10 Af 82/2014– 173

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci žalobkyně: BONVER WIN, a.s. sídlem Cholevova 1530/1, Hrabůvka, Ostrava–Jih zastoupena JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., advokátem sídlem Pobřežní 394/12, Praha proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, Praha 1 za účasti: I. Město Varnsdorf sídlem nám. E. Beneše 470, Varnsdorf II. Statutární město Brno sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno v řízení o žalobě proti rozhodnutím ministra financí ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–124790/2013/34–2901–RK, ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK, ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK, ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK, ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK, ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–124780/2013/34–2901– RK, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra financí ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK se zrušuje a tato věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žaloba proti rozhodnutí ministra financí ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–124790/2013/34–2901–RK se zamítá.

III. Žaloba proti rozhodnutí ministra financí ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK se zamítá.

IV. Žaloba proti rozhodnutí ministra financí ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK se zamítá.

V. Žaloba proti rozhodnutí ministra financí ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK se zamítá.

VI. Žaloba proti rozhodnutí ministra financí ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF–124780/2013/34–2901– RK se zamítá.

VII. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku náhradu nákladů řízení ve výši 21 271 Kč k rukám JUDr. Stanislava Dvořáka, Ph.D., advokáta.

VIII. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Žalobkyně se celkem šesti podanými žalobami domáhá přezkoumání v záhlaví uvedených rozhodnutí ministra financí, jimiž byly zamítnuty rozklady žalobkyně proti rozhodnutím žalovaného, kterými byla zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her udělená žalobkyni podle zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) a prvostupňové rozhodnutí potvrzena.

2. Rozhodnutím ministra financí č. j. MF–124790/2013/34–2901–RK (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–124790/2013/34–2901–RK (Podbořany)“) bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2013, č. j. MF–61257/3/2013/34 (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–61257/3/2013/34 (Podbořany)“), kterým byla zrušena povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry na území města Podbořany v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých výrocích prvostupňového rozhodnutí (Dukelská 129 a Revoluční 179). Povolení byla žalovaným zrušena pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou města Podbořany č. 6/2011, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany)“).

3. Rozhodnutím ministra financí č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK (Žatec)“) bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 12. 2013, č. j. MF–61827/3/2013/34 (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–61827/3/2013/34 (Žatec)“), kterým byla zrušena povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry na území města Žatce v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých výrocích prvostupňového rozhodnutí (nám. Svobody 45 a Karla IV. 353). Povolení byla žalovaným zrušena pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou města Žatce č. 5/2012, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec)“).

4. Rozhodnutím ministra financí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina)“) bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 10. 2013, č. j. MF–60880/4/2013/34 (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–60880/4/2013/34 (Bílina)“), kterým byla zrušena povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry na území města Bíliny v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých výrocích prvostupňového rozhodnutí (Wolkerova 77, Teplická 464 a Komenského 36/16). Povolení byla žalovaným zrušena pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou města Bíliny č. 4/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina)“).

5. Rozhodnutím ministra financí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf)“) bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 11. 2013, č. j. MF–60658/3/2013/34 (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–60658/3/2013/34 (Varnsdorf)“), kterým byla zrušena povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry na území města Varnsdorfu v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých výrocích prvostupňového rozhodnutí (Palackého 2758, Karlova 3318 a Kmochova 2369/13). Povolení byla žalovaným zrušena pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou města Varnsdorfu č. 4/2012, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf)“).

6. Rozhodnutím ministra financí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice)“) bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 12. 2013 č. j. MF–58684/3/2013/34 (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice)“), kterým byla zrušena povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry v rámci statutárního města Brna na území městské části Brno–Židenice v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých výrocích prvostupňového rozhodnutí (Táborská 274/254 a Juliánovské náměstí 2). Povolení byla žalovaným zrušena pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno)“).

7. Rozhodnutím ministra financí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever)“) bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 12. 2013, č. j. MF–61119/5/2013/34 (dále také jen „rozhodnutí č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever)“), kterým byla zrušena povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry v rámci statutárního města Brna na území městské části Brno–sever v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých výrocích prvostupňového rozhodnutí (Hálkova 3 a Vranovská 45/1). Povolení byla žalovaným zrušena pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 (Brno).

8. Městský soud ve věci rozhoduje již podruhé. Rozsudkem ze dne 12. 4. 2017, č. j. 10 Af 82/2014 – 118 žalobám částečně vyhověl a zrušil rozhodnutí ministra financí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf), a rozhodnutí žalovaného č. j. MF–60658/3/2013/34 (Varnsdorf), rozhodnutí ministra financí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutí žalovaného č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice), rozhodnutí ministra financí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) a rozhodnutí žalovaného č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever) a tyto věci vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žaloby proti rozhodnutí ministra financí č. j. MF–124790/2013/34–2901–RK (Podbořany), č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK (Žatec) a č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina) zamítl. Na základě kasační stížnosti žalobkyně a žalovaného byl rozsudek městského soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118 zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 10 As 156/2017 – 141 a věc byla městskému soudu vrácena k dalšímu řízení. V dalším řízení je městský soud zavázán právními názory Nejvyššího správního soudu uvedenými v jeho rozsudku.

II. Napadená rozhodnutí

9. Ministr financí v napadených rozhodnutích nejprve zrekapituloval průběh správního řízení a výrok prvostupňového rozhodnutí. Následně ministr financí shrnul argumenty (námitky) žalobkyně uplatněné v rozkladech.

10. Ve všech napadených rozhodnutích označil ministr financí shodně jako rozkladové argumenty námitky žalobkyně týkající se postupu žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, námitky týkající se příslušné obecně závazné vyhlášky, pro rozpor s níž byla žalovaným zrušena povolení udělená žalobkyni, námitky týkající se porušení zásady ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání, a požadavek žalobkyně na provedení důkazů, jejichž provedení žalobkyně navrhovala již v řízení před žalovaným.

11. V rámci námitek týkajících se postupu žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích žalobkyně ve všech případech namítala, že nález Ústavního soudu ani obecně závaznou vyhlášku nelze považovat za okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích a toto ustanovení nelze na případ žalobkyně aplikovat. V rámci námitek týkajících se porušení zásady ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání žalobkyně opět ve všech případech namítala, že udělená povolení nabyla v dobré víře a udělená povolení jsou závazná nejen pro žalobkyni, ale i pro žalovaného, který jej vydal. Pokud by žalovaný byl skutečně oprávněn postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích udělené povolení zrušit, byl by povinen rovněž zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti udělených povolení žalobkyni vznikne. S touto otázkou se žalovaný v prvostupňových rozhodnutích vůbec nevypořádal, což zakládá jejich nepřezkoumatelnost. Dále žalobkyně v této souvislosti namítala, že postup podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích byl v dané věci vyloučen, neboť přednost před tímto postupem má postup podle speciálního přechodného ustanovení v podobě čl. II bodu 1 věty druhé tohoto zákona, z něhož vyplývá, že doba platnosti povolení k provozování loterií a jiných podobných vydaných před 1. 1. 2012 nemůže být po dobu jejich platnosti nijak vrchnostensky omezena. Ve vztahu k jednotlivým obecně závazným vyhláškám žalobkyně vždy namítala, že příslušná obecně závazná vyhláška je vadná, nezákonná, v rozporu s ústavním pořádkem a právem Evropské unie, neboť se jedná o neobjektivní, diskriminační a nepředvídatelnou regulaci loterií a jiných podobných her.

12. Ve všech rozhodnutích s výjimkou rozhodnutí č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK (Žatec) a č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) označil ministr financí jako rozkladový argument rovněž námitky žalobkyně týkající se porušení práva na spravedlivý proces. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení s dalšími úkony, a to s výzvou podle § 36 odst. 3 správního řádu a výzvou podle § 136 odst. 3 správního řádu adresovanou příslušnému městu, které vydalo obecně závaznou vyhlášku, která na jeho území regulovala provoz loterií a jiných podobných her. Tímto postupem žalovaného nebyl podle žalobkyně dodržen smysl § 36 odst. 3 správního řádu.

13. Ministr financí se ve všech napadených rozhodnutích k jednotlivým výše uvedeným rozkladovým argumentům vyjádřil obsahově v podstatě shodně.

14. K námitkám týkajícím se postupu žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a k námitkám týkajícím se porušení zásady ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání ministr financí uvedl, že z nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 vyplývá, že v případech, kdy žalovaný využívá postup podle § 43 zákona o loteriích, se nejedná o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her museli být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. V této souvislosti ministr financí podotknul, že jemu ani žalovanému nepřísluší jakkoliv rozhodovací činnost Ústavního soudu hodnotit, ale vždy postupují v souladu s jeho nálezy a právními závěry z nich vyplývajícími. Aplikace příslušné obecně závazné vyhlášky na dříve udělená povolení je tak nejen postupem, který plně odpovídá zákonu o loteriích, ale je také plně v souladu s ústavním pořádkem, neboť v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 vyjádřil Ústavní soud názor, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích předpokládá rušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii nebo jinou podobnou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání povolení. Takovou nastalou skutečností je nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, který zrušil čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., na jehož základě se zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky nevztahovalo na povolení vydaná před 1. 1. 2012, a to až do 31. 12. 2014.

15. K námitkám týkajícím se příslušné obecně závazné vyhlášky, pro rozpor s níž byla žalovaným zrušena povolení udělená žalobkyni, ministr financí uvedl, že dozor nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí spadá do pravomoci Ministerstva vnitra. Žalovaný není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek. Takovou pravomoc má Ministerstvo vnitra, které příslušnou obecně závaznou vyhlášku nezákonnou neshledalo. Jednotlivá města prostřednictvím příslušné obecně závazné vyhlášky vyjádřila svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her a žalovaný při svém rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek. V této souvislosti ministr financí zdůraznil, že pravomoc obcí regulovat prostřednictvím obecně závazných vyhlášek umístění interaktivních loterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 Ústavní soud a pravomoc obcí v této oblasti tak byla dána před nabytím § 50 odst. 4 zákona o loteriích v znění účinném od 14. 10. 2011. Ministr financí rovněž konstatoval, že žalovanému ani jemu nepřísluší posuzovat soulad jakéhokoliv právního předpisu včetně obecně závazných vyhlášek s právem Evropské unie.

16. Ministr financí se neztotožnil ani s požadavkem žalobkyně na provedení důkazů, jejichž provedení žalobkyně navrhovala již v řízení před žalovaným. K tomu námitkám ministr financí uvedl, že se ztotožňuje s postupem žalovaného, který neprovedl dokazování navrhované žalobkyní, neboť důkazní prostředky navržené žalobkyní by neměly vliv na výsledek řízení. Účastníci řízení sice mají v souladu s § 52 správního řádu povinnost označit na podporu svých tvrzení důkazy, těmito návrhy však není správní orgán vázán. Jelikož předmětem řízení bylo posouzení, zda jsou loterie a jiné podobné hry provozovány v rozporu s příslušnou obecně závaznou vyhláškou, nevznikla žalovanému povinnost navrhované důkazy provést, neboť toto dokazování by bylo prováděno nad rámec předmětu řízení a skutečnosti z nich zjištěné by nebyly relevantním podkladem pro vydání rozhodnutí. Ministr financí se rovněž ztotožnil se závěrem žalovaného, že nebyly dány důvody k nařízení ústního jednání.

17. Ministr financí nepovažoval za důvodné ani námitky žalobkyně týkající se porušení práva na spravedlivý proces. Ministr financí konstatoval, že § 46 odst. 3 správního řádu umožňuje spojit oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem v řízení, tedy i s výzvou k vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Žalovaný již v oznámení o zahájení řízení uvedl, že podklady pro vydání rozhodnutí jsou tvořeny příslušnou obecně závaznou vyhláškou a nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Obecně závazná vyhláška je vyhlášena zveřejněním na úřední desce a nález Ústavního soudu byl vyhlášen ve Sbírce zákonů, tudíž byly žalobkyni známy. V řízeních následně k doplnění spisu nedošlo, a proto nebyl dán důvod, aby žalovaný opětovně postupoval podle § 36 odst. 3 správního řádu a znovu vyzýval žalobkyni k vyjádření k podkladům rozhodnutí. Kdyby k takové situaci došlo, pak by žalovaný žalobkyni postupem podle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření k podkladům rozhodnutí znovu vyzval.

18. V rozhodnutí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina) označil ministr financí nad rámec výše uvedených rozkladových argumentů jako rozkladové argumenty dále námitky žalobkyně týkající se rozporu postupu žalovaného s ústavním pořádkem a s ústavními principy a námitky týkající se možných důsledků zrušení udělených povolení.

19. V rámci námitek týkajících se rozporu postupu žalovaného s ústavním pořádkem žalobkyně obdobně jako v případě námitek týkajících se postupu žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích opětovně namítala, že postup žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je v rozporu s ústavními principy ochrany dobré víry a právní jistoty, nepřípustnosti zpětného působení právních norem, ochrany legitimního očekávání a práva užívat svůj majetek. V rámci námitek týkajících se možných důsledků zrušení udělených povolení žalobkyně namítala, že zrušení udělených povolení bylo ze strany žalovaného nepřípustným zásahem do pravomocných rozhodnutí s negativními důsledky pro žalobkyni a další subjekty a že bude vzniklou škodu vymáhat.

20. Ministr financí v rozhodnutí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina) vypořádal námitky týkající se rozporu postupu žalovaného s ústavním pořádkem a s ústavními principy a námitky týkající se možných důsledků zrušení udělených povolení společně s námitkami týkajícími se postupu žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a k námitkám týkajícím se porušení zásady ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání. Nad rámec toho, co k těmto námitkám uvedl ve všech napadených rozhodnutích, minstr financí v rozhodnutí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina) uvedl s odkazem na prvostupňové rozhodnutí, že se žalovaný v rámci správního řízení řídí platnými a účinnými právními předpisy včetně základních zásad činnosti správních orgánů a žalovanému ani ministru financí nepřísluší rozhodovat o nevynutitelnosti právního předpisu pro jeho rozpor se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. 6. 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „směrnice 98/34/ES“).

III. Žaloby

21. Žalobkyně ve všech podaných žalobách uplatnila tyto shodné žalobní námitky.

22. Žalobkyně namítala, že v řízení se žalovaný dopustil procesní vady tím, že oznámení o zahájení řízení spojil s výzvou k učinění návrhů důkazů, vyjádření a jiným úkonům podle § 36 odst. 1 správního řádu, s výzvou k vyjádření se k podkladům rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu a s výzvou adresovanou příslušnému městu, které vydalo obecně závaznou vyhlášku, která na jeho území regulovala provoz loterií a jiných podobných her, k poskytnutí informací důležitých pro řízení podle § 136 odst. 3 správního řádu. Žalovaný sice žalobkyni tímto postupem formálně poskytl možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, avšak fakticky jí nebylo umožněno, aby toto své právo vykonala, neboť žalobkyni nebylo známo, o jaké podklady se jedná, a jednotlivým městům byla stanovena stejná lhůta pro poskytnutí informací důležitých pro řízení. Žalobkyni tak bylo nesprávným postupem žalovaného odňato právo seznámit se s úplným obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tedy v době, když již spis nebude žádným způsobem doplňován. Spojení výzev dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu s oznámením o zahájení řízení bylo proto podle žalobkyně závažnou procesní vadou, neboť tím bylo porušeno právo žalobkyně na spravedlivý proces a ministr financí postupoval podle žalobkyně v rozporu se zákonem, když tento postup v napadených rozhodnutích potvrdil.

