Pl.ÚS 13/21

Rubrum

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaje), Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, zastoupené advokátem JUDr. Petrem Tomanem, LL.M., sídlem Trojanova 2022/12, Praha 2, na zrušení bodu 1.3 písm. b), bodu 1.3 písm. c) ve slovech "a písemné potvrzení podle písm. b) při hraniční nebo pobytové kontrole", bodu 1.4 písm. b) a bodu 1.4 písm. c) ve slovech "a písemné potvrzení podle písm. b) při hraniční nebo pobytové kontrole" a bodu 1.5 písm. h) ve slovech "občany Evropské unie a držitele platného dlouhodobého víza, průkazu o povolení k dlouhodobému, přechodnému nebo trvalému pobytu na území České republiky vydaných Českou republikou, kteří předloží písemné lékařské potvrzení v anglickém jazyce, a to lékařem působícím v České republice nebo v jiném členském státě Evropské unie o tom, že nemají klinické známky onemocnění COVID-19, prokazatelně prodělali onemocnění COVID-19, absolvovali podle platných mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví nebo opatření jiného členského státu Evropské unie izolaci ve stanoveném rozsahu z důvodu pozitivního výsledku RT- PCR testu a o tom, že od prvního pozitivního výsledku RT-PCR testu neuplynulo více než 90 dní; potvrzení musí obsahovat razítko, identifikační údaje lékaře a telefonické spojení; možný vzor potvrzení je zveřejněn na webových stránkách Ministerstva zdravotnictví" ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. února 2021 č. j. MZDR 20599/2020-60/MIN/KAN, za účasti Ministerstva zdravotnictví jako účastníka řízení, takto:

Výrok

Návrh se odmítá.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a argumentace navrhovatelky

1. Dne 25. 2. 2021 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 20 senátorů (dále jen "navrhovatelka"), jehož petitem se navrhovatelka domáhala zrušení bodu 1.3 písm. b), bodu 1.3 písm. c) ve slovech "a písemné potvrzení podle písm. b) při hraniční nebo pobytové kontrole", bodu 1.4 písm. b) a bodu 1.4 písm. c) ve slovech "a písemné potvrzení podle písm. b) při hraniční nebo pobytové kontrole" ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 14. 2. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-56/MIN/KAN (dále jen "ochranné opatření ze dne 14. 2. 2021"). Pro případ, že Ústavní soud tomuto návrhu nevyhoví, navrhla, aby Ústavní soud zrušil bod 1.5 písm. h) téhož ochranného opatření ve slovech "občany Evropské unie a držitele platného dlouhodobého víza, průkazu o povolení k dlouhodobému, přechodnému nebo trvalému pobytu na území České republiky vydaných Českou republikou, kteří předloží písemné lékařské potvrzení v anglickém jazyce, a to lékařem působícím v České republice nebo v jiném členském státě Evropské unie o tom, že nemají klinické známky onemocnění COVID-19, prokazatelně prodělali onemocnění COVID-19, absolvovali podle platných mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví nebo opatření jiného členského státu Evropské unie izolaci ve stanoveném rozsahu z důvodu pozitivního výsledku RT-PCR testu a o tom, že od prvního pozitivního výsledku RT-PCR testu neuplynulo více než 90 dní; potvrzení musí obsahovat razítko, identifikační údaje lékaře a telefonické spojení; možný vzor potvrzení je zveřejněn na webových stránkách Ministerstva zdravotnictví". Navrhovatelka současně požádala Ústavní soud o přednostní projednání návrhu z důvodu naléhavosti věci podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").

2. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 3. 3. 2021 navrhovatelka změnila petit svého návrhu tak, že nově požaduje zrušení shora uvedených ustanovení ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 2. 2021 č. j. MZDR 20599/2020-60/MIN/KAN (dále jen "ochranné opatření ze dne 26. 2. 2021"). Změnu petitu návrhu odůvodnila tak, že ochranné opatření ze dne 14. 2. 2021 pozbylo po zahájení řízení před Ústavním soudem platnosti, neboť bylo k 1. 3. 2021 nahrazeno právě ochranným opatřením ze dne 26. 2. 2021. Zdůraznila, že ochranné opatření ze dne 26. 2. 2021 shodně jako předchozí ochranné opatření ze dne 14. 2. 2021 "upravuje práva a povinnosti osob stran předcházení šíření pandemie onemocnění COVID-19, včetně návratu osob do České republiky". Znění napadených bodů ochranného opatření ze dne 26. 2. 2021 je přitom totožné s jejich zněním v původním ochranném opatření ze dne 14. 2. 2021. Ústavní soud na okraj podotýká, že pokud jde o návrh na zrušení napadených slov v bodu 1.5 písm. h), jenž je součástí "alternativního petitu" doplnění návrhu (bod 6), navrhovatelka stále odkazuje na zrušené ochranné opatření ze dne 14. 2. 2021. S ohledem na celkový kontext doplnění návrhu, argumentaci navrhovatelky, jakož i totožné znění tohoto ustanovení u obou ochranných opatření, je však patrné, že předmětem řízení má být posouzení ústavnosti napadených ustanovení nově přijatého ochranného opatření ze dne 26. 2. 2021.

3. Navrhovatelka uvádí, že její podání je návrhem na zrušení jiného právního předpisu, resp. jeho jednotlivých ustanovení, k jejichž zrušení je Ústavní soud oprávněn podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Za zásadní, navrhovatelka považuje, že význam čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy "je třeba chápat v kontextu doby, ve které nabyl účinnosti", pročež je nutné jej "vykládat tak, že zahrnuje i ty jiné právní předpisy, které jsou dnes vydávány ve formě opatření obecné povahy". Institut opatření obecné povahy byl podle navrhovatelky zaveden až zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, s účinností od 1. 1. 2006, přičemž tím "nemůže být dotčeno oprávnění Ústavního soudu přezkoumávat jiné právní předpisy (opatření obecné povahy) z pohledu ústavnosti. Opačný výklad by znamenal nepřípustný zásah do materiálního ohniska Ústavy, jak zapovídá čl. 9 odst. 2 Ústavy.". Navrhovatelka je proto "přesvědčena, že Ústavní soud je oprávněn přezkoumat ochranné opatření, resp. jeho napadená ustanovení", a to v řízení o zrušení jiného právního předpisu.

4. Napadená ustanovení ochranného opatření ze dne 26. 2. 2021 jsou podle navrhovatelky v rozporu s čl. 14 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jenž občanům zaručuje právo na vstup na území České republiky. Protiústavnost napadených ustanovení ochranného opatření ze dne 26. 2. 2021 spatřuje navrhovatelka v tom, že ta ve svém důsledku znemožňují občanům pozitivně testovaným na COVID-19 (jakož i občanům bez patřičného negativního testu), kteří po určitou dobu pobývali v zahraničí, vrátit se na území České republiky. Podle navrhovatelky je možné těmto občanům omezit svobodu pobytu a pohybu na území České republiky, zejména nařízením povinné karantény či hospitalizací, nelze jim však odepřít vstup na území státu, popř. je nutit podrobit se léčení v zahraničí. Navrhovatelka upozorňuje na to, že "zvlášť absurdní a nanejvýš nežádoucí situace mohou nastat, pokud se ze zahraničí vrací do vlasti pozitivní osamělý rodič s dítětem mladším pěti let - pokud by rodič jako zákonný zástupce dítěte trval na jeho návratu do České republiky, při důsledné aplikaci ochranného opatření by musel být od dítěte odloučen, neboť by sám do vlasti vpuštěn nebyl". Závěrem navrhovatelka upozorňuje na to, že se pokusila předejít podání návrhu k Ústavnímu soudu tím, že se senátorka MUDr. Jitka Chalánková, jednající za navrhovatelku v nynější věci, obrátila svým dopisem ze dne 9. 2. 2021 na předsedu vlády i ministra zdravotnictví, v němž je na výše uvedené upozornila a požádala je o zjednání nápravy. Žádný z nich se však ke dni podání návrhu k Ústavnímu soudu k dopisu senátorky MUDr. Jitky Chalánkové nevyjádřil.

II. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

5. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k meritornímu posouzení návrhu, je povinen zkoumat, zda jsou splněny všechny procesní podmínky jeho projednání. Návrh v této věci podala skupina 20 senátorů, zastoupená dle § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu advokátem. Navrhovatelka uvádí, že její podání je návrhem na zrušení jiného právního předpisu podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu. K návrhu byla podle § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu připojena podpisová listina podepsaná každým z 20 senátorů. Ústavní soud se proto následně zabýval otázkou, zda je k projednání návrhu příslušný, resp. zda je v řízení o zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu] oprávněn přezkoumat ústavnost napadených ustanovení ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 2. 2021.

