Pl.ÚS 11/20

Rubrum

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj), Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti Pavly Thurnvaldové, zastoupené Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti usnesení vlády ze dne 12. 3. 2020 č. 194, o vyhlášení nouzového stavu, zveřejněnému pod č. 69/2020 Sb., usnesení vlády ze dne 18. 3. 2020 č. 247, o přijetí krizového opatření, zveřejněnému pod č. 106/2020 Sb. a proti mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 30. 3. 2020 č. j. MZDR 13894/2020-1/MIN/KAN, za účasti vlády a Ministerstva zdravotnictví jako účastníků řízení, takto:

Výrok

Ústavní stížnost se odmítá.

Odůvodnění

I. Vymezení předmětu řízení

1. Stěžovatelka se ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 30. 3. 2020 a doplněnou podáními ze dne 31. 3. 2020 a 2. 4. 2020 domáhá zrušení usnesení vlády ze dne 12. 3. 2020 č. 194, o vyhlášení nouzového stavu, zveřejněného pod č. 69/2020 Sb. (dále jen "usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu"), usnesení vlády ze dne 18. 3. 2020 č. 247, o přijetí krizového opatření, zveřejněného pod č. 106/2020 Sb., (dále jen "usnesení vlády o přijetí krizového opatření") a mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 30. 3. 2020 č. j. MZDR 13894/2020-1/MIN/KAN (dále jen "mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví"). Stěžovatelka je přesvědčena, že v důsledku vyhlášení nouzového stavu a navazujících opatření vydaných z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaného jako SARS CoV-2) na území České republiky došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv zakotvených v čl. 10, čl. 14 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

2. Stěžovatelka dále navrhuje, aby Ústavní soud zakázal Ministerstvu zdravotnictví pokračovat v porušování jejích práv a svobod zaručených ústavním pořádkem vydáváním mimořádných opatření, k nimž Ministerstvo zdravotnictví nemá zákonné zmocnění a kterými jsou překračovány limity zákona a ústavního pořádku. S ohledem na své osobní a majetkové poměry stěžovatelka požaduje přiznání nároků na náhradu nákladů právního zastoupení v řízení před Ústavním soudem podle § 83 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a kvůli naléhavosti předmětného podání požaduje jeho přednostní projednání. Stěžovatelka konečně navrhuje, aby Ústavní soud stanovil vykonatelnost zrušujícího nálezu s odstupem jednoho dne od doručení nálezu účastníkům řízení, aby vláda měla přiměřený časový prostor pro eventuální přijetí nových krizových opatření.

II. Obsah napadených právních aktů

3. Dne 12. 3. 2020 vyhlásila vláda podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, (dále jen "ústavní zákon o bezpečnosti České republiky") nouzový stav z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaného jako SARS CoV-2). V předmětném usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu vláda uvedla, že nouzový stav vyhlašuje od 14:00 hodin dne 12. 3. 2020 na dobu 30 dnů a zároveň nařizuje pro řešení vzniklé krizové situace krizová opatření [podle § 5 písm. a) až e) a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "krizový zákon")], která stanoví samostatným usnesením. Vláda usnesením ze dne 9. 4. 2020 č. 396, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, zveřejněného pod č. 156/2020 Sb., prodloužila podle čl. 6 odst. 2 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky (na základě souhlasu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky uděleného jejím usnesením ze dne 7. 4. 2020 č. 1012) nouzový stav do 30. 4. 2020. Současně stanovila, že veškerá opatření přijatá z důvodu nouzového stavu, která jsou platná ke dni přijetí citovaného usnesení vlády, zůstávají nadále v platnosti v rozsahu, v jakém byla přijata. Usnesením vlády ze dne 30. 4. 2020 č. 485, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeným pod č. 219/2020 Sb., byl nouzový stav opětovně prodloužen do 17. 5. 2020, s čímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas usnesením ze dne 28. 4. 2020 č. 1105.