23. Dále žalobkyně namítala, že je nesprávný závěr žalovaného a ministra financí, že na povolení udělené žalobkyni je možno aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť takový názor nemá oporu v zákoně. Zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení principů právní jistoty a je nepřípustným retroaktivním zásahem do práv žalobkyně, neboť žalobkyně nabyla udělená povolení v dobré víře na základě správního rozhodnutí a mohla tak legitimně očekávat, že svou činnost na základě uděleného povolení bude moci vykonávat až do konce jeho platnosti. I pokud by existovala možnost, že žalovaný a ministr financí byli přesto oprávněni postupovat podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, byli povinni, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti uděleného povolení žalobkyni vznikne, což však neučinili, a přiměřenost zásahu do práv žalobkyně vůbec nezohlednili. Před vydáním nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 navíc žalovaný vykládal § 43 odst. 1 zákona o loteriích tak, že na jeho základě nelze ex post regulovat již povolené loterie. Existovala tak dlouhodobá zavedená praxe, na základě které vzniklo provozovatelům loterií legitimní očekávání, které bylo potvrzeno i přechodnými ustanoveními zákona č. 300/2011 Sb. Negativní důsledky toho, že tento výklad žalovaného byl podle závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 v rozporu s právem obcí na samosprávu, nemůže být přednášen na žalobkyni a jiné provozovatele loterií. Prvostupňová rozhodnutí žalovaného i napadená rozhodnutí byla proto podle žalobkyně vydána v rozporu s ústavními principy.

24. Žalobkyně dále namítala, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je navíc ustanovením obecným, které v daném případě nelze aplikovat, protože na něj dopadá čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., která stanoví, že povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak. Zákon o loteriích umožňoval změnit vydaná povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou pouze na základě čl. II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., avšak poté, co bylo nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 toto ustanovení zrušeno, již žádné ustanovení zákona o loteriích zrušení uděleného povolení pro jeho rozpor s obecně závaznou vyhláškou nepřipouští. Žalovaný tedy nemohl aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť byl povinen aplikovat příslušná ustanovení čl. II zákona č. 300/2011 Sb. jakožto ustanovení speciální a udělené povolení proto nelze podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích vůbec zrušit. Na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích by navíc nebylo možno v daném případě udělené povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 vůbec zrušit, neboť nebyly splněny podmínky pro jeho aplikaci. Na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích by bylo možno udělení povolení zrušit pouze v případě, že nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Nález Ústavního soudu ani obecně závaznou vyhlášku obce za takovou okolnost považovat nelze, neboť není možné, aby takovou okolností byla skutečnost, která nastane mimo vztah účastníků daného správního řízení, v němž bylo povolení vydáno. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je svou podstatou sankčním ustanovením, které se vztahuje na případy, kdy by žalobkyně porušila nějakou svou zákonnou povinnost, tohoto se však žalobkyně nedopustila. Navíc vady notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobily, že tento zákon byl přijat v rozporu s uvedenou směrnicí, což s ohledem na ustálenou judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) způsobuje nepoužitelnost a nevynutitelnost tohoto zákona vůči svým adresátům a tedy i žalobkyni, stejně jako jednotlivých obecně závazných vyhlášek, které byly přijaty na základě tohoto zákona.

25. Dále žalobkyně namítala, že ze stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014 vyplývá, že jednotlivé obecně závazné vyhlášky jsou v rozporu se soutěžním právem. Podle Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže musí být postup obce vždy založen na objektivním odůvodnění, z něhož je zřejmé, že způsobené omezení hospodářské soutěže je nezbytným předpokladem k dosažení legitimního cíle a že míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje. V případě zavedení regulace prostřednictvím obecně závazných vyhlášek pak Úřad pro ochranu hospodářské soutěže považuje za nutné, aby byla definována dostatečně určitá a nediskriminační pravidla pro její uplatnění, přičemž taková pravidla musí být předem známá a přezkoumatelná. Tyto požadavky však jednotlivé obecně závazné vyhlášky nesplňují a z tohoto důvodu byl postup příslušného města, které obecně závaznou vyhlášku, vydalo při jejím vydání, i obecně závazné vyhlášky samotné v rozporu se soutěžním právem a tedy i v rozporu se zákonem.

26. Žalobkyně dále namítala, že způsob regulace loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami vydanými na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích je v rozporu s právem Evropské unie. Z judikatury Soudního dvora, na kterou žalobkyně na podporu své argumentace odkazovala, podle názoru žalobkyně vyplývá, že aby omezení provozování loterií a jiných podobných her bylo v souladu s právem Evropské unie, musí se zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která musí být odpovídajícím způsobem zveřejněna, musí být odůvodněna veřejným zájmem, musí být způsobilá zaručit uskutečnění cílů, jichž se členský stát dovolává, a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné pro dosažení takových cílů. Tyto požadavky však zákon o loteriích ani jednotlivé obecně závazné vyhlášky nesplňují. Obecně závazné vyhlášky nezmiňují žádný účel nebo cíl omezujících opatření, která jsou v nich obsažena a nelze tak posoudit, zda zvolená opatření nepřekračují rámec opatření nezbytných. Jelikož obecně závazné vyhlášky nestanoví žádné přechodné období ve vztahu k povolením vydaným před jejich účinností, zasahují nepřiměřeným způsobem do práv žalobkyně. Jimi zavedený způsob regulace loterií a jiných podobných her narušuje volný pohyb služeb v Evropské unii způsobem, který může žalobkyni přivodit újmu.

27. Dále žalobkyně namítala, že v řízení nebyly provedeny jí navržené důkazy, které byly podle jejího názoru nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci, a že žalovaný ani ministr financí při svém rozhodování nezohlednili princip proporcionality a nevypořádali se tvrzeními žalobkyně týkajícími se újmy, kterou může v důsledku zrušení udělených povolení utrpět. Ministr financí se rovněž nevypořádal s návrhem žalobkyně, aby podal podnět Ministerstvu vnitra k zahájení řízení podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) (dále jen „zákon o obcích“) o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky a s argumenty žalobkyně týkajícími se nedodržení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání novely zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb.

28. V žalobě proti rozhodnutí č. j. MF–124790/2013/34–2901–RK (Podbořany) nad rámec námitek uvedených ve všech žalobách žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany) stanovuje plošný zákaz provozování herních zařízení. Takový zákaz je však podle žalobkyně protiústavní, neboť nerespektuje princip proporcionality. Město Podbořany by mělo zákaz formulovat jen v nejméně omezujícím rozsahu a zvažovat proporcionalitu přijaté úpravy vzhledem k zamýšlenému cíli, který není v obecně závazné vyhlášce vyjádřen. Město Podbořany prostřednictvím obecně závazné vyhlášky plošně zakázalo v plné šíři výkon činnosti, která je svojí podstatou zcela v souladu se zákonem a jejíž provozování bylo navíc státem řádně povoleno. Toto omezení představuje neodůvodněný a nepřiměřený zásah do svobody podnikání a město Podbořany jej nijak nezdůvodnilo.

29. V žalobě proti rozhodnutí č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK (Žatec) nad rámec námitek uvedených ve všech žalobách žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) stanovuje v rozporu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích pouze místa, kde lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a nikoliv čas, kdy lze loterie a jiné podobné hry na povolených místech provozovat, což způsobuje její nezákonnost. Dále žalobkyně namítala, že je obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) protiústavní z důvodu jejího diskriminačního charakteru, neboť zakazuje provoz loterií a jiných podobných her v některých částech města zcela a v jiné části pak jen v části určité ulice, čímž jsou bezdůvodně diskriminováni provozovatelé zařízení umístěných v lokalitách, kde není provozování loterií a jiných podobných her obecně závaznou vyhláškou povoleno. Obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) navíc selektivně zvýhodnila výherní hrací přístroje uvedené v § 2 písm. e) zákona o loteriích, neboť umožnila jejich provoz v případě, že jejich provozování bylo povoleno před nabytím účinnosti této obecně závazné vyhlášky až do 31. 12. 2012, aniž by to bylo ze strany města Žatce jakkoliv objasněno.

30. V žalobě proti rozhodnutí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina) nad rámec námitek uvedených ve všech žalobách žalobkyně dále namítala, že řízení bylo zahájeno z důvodu rozporu uděleného povolení s obecně závaznou vyhláškou města Bíliny č. 6/2012, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 6/2012 (Bílina)“), avšak v prvostupňovém rozhodnutí žalovaný uvedl, že udělené povolení bylo zrušeno pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 4/2013 (Bílina). Žalovaný tedy v průběhu řízení změnil jeho předmět, aniž by to žalobkyni jakkoliv oznámil, čímž se dopustil závažné procesní vady, pro kterou byl ministr financí povinen prvostupňové rozhodnutí zrušit. Žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina) stanovuje v rozporu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích pouze místa, kde lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a nikoliv čas, kdy lze loterie a jiné podobné hry na povolených místech provozovat, což způsobuje její nezákonnost. Dále žalobkyně namítala, že je obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina) protiústavní z důvodu jejího diskriminačního charakteru, neboť povoluje provozování loterií a jiných podobných her pouze na čtyřech adresách Želivského 67/6, Sídliště Za Chlumem 896, Sídliště Za Chlumem 821 a Wolkerova 75/5, čímž jsou zvýhodněni provozovatelé herních zařízení umístěných v budovách nacházejících se na těchto adresách, aniž by to bylo město Bílina jakkoliv zdůvodnilo. Dále žalobkyně namítala, že se ministr financí v rozhodnutí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina) nevypořádal s argumenty žalobkyně týkajícími se vady řízení způsobené postupem žalovaného při změně příslušné obecně závazné vyhlášky města Bíliny.

31. V žalobě proti rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf) nad rámec námitek uvedených ve všech žalobách žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) stanovuje v rozporu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích pouze místa, kde lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a nikoliv čas, kdy lze loterie a jiné podobné hry na povolených místech provozovat, což způsobuje její nezákonnost. Dále žalobkyně namítala, že je obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) protiústavní z důvodu jejího diskriminačního charakteru, neboť povoluje provoz loterií a jiných podobných her pouze na několika konkrétních adresách na různých místech na území města, čímž jsou zvýhodněni provozovatelé herních zařízení umístěných v budovách nacházejících se na těchto adresách, aniž by to bylo město Varnsdorf jakkoliv zdůvodnilo.

32. V žalobách proti rozhodnutí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) nad rámec námitek uvedených ve všech žalobách žalobkyně dále namítala, že zrušení udělených povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 (Brno) je neopodstatněné, neboť dotčená herní zařízení nebyla provozována v rozporu s touto obecně závaznou vyhláškou. Obecně závazná vyhláška č. 18/2011 v čl. 2 stanoví, že „výherní hrací přístroj, jehož provozování bylo povoleno přede dnem účinnosti této vyhlášky, lze provozovat na místech, na kterých je provoz dle přílohy zakázán, nejdéle do doby stanovené vydaným povolením.“ Pojem výherní hrací přístroj však umožňuje dle judikatury Ústavního soudu, jak vyplývá například z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dvojí výklad, přičemž Ústavní soud se ve své judikatuře přiklonil k výkladu, že pod pojem výherní hrací přístroj lze zahrnout také zařízení, která žalobkyně provozovala na základě udělených povolení. Vzhledem k tomu, že obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) reguluje provoz dalších druhů loterií a jiných podobných her, bylo by diskriminační, pokud by její přechodné ustanovení bylo aplikováno pouze na výherní hrací přístroje, neboť není možné stanovit výjimku pouze pro jeden typ zařízení a bez jakéhokoliv věcného zdůvodnění jeho provozování zvýhodnit. Dále žalobkyně namítala, že je obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) protiústavní z důvodu jejího diskriminačního charakteru, neboť se vztahuje pouze na určité vyjmenované druhy loterií a jiných podobných her, zakazuje provoz loterií a jiných podobných her v některých částech statutárního města Brna zcela, v jiných částech jen ve vybraných ulicích a v některých případech dokonce stanoví, že provoz loterií a jiných podobných her je povolen jen na konkrétních adresách, čímž jsou bezdůvodně diskriminováni provozovatelé herních zařízení nacházejících se v lokalitách, kde je provozování loterií a jiných podobných her zakázáno, přičemž statutární město Brno tento způsob selektivního omezení provozování nezdůvodnilo, stejně jako zákaz provozování loterií a jiných podobných her na území města v době od 7:00 do 14:00 hod., který zavedlo bez jakéhokoliv věcného opodstatnění. Dále žalobkyně namítala, že obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) je neurčitá, neboť v čl. 1 odst. 1 nejasně definuje předmět, který reguluje, dále není z textu obecně závazné vyhlášky zřejmé, zda druhy loterií a jiných podobných her uvedené v čl. 1 odst. 2 definici pojmu loterie a jiné podobné hry uvedenou v čl. 1 odst. 1 dále rozšiřuje nebo naopak zužuje a obecně závazná vyhláška navíc stanuje tři různé režimy provozování loterií a jiných podobných her a není tak zřejmé, na kterou definici pojmu loterie jiné podobné hry se daný režim vztahuje. Žalobkyně dále namítala, že se ministr financí v rozhodnutí č. j. MF–58684/2013/34 (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever) nevypořádal s argumenty žalobkyně, že z obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) vyplývá, že se na udělená povolení nevztahuje a s argumenty týkajícími se vnitřní rozpornosti rozhodnutí č. j. MF–58684/2013/34 (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever). V žalobě proti rozhodnutí č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever) žalobkyně dále namítala, že se ministr financí v tomto rozhodnutí nevypořádal s argumenty žalobkyně týkajícími se procesních vad řízení vedeného žalovaným.

IV. Vyjádření žalovaného

33. Vyjádření žalovaného ke všem podaným žalobám byla z hlediska jejich obsahu z převážné části shodná. Žalovaný ve všech svých vyjádřeních k žalobám navrhl jejich zamítnutí. V úvodu všech svých vyjádření žalovaný nejprve shrnul skutkový stav věci a průběh správního řízení a konstatoval, že řízení o zrušení povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her zahájil z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro niž nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, kterou byl rozpor s obecně závaznou vyhláškou, kterou příslušné město na svém území regulovalo provozování loterií a jiných podobných her.

34. K namítané procesní vadě žalovaný uvedl, že žalobkyně již v oznámení o zahájení řízení byla seznámena s podklady pro vydání rozhodnutí, a to obecně závaznou vyhláškou a nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Žalobkyni bylo rovněž umožněno, aby uplatnila své právo nahlížet do spisu. Lhůta, která byla v oznámení o zahájení řízení žalobkyni stanovena podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu pro navrhování důkazů, vyjádření ve věci a jiné úkony a pro vyjádření k podkladům rozhodnutí, byla žalobkyni na její žádost prodloužena. Žalobkyně se v prodloužené lhůtě k zahájení řízení vyjádřila. V řízení nebyla doplňována žádná relevantní skutečnost, informace důležitá pro řízení nebo důkazní prostředek, ke kterému by žalovaný v řízení přihlížel. V případě, že by spis o relevantní poklad pro vydání rozhodnutí doplněn byl, žalovaný by zaslání nové výzvy podle § 36 odst. 3 správního řádu přistoupil.

35. Žalovaný dále uvedl, že nepovažuje svůj postup při rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her za protiústavní. Jak vyplývá ze závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 zmíněného již v odůvodnění napadeného rozhodnutí, v případech, kdy žalovaný využívá postup podle § 43 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušení tohoto zákona, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her musí být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.

36. K namítané nutnosti přednostní aplikace přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a zopakoval, že z čl. II bodu 1 věty druhé tohoto zákona vyplývá, že povolení vydaná před 1. 1. 2012 budou ponechána v platnosti, avšak pouze za předpokladu, že nebudou v rozporu s příslušnou obecně závaznou vyhláškou. Skutečnost, že došlo ke zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., pak neznamená, že dobu platnosti uděleného povolení nelze změnit, ať již například z důvodu žádosti držitele uděleného povolení nebo na základě aplikace § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Toto ustanovení je součástí zákona o loteriích a je použitelné v každém případě, kdy nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které nebylo možno loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Zrušením čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. došlo ke zrušení tzv. ochranné lhůty a obecně závazné vyhlášky byly na dříve udělená povolení ihned aplikovatelné. Pokud došlo k rozporu uděleného povolení s příslušnou obecně závaznou vyhláškou, žalovaný zahájil správní řízení. V této souvislosti žalovaný připomněl, že již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud judikoval, že v případě, že by žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do Ústavního práva obcí na samosprávu. Žalovaný tedy aplikací § 43 odst. 1 zákona o loteriích respektuje záměr příslušné obce, který dala jednoznačně najevo prostřednictvím obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií a jiných podobných her na jejím území.