6. Za účelem zodpovězení výše uvedených otázek Ústavní soud nejprve zkoumal právní povahu ochranného opatření ze dne 26. 2. 2021, tj. zabýval se tím, o jakou formu činnosti veřejné správy jde. V obecné rovině připadají v úvahu tři varianty: 1) správní rozhodnutí, 2) opatření obecné povahy, a 3) jiný právní předpis podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy.

7. Z ochranného opatření ze dne 26. 2. 2021 vyplývá, že je vydalo Ministerstvo zdravotnictví jako správní úřad příslušný podle § 80 odst. 1 písm. h) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"), a nařídilo je postupem podle § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle § 80 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví Ministerstvo zdravotnictví k ochraně a podpoře veřejného zdraví "stanoví ochranná opatření před zavlečením vysoce nakažlivých infekčních onemocnění, a rozhoduje o jejich ukončení", přičemž § 68 zákona o ochraně veřejného zdraví blíže upravuje "provádění opatření před zavlečením infekčních onemocnění ze zahraničí".

8. Ochranné opatření podle § 80 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví, jehož vybraná ustanovení navrhovatelka napadá, je z hlediska formálního opatřením obecné povahy, neboť je takto výslovně označuje § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví. Ústavní soud konstatuje, že napadené ochranné opatření ze dne 26. 2. 2021 je opatřením obecné povahy i z materiálního hlediska, když naplňuje všechny jeho pojmové znaky, konkrétně: 1) vnější závaznost, 2) generické (druhové) vymezení adresátů, 3) konkrétnost předmětu regulace, 4) absenci přidělení jiné formy nebo vyloučení postupu podle části šesté správního řádu [srov. nález ze dne 29. 3. 2010 sp. zn. IV. ÚS 2087/07 (N 67/56 SbNU 757), jakož i usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 12/20 a ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 11/20]. Ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví podle § 80 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví označuje za opatření obecné povahy též odborná literatura (Hejč, D., Bahýľová, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 133 a 188).

9. Institut opatření obecné povahy, v obecné rovině upravený v § 171 a násl. správního řádu, není v právním řádu pozitivně legálně definován, když správní řád coby lex generalis obsahuje pouze jeho negativní zákonnou definici, podle níž opatření obecné povahy není právním předpisem ani správním rozhodnutím (§ 171 in fine správního řádu). Naukou správního práva je opatření obecné povahy zpravidla řazeno mezi tzv. smíšené správní akty (Sládeček, V. Obecné správní právo. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 164; Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 182; Hejč, D., Bahýľová, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 23 a násl.), kombinující prvky právních aktů individuálních a normativních. Ústavní soud již v minulosti uvedl [nález ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (N 198/51 SbNU 409), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/20 nebo sp. zn. Pl. ÚS 11/20), že opatření obecné povahy "představuje určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů".