4. Dne 18. 3. 2020 v návaznosti na usnesení o vyhlášení nouzového stavu vláda vydala usnesení o přijetí krizového opatření podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona. Uvedeným usnesením vláda: pod bodem I. zakázala s účinností ode dne 19. 3. 2020 od 00:00 hodin všem osobám pohyb a pobyt na všech místech mimo bydliště bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa), pod bodem II. nařídila všem osobám, které mají výjimku pro přeshraniční pracovníky (pendlery) omezit pohyb na území České republiky na nezbytně nutné potřeby, přičemž dále konstatovala, že výjimky podle usnesení vlády ze dne 15. 3. 2020 č. 215 podle tam uvedených bodů a) až d) se na tyto osoby nevztahují, pod bodem III. upozornila, že na osoby uvedené v bodě II. napadeného usnesení platí všechna opatření vyplývající ze všech dalších usnesení, pod bodem IV. nařídila všem osobám uvedeným v bodě II. napadeného usnesení (pendleři) strpět při přechodu státní hranice provedení kontroly příznaků infekčního onemocnění a budou-li zjištěny, poskytnout zdravotnickým pracovníkům při provedení odběru biologického vzorku potřebnou součinnost. Vláda usnesením ze dne 30. 3. 2020 č. 334, o přijetí krizového opatření, zveřejněného pod č. 142/2020 Sb., mimo jiné pod bodem IV. část 3. zrušila body II. až IV. usnesení vlády o přijetí krizového opatření; následně vláda usnesením ze dne 6. 4. 2020 č. 394, k informování o změně krizového opatření, zveřejněného pod č. 153/2020 Sb., informovala, že dne 30. 3. 2020 rozhodla usnesením č. 347 o zrušení bodu I. usnesení vlády o přijetí krizového opatření, a to s účinností od 31. 3. 2020.

5. Dne 30. 3. 2020 Ministerstvo zdravotnictví jako správní úřad příslušný podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví), postupem podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 stejného zákona zakázalo mimořádným opatřením všem osobám s účinností od 31. 3. 2020 pohyb a pobyt na všech místech mimo bydliště bez tam demonstrativně uvedených ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa), a to s tam uvedenými výjimkami (děti do dvou let věku a řidiči motorových vozidel, jsou-li sami v uzavřeném vozidle). V odůvodnění mimořádného opatření je uvedeno, že bylo vydáno v souvislosti s nepříznivým vývojem epidemiologické situace s cílem zamezit další šíření onemocnění COVID-19 cestou používání zábran proti šíření tzv. kapénkové infekce přenášené od jejího nositele vzduchem. Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví bylo s platností (a s okamžitou účinností) ode dne 9. 4. 2020 zrušeno mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 9. 4. 2020 č. j. MZDR 15757/2020-2MIN/KAN. Obsahově je citované mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví téměř shodné se zrušeným mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví; doplněny byly další výjimky z plošného zákazu pohybu a pobytu na všech místech mimo bydliště bez ochranných prostředků, a to řidičů ve veřejné dopravě, kteří jsou sami v uzavřené kabině oddělené od prostoru určeného pro přepravu osob, osob se závažnými poruchami autistického spektra a osob v uzavřeném vozidle, jsou-li všichni členy společné domácnosti.

III. Argumentace stěžovatelky

6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti poukazuje na nepřípustnost ponechání moci výkonné bez kontroly v situaci, ve které jsou zjevně nepřiměřeně využívána opatření, ohrožující samu podstatu demokracie a právního státu. Stěžovatelka je přesvědčena, že její základní práva byla porušena v důsledku chaoticky vydávaných opatření, jež byla přijata bez respektování příslušných procedur a řádného odůvodnění.

7. Stěžovatelka v obsáhlém podání v prvé řadě poukazuje na to, že nouzový stav nebyl vyhlášen v souladu s čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, neboť usnesení vlády o jeho vyhlášení neobsahuje vymezení, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou omezují, které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Vyhlášení nouzového stavu nadto nebylo přezkoumáno Poslaneckou sněmovnou, přestože tomu nic nebránilo. Následně argumentuje tím, že napadená opatření vlády jsou podle stěžovatelky protiústavní, jelikož nebyla založena na doporučení Komise pro řešení výskytu závažných infekčních onemocnění v České republice a byla vydána bez koordinace s Ústředním krizovým štábem. Konečně zdůrazňuje, že napadená opatření nebyla dostatečně odůvodněna. Podle § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, musí opatření obecné povahy (za něž stěžovatelka všechny napadené akty považuje) obsahovat odůvodnění, v němž je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a výkladu právních předpisů.

8. Stěžovatelka následně podání rozšířila o návrh na zrušení mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví, neboť předcházející svévolný postup vlády, která v důsledku toho, že se stěžovatelka obrátila na Ústavní soud, "zrušila původně napadené opatření a toto bylo s účinností od 31. 3. 2020 nahrazeno takřka totožným opatřením ministerstva zdravotnictví", a to "s cílem znemožnit osobám, které jsou napadenými opatřeními dotčeny, domáhat se náhrady škody podle § 36 krizového zákona". Podle stěžovatelky se jedná o zjevné obcházení práva. Uvádí, že "[P]odobný postup byl zvolen také u napadeného povinného nošení roušek.", aniž by dále organicky (přehledně a jasně) argumentovala ve vztahu k napadenému mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví (tj. ze dne 30. 3. 2020 č. j. MZDR 13894/2020-1/MIN/KAN).

9. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 2. 4. 2020 stěžovatelka uvedla souhrnně návrh na zrušení usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu, usnesení vlády o přijetí krizového opatření a mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví. Kvůli naléhavosti předmětného podání požaduje jeho přednostní projednání, navrhuje, aby Ústavní soud stanovil vykonatelnost zrušujícího nálezu s odstupem jednoho dne od doručení nálezu účastníkům řízení, aby vláda měla přiměřený časový prostor pro eventuální přijetí nových krizových opatření a zakázal Ministerstvu zdravotnictví pokračovat v porušování jejích práv a svobod zaručených ústavním pořádkem vydáváním mimořádných opatření.

IV. Předpoklady řízení před Ústavním soudem

10. Ústavní stížnost byla projednána plénem Ústavního soudu na základě jeho rozhodnutí o atrahování působnosti ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14 (publikováno pod č. 52/2014 Sb.), podle kterého si plénum vyhrazuje rozhodování v případech, kdy je účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení vláda. Plénum posoudilo ústavní stížnost stěžovatelky jako celek (nevyčlenilo její jednotlivé části k samostatnému projednání) i přesto, že jedna část ústavní stížnosti směřuje pouze proti mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví.

11. Stěžovatelka se domáhá, aby Ústavní soud její ústavní stížnost projednal přednostně a s nejvyšším urychlením jako naléhavý návrh ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud tak učinil fakticky a věc pro její naléhavost přednostně projednal.

12. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda byly naplněny předpoklady řízení před Ústavním soudem. Návrh byl podán osobou zastoupenou advokátem podle § 30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a je z něj patrné, čeho se stěžovatelka domáhá. Ústavní soud nicméně konstatuje, že odůvodnění ústavní stížnosti a její doplnění obsahují argumentaci v lepším případě nejasnou a nepřehlednou, resp. zřetelnou ústavněprávní argumentaci lze zde nalézt obtížně. Stěžovatelka se argumentačně často opírá o sdělení, názory a diskusi ve veřejném prostředí, připomíná zpravodajství či (ne)doporučení WHO, ba dokonce se dovolává průběhu a zkušeností z velkých epidemií v minulosti. Dále Ústavní soud posuzoval, zda je příslušný k projednání návrhu, zda je stěžovatelka osobou oprávněnou k podání návrhu a zda je návrh přípustný.

13. Stěžovatelka v ústavní stížnosti vychází z předpokladu, že usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu a usnesení vlády o přijetí krizového opatření jsou opatřeními obecné povahy ve smyslu části šesté správního řádu; napadené mimořádné opatření je pak podle ní nicotné pro nedostatek kompetence Ministerstva zdravotnictví. Podle stěžovatelky je její ústavní stížnost přípustná i přesto, že proti napadeným opatřením nebrojila nejprve v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s.") - předmět jejího návrhu má totiž zásadní přesah nad rámec jejích vlastních zájmů ve smyslu § 75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. IV. 1 Usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu 14. Právní povahou rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu se Ústavní soud zevrubně zabýval již v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 a dospěl zejména k následujícím závěrům (v podrobnostech se odkazuje na citované usnesení).

15. Speciální procedurální formu soudního přezkumu rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu obecně nepředpokládá ani ústavní pořádek, ani zákon o Ústavním soudu. O nepřezkoumatelnosti vládního vyhlášení nouzového stavu v režimu správního soudnictví i v režimu ústavního přezkumu panuje shoda v komentářové literatuře (viz např. Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky; Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 1154-1155; či Mareš, M. a Novák, D. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 53).

16. Tvrdí-li stěžovatelka, že předmětné usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu je opatřením obecné povahy, je třeba její názor odmítnout zejména s ohledem na skutečnost, že vládní rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu nepředstavuje jednu z forem realizace veřejné správy přijatou správním orgánem. Vláda nouzový stav vyhlašuje na základě ústavního zákona, a činí tak v rámci své exekutivní funkce, která nemá charakter správní, nýbrž ústavní. Rozhodnutí o nouzovém stavu není primárně zaměřeno na jednotlivé fyzické nebo právnické osoby, neboť vyhlášení samotné pro ně není závazným aktem, který by jim ukládal, měnil či rušil konkrétní práva a povinnosti jakožto adresátům stojícím vně systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě. Vynutitelná pravidla chování obsahují až konkrétní realizační opatření, která jsou na základě rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu vydávána.