37. K namítanému porušení principů právní jistoty a nepřípustnému retroaktivnímu zásahu do práv žalobkyně, žalovaný uvedl, že využívá–li § 43 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušování zákona o loteriích. Při aplikaci tohoto ustanovení ve správním řízení pak dochází ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 k poměřování jednotlivých zájmů, principů, práv a povinností.

38. Žalovaný nesouhlasil s názorem žalobkyně, že nález Ústavního soudu, zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. ani vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií nebo jiných podobných her nelze považovat za okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jímž bylo toto ustanovení zrušeno, uvedl, že žádný z cílů sledovaných tímto ustanovením nelze považovat za legitimní ve smyslu aprobace zásahu obcí na samosprávu, resp. pravomoci regulovat umístění videoloterních terminálů na jejich území. V tomto nálezu Ústavní soud rovněž uvedl, že u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. Dále žalovaný uvedl, že obecně závaznou vyhlášku lze aplikovat i na povolení, jež nabyla právní moci před její účinností. Tento závěr vyplývá nejen ze samotného znění § 43 odst. 1 zákona o loteriích ale také z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž Ústavní soud vyslovil závěr, že na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích se předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možnost loterii či jinou podobnou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou po vydání povolení.

39. K namítanému porušení procesu notifikace zákona č. 300/2011 Sb. žalovaný uvedl, že tento zákon byl podroben notifikačnímu procesu podle směrnice 98/34/ES. Žalovaný se v rámci správního řízení řídí platnými a účinnými právními předpisy včetně naplňování základních zásad činnosti správních orgánů a nepřísluší mu rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle této směrnice. Pravomoc regulovat loterie a jiné podobné hry navíc měly obce již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb.

40. Žalovaný dále uvedl, že namítá–li žalobkyně, že česká právní úprava nestanoví v rozporu s judikaturou Soudního dvora dostatečně objektivní a předem známá kritéria regulace provozování loterií a jiných podobných her, takovou otázku mu nepřísluší hodnotit, neboť jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy nebo mezinárodními smlouvami.

41. K žalobkyní namítané nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy a tvrzenému rozporu s judikaturou Soudního dvora žalovaný uvedl, že jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto je na místě, aby tuto oblast regulovaly cestou obecně závazných vyhlášek právě místní orgány, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni omezená. Institut kontroly obecně závazných vyhlášek je české právní úpravě znám, a to prostřednictvím Ministerstva vnitra, které je rovněž oprávněno podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní či nezákonnou, zruší ji. Vzhledem k těmto skutečnostem nelze rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry, považovat za rozpornou s právem Evropské unie, a to i s ohledem na zmiňovaný centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra. Vydávání obecně závazných vyhlášek v rámci samostatné působnosti obcí je výrazem ústavně garantovaného práva na samosprávu, do něhož nemá žalovaný právo zasahovat.

42. Žalovaný dále konstatoval, že princip proporcionality, jehož se dovolává žalobkyně, doznal v důsledku rozhodovací praxe Ústavního soudu podstatných změn. Žalovaný princip proporcionality ve věci aplikoval, a to ve vztahu práva obcí na samosprávu na straně jedné a práva žalobkyně podnikat na straně druhé, přičemž toto právo je oslabeno právě z důvodu existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích.

43. Ve vztahu k argumentaci žalobkyně stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014 žalovaný uvedl, že při svém rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek. Dozor nad obecně závaznými vyhláškami vykonává Ministerstvo vnitra, které je oprávněno podat Ústavnímu soud návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní, či nezákonnou, zruší ji.

44. K námitkám nezákonnosti a diskriminační povahy jednotlivých obecně závazných vyhlášek žalovaný opět uvedl, že dozor nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí spadá do pravomoci Ministerstva vnitra. Žalovaný zákonnost obecně závazných vyhlášek oprávněn přezkoumávat není. Takovou pravomoc má Ministerstvo vnitra, které žádnou obecně závaznou vyhlášku nezákonnou neshledalo. Žalovaný je povinen v takovém případě aplikovat obecně závaznou vyhlášku bez výhrad. V této souvislosti žalovaný zdůraznil, že pravomoc obcí regulovat prostřednictvím obecně závazných vyhlášek umístění interaktivních loterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 Ústavní soud a pravomoc obcí v této oblasti tak byla dána před nabytím § 50 odst. 4 zákona o loteriích v znění účinném od 14. 10. 2011.

45. K namítanému neprovedení žalobkyní navrhovaných důkazů, žalovaný uvedl, že podle § 52 správního řádu není správní orgán vázán návrhy účastníků, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci. V daném případě žalovaný důkazy navrhované žalobkyní neprovedl, neboť se nejednalo o relevantní podklady pro vydání rozhodnutí ve věci a dokazování by bylo prováděno nad rámec předmětu správního řízení.

46. Ve vyjádření k žalobám proti rozhodnutí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) žalovaný nad rámec výše uvedeného ještě dodal, že přesto, že mu nepříslušní přezkoumávat obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011 (Brno), neztotožňuje se s argumentací žalobkyně, že čl. 2 této obecně závazné vyhlášky se vztahuje rovněž na interaktivní videoloterní terminály, neboť z jejího čl. 1 odst. 1 vyplývá, že vyhláška rozlišuje mezi výherními hracími přístroji, interaktivními videoloterními terminály, lokálními loterními systémy a loteriemi a jinými podobnými hrami. Je tak zřejmé, že obecně závazná vyhláška č. 18/2011 rozlišuje mezi pojmy výherní hrací přístroj a interaktivní videoloterní terminál.

47. Žalobkyně k vyjádření žalovaného repliku nepodala.

V. Doplnění žalob a další vyjádření žalovaného a žalobkyně

48. Žalobkyně jednotlivé žaloby doplnila obsahově shodnými podáními ze dne 2. 2. 2015 (ke dvěma žalobám) a 20. 2. 2015 (ke čtyřem žalobám). V těchto podáních žalobkyně uvedla, že jimi upřesňuje svůj žalobní bod, v němž v podaných žalobách namítala rozpor regulace loterií a jiných podobných her s právem Evropské unie. Dále žalobkyně uvedla, že ministr financí a žalovaný byly povinni se řídit principem aplikační přednosti práva Evropské unie a z tohoto důvodu nebyli oprávněni aplikovat ta ustanovení zákona o loteriích a jednotlivých obecně závazných vyhlášek, která jsou v rozporu s unijním právem a nemohli tak na základě těchto ustanovení zrušit povolení udělená žalobkyni. Jelikož právní režim regulace loterií v České republice je, jak již žalobkyně vyložila v podaných žalobách, v rozporu s právem Evropské unie, neboť nesplňuje požadavky stanovené ustálenou judikaturou Soudního dvora, rozhodl žalovaný a minstr financí o zrušení udělených povolení v rozporu unijním právem a porušili tak zásadu jeho aplikační přednosti. Rozhodnutí žalovaného i napadená rozhodnutí jsou proto z tohoto důvodu nezákonná.

49. Žalobkyně dále doplnila podanou žalobu v reakci na rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další proti Magyar Állam, C–98/14 obsahově obdobnými podáními ze dne 7. 1. 2016 (ke třem žalobám), 9. 10. 2015, 14. 12. 2015 a 16. 12. 2015.

50. Žalobkyně v úvodu svých podání uvedla, že z rozsudku Soudního dvora Berlington Hungary,C–98/14, jakož i z další judikatury Soudního dvora, Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že žalovaný i ministr financí byli v řízení povinni přednostně aplikovat právo Evropské unie, neboť ve věci je přítomen tzv. unijní prvek. V rozsudku Berlington Hungary, body 25 a 26 dospěl Soudní dvůr k závěru, že unijní prvek je dán, jestliže alespoň část klientely, která prostory se sázkovými zařízeními navštěvovala, byla tvořena občany jiných členských států Evropské unie, kteří tato zařízení aktivně využívali, neboť tito občané představují příjemce služeb poskytovaných ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Rovněž žalobkyně v prostorách, kde se nacházela zařízení, která žalobkyně na základě uděleného povolení, které bylo napadeným rozhodnutím zrušeno, provozovala, poskytovala služby příslušníkům jiných členských států Evropské unie. Tudíž i na žalobkyni se vztahují závěry z rozsudku Berlington Hungary vyplývající. Jelikož ve věci je přítomen unijní prvek, byli žalovaný i ministr financí v řízení, v němž byla zrušena udělená povolení, povinni aplikovat právo Evropské unie, což neučinili, neboť jak vyplývá z odůvodnění prvostupňových rozhodnutí a žalobou napadených rozhodnutí, existenci unijního prvku ve věci neshledali. Rozhodnutí žalovaného i ministra financí jsou proto z tohoto důvodu podle žalobkyně nezákonná.

51. Na podporu svých tvrzení o existenci unijního prvku v jednotlivých řízeních přiložila žalobkyně ke svým podáním čestná prohlášení L. L. (žaloba proti rozhodnutí č. j. MF–124790/2013/34–2901–RK (Podbořany)), Z. P. (žaloba proti rozhodnutí č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK (Žatec), rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf) a rozhodnutí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice)), M. L. (žaloba proti rozhodnutí č. j. MF–60880/4/2013/34 (Bílina)) a A. H. (žaloba proti rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever)).

52. Žalobkyně dále uvedla, že z rozsudku Berlington Hungary, bod 92 vyplývá, že aby opatření přijatá členským státem Evropské unie v souvislosti s omezeními provozování sázkových zařízení byla v souladu s právem Evropské unie, musí být přiměřená. Příslušné právní předpisy omezující provozování sázkových zařízení musí kumulativně splňovat tato kritéria: skutečně sledují cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i práva na vlastnictví. Opatření, která tato kritéria nesplňují, jsou v rozporu s čl. 56 SFEU a tím i s čl. 17 Listiny základních práv a svobod Evropské unie chránícím vlastnické právo. Podle názoru žalobkyně není v případě zákona o loteriích ani jednotlivých obecně závazných vyhlášek žádné z uvedených kritérií splněno a stanovená opatření jsou proto nepřiměřená.

53. Z rozsudku Berlington Hungary, bod 61 vyplývá, že pokud členský stát zamýšlí za účelem ochrany spotřebitelů před hráčskou závislostí a souvisejícími celospolečenskými riziky přijmout opatření, které je způsobilé omezit volný pohyb služeb, musí být schopen poskytnout všechny informace, které umožní ověřit, že uvedené opatření splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality. Zákonodárce však takové podklady při přijímání novely zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb., který zavedl do zákona o loteriích právní úpravu, na jejímž základě bylo správní řízení se žalobkyní vedeno, neměl. Jejich existence nevyplývá ani ze znění zákona č. 300/2011 Sb. ani z důvodové zprávy k tomuto zákonu a souvisejícího sněmovního tisku. Zákonodárce tedy při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. nedoložil a neumožnil tedy ani ověřit, zda přijaté opatření splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality. Zákonodárce kromě toho umožnil na základě zákona č. 300/2011 Sb. obcím prostřednictvím obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území provozování loterií a jiných podobných her de facto jakýmkoliv způsobem od úplného povolení do úplného zákazu, a to bez nutnosti jakéhokoliv odůvodnění. Obce tedy mohou při regulaci na svém území postupovat zcela svévolně a nemusí brát v potaz ani svá demografická a geografická specifika. Takový přístup je však podle žalobkyně zjevně nesystematický, jelikož umožňuje obcím regulovat provoz loterií a jiných podobných her svévolně dle jejich neomezeného uvážení. Místo dosažení deklarovaného cíle tak poskytuje tento způsob regulace obcím možnost arbitrárních zásahů narušujících podnikatelské prostředí a hospodářskou soutěž a vede k diskriminaci některých provozovatelů sázkových zařízení a vlastníků nemovitostí v těch obcích, kde je umožněno provozovat loterie a jiné podobné hry pouze na některých místech. V rozsudku Berlington Hungary, bod 85 Soudní dvůr navíc konstatoval, že pokud zákonodárce umožnil rušení povolení opravňující jejich držitele k výkonu podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období nebo systém přiměřené náhrady. Opačný postup je nepřiměřený a v rozporu se základními zásadami práva Evropské unie. Zákon o loteriích ani jednotlivé obecně závazné vyhlášky však žádné přechodné období nestanovují a provoz sázkových zařízení v souladu s dříve vydanými povoleními bez dalšího znemožňují.

54. Z uvedených důvodů je proto žalobkyně přesvědčena, že zákon o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. ani jednotlivé obecně závazné vyhlášky neodpovídají pravidlům vymezeným Soudním dvorem pro právní předpisy omezující volný pohyb služeb v rámci Evropské unie a žalovaný i ministr financí bylo povinni tuto právní úpravu pro její rozpor s unijním právem neaplikovat. Stejně by měl podle názoru žalobkyně postupovat i soud v tomto řízení.

55. Žalovaný se vyjádřil k podáním žalobkyně, které se týkaly doplnění žaloby proti rozhodnutí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina), rozhodnutí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever).

56. Žalovaný uvedl, že česká právní úprava je odlišná od maďarské, která byla předmětem přezkumu ze strany Soudního dvora. Podle českého právního řádu je řízení o zrušení vydaného povolení vedeno podle správního řádu, provozovatel má právo využívat všechny instituty, které mu tento předpis poskytuje, včetně opravných prostředků a správní orgán přistupuje k rušení vydaných povolení k provozování sázkových her na základě obecně závazných vyhlášek obcí vždy po vyhodnocení jejich obsahu a účelu. Rušení vydaných povolení podle českých právních norem představuje zcela odlišný právní režim, než který posuzoval Soudní dvůr. Dále žalovaný připomněl, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami jsou naléhavými důvody obecného zájmu, které mohou odůvodnit omezení hazardních her. Jelikož není právní úprava hazardních her na unijní úrovni harmonizována, mají členské státy možnost stanovit cíle své politiky v této oblasti, případně přesně stanovit úroveň ochrany. K zásadě ochrany legitimního očekávání žalovaný opět s odkazem na judikaturu Soudního dvora zopakoval, že hospodářské subjekty nemohou spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, a bude tak zachován existující stav. Úprava hazardních her obsažená v zákoně o loteriích je příslušným provozovatelům známá a je předvídatelná, a to včetně § 43 odst. 1 zákona o loteriích, dle něhož mohou nastat v průběhu platnosti loterijních povolení okolnosti, které vylučují provoz daných zařízení a loterijní povolení budou z tohoto důvodu zrušena. Tito provozovatelé si tak mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny, či zrušení příslušných právních předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. U provozovatelů tohoto typu proto nelze o legitimním očekávání hovořit.

57. Žalovaný se neztotožnil s tvrzením žalobkyně, že právní úprava loterií a jiných podobných her omezuje provozování loterií nepřiměřeně a představuje omezení volného pohybu služeb ve smyslu čl. 56 SFEU. V této souvislosti žalovaný připomenul, že volný pohyb služeb lze z důvodů vymezených čl. 51 a 52 SFEU omezit, přičemž o souladu těchto omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání je oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud.

58. Závěrem svého vyjádření žalovaný uvedl, že v projednávaném případě nebyl shledán ani žalobkyní prokázán rozpor národní právní úpravy s právem Evropské unie, nebylo vydáno žádné rozhodnutí českého soudu o neaplikaci zákona o loteriích, a proto má žalovaný povinnost podle této platné a účinné právní normy postupovat.

59. Žalovaný se k vyjádření žalobkyně nevyjádřil.

