poukázat na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. srpna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 33/04, v němž se Ústavní soud vyslovil k otázce použití či nepoužití § 126 odst. 3 zákona o soudech a soudcích předsedou soudu při podání podnětu ke stížnosti pro porušení zákona, a dospěl k závěru, že rozhodnutí o tom není postupem, kterého "má být" použito soudem a není "řešením věci" soudem, nýbrž stanoviskem, které k věci zaujímá orgán státní správy soudů. Podnět k podání stížnosti pro porušení zákona je věcí jeho uvážení a není ani podle zákona o soudech a soudcích, ani podle trestního řádu součástí rozhodovací činnosti senátu soudu v podobě "řešení věci". V opačném případě by se výrazně rozšířil dosah navrhovacího práva obecných soudů nad rámec čl. 95 odst. 2 Ústavy a soudy by se mohly dostat do postavení, které jim jako nezávislé složce státní moci v demokratickém právním státě nepřísluší. Tento názor vyplývající z citovaného usnesení lze analogicky vztáhnout i na stávající věc. Přidělení věci předsedou soudu na základě § 160 odst. 2 insolvenčního zákona jinému soudci není součástí rozhodovací činnosti soudce (ani kdyby předseda soudu sám byl původně v rozvrhu práce k řešení incidenčního sporu určen) a napadené ustanovení není tedy předpisem, kterého má být v přerušeném incidenčním řízení použito.

24. Na základě uvedeného bylo třeba odmítnout návrh pro neoprávněnost navrhovatele podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.

25. Ústavní soud závěrem nad rámec uvedeného doplňuje, že si je vědom významu i interní nezávislosti soudců a sdílí požadavek na "eliminaci nástrojů, jimiž by mohla justiční správa (a jejím prostřednictvím moc výkonná v podobě Ministerstva spravedlnosti) nepřímo ovlivňovat rozhodovací činnost soudců" (Rychetský, P., Langášek, T., Herc, J., Mlsna, P. a kolektiv, Ústava České republiky. Komentář. Wolters Kluwer, 2015, s. 786-787), který zahrnuje mj., aby úprava řešení nápadu projednání a rozhodnutí incidenčních sporů byla přímou součástí rozvrhu práce příslušného insolvenčního soudu (Kozák, J., Budín, P., Dadam, A., Pachl, L., Insolvenční zákon a předpisy související. Komentář. 2. vydání. Wolters Kluwer, 2012, s. 398). Takové řešení je i v souladu se záměrem zákonodárce - urychlit projednání a rozhodnutí incidenčního sporu jeho začleněním do rámce insolvenčního řízení (srov. důvodová zpráva k insolvenčnímu zákonu, s. 22).

26. Ústavní soud uzavírá, že navrhovatel nesplnil podmínky pro aktivní legitimaci k podání návrhu, a proto Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu odmítnout.