17. Ze stejných důvodů nelze rozhodnutí vlády o nouzovém stavu považovat ani za (jiný) právní předpis ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") nebo § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. V případech přezkumu právních předpisů je příslušnost Ústavního soudu vymezena především předmětem řízení: Ústavní soud nemůže přezkoumávat právní akty, které (ani "jiným") právním předpisem nejsou z hlediska formy (název, procedura, zveřejnění příslušným publikačním orgánem), obsahu (neobsahují právní normy) či funkce (nemají regulovat chování) [srov. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 224]. Z judikatury Ústavního soudu přitom vyplývá, že klasifikaci pramenů práva je nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/99, Pl. ÚS 27/09]. Vyhlášení nouzového stavu je ad hoc rozhodnutím - týká se individuálního případu mimořádné situace a neobsahuje žádné opakovatelné pravidlo. Samotné rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu rovněž nemá právněnormativní obsah, v důsledku čehož neplní funkci právního předpisu.

18. Vyhlášení nouzového stavu vládou primárně představuje akt aplikace ústavního práva, který má normativní důsledky, neboť aktivizuje hypotézy norem obsažených v některých zákonech. Jde o mimořádný, specifický ústavní akt vydaný za situace, kdy existuje nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožuje životy a zdraví. Ústavní soud nemá Ústavou ani zákonem o Ústavním soudu stanovenu pravomoc takové rozhodnutí vlády přezkoumávat, Ústava nebyla v souvislosti s přijetím ústavního zákona o bezpečnosti České republiky nijak modifikována. Rozhodnutí o nouzovém stavu je však - jako ústavní akt - oprávněna přezkoumat Poslanecká sněmovna (jde vlastně o politickou kontrolu v mimořádné situaci), která je může i zrušit. Existuje tedy relevantní parlamentní kontrola, která ostatně koresponduje i obecné konstrukci odpovědnosti vlády podle čl. 68 odst. 1 Ústavy.

19. Postup vlády, která nejprve vydala samostatné rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a následně stanovila konkrétní krizová opatření, jimiž byla implicitně omezena základní práva (a jejich rozsah) a ve kterých zároveň byly uloženy povinnosti (a jejich rozsah), není protiústavní. Vláda vymezila v usnesení o vyhlášení nouzového stavu omezovaná práva odkazem na § 5 písm. a) až e) a § 6 krizového zákona a na další konkretizující usnesení vlády. I přesto, že je takové implicitní vymezení obecné a neurčité, nelze je považovat za excesivní porušení či zneužití ústavního práva. Z uvedeného formálního nedostatku nelze vyvozovat neplatnost rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, jelikož příliš striktní hodnocení formálních náležitostí by zcela pomíjelo vážnost a mimořádnost situace, která k vyhlášení nouzového stavu vedla. Jak je uvedeno výše, kontrolní odpovědnost je zajištěna primárně ze strany Poslanecké sněmovny, přičemž ochrana základních práv je garantována soudním přezkumem konkrétních opatření omezujících základní práva a svobody.

20. Lze tedy uzavřít, že neobsahuje-li samotné rozhodnutí o nouzovém stavu ve smyslu čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky přímo konkrétní krizová opatření, je jeho přímý a "izolovaný" přezkum Ústavním soudem v zásadě vyloučen, neboť v takovém případě jde primárně o akt vládnutí politického charakteru. Naopak - v případě, že by konkrétní krizová opatření byla stanovena přímo v rozhodnutí o nouzovém stavu, přezkum Ústavního soudu by nemohl být absolutně vyloučen vůči té části rozhodnutí, která by obsahovala konkrétní krizová opatření obsahující obecně závazná normativní pravidla chování, což však není případ nyní projednávané věci.

21. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud návrh na ústavněprávní přezkum usnesení samotného rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu odmítl jako návrh, k jehož projednání není příslušný. IV. 2 Usnesení vlády o přijetí krizového opatření 22. Napadené usnesení o přijetí krizového opatření zakazuje všem osobám pohyb a pobyt na všech místech mimo bydliště bez ochranných prostředků dýchacích cest, omezuje pohyb osob, které mají výjimku pro přeshraniční pracovníky (pendlery) na území České republiky (se stanovenými výjimkami), připomíná jim všechna opatření vyplývající z dalších opatření a konečně stanoví jim povinnost strpět při přechodu státní hranice provedení kontroly a v případě zjištěných příznaků infekčního onemocnění poskytovat součinnost. K vydání napadeného usnesení je vláda oprávněna v době trvání nouzového stavu jako orgán krizového řízení podle § 5 a § 6 krizového zákona. Ustanovení § 8 krizového zákona stanoví, že vláda vydává krizová opatření rozhodnutím. Touto formou realizuje svá oprávnění podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, který předpokládá, že vláda současně s vyhlášením nouzového stavu vymezí, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají.

23. Právní povahou rozhodnutí vlády o přijetí krizového opatření se Ústavní soud naposledy zevrubně zabýval v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a dospěl zejména k následujícím závěrům (v podrobnostech se odkazuje na citované usnesení).