60. Žalobkyně dále doplnila podané žaloby podáním ze dne 23. 1. 2017. V tomto podání žalobkyně poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, v němž se Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěry Ústavního soudu vyplývajícími z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž Ústavní soud mimo jiné uvedl, že povinností obce nejpozději v řízení před soudem předestřít a obhájit racionální a neutrální důvody, na jejichž základě přistoupila k regulaci loterií a jiných podobných her na svém území právě způsobem uvedeným v konkrétní obecně závazné vyhlášce, a že je to právě soud, který má případně možnost obecně závaznou vyhlášku neaplikovat. Nad rámec kritérií vymezených Ústavním soudem vyplývají další požadavky na přezkum obecně závazných vyhlášek z práva Evropské unie, a to například povinnost stanovit přechodné období nebo systém přiměřených náhrad. Podle názoru žalobkyně splnění těchto požadavků v řízení dosud prokázáno nebylo, což zakládá neaplikovatelnost obecně závazných vyhlášek. Dále žalobkyně uvedla, že podle jejího názoru obecně závazné vyhlášky obcí splňují definici technického předpisu a podléhají tak povinnosti notifikace podle směrnice 98/34/ES. Česká republika proto byla povinna zajistit jejich notifikaci podle této směrnice. Jelikož tak neučinila, nelze jednotlivé obecně závazné vyhlášky vůči žalobkyni aplikovat a udělená povolení k provozování loterií a jiných podobných her tedy nebylo možno na základě tvrzeného rozporu s obecně závaznou vyhláškou zrušit. Dále žalobkyně uvedla, že podle jejího názoru z rozsudku Berlington Hungary, bod 65 vyplývá, že vnitrostátní soud je povinen nejen posoudit otázku zákonnosti obecně závazné vyhlášky, ale rovněž vyžadovat, aby mu byly poskytnuty informace, které soudu umožní ověřit, zda úprava zákona o loteriích ve spojení s obecně závaznou vyhláškou splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality. V závěru svého podání žalobkyně navrhla, aby soud předložil Soudnímu dvoru celkem 8 předběžných otázek.

VI. Dosavadní průběh řízení

61. Přípisy ze dne 1. 12. 2016, č. j. 10 Af 82/2014 – 71, 10 Af 83/2014 – 68, 10 Af 84/2014 – 104, 10 Af 85/2014 – 67, a č. j. 10 Af 86/2014 – 78 a 10 Af 87/2014 – 89 městský soud vyrozuměl města Podbořany, Žatec, Bílina, Varnsdorf a statutární město Brno o probíhajících řízeních a vyzval je, aby se v lhůtě 15 dnů od jejich doručení vyjádřila, zda budou v příslušném řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Města Podbořany, Žatec a Bílina, se ve stanovené lhůtě nevyjádřila, soud s ním proto jako s osobami zúčastněnými na řízení nejednal. Město Varnsdorf soudu podáním ze dne 7. 12. 2016 sdělilo, že bude v řízení 10 Af 85/2014 uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Statutární město Brno soudu podáními ze dne 6. 12. 2016 soudu sdělilo, že bude v řízeních č. j. 10 Af 86/2014 – 78 a 10 Af 87/2014 – 89 uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. K žalobě ani k dalším podáním žalobkyně a žalovaného se město Varnsdorf ani statutární město Brno nevyjádřila.

62. Poté, co městský soud rozhodl usnesením ze dne 16. 1. 2017, č. j. 10 Af 82/2014 – 72 rozhodl o tom, že se jednotlivá dosud samostatná řízení o žalobách proti napadeným rozhodnutím vedená pod sp. zn. 10 Af 82/2014, 10 Af 83/2014, 10 Af 84/2014, 10 Af 85/2014, 10 Af 86/2014 a 10 Af 87/2014 spojují ke společnému projednání a rozhodnutí pod sp. zn. 10 Af 82/2014, vyzval přípisy ze dne 22. 2. 2017, č. j. 10 Af 82/2014 – 89, 10 Af 82/2014 – 88, 10 Af 82/2014 – 87 a 10 Af 82/2014 – 86 města Žatec, Bílina, Varnsdorf a statutární město Brno, aby soudu ve lhůtě dvou týdnů od doručení příslušné výzvy sdělila, proč zvolila prostřednictvím příslušné obecně závazné vyhlášky na svém území právně v ní uvedený způsob regulace loterií a jiných podobných her.

63. Město Žatec se k důvodům přijetí obecně závazné vyhlášky a způsobu zvolené regulace vyjádřilo v podání ze dne 2. 3. 2017, zn. 5697/2017, město Bílina v podání ze dne 28. 2. 2017, město Varnsdorf v podání ze dne 27. 2. 20147, č. j. MUVA 5494/2017TkaMi a statutární město Brno v podání ze dne 22. 2. 2017, č. j. MMB/0084795/2017.

VII. První rozsudek městského soudu a jeho zrušení Nejvyšším správním soudem

64. Městský soud se v rozsudku č. j. 10 Af 82/2014 – 118 nejprve posuzoval otázku, zda je v dané věci namístě aplikovat právo Evropské unie, jak v podaných žalobách namítala žalobkyně. V souladu s tehdejší judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 – 170 a rozsudek ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77) dospěl městský soud k závěru, že v dané věci není unijní právo aplikovatelné, a proto se námitkami žalobkyně týkajícími se rozporu postupu žalovaného a i samotné právní úpravy regulace loterií a jiných podobných her s právem Evropské unie v rozsudku č. j. 10 Af 82/2014 – 118 podrobně nezabýval. Městský soud rovněž neshledal důvod k tomu, aby Soudnímu dvoru předložil některou ze žalobkyní navrhovaných předběžných otázek.

65. Městský soud v rozsudku č. j. 10 Af 82/2014 – 118 nepřisvědčil námitkám žalobkyně, týkajícím se porušení práva na spravedlivý proces spočívajícího v tom, že žalobkyně nebyla žalovaným opětovně vyzvána k vyjádření se k podkladům rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu. Městský soud nepřisvědčil ani námitkám žalobkyně týkajícím se nemožnosti aplikovat na udělená povolení § 43 odst. 1 zákona o loteriích (z důvodu, že vydání nálezu Ústavního soudu ani obecně závazné vyhlášky nemohou být okolnostmi ve smyslu tohoto ustanovení zákona o loteriích, z důvodu, že jeho použití vylučuje čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb. a z důvodu jeho nepřípustné retroaktivity). Městský soud dále nepřisvědčil námitkám žalobkyně týkajícím se vad notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb. a nutnosti notifikovat postupem podle směrnice 98/34/ES rovněž jednotlivé obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií a jiných podobných her. Městský soud také nepřisvědčil námitkám žalobkyně, že napadená rozhodnutí žalovaného jsou v rozporu se zásadou ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání. Městský soud rovněž neshledal důvodným námitky žalobkyně týkající se neprovedení žalobkyní navržených důkazů ani nedostatků odůvodnění žalobou napadených rozhodnutí. Městský soud se naopak částečně ztotožnil s námitkami žalobkyně týkajícími se nezákonnosti a diskriminačního charakteru obecně závazných vyhlášek. Městský soud nezpochybnil, že příslušná města měla pravomoc jednotlivé obecně závazné vyhlášky vydat, avšak v případě obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) a obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) dospěl závěru, že jsou obě tyto obecně závazné vyhlášky diskriminační. Obě obecně závazné vyhlášky podle názoru městského soudu povolovaly provozování loterií nebo jiných podobných her pouze na určitých místech, aniž by však ze samotných obecně závazných vyhlášek nebo z následného vyjádření města Varnsdorfu a statutárního města Brno bylo možno seznat neutrální a nediskriminační důvody ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž tato regulace při aplikaci dopadala. Soud se tudíž rozhodl tyto vyhlášky v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 neaplikovat, čímž odpadl zákonný podklad pro vydání rozhodnutí ministra financí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf), a rozhodnutí žalovaného č. j. MF–60658/3/2013/34 (Varnsdorf), rozhodnutí ministra financí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutí žalovaného č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice), rozhodnutí ministra financí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) a rozhodnutí žalovaného č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever), a proto městský soud tato rozhodnutí výrokem I. rozsudku č. j. 10 Af 82/2014 – 118 pro nezákonnost zrušil. Co se týče zbývajících obecně závazných vyhlášek, dospěl městský soud v případě obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 (Podbořany) k závěru, že tato obecně závazná vyhláška zakazuje provozování loterií a jiných podobných her na celém území města, a proto nelze hovořit o jejím diskriminačním charakteru a v případě obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec) a obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina)) dospěl městský soud na základě vyjádření města Žatce a města Bíliny k závěru, že kritéria, jimiž se tato města řídila při výběru míst, v nichž bylo provozování loterií a jiných podobných her těmito obecně závaznými vyhláškami zakázáno, anebo naopak povoleno, diskriminační nebyla. Proto městský soud výrokem II. rozsudku č. j. 10 Af 82/2014 – 118 zamítl žalobu proti rozhodnutí ministra financí č. j. MF–124790/2013/34–2901–RK (Podbořany), č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK (Žatec) a č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina). Výrokem III. rozsudku č. j. 10 Af 82/2014 – 118 pak městský soud rozhodl o nákladech řízení.

66. Na základě kasační stížnosti žalobkyně a žalovaného byl rozsudek městského soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118 zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 156/2017 – 141 a věc byla městskému soudu vrácena k dalšímu řízení.

67. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141 zrekapituloval průběh řízení o kasačních stížnostech. Z této rekapitulace vyplývá, že nejvyšší správní soud usnesením ze dne 12. 10. 2017 řízení o kasačních stížnostech přerušil, neboť pátý senát Nejvyššího správního soudu se obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s otázkou, zda se provozovatelé loterií a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských států EU, mohou dovolávat ustanovení SFEU o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního dvora. Rozšířený senát následně v tomto duchu položil Soudnímu dvoru předběžnou otázku. Na položenou otázku Soudní dvůr odpověděl rozsudkem ze dne 3. 12. 2020 ve věci C–311/19 BONVER WIN tak, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně vrátil věc pátému senátu. Nejvyšší správní soud proto usnesením ze dne 25. 2. 2021 rozhodl, že se v řízení o kasačních stížnostech proti rozsudku městského soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118 pokračuje.

68. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141 konstatoval, že městský soud v rozsudku č. j. 10 Af 82/2014 – 118 dospěl ke správnému závěru, že tím, že žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou podle § 36 správního řádu, nedošlo v žádném řízení k faktickému zkrácení procesních práv žalobkyně. Dále se Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141 zabýval otázkou aplikace práva Evropské unie, přičemž s odkazem na svou předcházející judikaturu konstatoval, že dlouhodobě zastával názor, že případy, jako je i ten nyní projednávaný, leží mimo dosah čl. 56 SFEU, neboť v nich dle jeho názoru chyběl přeshraniční prvek. Jeho názor však byl překonán rozsudkem Soudního dvora BONVER WIN, v němž Soudní dvůr uvedl, že čl. 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena. V návaznosti na rozsudek BONVER WIN pak rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vrátil usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 – 139 zpět pátému senátu, přičemž konstatoval, že účinky práva Evropské unie, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, mohou podle okolností v dané věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obec v samostatné působnosti na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu je však omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva Evropské unie. Za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného žalobkyní, je dopad práva Evropské unie na věc třeba zvažovat, a to zejména v intencích rozsudku Berlington Hungary. S ohledem na tyto závěry rozšířeného senátu proto nelze vyloučit ani aplikaci čl. 56 SFEU na případy, jimiž se městský soud zabýval v rozsudku č. j. 10 Af 82/2014 – 118. Ve věci projednávané městským soudem však dosud otázka, zda je v ní přítomen unijní (přeshraniční) prvek předmětem dokazování nebyla. Nejvyšší správní soud proto rozsudkem č. j. 10 As 156/2017 – 141 zrušil výrok I. rozsudku městského soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118, neboť městský soud dospěl k nesprávnému právnímu závěru, že se žalobkyně nemůže dovolávat volného pohybu služeb zaručeného v čl. 56 SFEU. Zároveň Nejvyšší správní soud uložil městskému soudu, aby v dalším řízení provedl žalobkyní navržené důkazy za účelem uvěření, zda se městským soudem projednávané případy nachází v aplikačním rámci unijního práva, a pokud se ukáže, že ano, posoudil soulad rozhodnutí žalovaného a obecně závazných vyhlášek s unijním právem v kontextu kritérií nastíněných v rozsudku Berlington Hungary.

69. Nejvyšší správní soud dále v rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141 uvedl, že obecně závazné vyhlášky nenaplňují definici technického předpisu ve smyslu směrnice 98/34/ES, a proto není podmínkou jejich aplikace notifikace podle této směrnice. Následně se Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141 zabýval otázkou diskriminačního charakteru jednotlivých obecně závazných vyhlášek z pohledu vnitrostátního práva. V případě obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 (Podbořany), obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec) a obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina) přisvědčil závěrům městského soudu uvedeným v rozsudku č. j. 10 Af 82/2014 – 118, že tyto obecně závazné vyhlášky nejsou diskriminační. Nejvyšší správní soud rovněž souhlasil se závěrem městského soudu, že v případě obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) město Varnsdorf v řízení před městským soudem neuvedlo žádné neutrální a nediskriminační důvody, které vedly k přijetí této obecně závazné vyhlášky. Nejvyšší správní soud však nesouhlasil s názorem městského soudu ohledně diskriminačního charakteru obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno). Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvedl, že tuto obecně závaznou vyhlášku bylo nutné posuzovat z hlediska plošného zákazu provozu hazardu na území městských částí Brno–Židenice a Brno–sever. V obou těchto městských částech je vymezen plošný zákaz provozování loterií. Takový zákaz vzhledem k judikatuře Nejvyššího správního soudu citovanou nemůže být považován za diskriminační. Z důvodu nesprávného závěru městského soudu o diskriminačním charakteru obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno), proto Nejvyšší správní soud zrušil také výrok II. rozsudku městského soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118.

70. V závěru rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141 Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitkám žalobkyně, že jí udělená povolení nelze podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušit s ohledem na přechodné ustanovení čl. II odst. 1 věty druhé zákona č. 300/2011 Sb., že bylo napadenými rozhodnutími ministra financí zasaženo do jejího legitimního očekávání a že účinky § 43 odst. 1 zákona o loteriích zakládají pravou ani nepřípustnou nepravou retroaktivitu. Jelikož Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 10 As 156/2017 – 141 zrušil výroky I. a II. rozsudku městského soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118, rozhodl rovněž o zrušení výroku III. tohoto rozsudku, který byl jako výrok o nákladech řízení na těchto výrocích závislý.

VIII. Další průběh řízení

71. Žalobkyně, žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení se po zrušení rozsudku městského soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118 rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 156/2017 – 141, již ve věci dále nevyjádřili.

72. Městský soud usnesením ze dne 13. 1. 2022, č. j. 10 Af 82/2014 – 161 vyzval město Podbořany, aby soudu ve lhůtě do 10 dnů od doručení tohoto usnesení sdělilo důvody, na jejichž základě bylo obecně závaznou vyhláškou č. 6/2011 (Podbořany) zakázáno provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na celém území města Podbořany. Město Podbořany se k těmto důvodům vyjádřilo sdělením ze dne 21. 1. 2022, č. j. PRAV/1098/2022/Gol.

IX. Obsah správních spisů

73. Oznámeními o zahájení řízení ze dne 23. 5. 2013, č. j. MF–61257/2013/34, ze dne 25. 5. 2013, č. j. MF–61827/2013/34, ze dne 22. 5. 2013, č. j. MF–60880/2013/34, ze dne 21. 5. 2013, č. j. MF–60658/2013/34, ze dne 13. 5. 2013, č. j. MF–58684/2013/34 a ze dne 22. 5. 2013, č. j. MF–61119/2013/34 oznámil žalovaný žalobkyni, že zahajuje z moci úřední správní řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve věci provozování loterie nebo jiné podobné hry na území příslušného města (Podbořany, Žatec, Bílina, Varnsdorf a Brno), a to v částech těchto rozhodnutí týkajících se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry na území těchto měst v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých bodech daného oznámení. Řízení bylo zahájeno z důvodu, že žalovaný na základě vlastních zjištění dospěl k závěru, že technická zařízení provozovaná na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s jednotlivými obecně závaznými vyhláškami, které příslušná města vydala za účelem regulace provozování loterií a jiných podobných her na svém území (obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany), obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec), obecně závazná vyhláška č. 6/2012 (Bílina), obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) a obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno)).