10. Byť Ústavní soud v usnesení ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20 naznačil, že je v obecné rovině příslušný k přezkumu opatření obecné povahy coby "opatření" ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, tedy (toliko) v řízení o ústavní stížnosti, nikoli v řízení o zrušení jiného právního předpisu [bod 48 a část V. 3 c); viz též usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/20, bod 20], v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 11/20 naopak zdůraznil, že "přezkoumání a případné zrušení opatření obecné povahy přísluší podle § 4 odst. 2 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), výlučně soudům ve správním soudnictví, a to v řízení podle § 101a a násl. (řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části) s. ř. s. Ústavní soud je s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy povinen toto rozdělení kompetencí mezi ústavní soudnictví (rušení právních předpisů) a správní soudnictví (rušení opatření obecné povahy) respektovat." (bod 40), pročež návrh na jeho zrušení odmítl podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu jako návrh, k jehož projednání není příslušný. Od tohoto právního názoru se však Ústavní soud výslovně odklonil v pozdějším usnesení ze dne 9. 6. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 19/20, v němž uvedl, že "Ústavní soud je v obecné rovině k přezkumu opatření obecné povahy příslušný... Byť plénum Ústavního soudu vyjádřilo odlišný názor v usnesení Pl. ÚS 11/20 ze dne 12. 5. 2020, nelze takový přístup bez dalšího následovat, neboť by vedl k vytvoření zvláštní kategorie vrchnostenských aktů aplikace práva, které by nepodléhaly (alespoň potenciálnímu) přezkumu Ústavním soudem. Ústava svěřila Ústavnímu soudu kompetenci přezkoumávat rozhodnutí a jiné zásahy orgánů veřejné moci [čl. 87 písm. d) Ústavy] i zákony a jiné právní předpisy [čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy], tedy všechny projevy veřejné moci, jimiž - či na jejichž základě - může docházet k zásahům do základních práv a svobod jednotlivce. Příslušná ustanovení zákona o Ústavním soudu je tedy třeba vykládat ústavně konformním způsobem, aby byla zaručena efektivní, včasná a nikoliv iluzorní soudní ochrana základním právům jednotlivců." Ústavní soud proto ve světle usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20, Pl. ÚS 12/20 a Pl. ÚS 19/20 uvádí, že je k přezkumu opatření obecné povahy příslušný, to však toliko v řízení o ústavní stížnosti podle § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu.

11. Navrhovatelka sama uznává, že předmětné ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví je opatřením obecné povahy (viz zejména body 9, 11 a 14 návrhu), současně však uvádí, že jde o jiný právní předpis podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Tomuto argumentu Ústavní soud nemohl přisvědčit, neboť samotná klasifikace napadeného ochranného opatření coby opatření obecné povahy, který je tzv. smíšeným správním aktem sensu lato, již z podstaty věci znemožňuje (přiměřeně viz usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/20, bod 19 odůvodnění), aby byl tentýž akt současně považován za jiný právní předpis podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, tj. za akt ryze normativní povahy. Tento závěr potvrzuje rovněž komentářová literatura k čl. 87 Ústavy, podle níž "za jiný právní předpis nelze ... považovat opatření obecné povahy", neboť to "nachází se mezi prováděcím právním předpisem a správním rozhodnutím" (Filip, J. In Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1100 - 1101). To platí tím spíše v situaci, nebylo-li Ministerstvo zdravotnictví k přijetí právního předpisu coby pramene práva ve formálním slova smyslu výslovně a jednoznačně zmocněno (srov. Suchánek, R./Mikule, V. In Sládeček, V., Mikule, V./Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 753), jak ostatně požaduje čl. 79 odst. 3 Ústavy.

12. Ústavní soud konstatuje, že podání navrhovatelky, které je opakovaně výslovně označeno jako "návrh ... podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu", nemůže být ani po materiální stránce, resp. ani podle svého skutečného obsahu (srov. § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 41 odst. 1 občanského soudního řádu), považováno za ústavní stížnost proti "opatření" ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Navrhovatelka totiž celý svůj návrh koncipovala výlučně jako návrh na zrušení jiného právního předpisu, tj. domáhala se abstraktní kontroly ústavnosti, přičemž svou argumentaci ani zčásti nezaložila na porušení ústavně zaručených základních práv a svobod svých členů - jednotlivých senátorů. Skupina senátorů coby "entita" konstituovaná zákonem o Ústavním soudu právě za účelem podání návrhu na zrušení zákonů a jiných právních předpisů [§ 64 odst. 1 písm. b), § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu] ostatně nositelem základního práva vymezeného v čl. 14 odst. 4 Listiny z podstaty věci ani být nemůže - těmito nositeli by museli být jednotlivci (senátoři), přičemž návrh by musel být založen na zcela odlišné argumentaci s odlišným navrhovatelem (shodně viz usnesení ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 2/21, body 33 a 34 odůvodnění). Ústavní soud proto nyní posuzovaný návrh odmítl jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu; srov. též usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/21].

13. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud návrh odmítl podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným. K žádosti navrhovatelky, aby Ústavní soud její návrh projednal přednostně a s nejvyšším urychlením jako naléhavý podle § 39 zákona o Ústavním soudu, uvádí Ústavní soud, že tak učinil fakticky.

Poučení

I. Předmět řízení a argumentace navrhovatelky II. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem Odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 13/21