24. Oprávnění stanovit povinnosti a omezení základních práv a svobod rozhodnutím vlády podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky je zvláštní úpravou vůči čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Již zmíněný čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky nicméně umožňuje, aby zákon vymezil pouze základní práva a svobody, do nichž může být zasaženo povinnostmi stanovenými rozhodnutím vlády, a vládě tak ponechal uvážení, jaké konkrétní povinnosti a v jakém rozsahu stanoví. V tomto případě tedy ústavní zákon připouští, aby byl základ určité povinnosti vymezen nikoliv v zákoně, ale teprve v rozhodnutí vlády, aniž by tím omezoval možnost stanovit zákonem meze tohoto oprávnění vlády (jak činí § 6 krizového zákona v jednotlivých pododstavcích, kde specifikuje možné typy krizových opatření). Obdobně lze nahlížet i na vztah uvedeného oprávnění k čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Rozsah tohoto oprávnění brání tomu, aby byla rozhodnutí vlády podle § 5 a § 6 krizového zákona nejen formálně, ale i materiálně považována za nařízení vlády podle čl. 78 Ústavy, která mohou být vydávána výlučně k provedení zákona a v jeho mezích 25. Samotné označení aktu vlády jako "rozhodnutí" z něj ještě nečiní rozhodnutí orgánu veřejné moci, jehož zrušení se lze domáhat v řízení o ústavní stížnosti. Z čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky vyplývá, že předmětem rozhodování vlády je stanovení povinností a úprava omezení základních práv a svobod na dobu trvání nouzového stavu a pro území, pro které byl nouzový stav vyhlášen. Ustanovení § 5 a § 6 krizového zákona poskytují vládě široký prostor k vymezení povinností či omezení tvořících obsah krizového opatření, jakož i osob a území, jichž se toto krizové opatření má týkat. Může jít o stanovení obecného pravidla chování adresovaného neurčitému počtu osob. Není ale vyloučeno, aby se krizové opatření týkalo i jen určité konkrétní věci nebo dopadalo na určitý konkrétně vymezený okruh adresátů. Ostatně § 2 písm. c) krizového zákona vymezuje krizové opatření jako organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob. Nemusí nutně jít o normativní právní akt, ale v úvahu přicházejí nejrůznější varianty právních aktů. Pojem krizového opatření prostě zahrnuje vše, co musí vláda činit na základě ústavního zmocnění ke zvládnutí krizové situace.

26. Různá povaha krizových opatření ovšem nic nemění na tom, že tyto akty mohou být vydávány jen na základě zmocnění a v mezích stanovených ústavním pořádkem a že jimi nesmí být zasahováno do základních práv a svobod v rozporu s Listinou. Tato skutečnost je výslovně zdůrazněna v čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, podle něhož může vláda současně s vyhlášením nouzového stavu omezit práva jen "v souladu s Listinou". Stanovení určité povinnosti nebo omezení krizovým opatřením vlády neznamená, že by se vůči základnímu právu nebo svobodě, do něhož je tímto způsobem zasahováno, neuplatnil požadavek podle čl. 4 odst. 4 Listiny, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a že taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Je vyloučeno, aby ústavně zaručená základní práva a svobody, do nichž by bylo zasaženo krizovým opatřením, byla vyňata z ochrany soudní moci ve smyslu čl. 4 Ústavy. Takovýto zásah musí vždy podléhat soudnímu přezkumu, a to přinejmenším ze strany Ústavního soudu. Krizová opatření, kterými je zasahováno do základních práv a svobod přímo nebo která pro takovýto zásah prostřednictvím individuálního správního aktu vytvářejí právní základ, sice mohou mít různou podobu a obsah, pročež je nelze souhrnně podřadit pod jedinou kategorii právních aktů, z hlediska řízení před Ústavním soudem však musí být vždy v závislosti na svém obsahu přezkoumatelná buď jako právní předpis, nebo jako rozhodnutí či jiný zásah orgánu veřejné moci.

27. Za situace, kdy krizová opatření ve formě rozhodnutí vlády podle § 8 krizového zákona mohou být právním předpisem i rozhodnutím či jiným zásahem orgánu veřejné moci, musí Ústavní soud tuto povahu krizového opatření v každém jednotlivém případě posoudit podle jeho obsahu. Napadené rozhodnutí vlády, jež bylo vydáno podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona a jehož obsah byl stručně shrnut výše, stanovilo omezení svobody pohybu a pobytu osob bez ochranných prostředků dýchacích cest, pohybu osob, které mají výjimku pro přeshraniční pracovníky (pendlerů), jakož i jiné jejich povinnosti. Část těchto povinností a omezení dopadala na všechny osoby a část byla adresována jinak specifikovaným subjektům či státním orgánům. Vždy však šlo o obecnou regulaci, která upravuje svůj předmět a subjekty definičními znaky, a vztahuje se na celé území České republiky a na neomezený počet subjektů. Přehlédnout nelze ani to, že napadené rozhodnutí vlády bylo stejně jako zákon vyhlášeno ve Sbírce zákonů. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že toto rozhodnutí vlády bylo právním předpisem (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99).