74. Žalovaný všechna oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalšími úkony v řízení a žalobkyni podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzval k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů a úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí, a to ve lhůtě do 21 dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Současně tímto oznámením žalovaný vyzval město příslušné město, na jehož území byly loterie a jiné podobné hry na základě udělených povolení provozovány jako dotčený správní orgán podle § 136 odst. 3 správního řádu, aby žalovanému ve stejné lhůtě poskytlo veškeré informace důležité pro řízení, zejména pak informace týkající se jakýchkoliv úprav stávající regulace loterií a jiných podobných her na území tohoto města.

75. Město Podbořany se ve věci vyjádřilo podáním ze dne 19. 6. 2013, v němž uvedlo, že neprovedlo jakoukoliv úpravu stávající regulace loterií a jiných podobných her na svém území. Město Žatec se ve věci vyjádřilo podáním ze dne 11. 6. 2013, v němž uvedlo, že obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) je stále v platnosti a že jednotlivé adresy uvedené u jednotlivých rozhodnutí spadají do oblasti, kde je dle vyhlášky provoz loterií a jiných podobných her zakázán. Město Bílina se ve věci vyjádřilo podáním ze dne 5. 6. 2013, v němž uvedlo, že do jednání zastupitelstva byl předložen návrh na změnu obecně závazné vyhlášky, po jehož schválení by došlo k rozšíření počtu míst, kde by bylo na území města provozování loterií a jiných podobných her povoleno. Město Varnsdorf se ve věci vyjádřilo podáním ze dne 27. 5. 2013, v němž uvedlo, že žádné z míst uvedených v oznámení o zahájení řízení nespadá do míst, kde provozování loterií a jiných podobných her na jeho území povoleno.

76. Podáním ze dne 25. 6. 2013 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty stanovené oznámením o zahájení řízení č. j. MF–61257/2013/34 alespoň do 24. 8. 2013, podáním ze dne 20. 6. 2013 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty stanovené oznámením o zahájení řízení č. j. MF–61827/2013/34 alespoň do 19. 8. 2013, podáním ze dne 11. 6. 2013 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty stanovené oznámením o zahájení řízení č. j. MF–60880/2013/34 alespoň do 17. 8. 2013, podáním ze dne 10. 6. 2013 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty stanovené oznámením o zahájení řízení č. j. MF–60658/2013/34 alespoň do 16. 8. 2013, podáním ze dne 29. 5. 2013 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty stanovené oznámením o zahájení řízení č. j. MF–58684/2013/34 alespoň do 4. 8. 2013 a podáním ze dne 10. 6. 2013 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty stanovené oznámením o zahájení řízení č. j. MF–61119/2013/34 alespoň do 16. 8. 2013. O prodloužení stanovené lhůty žádala žalobkyně z důvodu rozsáhlosti materie a velkého počtu správních řízení týkajících se provozování loterií a jiných podobných her, které žalovaný se žalobkyní zahájil. Usneseními ze dne 11. 7. 2013, č. j. MF–61257/1/2013/34, ze dne 9. 7. 2013, č. j. MF–61827/1/2013/34, ze dne 13. 6. 2013, č. j. MF–60880/1/2013/34, ze dne 13. 6. 2013, č. j. MF–60658/1/2013/34, ze dne 6. 6. 2013, č. j. MF–58684/I/2013/34, ze dne 14. 6. 2013, č. j. MF–61119/1/2013/34 prodloužil žalovaný žalobkyni lhůtu k vyjádření k podkladům rozhodnutí vždy o 21 dní od doručení tohoto usnesení.

77. Žalobkyně se k oznámení o zahájení řízení vyjádřila podáními ze dne 9. 8. 2013 (č. j. MF–61257/2013/34), ze dne 7. 8. 2013 (č. j. MF–61257/2013/34), ze dne 11. 7. 2013 (č. j. MF–60880/2013/34), ze dne 12. 7. 2013 (č. j. MF–60658/2013/34), ze dne 3. 7. 2013 (č. j. MF–58684/2013/34) a ze dne 8. 7. 2013 (č. j. MF–61119/2013/34). V těchto podáních žalobkyně shodně namítala, že tím, že žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu adresovanou žalobkyni k učinění návrhů důkazů, vyjádření ve věci a k vyjádření se k podkladům rozhodnutí a současně s výzvou dle § 136 odst. 3 adresovanou příslušnému městu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení, porušil její právo na spravedlivý proces, neboť žalobkyně dosud neví, o jaké podklady pro vydání rozhodnutí se jedná, a rovněž nebyla seznámena s tím, zda a jaké informace příslušné město žalovanému poskytlo. Dále žalobkyně namítala, že postup žalovaného spočívající v aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích je nezákonný a neústavní, neboť je v rozporu s principem ochrany dobré víry a právní jistoty, s principem nepřípustnosti retroaktivního působení právních norem a s principem ochrany legitimního očekávání a práva užívat svůj majetek. Žalobkyně ve vztahu ke všem obecně závazným vyhláškám namítala, že jsou nezákonné, v rozporu s ústavním pořádkem a v rozporu s právem Evropské unie. Z těchto důvodů by měla být pozastavena účinnost jednotlivých obecně závazných vyhlášek a tyto obecně závazné vyhlášky by měly být následně zrušeny, k čemuž by měl žalovaný dát podnět Ministerstvu vnitra. Žalovaný navíc neměl podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích podle žalobkyně v daném případě vůbec postupovat, neboť přednost má postup dle čl. II bodu 1 věty druhé zákona č 300/2011 Sb., ve vztahu k němuž je § 43 odst. 1 zákona o loteriích ustanovením obecným. Obecně závaznou vyhlášku kromě tohoto ani nelze považovat za okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, ustanovení zákona o loteriích nejsou vůči žalobkyni vynutitelná z důvodu vad notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES, žádná obecně závazná vyhláška nebyla podrobena notifikační proceduře podle této směrnice a postup žalovaného podle zákona o loteriích ve znění zákona č. 300/2011 Sb. je také v rozporu s právem Evropské unie a judikaturou Soudního dvora. Dále se žalobkyně ve svých podáních zabývala možnými důsledky zrušení udělených povolení (vznik škody na straně žalobkyně a dalších dotčených subjektů, rušení pracovních míst a nutností vymáhat vzniklou škodu po České republice). Žalobkyně ve vyjádření dále navrhla, aby žalovaný provedl v rámci řízení důkazy výslechem jí označených osob za účelem prokázání škody vzniklé žalobkyni a provozovateli příslušné provozovny a prokázání řádného průběhu legislativního procesu přijímání jednotlivých obecně závazných vyhlášek. Dále žalobkyně navrhla, aby žalovaný zjistil, zda sama příslušná města pro dotčené adresy vydalo povolení k provozu výherních hracích přístrojů a zda příslušný stavební úřad udělil souhlas s provozem herních zařízení na této adrese prostřednictvím kolaudačního souhlasu, nebo souhlasu s užíváním stavby, aby si vyžádal zápis ze zasedání zastupitelstev příslušných měst, na kterých byly přijaty jednotlivé obecně závazné vyhlášky, aby provedl místní šetření v příslušných provozovnách, aby ustanovil znalce za účelem vypracování posudků pro prokázání výše újmy vzniklé zrušením povolení a aby zajistil stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí ohledně dopadu rušení pracovních míst na nezaměstnanost v regionu. Za účelem projednání všech tvrzení, skutečností a provedení důkazů žalobkyně navrhla, aby žalovaný nařídil ústní jednání. V závěru svých podání žalobkyně navrhla, aby dal žalovaný podnět Ministerstvu vnitra k zahájení řízení o pozastavení účinnosti jednotlivých obecně závazných vyhlášek a řízení přerušil do doby, než bude rozhodnuto o jejich zrušení, a aby ve věci následně žalovaný rozhodl tak, že se udělená povolení ponechává v platnosti, nebo zahájená řízení zastavil. Žalobkyně také namítla podjatost všech úředních osob a zaměstnanců žalovaného, které se podílejí na vedení jednotlivých řízení.

78. Nad rámec námitek uvedených ve všech podáních dále žalobkyně v podání ze dne 9. 8. 2013 žalobkyně dále namítala, že některá povolení uvedená v oznámení o zahájení řízení č. j. MF–61257/2013/3 byla již dřívějšími rozhodnutími žalovaného zrušena nebo pozbyla platnosti a není tak dán důvod k jejich zrušení v probíhajícím řízení. V podání ze dne 7. 8. 2013 namítala diskriminační charakter obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec). V podání ze dne 11. 7. 2013 dále namítala, že řízení bylo zahájeno z důvodu rozporu uděleného povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 6/2012 (Bílina), která však již byla zrušena, a proto žalobkyni udělená povolení nemohou být s touto vyhláškou v rozporu a že nyní účinná obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina) povoluje na rozdíl od obecně závazné vyhlášky č. 6/2012 (Bílina) provozování herních zařízení v provozovně na adrese Sídliště Za Chlumem 821, Bílina. Žalobkyně rovněž namítala diskriminační charakter obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina). V podání ze dne 12. 7. 2013 žalobkyně dále namítala, že některá povolení uvedená v oznámení o zahájení řízení č. j. MF–60658/2013/34 byla již dřívějšími rozhodnutími žalovaného zrušena a není tak dán důvod k jejich zrušení v probíhajícím řízení. Žalobkyně rovněž namítala diskriminační charakter obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf). V podání ze dne 3. 7. 2013 žalobkyně dále namítala, že zrušení udělených povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 (Brno) je neopodstatněné, neboť dotčená herní zařízení nebyla provozována v rozporu s touto obecně závaznou vyhláškou a že je tato obecně závazná vyhláška neurčitá.

79. Výzvou k vyjádření ze dne 23. 8. 2013, č. j. MF–60880/2/2013/34 vyzval žalovaný žalobkyni k vyjádření se k podkladům rozhodnutí shromážděným v řízení č. j. MF–60880/2013/34, a to do 14 dnů od doručení této výzvy. Výzva č. j. MF–60880/2/2013/34 byla žalobkyni doručena dne 27. 8. 2013.

80. Sdělením ze dne 28. 8. 2013 informovalo žalovaného město Bílina, že do jednání zastupitelstva byl předložen návrh na změnu obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina), po jehož schválení by došlo k rozšíření počtu míst, kde by bylo na území města provozování loterií a jiných podobných her povoleno. Vyjádřením ze dne 13. 9. 2013 sdělilo žalovanému město Bílina, že návrh na změnu obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina) byl zamítnut a na území města Bíliny je tak i nadále provoleno provozování loterií a jiných podobných her pouze na místech uvedených v této obecně závazné vyhlášce.

81. Podáním ze dne 10. 9. 2013 žalobkyně žalovanému sdělila, že souhlasí s přistoupením dalších v tomto podání uvedených účastníků do řízení č. j. MF–60880/2013/34.

82. Ve dnech 4. 9. 2013 a 4. 10. 2013 žalobkyně nahlížela do spisu č. j. MF–61119/2013/34. Dne 4. 10. 2013 nahlížela žalobkyně do spisů č. j. MF–61257/2013/34, MF–61257/2013/34, MF–60658/2013/34 a MF–58684/2013/34.

83. Usnesením ze dne 4. 10. 2013, č. j. MF–60880/3/2013/34 žalovaný částečně zastavil řízení vedené pod č. j. MF–60880/2013/34, neboť zjistil, že herní zařízení uvedená v oznámení o zahájení tohoto řízení nacházející se na adrese Sídliště Za Chlumem 821, Bílina, nejsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 4/2013 (Bílina).

84. Usnesením ze dne 27. 11. 2013, č. j. MF–61257/2/2013/34 žalovaný podle § 66 odst. 2 správního řádu částečně zastavil řízení vedené pod č. j. MF–61257/2013/34, neboť zjistil, že dvě povolení, která byla uvedena v oznámení o zahájení tohoto řízení, již byla v průběhu řízení jinými rozhodnutími žalovaného zrušena a jedno pozbylo platnosti.

85. Usnesením ze dne 19. 11. 2013, č. j. MF–60658/2/2013/34 a ze dne 2. 12. 2013, č. j. MF–61827/2/2013/34 žalovaný podle § 66 odst. 2 správního řádu částečně zastavil řízení vedená pod č. j. MF–60658/2013/34 a MF–61827/2013/34, neboť zjistil, že některá povolení, která byla uvedena v oznámení o zahájení těchto řízení, již byla v průběhu řízení jinými rozhodnutími žalovaného zrušena.

86. Rozhodnutími č. j. MF–61257/3/2013/34 (Podbořany), MF–61827/3/2013/34 (Žatec), MF–60880/4/2013/34 (Bílina) a MF–60658/3/2013/34 (Varnsdorf) byla zrušena rozhodnutí uvedená v oznámení o zahájení řízení č. j. MF–61257/2013/34, MF–61827/2013/34, MF–60880/2013/34 a MF–60658/2/2013/34, a to vždy rozsahu, ve kterém nebyla řízení usneseními č. j. MF–61257/2/2013/34, MF–61827/2/2013/34, MF–60880/3/2013/34 a MF–60658/2013/34 částečně zastavena. Rozhodnutími č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice) a MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever) byla zrušena rozhodnutí uvedená v oznámení o zahájení řízení č. j. MF–586842013/34 a MF–61119/2013/34, a to v rozsahu v těchto oznámeních uvedeném. Žalovaný rozhodl o zrušení rozhodnutí z důvodu jejich rozporu s jednotlivými obecně závaznými vyhláškami, jimiž bylo provozování loterií a jiných podobných her na území příslušných měst zakázáno. V odůvodnění prvostupňových rozhodnutí žalovaný dále vypořádal námitky žalobkyně uplatněné v jejích podáních. V závěru napadených rozhodnutí žalovaný uvedl, proč neprovedl v řízeních důkazy navržené žalobkyní ani proč neshledal ani v jednom řízení důvod k nařízení ústního jednání.

87. Proti všem prvostupňovým rozhodnutím podala žalobkyně rozklad (ze dne 22. 10. 2013 proti rozhodnutí č. j. MF–60880/4/2013/34 (Bílina) a ze dne 20. 12. 2013 proti rozhodnutí č. j. MF–61257/3/2013/34 (Podbořany), rozhodnutí č. j. MF–61827/3/2013/34 (Žatec), rozhodnutí č. j. MF–60658/3/2013/34 (Varnsdorf), rozhodnutí č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever)). Všechny podané rozklady následně žalobkyně následně doplňovala dalšími podáními, jimiž doplňovala svou argumentaci a každý z podaných rozkladů rovněž doplnila podáním, v němž navrhla, aby ve věci bylo nařízeno ústní jednání a provedeny jí navržené důkazy, neboť je to podle jejího názoru pro uplatnění jejích práv nezbytné. Ve všech podaných rozkladech a jejich doplněních uplatňovala žalobkyně shodné námitky týkající se porušení práva na spravedlivý proces, nesprávné aplikace § 43 odst. 1 zákona o loteriích, vad a nezákonnosti jednotlivých obecně závazných vyhlášek (popř. jejich diskriminační charakter a neurčitost) a jejich rozporu se zásadami práva Evropské unie, porušení zásad ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání, neprovedení žalobkyní navržených důkazů, rozporu postupu žalovaného s ústavním pořádkem a ústavními principy, důsledků zrušení uděleného povolení a narušování hospodářské soutěže. Námitky, které žalobkyně uplatnila v podaných rozkladech a jejich doplněních, jsou do značné míry obdobné jako námitky uplatněné posléze v podaných žalobách. Ve všech podaných rozkladech žalobkyně také znovu uplatnila námitky týkající se důsledků zrušení udělených povolení pro žalobkyni. Žalobkyně také navrhla, aby ministr financí dal Ministerstvu vnitra podnět k zahájení řízení o pozastavení účinnosti jednotlivých obecně závazných vyhlášek a řízení o rozkladu do rozhodnutí Ministerstva vnitra o těchto podnětech přerušil.

88. Napadenými rozhodnutími ministr financí prvostupňová rozhodnutí žalovaného potvrdil.

X. Ústní jednání

89. Dne 24. 5. 2022 se ve věci konalo ústní jednání. Účastníci setrvali na svých stanoviscích prezentovaných již ve svých písemných podáních a ve vyjádření při jednání nad jejich rámec neuvedli nic nového.