28. Ze stejných důvodů Ústavní soud zároveň nepřisvědčil tvrzení stěžovatelky, že jde o opatření obecné povahy podle § 171 správního řádu, případně podle § 101a soudního řádu správního. Opatření obecné povahy je institutem podústavního práva, jehož smyslem je umožnit orgánům veřejné správy stanovit jedním právním aktem práva a povinnosti obecně určenému okruhu adresátů v konkrétní věci (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 2087/07), aniž by tak bylo nutné činit prostřednictvím individuálních právních aktů vydaných zvlášť vůči každému jednotlivému adresátovi, na nějž se má toto opatření vztahovat, což by v mnoha případech nebylo fakticky možné.

29. Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí vlády mělo povahu právního předpisu sui generis, Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu na jeho zrušení, avšak pouze v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu. Stěžovatelka by mohla podle § 64 odst. 2 písm. d) a § 74 zákona o Ústavním soudu podat návrh na zrušení napadeného rozhodnutí vlády, respektive - s ohledem na to, že již je zrušeno - na vyslovení jeho neústavnosti (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/17), jen společně s ústavní stížností proti pravomocnému rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci do jejích ústavně zaručených základních práv a svobod, jestliže jejich uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Jen v případě podání takovéto ústavní stížnosti by bylo možné přezkoumat, zda stěžovatelkou namítaný zákaz pohybu a pobytu a stanovení povinností všem a pendlerům sub species (s příslušnými výjimkami) mohl být přijat na základě § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, jenž umožňuje zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území. Žádné takovéto rozhodnutí nebo jiný zásah ale stěžovatelka nenapadá. Pokud se tedy stěžovatelka ústavní stížnosti domáhala přímo zrušení napadeného rozhodnutí vlády, jde o návrh na zrušení jiného právního předpisu, k němuž stěžovatelka bez splnění podmínek podle § 64 odst. 2 písm. d) a § 74 zákona o Ústavním soudu zjevně nebyla oprávněna.

30. Proto Ústavní soud návrh na zrušení krizového stavu odmítl jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným. IV. 3 Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví 31. Také v případě mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví, které stěžovatelka požaduje zrušit pro neústavnost, se Ústavní soud musel nejprve zabývat jeho právní povahou, resp. tím, o jakou formu činnosti veřejné správy ve věci jde. V obecné rovině připadají v úvahu tři varianty: 1) správní rozhodnutí, 2) opatření obecné povahy, 3) jiný právní předpis ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Ústavní soud se zabýval povahou napadeného aktu z hledisek formálních i materiálních.

32. Ministerstvo zdravotnictví jako ústřední orgán státní správy na úseku ochrany veřejného zdraví nařizuje podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, jakož i mimořádná opatření k ochraně zdraví fyzických osob, při živelních pohromách a jiných mimořádných událostech, pokud mají být provedena celostátně nebo na území několika krajů. V návětí napadeného právního aktu je kromě odkazu na § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví rovněž uvedeno, že k nařízení mimořádného opatření došlo postupem podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví.

33. Podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví se mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejich vzniku rozumí "zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku". Jde o určitou "zbytkovou" kategorii, která není blíže vymezena, resp. omezena. V zásadě proto může jít o jakoukoliv epidemiologicky rizikovou činnost, bude-li její zákaz či nařízení respektovat kautely plynoucí z ústavního pořádku.

34. Napadené mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví dopadá nikoliv na individuálně (jmenovitě) určený okruh adresátů, nýbrž na okruh adresátů vymezených genericky (druhově), když je jeho osobní působnost vztažena na všechny osoby s výjimkou dětí do dvou let a řidičů motorových vozidel, jsou-li sami v uzavřeném vozidle.

35. Podle § 67 odst. 1 správního řádu se správním rozhodnutím v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby, popř. se v určité věci prohlašuje, zda taková osoba práva má anebo nemá, popř. v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách. Obdobně je správní rozhodnutí coby správní akt sensu stricto chápán i právní naukou, která vyžaduje, aby šlo o jednostranný správní úkon vykonavatele veřejné správy, kterým se v konkrétní věci řeší právní poměry konkrétních (zásadně jmenovitě určených) osob (Staša, J. In Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 193-194). Za správní akt sensu stricto (správní rozhodnutí) lze tedy považovat jen takový správní akt, který se týká konkrétní (jedinečné) věci a současně individuálně určených adresátů (Sládeček, V. Obecné správní právo. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 117; Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 153-154). Tento znak jedinečnosti, resp. jmenovitého určení osob však nebyl v případě napadeného mimořádného opatření naplněn, jelikož v předmětném právním aktu došlo k vymezení jeho adresátů druhově (genericky). Toto mimořádné nenaplňuje ani základní formální náležitosti správního rozhodnutí stanovené v§ 68 správního řádu. Nejde proto o správní rozhodnutí ani ve formálním, ani v materiálním slova smyslu.

36. Následně se Ústavní soud zabýval tím, zda napadený právní akt představuje opatření obecné povahy. Skutečnost, že právní akt nese v názvu slovo "opatření", ještě sama o sobě nevede k závěru, že je opatřením obecné povahy. Proto, aby o opatření obecné povahy skutečně mohlo jít, musí být naplněny jeho pojmové znaky v podobě konkrétnosti předmětu a obecnosti adresátů (nález sp. zn. IV. ÚS 2087/07). Současně nelze pominout, že předmětnému aktu přiznává právní formu opatření obecné povahy přímo zákonná norma obsažená v § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví (nadepsaného "Opatření obecné povahy"), jenž v odst. 2 větě prvé stanoví, že "... opatření orgánu ochrany veřejného zdraví ... na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění, ... podle § 80 odst. 1 písm. g) ..., která se týkají obecně vymezeného okruhu adresátů ..., vydá příslušný orgán ochrany veřejného zdraví jako opatření obecné povahy". Je-li danému právnímu aktu v § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví přiznána konkrétní právní forma, je formální znak opatření obecné povahy naplněn.

37. Institut opatření obecné povahy, v obecné rovině upravený v § 171 a násl. správního řádu, není v právním řádu pozitivně legálně definován. Správní řád coby lex generalis obsahuje pouze negativní legální definici, podle níž opatření obecné povahy není právním předpisem ani správním rozhodnutím (§ 171 in fine správního řádu). Opatření obecné povahy bývá naukou správního práva zpravidla zařazováno mezi tzv. smíšené správní akty (Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 182; Sládeček, V. Obecné správní právo. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 164; Hejč, D., Bahýľová, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 23 an.). Také Ústavní soud již v minulosti charakterizoval opatření obecné povahy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/07).

38. Napadený akt představuje podle názoru Ústavního soudu opatření obecné povahy, a to i z materiálního hlediska. Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví totiž naplňuje všechny znaky opatření obecné povahy, konkrétně: 1) vnější závaznost, 2) obecné, resp. druhové (generické) vymezení adresátů, 3) konkrétnost předmětu regulace, 4) absenci přidělení jiné formy nebo vyloučení postupu podle části šesté správního řádu (viz Hejč, D., Bahýľová, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 23 an.). Všechny tyto znaky jsou v případě napadeného právního aktu bezezbytku naplněny. O opatření obecné povahy přitom jde i tehdy, jsou-li výše uvedené pojmové znaky naplněny, aniž by byl právní akt jako opatření obecné povahy výslovně označen.

39. S ohledem na výše uvedený závěr proto nebylo nutné se blíže věnovat otázce, zda jde o jiný právní předpis ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky. To platí tím spíše, nebylo-li Ministerstvo zdravotnictví k přijetí právního předpisu coby pramene práva ve formálním slova smyslu zcela jednoznačně a výslovně zmocněno (čl. 79 odst. 3 Ústavy).

40. Kompetence Ústavního soudu jsou na ústavní úrovni taxativním způsobem vymezeny v čl. 87 Ústavy. Pravomoc a příslušnost Ústavního soudu je základní procesní podmínkou řízení před Ústavním soudem. I pro Ústavní soud coby orgán ochrany ústavnosti (srov. nález ze dne 29. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10) totiž platí ústavní příkaz, že státní moc lze uplatňovat jen způsobem a v mezích stanovených zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy). Přezkoumávat zákonnost opatření obecné povahy, resp. pro jejich nezákonnost a porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky je rušit, jak stěžovatelka požaduje v ústavní stížnosti, Ústavnímu soudu nepřísluší [viz čl. § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Přezkoumání a případné zrušení opatření obecné povahy přísluší podle § 4 odst. 2 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), výlučně soudům ve správním soudnictví, a to v řízení podle § 101a a n. (řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části) s. ř. s. Ústavní soud je s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy povinen toto rozdělení kompetencí mezi ústavní soudnictví (rušení právních předpisů) a správní soudnictví (rušení opatření obecné povahy) respektovat. K závěrům o nepříslušnosti Ústavního soudu ve věci rušení opatření obecné povahy dospívá rovněž komentářová literatura, neboť opatření obecné povahy nepředstavuje právní předpis (Filip, J. In Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1100-1101). Opatření obecné povahy nelze považovat za opatření podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, zvláště pak tehdy, dostal-li se pojem "opatření" do zákona o Ústavním soudu pod vlivem rakouské právní terminologie, která jím v zásadě rozuměla konstitutivní správní rozhodnutí (Filip, J. tamtéž, s. 1113).