90. Soud v úvodu ústního jednání konstatoval, že obsah správních spisů je účastníkům znám a byl již rekapitulován během ústního jednání před městským soudem, které předcházelo vydání prvního rozsudku městského soudu ve věci, a proto soud od opětovné rekapitulace správních spisů upustil.

91. Soud konstatoval obsah čestných prohlášení L. L., Z. P., M. L. a A. H., která byla přílohou podání žalobkyně ze dne 2. 2. 2015 a 20. 2. 2015, jimiž doplňovala podané žaloby.

92. Z obsahu čestného prohlášení L. L. ze dne 1. 12. 2015 vyplývá, že L. L. v rámci výkonu funkce regionálního manažera žalobkyně pravidelně osobně navštěvoval prostory na adrese „HERNA LAS VEGAS“, Dukelská 129, Podbořany a „CLUB BONVER“, Revoluční 179, Podbořany, ve kterých byla umístěna herní zařízení provozovaná žalobkyní, a byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícímu obsluhu zařízení zde umístěných. Na základě osobních návštěv a ze sdělení provozovatelů zjistil, že tyto prostory pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie.

93. Z obsahu čestných prohlášení Z. P. ze dne 10. 12. 2015 vyplývá, že Z. P. v rámci činnosti mandatáře žalobkyně pravidelně osobně navštěvoval prostory na adrese „HERNA BAR ZLATÝ ANDĚL“, nám. Svobody 45, Žatec a „HERNA U KAMILA 2“, Karla IV. 353, Žatec, „HERNA BAR SAIGON“, Kmochova 2369/13, Varnsdorf a „HERNA BAR SAIGON“, Karlova 3318, Varnsdorf, ve kterých byla umístěna herní zařízení provozovaná žalobkyní, a byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícímu obsluhu zařízení zde umístěných. Na základě osobních návštěv a ze sdělení provozovatelů zjistil, že tyto prostory pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie.

94. Z obsahu čestného prohlášení M. L., která zajišťovala obsluhu herních zařízení žalobkyně umístěných v prostorách nacházejících se na adrese „HERNA JOHNY“, Teplická 464, Bílina, vyplývá, že tyto prostory pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie. Tyto osoby hovořily cizími jazyky (např. slovenština, angličtina, němčina, francouzština) a jimi předložené osobní doklady obsahovaly označení státu, příp. vyobrazení vlajky a označení „Evropská unie“.

95. Z obsahu čestného prohlášení Z. P. ze dne 20. 11. 2015 vyplývá, že Z. P. v rámci činnosti mandatáře žalobkyně pravidelně osobně navštěvoval prostory na adrese „HOSPŮDKA NA STARÉ PECI“, Juliánovské náměstí 3878/2, Brno, ve kterých byla umístěna herní zařízení provozovaná žalobkyní, a byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícímu obsluhu zařízení zde umístěných. Na základě osobních návštěv a ze sdělení provozovatelů zjistil, že tyto prostory pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie.

96. Z obsahu čestného prohlášení A. H. ze dne 10. 12. 2015 vyplývá, že A. H. v rámci výkonu funkce regionálního manažera žalobkyně pravidelně osobně navštěvoval prostory na adrese „CLUB BONVER“, Vranovská 45/1, Brno, ve kterých byla umístěna herní zařízení provozovaná žalobkyní, a byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícímu obsluhu zařízení zde umístěných. Na základě osobních návštěv a ze sdělení provozovatelů zjistil, že tyto prostory pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie.

97. Soud konstatoval obsah vyjádření města Podbořany, které město Podbořany zaslalo soudu na základě usnesení č. j. 10 Af 82/2014 – 161.

98. Město Podbořany ve svém vyjádření soud sdělilo, že zastupitelstvo města přijalo obecně závaznou vyhlášku č. 6/2011s účinností od 1. 1. 2012. Cílem této obecně závazné vyhlášky bylo a stále je omezit společenská rizika vyplývající z provozování hazardních her, které často tvoří tzv. předpolí činností rozporných s veřejným pořádkem a dobrými mravy (např. lichva, krádeže, loupeže…), a které mají škodlivý vliv i na jejich účastníky a osoby jim blízké (např. rozvrat rodin, chudoba). Pozitivní smysl tohoto opatření ve městě Podbořany se v průběhu následujících let potvrdil mimo jiné i tím, že např. počet evidovaných sociálně vyloučených lokalit se na území obce zmenšil o polovinu.

99. Soud konstatoval obsah vyjádření města Žatce zn. 5697/2017, které město Žatec zaslalo soudu na základě přípisu č. j. 10 Af 82/2014 – 89.

100. Z vyjádření města Žatce vyplývá, že cílem regulace loterií a jiných podobných her na území města Žatce prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec) bylo vytěsnění herních zařízení z městské památkové rezervace, ze tří přilehlých ulic a z části ulice Svatováclavské. Výběr míst, na která dopadla regulace touto obecně závaznou vyhláškou zavedená, byl s výjimkou ulice Svatováclavské dán zejména historickým charakterem města. Ulice Svatováclavská byla do míst, kde obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) regulovala provozování loterií a jiných podobných her, zahrnuta z toho důvodu, že se v této ulici naházela herna hned naproti základní škole. Provoz herny na tomto místě působil velké problémy a byl předmětem kritiky občanů. V příloze č. 1 obecně závazné vyhlášky je oblast regulace na území města vymezena mapou městské památkové rezervace, částí městské památkové zóny ohraničené ulicemi Nákladní, Karla IV., Masarykova a Kruhové náměstí, kdy se jedná o část městské památkové zóny bezprostředně navazující na městskou památkovou rezervaci. Jedná se o ulice obklopující renesanční sladovnu, které je nově rekonstruovanou památkou a je hojně využívána při různých společenských a kulturních událostech a je cílem návštěv mnoha turistů. Jen v blízkosti této památky bylo umístěno 5 heren na ploše asi 100 m2. V celé této oblasti regulované obecně závaznou vyhláškou bylo umístěno 12 heren z celkového počtu 36 heren nacházejících se na území města Žatce, které má přibližně 20 000 obyvatel. V případě Svatováclavské ulice je provoz hazardních her regulován v bloku pěti domů naproti základní škole. Závěrem město Žatec uvedlo, že již v roce 2012 připravovalo nominační dokumentaci pro zápis do seznamu UNESCO. Proto městu velmi zaleží na tom, jak se v něm budou jeho obyvatelé cítit, jak se zde bude dařit místním podnikatelům a kolik turistů pro svou vlídnost přiláká.

101. Soud konstatoval obsah vyjádření města Bíliny ze dne 28. 2. 2017, které město Bílina zaslalo soudu na základě přípisu č. j. 10 Af 82/2014 – 88, a preambule obecně závazné vyhlášky č. 10/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 10/2015 (Bílina)“). Obecně závaznou vyhlášku zaslalo město Bílina soudu jako přílohu svého vyjádření.

102. Město Bílina ve svém vyjádření soudu sdělilo, že obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina) byla ke dni 15. 10. 2015 zrušena obecně závaznou vyhláškou č. 7/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her. Důvody, které vedly město Bílinu k přijetí obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina), byly shodné, jako jsou důvody uvedené v preambuli v současné době účinné obecně závazné vyhlášky č. 10/2015 (Bílina), v níž jsou detailně popsány důvody přijetí této regulace. V preambuli obecně závazné vyhlášky č. 10/2015 (Bílina) je mimo jiné uvedeno: „Město uznává společenskou a zábavní funkci sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „loterie“). Město si je však zároveň vědomo negativních jevů spojených s provozováním loterií. Město dále zohledňuje, že úplný zákaz provozování loterií na území města není v současné době možný vzhledem k ekonomické situaci města. Dále si je město vědomo zkušeností z jiných měst (např. Praha, Liberec, Kroměříž, Otrokovice), že úplný zákaz provozování loterií by představoval reálné riziko vzniku nelegálních provozoven loterií, které představují závažné a nekontrolovatelné riziko pro město. Na základě uvedených úvah se město rozhodlo, že provozování loterií na území města umožní, ale pouze v omezené míře. […] Město si je plně vědomo, že zvolený způsob regulace provozování loterií na území města musí být založen na obecných nediskriminačních zásadách a musí být rovněž v souladu se zásadami hospodářské soutěže… […] Město je přitom přesvědčeno, že zvolená podoba regulace naplňuje princip proporcionality, tedy že zvolená míra regulace je přiměřená konkrétním místním podmínkám, nepůsobí diskriminačně a tedy ani nenarušuje hospodářskou soutěž více, než je nezbytné k dosažení cíle vyhlášky. Vyhláška předně vychází z předpokladu, že stanovením adresných míst, v nichž mohou být provozovny loterií umístěny, nemůže dojít k narušení hospodářské soutěže při provozování loterií. Provozovatelé provozoven, v nichž mohou být loterie umístěny, jsou odlišní od vlastních provozovatelů loterií. Vyhláška přitom nestanoví, kteří konkrétní provozovatelé loterií mohou na území města loterie provozovat. Vyhláška je tak ve vztahu k provozovatelům loterií neutrální a nediskriminační. Jednotliví provozovatelé loterií mají i nadále možnost soutěžit o umístění a provozování svých loterií na adresných místech povolených vyhláškou. Tím dochází k zachování konkurenčního prostředí umožňujícího též vstup nových soutěžitelů. Pokud jde o počet adresných míst, v nichž mohou být provozovny loterií umístěny, byl stanoven na čtyři provozovny. Dle přesvědčení města jde o maximální možný počet, který je pro město, s ohledem na veřejný pořádek, dobré mravy a možné negativní sociální dopady provozování loterií na území města, udržitelný. Město v této souvislosti zohlednilo vlastní předchozí zkušenosti z regulace loterií, zkušenosti z jiných měst s obdobnou velikostí, sociálním složením obyvatelstva, jakož i obdobnými sociálními problémy a mírou kriminality. Dále město vycházelo z oficiálních diskuzí k právní úpravě regulace loterií, v nichž se v minulosti uvažovalo o omezení počtu provozoven loterií dle počtu obyvatelstva. Tento názor se objevil i v prvním návrhu zákona o hazardních hrách (§ 57), který povoloval jednu provozovnu loterií na každých 5.000 obyvatel obce. Město se rozhodlo, s přihlédnutím k současné situaci a místním poměrům ve městě, pro povolení jedné provozovny loterií na každých 4.000 obyvatel. Při určení, v kterých částech města se mají konkrétní adresná místa, v nichž mohou být provozovny loterií umístěny, nacházet, se pak město řídilo následujícími kritérii: a. Provozovny loterií by se neměly nacházet v částech města s vysokou mírou kriminality, sociálně vyloučených oblastech a v oblastech, v nichž byly v minulosti časté stížnosti na problémy způsobené provozováním loterií (např. panelové sídliště na Teplickém předměstí). b. Provozovny loterií by se neměly nacházet ani v těch částech města, v nichž to bude v rozporu s jejich charakterem, např. v klidných rezidenčních lokalitách, ve kterých by přítomnost provozovny loterií byla rušícím elementem (např. Žižkovo údolí, Bezovka, Kyselka), jakož i v částech města, v nichž v minulosti nebyla umístěna žádná provozovna loterií (např. Žižkovo údolí, Bezovka, PP II.). c. Provozovny loterií by neměly být všechny umístěny v jedné části města (např. v centru), aby se případné negativní dopady spojené s provozováním těchto provozoven nekumulovaly v jednom místě. Zároveň by ale každá provozovna loterií neměla být umístěna v jiné části města, neboť je pak pro město náročné kontrolovat řádnost fungování těchto provozoven. d. Na základě těchto kritérií město dospělo k závěru, že by dvě provozovny loterií měly být umístěny v centru města a dvě na sídlišti Za Chlumem. e. Co se týče centra města, rozhodlo se město povolit provozování loterií v oblasti ohraničené ulicemi Bílinská, Pivovarská, Wolkerova a Břežánská, a to včetně těchto ulic. Při určování této lokality vzalo město v potaz zejména relativní stabilitu a klidnost této lokality, charakter městské památkové zóny, blízkost služebny Městské policie Bílina a v neposlední řadě také relativní vzdálenost od hlavních historických památek města. Ve snaze co nejméně narušit charakter historického jádra města se město rozhodlo další rozšiřování povolené oblasti v rámci městského centra odmítnout. To platí zejména pro Mírové náměstí, okolí městské hradby, okolí kostela sv. Petra a Pavla nebo zámku. Nad rámec již uvedených důvodů byly, s přihlédnutím k judikatuře Ústavního soudu ve věci město Kladno (Pl. ÚS 22/11), blízkost kostela a v minulosti časté porušování veřejného pořádku důvodem pro vyloučení ulic Komenského, Seifertova a Zámecká. f. Sídliště Za Chlumem ohraničené ulicemi Sídliště Za Chlumem a Litoměřická bylo vybráno z toho důvodu, že jde o relativně stabilní a bezpečnou lokality v porovnání se zbytkem města, a zároveň má s přítomností provozoven loterií dlouhodobou bezproblémovou zkušenost. Výběr konkrétních adresných míst v rámci částí města vybraných dle předchozího bodu se pak řídil následujícími kritérii: a. Vyloučena jsou místa, v nichž jsou nebo byly umístěny provozovny, ve kterých v posledních pěti letech došlo ze strany provozovatele k prokazatelnému zaviněnému porušení buď předpisů města, nebo obecně závazných právních předpisů v souvislosti s provozováním loterií. b. Z hlediska bezpečnosti musí jít o místa, v nichž se nachází provozovny monitorované městským kamerovým systémem a/nebo vybavené vlastním bezpečnostním kamerovým systémem. Dvě z vybraných adresných míst se přitom nachází v bezprostřední blízkosti služebny Městské policie Bílina, další dvě jsou od této služebny vzdáleny cca 1 km. Tato kombinace je podstatná pro naplnění požadavku zachování bezpečnosti a zákonnosti v samotných provozovnách a jejich okolí (např. otevírání na zazvonění, kamerový systém s nahráváním a uchováváním dat na delší dobu, na vyžádání předání nahrávky či jiné podklady PČR i MP, tlačítko nouze, oddělené prostory herny od barové části). c. Provozovny, které se na uvažovaných místech nachází, musí dále splňovat základní estetické a hygienické požadavky. d. Na základě uvedených kritérií byla nakonec vybrána čtyři adresná místa jednoznačně splňující uvedená kritéria, ve kterých se nachází provozovny vyhovující zmíněným požadavkům města. Jedná se přitom o provozovny, s nimiž má město dlouhodobě pozitivní zkušenosti. Tyto provozovny dlouhodobě důsledně dodržují stanovené předpisy a v minulosti aktivně spolupracovaly s městem na odstranění negativních jevů spojených s provozováním loterií, o čemž svědčí např. jimi navržený Kodex chování provozovatelů výherních zařízení.“ 103. Soud konstatoval obsah vyjádření města Varnsdorfu č. j. MUVA 5494/2017TkaMi, které město Varnsdorf zaslalo soudu na základě přípisu č. j. 10 Af 82/2014 – 87.

104. Z vyjádření města Varnsdorfu vyplývá, že hlavním cílem regulace počtu míst provozování hracích přístrojů ve městě Varnsdorf bylo zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v zájmu občanů a v zájmu obce. Na základě podnětů, stížností občanů, na základě činnosti úředníků i na základě statistických informací a obecně známých informací byla identifikována řada negativních faktorů ve městě Varnsdorf. Jedná se o město s vyloučenými lokalitami, v regionu s vysokou nezaměstnaností a s nízkými příjmy, v němž se projevují negativní vlivy spojené s gamblerstvím jako rušení nočního klidu, drobné krádeže i závažnější kriminalita (zpronevěry, loupeže či jiná trestní činnost), zneužívání sociálních dávek, užívání alkoholu a návykových látek, dluhové pasti hrajících občanů, osobní bankroty, rozvraty rodin, sebevraždy, dopady na duševní zdraví hráčů, jiné zdravotní problémy, dopady na děti (ohrožování výchovy dítěte, zanedbání povinné výživy). Účelem přijaté regulace byla eliminace nebo alespoň minimalizace uvedených negativních důsledků hazardu. Přípravu a dopady regulace sledovala a vyhodnocovala pracovní komise pro řešení problematiky heren a hracích přístrojů, ve které zasedalo pět členů tehdejšího zastupitelstva, velitel městské policie, vedoucí odboru sociálních věcí a ekonomického a zástupce z řad majitelů herních zařízení. Výběr povolených míst byl rozhodnutím zastupitelů.