41. S ohledem na výše uvedené je proto naplněn důvod pro odmítnutí návrhu podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, neboť jde o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný. Současně upozorňuje Ústavní soud i na procesní pasivitu navrhovatelky, která ani v průběhu řízení před Ústavním soudem nereagovala na zrušení napadeného právního aktu návrhem na připuštění změny původního návrhu (viz výše bod 5.).

42. Z uvedeného se podává, že i kdyby napadené opatření Ministerstva zdravotnictví nebylo zrušeno, mohl by Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu - po vyčerpání procesních prostředků ochrany práv stěžovatelek - přezkoumat a zrušit pouze rozhodnutí správních soudů rozhodujících o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Ústavní soud však z důvodu absence kompetence způsobující jeho nepříslušnost (čl. 87 odst. 1 Ústavy argumentum a contrario) samotné opatření obecné povahy zrušit nemůže, jak požaduje navrhovatelka v II. bodu petitu návrhu ze dne 31. 3. 2020 [jakož i v I. bodu písm. c) souhrnného návrhu ze dne 2. 4. 2020 (viz výše bod 9.)]. V důsledku vázanosti Ústavního soudu petitem návrhu pak nemůže Ústavní soud provést jeho konverzi (Filip, J. In. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 203). Posuzuje-li Ústavní soud jakýkoliv návrh na zahájení řízení, vždy je potřeba nejprve zkoumat pravomoc (příslušnost) Ústavního soudu k rozhodnutí o něm. Teprve je-li dána, je možno návrh odmítnout pro nesplnění některého z dalších předpokladů řízení (včasnost, přípustnost apod.). Nynější návrh je tedy třeba odmítnout podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, neboť Ústavní soud není ke zrušení opatření obecné povahy příslušný.

43. Na základě shora uvedeného proto Ústavní soud v této části ústavní stížnost odmítl jako návrh, k jehož projednání není příslušný.

44. Současně stěžovatelka dále podává návrh, a to až v podání ze dne 2. 4. 2020 pod bodem III. (srov. také body 2. a 9. tohoto usnesení), aby se Ministerstvu zdravotnictví zakázalo "pokračovat v porušování práv a svobod stěžovatelky ... vydáváním mimořádných opatření"; stěžovatelka tento návrh dále neodůvodnila. Ústavní soud není s ohledem na doktrínu soudního sebeomezení coby vůdčího principu ovládajícího ústavní soudnictví v demokratických právních státech (srov. usnesení ze dne 24. 5. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 11/16) oprávněn, a to právě z výše uvedených důvodů, takový návrh posuzovat. Tato tvrzená (hrozící) "pochybení" Ministerstva zdravotnictví, která navíc nelze podle názoru Ústavního soudu považovat za rozhodnutí či opatření ani za jiný zásah, nemohou být předmětem rozhodování a vůbec ne již v podobě zákazu pro futuro. Platná a účinná právní úprava ústavního soudnictví nezná ani tzv. actio popularis. To přitom platí i pro jiný zásah než rozhodnutí, přičemž zásah orgánu veřejné moci, vůči kterému ústavní stížnost směřuje, musí být individualizovaný (srov. usnesení ze dne 22. 10. 1996 sp. zn. III. ÚS 137/96, viz též Langášek, T. In Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 875). Také tato část návrhu proto musí být z důvodů uvedených výše odmítnuta jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.

V. Závěr

49. Ústavní soud z výše uvedených důvodů ústavní stížnost - za použití argumentu a maiori ad minus - odmítl v části směřující proti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný, v části směřující proti usnesení vlády o přijetí krizového opatření podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným a v části směřující proti mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.

50. S ohledem na výše rozvedené důvody a vzhledem k odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelky nebylo třeba zabývat se souvisejícími dílčími návrhy, neboť ty mají pouze akcesorickou povahu, a proto sdílí osud odmítnuté ústavní stížnosti.

Poučení

I. Vymezení předmětu řízení II. Obsah napadených právních aktů III. Argumentace stěžovatelky IV. Předpoklady řízení před Ústavním soudem IV. 1 Usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu IV. 2 Usnesení vlády o přijetí krizového opatření IV. 3 Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví V. Závěr Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Sládečka ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/20 Odlišné stanovisko Vojtěcha Šimíčka, Jaromíra Jirsy, Pavla Šámala a Kateřiny Šimáčkové k výroku i odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 11/20 Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského k odůvodnění usnesení Pl. ÚS 11/20 Odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 11/20 I. II. Odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 11/20