105. Soud konstatoval obsah vyjádření statutárního města Brna č. j. MMB/0084795/2017, které statutární město Brno zaslalo soudu na základě přípisu č. j. 10 Af 82/2014 – 86 a důvodové zprávy k vyhlášce č. 18/2011 (Brno), kterou statutárním město Brno zaslalo soudu spolu se svým vyjádřením.

106. Ve vyjádření č. j. MMB/0084795/2017 statutární město Brnu uvedlo, že obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) byla statutárním městem Brnem přijata v souvislosti s přijetím zákona č. 300/2011 Sb., který došlo k podstatné novelizaci zákona o loteriích. Obecně závazná vyhláška reagovala zejména na skutečnost, že touto novelizací došlo ke zrušení zákazu povolovat provozování loterií a jiných podobných her v okolí školských, zdravotnických, sociálních, církevních a dalších podobných zařízení. V rámci statutárního města Brna se regulace loterií a jiných podobných her statisticky provádí tak, že jednotlivé městské části předloží návrhy regulace na svém území, tyto návrhy jsou následně zpracovány do návrhu obecně závazné vyhlášky, který je předložen ke schválení zastupitelstvu města Brna. Zastupitelstvo zpravidla respektuje návrhy městských částí, protože ty jsou nejlépe obeznámeny s místními podmínkami.

107. Z důvodové zprávy k vyhlášce č. 18/2011 (Brno) vyplývá, že na základě této vyhlášky měl být regulován na území statutárního města Brna provoz loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), l), n) a dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, v důvodové zprávě označených jako „VHP“, „koncová zařízení centrálních loterních systémů (VLT)“, „vícemístná technická zařízení a loterie nebo podobné hry povolované žalovaným, které zákon neupravuje“. Na území městské části Brno–Královo Pole měl být kromě těchto druhů loterií a jiných podobných her dále regulován provoz loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. g), i), j) a m), v důvodové zprávě označených jako „hry používající žetony“, „hry provozované v kasinech“, „kostky a hry po telefonu“, karetní turnaje. Celkem 19 městských částí přistoupilo k plošnému zákazu vyjmenovaných druhů loterií a jiných podobných her na svém území.

108. Dále soud konstatoval obsah vyjádření statutárního města Brna ze dne 14. 5. 2021, č. j. MMB/0236679/2021, kterým se statutární město Brno vyjadřovalo k důvodům přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 v řízení vedeném u zdejšího soudu pod sp. zn. 10 Af 59/2015.

109. Z vyjádření statutárního města Brna č. j. MMB/0236679/2021 vyplývá, že důvodem přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) byla především snaha ochránit osoby, ohrožené nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her zejména děti, mladistvé, osoby sociálně slabé a osoby ohrožené patologickou závislostí, před nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her, zejména provozovaných prostřednictvím různých technických herních zařízení. Dalším důvodem pro vydání obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) bylo schválení zákona č. 300/2011 Sb., kterým došlo k zásadní změně v oblasti regulace provozování loterií a jiných podobných her. Jednak bylo obcím umožněno regulovat i jiné typy loterií a her než výherní hrací přístroje, jednak bylo zrušeno zákonem dosud zakázané provozování loterií a jiných podobných her v sousedství tzv. chráněných budov (zejména škol, zdravotnických zařízení, kostelů apod.). Protože na území statutárního města Brna se v období předcházejícím přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 rozmohlo provozování loterií a jiných podobných her prostřednictvím různých technických herních zařízení, která neměla charakter výherních hracích přístrojů, ale v podstatě plnila stejnou funkci (videoloterní terminály, vícemístná technická zařízení apod.), byla dosavadní regulace, která se vztahovala pouze na výherní hrací přístroje, prakticky neúčinná.

110. Před zahájením regulace provozování tzv. jiných technických herních zařízení bylo k 1. 1. 2012 na území statutárního města Brna více než 400 provozoven, provozujících téměř 5600 různých technických herních zařízení. Řada provozoven měla agresivní vzhled, naprosto nevhodný do lokalit, v nichž se nacházely, ať již se jednalo o historické centrum města, lokality s širokým výskytem sociálně slabých osob, nebo hlavní ulice s provozem MHD, kde, s ohledem na svou výzdobu, poutaly pozornost široké veřejnosti včetně dětí a mládeže. S ohledem na počet obyvatel města byl takový počet provozoven (cca 1 na každých 1000 obyvatel) a technických herních zařízení (cca 1 ks na každých 70 obyvatel včetně dětí) naprosto neúměrný a množství heren, provozujících tzv. jiná technická herní zařízení, na území města přesáhlo únosnou míru a stalo se terčem kritiky ze strany občanů. Magistrát města Brna proto vyzval zastupitelstva jednotlivých městských částí, aby s přihlédnutím ke změnám provedeným zákonem č. 300/2011 Sb., navrhly rozsah regulace, zejména s přihlédnutím k potřebě zohlednit existenci tzv. chráněných budov. Na základě návrhů městských částí byl připraven návrh obecně závazné vyhlášky č. 18/2011, který byl ve znění změn, k nimž došlo při projednávání návrhu na zasedání zastupitelstva města Brna, schválen. Obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) platila beze změn až do dne 11. 2. 2014, kdy byla zrušena obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 1/2014 (Brno)“).

111. Statutární město Brno zamýšlelo vždy primárně regulovat provozování loterií a jiných podobných her prostřednictvím různých technických herních zařízení, protože právě tento typ hazardu přináší největší sociální problémy. Různý rozsah regulace na území jednotlivých městských částí je dán posouzením místní situace příslušnými městskými částmi. Návrh vyhlášky původně obsahoval přechodné ustanovení, podle kterého se obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) na dosud vydaná rozhodnutí Ministerstva financí neměla vztahovat do 31. 12. 2014. Toto ustanovení bylo vypuštěno při projednávání návrhu v zastupitelstvu města Brna. Důvodem byl nesouhlas členů zastupitelstva s prodlužováním neúnosného zatížení města provozovnami hazardních her a snaha o co nejrychlejší zlepšení stavu, kritizovaného občany města. U dosud vydaných povolení pro provoz výherních hracích přístrojů bylo přechodné ustanovení ponecháno, protože povolení vydávaly úřady jednotlivých městských částí nejdéle na dobu jednoho roku. Jak je z textu obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) a její přílohy zřejmé, nejedná se o plošnou regulaci. Provozování loterií a jiných podobných her bylo v omezené míře umožněno na území osmi městských částí.

112. Soud neprovedl žalobkyní navrhovaný důkazy výslechem Mgr. R. R. a Ing. K. H., Mgr. Z. H. a Ing. J. N., DiS, J. H. a Mgr. Z. R., M. L. a K. D., Bc. R. O., MBA, a Ing. R. K., Ph.D. Žalobkyně tyto důkazy navrhovala k prokázání důvodů, na jejichž základě města Podbořany, Žatec, Bílina, Varnsdorf a statutární město Brno přistoupila k regulaci loterií a jiných podobných her na svém území právě způsobem uvedeným v jednotlivých obecně závazných vyhláškách, jež byly v napadených rozhodnutích aplikovány. Tyto důvody však byly dostatečně prokázány listinnými důkazy, které soud v rámci ústního jednání provedl, a provádění dalších důkazů v podobě výslechu žalobkyní navržených osob by proto bylo nadbytečné.

XI. Posouzení věci Městským soudem v Praze

113. Městský soud nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustná, byla podána včas a osobou oprávněnou. Napadené rozhodnutí Městský soud přezkoumal v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

114. Žaloba je důvodná z části. IX. a. Obecná východiska 115. Podle § 10 zákona o obcích povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány (písm. a)), stanoví–li tak zvláštní zákon (písm. d)).

116. Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

117. Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. a účinném od 14. 10. 2011 obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

118. Dne 1. 1. 2012 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany).

119. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 (Podbořany) na celém území města se zakazuje provozování: a) sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích; b) loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích; c) loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

120. Na území města Podbořan tak byl nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 (Podbořany), tj. od 1. 1. 2012 zakázán provoz veškerých druhů loterií a jiných podobných her, jejichž provozování mohlo město Podbořany zakázat.

121. Dne 1. 1. 2012 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec).

122. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec) na místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky se zakazuje provozování: a) sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích; b) loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích; c) loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

123. Podle čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec) výherní hrací přístroj podle § 2 písm. e) zákona o loteriích, jehož provozování bylo povoleno Městským úřadem Žatec přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky dle § 17 zákona o loteriích, lze provozovat na místech uvedených v článku I nejdéle do 31. 12. 2012.

124. Dle přílohy č. 1 k obecně závazné vyhlášce č. 5/2012 (Žatec) „Seznam míst, kde je zákaz provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her dle Článku 1 vyhlášky“:

1. Městská památková rezervace, 2. Část Městské památkové zóny Žatec ohraničené ulicemi Nákladní, Karla IV., Masarykova a Kruhové náměstí, 3. Část Svatováclavské ulice (blok domů s č. p. 1321 – 1326 a č. p. 1197).

125. Na území města Žatce tak byl nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec) na místech uvedených v příloze č. 1 obecně závazné vyhlášky povolen pouze provoz loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e) zákona o loteriích, a to jen za předpokladu, že jejich provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec), tj. před 1. 1. 2012, přičemž jejich provoz byl povolen pouze do 31. 12. 2012. Provoz ostatních druhů loterií a jiných podobných her, které mohlo město Žatec v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích zakázat, byl ode dne 1. 1. 2012, kdy obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) nabyla účinnosti, na těchto místech na území města Žatce zakázán.

126. Dne 10. 7. 2013 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina).

127. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina) provozování sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích; loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích a loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích je povoleno pouze na místech uvedených v příloze této vyhlášky.

128. Podle přílohy obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina): Seznam míst dle článku 1 vyhlášky: 1. ul. Želivského, č. p. 67/6; 2. ul. Sídliště Za Chlumem, č. p. 896; 3. ul. Sídliště Za Chlumem, č. p. 821; 4. ul. Wolkerova, č. p. 75/5.

129. Na území města Bíliny tak byl nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina) povolen provoz veškerých druhů loterií a jiných podobných pouze na adresách uvedených v příloze této obecně závazné vyhlášky, což jinak řečeno znamená, že na mimo uvedené adresy byl provoz veškerých loterií a jiných podobných her, jejichž provozování mohlo město Bílina v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích regulovat, od 10. 7. 2013 na území města zakázán.

130. Dne 1. 1. 2013 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf).

131. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) Sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích; loterií a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) zákona o loteriích, a loterií a jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích lze provozovat pouze na místech:

1. Kmochova 591, 2. Kmochova 1439, 3. Národní 2592, 4. Národní 3152, 5. Národní 2998, 6. Národní 501, 7. Horská 2228, 8. Karlova 702, 9. Bratislavská 1456, 10. Východní 1306.

132. Na území města Varnsdorfu tak byl nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) povolen provoz veškerých druhů loterií a jiných podobných pouze na adresách uvedených v čl. 1 této obecně závazné vyhlášky, což jinak řečeno znamená, že mimo uvedené adresy byl provoz veškerých loterií a jiných podobných her, jejichž provozování mohlo město Varnsdorf v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích regulovat, od 1. 1. 2013 na území města zakázán.

133. Dne 31. 12. 2011 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno).

134. Podle čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) loterie a jiné podobné hry: a) sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektronicko–mechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení (dále jen „výherní hrací přístroje“), b) sázkové hry provozované prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení centrálního loterního systému, jímž je elektronický systém tvořený centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a neomezeným počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů (dále jen „interaktivní videoloterní terminál“), c) sázkové hry provozované prostřednictvím technického zařízení, které je elektronickým systémem tvořeným řídící jednotkou se třemi pevně fyzicky spojenými herními místy obsluhovanými sázejícími, se kterými tvoří funkčně nedělitelný celek (dále jen „lokální loterní systém“) a d) loterie a jiné podobné hry je zakázáno provozovat na veřejně přístupných místech uvedených v příloze této vyhlášky.

135. Podle čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) výherní hrací přístroj, jehož provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, lze provozovat na veřejně přístupných místech, na kterých je provoz dle přílohy zakázán, nejdéle do doby stanovené vydaným povolením.

136. Podle přílohy Veřejně přístupná místa, na kterých je zakázáno provozování loterií a jiných podobných her, obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno), je mimo jiné zakázáno provozování loterií a jiných podobných her na celém území městské části Brno–sever a na celém území městské části Brno–Židenice.

137. Dne 12. 2. 2014 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 1/2014 (Brno), která zrušila obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011 (Brno).

138. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) předmětem vyhlášky je regulace a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku při provozování loterií a jiných podobných her (odst. 1). Cílem vyhlášky je ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na loteriích a jiných podobných hrách a předcházení záporným jevům spojeným s hraním těchto her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku (odst. 2).

139. Podle čl. 2 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) loterií a jinou podobnou hrou pro účely této vyhlášky jsou sázkové hry, loterie a jiné podobné hry uvedené v ustanovení § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a v ustanovení § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů.

140. Podle čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) loterie a jiné podobné hry uvedené v zákoně č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů a) v ustanovení § 2 písm. e) – sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektronickomechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení (výherní hrací přístroje), b) v ustanovení § 2 písm. l) – sázkové hry provozované prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení centrálního loterního systému, jímž je elektronický systém tvořený centrální řídicí jednotkou, místními kontrolními jednotkami a neomezeným počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů (interaktivní videoloterní terminál), c) v ustanovení § 2 písm. n) – sázkové hry provozované prostřednictvím technického zařízení, které je elektronickým systémem tvořeným řídicí jednotkou se třemi pevně fyzicky spojenými herními místy obsluhovanými sázejícími, se kterými tvoří funkčně nedělitelný celek (lokální loterní systém), d) v § 50 odst. 3 – loterie a jiné podobné hry povolené Ministerstvem financí, které nejsou upraveny v části první až čtvrté zákona, mohou být na území statutárního města Brna provozovány pouze na místech vymezených v příloze této vyhlášky, přičemž provozovny musí splňovat podmínky uvedené v článku 4.

141. V příloze obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) jsou mezi veřejně přístupnými místy, na nichž je povoleno provozování loterií a jiných podobných her, uvedena místa nacházející se na území městských částí Brno–Černovice, Brno–Chrlice, Brno–jih, Brno–Řečkovice a Mokrá Hora, Brno–střed, Brno–Tuřany. Na území ostatních městských částí není podle přílohy obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) provozování loterií a jiných podobných her povoleno.

142. V rámci statutárního města Brna tak byl nejpozději ode dne nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) byl na základě jejího čl. 1 odst. 1 zakázán na území městské části Brno–sever a na území městské části Brno–Židenice provoz sázkových her provozovaných pomocí elektronicky nebo elektronicko–mechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení, sázkových her provozovaných prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení centrálního loterního systému, jímž je elektronický systém tvořený centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a neomezeným počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů, sázkových her provozovaných prostřednictvím technického zařízení, které je elektronickým systémem tvořeným řídící jednotkou se třemi pevně fyzicky spojenými herními místy obsluhovanými sázejícími, se kterými tvoří funkčně nedělitelný celek a loterií a jiných podobných her, tedy her uvedených v § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích s výjimkou loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e) zákona o loteriích, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky. Tento zákaz trval, jak vyplývá z čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) i po nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky a nabytím účinnosti této obecně závazné vyhlášky také pozbyla platnosti výjimka pro herní zařízení, jejichž provozování bylo povoleno před nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno).

143. Soud poznamenává, že z odůvodnění napadených rozhodnutí vyplývá, že ministr financí v rozhodnutí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a v rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) aplikoval obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011 (Brno), jež v průběhu řízení o rozkladech žalobkyně proti rozhodnutí č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice) a proti rozhodnutí č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever) pozbyla dne 11. 2. 2014 účinnosti, neboť k vydání napadených rozhodnutí došlo v souladu s § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu jejich předáním k doručení dne 9. 9. 2014, kdy již byla účinná obecně závazná vyhláška č. 1/2014 (Brno).

144. Obecně platí, že správní orgán vychází při vydání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který zde je v době rozhodování. Totéž platí i o rozhodnutí odvolacího správního orgánu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008 – 126, bod 36 nebo ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 165/2018 – 40, bod 18).

145. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 (Brno) ani zákon o loteriích neobsahují žádné ustanovení, z něhož by bylo možno dovozovat, že na právní vztahy vzniklé před její účinností by měla být aplikována obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno), která byla obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 nahrazena. Jelikož byla v době rozhodování ministra financí účinná obecně závazná vyhláška č. 1/2014 (Brno), je tak zřejmé, že ministr financí měl při rozhodování o rozkladech žalobkyně proti rozhodnutí č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice) a proti rozhodnutí č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever) vycházet právě z obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) a tuto obecně závaznou vyhlášku při svém rozhodování aplikovat, což však ministr financí neučinil.

146. Použití právního předpisu nebo jeho ustanovení, které na věc nedopadají, může být důvodem pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí správního orgánu soudem, a to v případě, že mohlo mít za následek nesprávné posouzení pro věc rozhodujících skutkových či právních otázek obsažených v žalobních námitkách. Soud naopak nezruší takové rozhodnutí správního orgánu, u něhož je možné bez rozsáhlejšího doplňování řízení dospět k závěru, že i přes užití práva, které na věc nedopadá, by výsledek řízení při užití odpovídajícího práva byl týž (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 – 87).

147. Obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) obsahuje v čl. 1 odst. 1 obsahově prakticky totožné ustanovení jako obecně závazná vyhláška č. 1/2014 (Brno) v čl. 3 odst.

1. Tato ustanovení se prakticky liší jen tím, že v čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) nejsou přímo uvedena ustanovení zákona o loteriích definující jednotlivé druhy loterií a jiných podobných her, které jsou tímto ustanovením regulovány, na tato ustanovení pouze odkazují poznámky pod čarou, avšak jejich definice odpovídají jednotlivým definicím obsaženým v zákoně o loteriích. Z obsahu důvodové zprávy k obecně závazné vyhlášce je pak rovněž zřejmé, jaké druhy loterií a jiných podobných zamýšlelo statutární město Brno tímto ustanovením regulovat. V ustanovení čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) pak tato ustanovení zákona o loteriích přímo uvedena jsou. Z přílohy obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) vyplývá, že ode dne její účinnosti, tedy od 31. 12. 2011 byl na území celých městských částí Brno–Židenice a Brno–sever zakázán provoz loterií a jiných podobných her uvedených v čl. 1 odst. 1 této obecně závazné vyhlášky. Z přílohy obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) vyplývá, že ode dne její účinnosti, tedy od 12. 2. 2014 byl na území městských částí Brno–Židenice a Brno–sever zakázán provoz loterií a jiných podobných her uvedených v čl. 3 odst. 1 této obecně závazné vyhlášky. Z porovnání relevantních ustanovení obou obecně závazných vyhlášek tak vyplývá, že jak obecně závazné vyhláška č. 18/2011 (Brno) po celou dobu své účinnosti, tak obecně závazná vyhláška č. 1/2014 (Brno) v době až do vydání rozhodnutí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) stanovovaly na území městských částí Brno–Židenice a Brno–sever zcela shodný zákaz provozu loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

148. Důvodem, pro který žalovaný rozhodnutím č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice) a rozhodnutím č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever) zrušil žalobkyni udělená povolení k provozování loterií a jiných podobných her, byla právě skutečnost, že provoz loterií a jiných podobných her, na která se tato povolení vztahovala, byl obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 (Brno) na území městských částí Brno–Židenice a Brno–sever zakázán. Zcela totožný zákaz přitom nejméně do doby vydání rozhodnutí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) obsahovala i obecně závazná vyhláška č. 1/2014 (Brno). Skutečnost, že ministr financí v řízení o rozkladu žalobkyně nesprávně aplikoval v té době již neúčinný právní předpis v podobě obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) místo v době jeho rozhodování účinné obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno), tak nemohla výsledek jeho rozhodnutí ve věci nijak ovlivnit, neboť důvod pro zrušení udělených povolení pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou i nadále trval. I při aplikaci správného právního předpisu v podobě obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) by ministr financí v rozhodnutí č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever) musel dospět ke stejnému závěru, že další provoz loterií a jiných podobných her na základě žalobkyni udělených povolení je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou a jsou tak stále dány důvody pro jejich zrušení.

149. Nesprávná aplikace právního předpisu v rozhodnutí č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever) tedy v daném případě nemohla mít za následek nesprávné posouzení pro věc rozhodující otázky, zda může žalobkyně za účinnosti příslušné obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií a jiných podobných na území městské části Brno–sever ve své činnosti na základě udělených povolení na území této městské části i nadále pokračovat, či nikoliv. Skutečnost, že ministr financí aplikoval v řízení místo obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno) obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011 (Brno) tedy nemohla ani mít vliv na zákonnost rozhodnutí č. j. MF–58684/3/2013/34 (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–61119/5/2013/34 (Brno–sever), neboť rozhodnutí ve věci a tedy výsledek příslušných řízení tato skutečnost nijak neovlivnila. IX. b. Přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí 150. Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí, neboť otázkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí se musí soud v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zabývat i z úřední povinnosti, a pokud by dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí takovou vadou skutečně trpí, byl by povinen je pro vady řízení zrušit. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že se ministr financí v napadených rozhodnutích nevypořádal se všemi jejími rozkladovými námitkami.

151. Podle konstantní judikatury je nepřezkoumatelné zejména takové rozhodnutí, z něhož není zřejmé, proč správní orgán nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005 – 65, a ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130). Požadavek přezkoumatelnosti odůvodnění správního rozhodnutí však neznamená, že je správní orgán povinen jednotlivě reagovat na každé dílčí tvrzení účastníka řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 – 43). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je namístě jen tehdy, pokud správní orgán opomene podstatnou námitku účastníka řízení vypořádat zcela (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45, a ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64).

152. Městský soud konstatuje, že žádnou z výše uvedených vad, které by mohly způsobovat nepřezkoumatelnost napadených rozhodnutí ministra financí a jim předcházejících prvostupňových rozhodnutí žalovaného, a k nimž by byl povinen přihlížet z moci úřední, neshledal. Ke stejnému závěru ostatně dospěl městský soud již v rozsudku č. j. 10 Af 82/2014 – 118 a jak vyplývá z odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 156/2017 – 141, žalobkyně proti tomuto závěru městského soudu v kasační stížnosti nebrojila.

153. Tato žalobní námitka tak není důvodná. IX. c. Procesní vady 154. Žalobkyně namítala, že se žalovaný v jednotlivých řízeních dopustil vážné procesní vady tím, že spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu. Žalobkyni tak bylo nesprávným postupem žalovaného odňato právo seznámit se s úplným obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tedy v době, když již spis nebude žádným způsobem doplňován.

155. Shodnou námitkou žalobkyně se zabýval v rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141, body 43 až 47 Nejvyšší správní soud, přičemž uvedl: „Podle § 36 odst. 3 věty první před středníkem správního řádu platí, že nestanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Smyslem tohoto ustanovení je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí mohl uplatnit své výhrady k podkladům rozhodnutí, ke způsobu jejich zjištění a aby mohl učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci (viz rozsudek NSS ze dne 17. 12 2003, čj. 5 A 152/2002–41, ve vztahu k obdobnému § 33 odst. 2 správního řádu z roku 1967). Podle § 46 odst. 3 správního řádu může být oznámení o zahájení řízení z moci úřední spojeno s jiným úkonem v řízení. Tímto jiným úkonem může být i výzva k uplatnění práva podle § 36 odst. 3 správního řádu. Za porušení § 36 odst. 3 správního řádu nelze samo o sobě považovat, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit (rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2010 čj. 8 Afs 21/2009–243, č. 2073/2010 Sb. NSS). V projednávané věci zaslal žalovaný žalobkyni spolu s oznámením o zahájení řízení také výzvu podle § 36 odst. 3 správního řádu. Jednotlivým městům, o jejichž obecně závazné vyhlášky se v daných věcech jednalo, spolu s oznámením o zahájení řízení zaslal žalovaný výzvu podle § 136 odst. 3 správního řádu. Žalovaný žalobkyni k seznámení s podklady rozhodnutí stanovil stejnou lhůtu, jakou jí i osobě zúčastněné na řízení stanovil k doplnění podkladů. Tento postup není vhodný, neboť by mohla nastat situace, kdy by žalobkyně práva seznámit se s podklady využila dříve, než by zareagovalo některé z měst. Žalovaný tedy nemusel mít ještě všechny potřebné podklady k rozhodnutí k dispozici (viz rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2016, čj. 9 As 127/2015–68, bod 54). Tento nedostatek procesního postupu v projednávané věci ovšem nemohl ovlivnit rozhodnutí ve věci, neboť na žádost žalovaný prodloužil žalobkyni lhůtu k vyjádření v jednotlivých řízeních. Ve věcech, v nichž města zaslala žalovanému svá vyjádření (Bílina, Podbořany, Varnsdorf, Žatec), se žalobkyně s těmito vyjádřeními seznámila a vytvořila si jejich kopie, jak vyplývá z protokolů o nahlédnutí do spisu, ve věci týkající se města Bílina byla žalobkyně žalovaným vyzvána v průběhu správního řízení opětovně k seznámení se s podklady rozhodnutí ve chvíli, kdy ve spise bylo založeno jedno vyjádření města Bílina, s následnými dvěma vyjádřeními se žalobkyně seznámila při nahlédnutí do spisu. Město Brno se nevyjádřilo a spisy týkající se tohoto města nebyly doplňovány. Fakticky tedy nebyla zkrácena žádná práva žalobkyně. S ohledem na výše uvedené městský soud v napadeném rozsudku nesprávně konstatoval, že spisy po oznámení o zahájení řízení nebyly doplňovány. Tato nesrovnalost však ve svém důsledku nemá vliv na posouzení této námitky a bez dalšího ani sama o sobě na zákonnost napadeného rozsudku.“ 156. Z právě uvedeného je tedy zřejmé, že tím, že žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou, jíž vyzval žalobkyni k uplatnění jejího práva vyplývajícího z § 36 odst. 3 správního řádu, a stanovil jí zároveň lhůtu, ve které se může k podkladům rozhodnutí vyjádřit, ani v jednom z řízení žádné procesní právo žalobkyně neporušil.

157. Tato žalobní námitka tak není důvodná.

158. Žalobkyně dále namítala, že nebyly provedeny jí navržené důkazy, které byly podle jejího názoru nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci.

159. Správní orgány v řízení postupují podle § 3 správního řádu tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Správní orgán je povinen vždy odpovědně zvážit, které důkazy je v řízení potřeba provést, a zda není potřeba důkazní stav doplnit, je také povinen posuzovat důvodnost návrhů účastníků řízení na doplnění dokazování. Není na libovůli správního orgánu, jakým způsobem s návrhy účastníků na provedení důkazů naloží, neboť sice není důkazními návrhy účastníka řízení ve smyslu § 52 věty druhé správního řádu vázán, pokud však některé důkazy neprovede, musí uvést důvod tohoto postupu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2009, č. j. 5 As 29/2009 – 48). Z ustanovení § 51 odst. 1 věty prvé správního řádu pak vyplývá, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Z rozhodovací praxe Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že návrh účastníka řízení na provedení důkazu je možné neakceptovat pouze na základě tří důvodů, a to v případech, kdy tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení, nebo pokud důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tzn. nedisponuje vypovídací potencí, či pro jeho nadbytečnost, byla–li již skutečnost, která má být dokazována, v dosavadním řízení bez důvodných pochybností postavena najisto (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 118/09, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89).

160. Předmětem řízení vedených žalovaným v dané věci byl rozpor udělených povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s jednotlivými obecně závaznými vyhláškami. Žalobkyní navržené důkazy, jak vyplývá z jejích vyjádření k oznámením o zahájení řízení, se týkaly prokazování újmy vzniklé žalobkyni, legislativního procesu přijímání jednotlivých obecně závazných vyhlášek, povolení provozu výherních hracích přístrojů a souhlasů stavebních úřadů s užíváním příslušných provozoven jako herny. Provedení žalobkyní navrhovaných důkazů nebylo nezbytné pro zjištění skutkového stavu věci. Žalovanému pro posouzení otázky, která byla předmětem řízení, zcela postačilo, pokud vycházel jen z nálezů Ústavního soudu, jednotlivých obecně závazných vyhlášek a povolení k provozování loterií a jiných podobných her, které sám dříve žalobkyni udělil. V prvostupňových rozhodnutích pak žalovaný odpovídajícím způsobem odůvodnil, proč provedení dalších žalobkyní navržených důkazů ke zjištění skutkového stavu nebylo potřeba a proč je nepovažoval za relevantní podklad pro rozhodnutí ve věci. Rovněž ministr financí se s návrhy na provedení dalších žalobkyní navržených důkazů v řízení o rozkladech neopomněl zabývat a jejich neprovedení rovněž v napadených rozhodnutích odůvodnil. S tímto postupem se soud ztotožňuje. Provedení žádných ze žalobkyní navržených důkazů nebylo pro zjištění stavu věci v daném případě nezbytné. Bylo by proto v rozporu se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení zakotvenou v § 6 správního řádu, pokud by správní orgány v řízení tyto důkazy prováděly.

161. Tato žalobní námitka také není důvodná.

162. Soud v této souvislosti dodává, že správní orgány rovněž nepochybily, pokud v řízení nenařídily ústní jednání, ačkoliv žalobkyně jeho nařízení opakovaně navrhovala. Správní řízení je v zásadě neveřejné a písemné. Výjimky stanoví § 49 odst. 1 správního řádu, podle kterého správní orgán nařídí ústní jednání ve věci vždy tehdy, pokud mu to ukládá zákon, jakož i tehdy, je–li ústní jednání nezbytné ke splnění účelu správního řízení a uplatnění práv jeho účastníků. Ústní jednání má, nestanoví–li zvláštní zákon něco jiného, opodstatnění zpravidla tehdy, vystupuje–li v řízení více účastníků, kteří mají protichůdné zájmy, mají–li být vyslýcháni svědci nebo prováděny jiné důkazy. Je na úvaze správního orgánu, aby s přihlédnutím ke všem konkrétním okolnostem věci posoudil, zda je vhodné, aby se ústní jednání konalo (srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 3. 10. 2001, č. j. 22 Ca 435/2000 – 34). Zákon o loteriích správním orgánům nařízení ústního jednání neukládá, bylo tedy na úvaze žalovaného a minstra financí, zda návrhu žalobkyně vyhoví. V daném případě nebylo nezbytné nařídit ústní jednání k provádění dokazování a jiný důvod ve smyslu § 49 odst. 1 v daném případě z povahy řízení podle názoru soudu nevyplývá.

163. V žalobě proti rozhodnutí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina) žalobkyně dále namítala, že řízení bylo žalovaným zahájeno z důvodu rozporu uděleného povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 6/2012 (Bílina), avšak v prvostupňovém rozhodnutí žalovaný uvedl, že udělené povolení bylo zrušeno pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 4/2013 (Bílina). Žalovaný tedy v průběhu řízení změnil jeho předmět, aniž by to žalobkyni jakkoliv oznámil, čímž se dopustil závažné procesní vady, pro kterou byl ministr financí povinen prvostupňové rozhodnutí zrušit.

164. Soud k této námitce žalobkyně uvádí, že pro rozhodování správních orgánů je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011 – 79, body 24 až 27). V dané věci není sporné, že po zahájení řízení došlo ke změně právní úpravy regulace loterií a jiných podobných her na území města Bíliny. Jak vyplývá z usnesení č. j. MF–60880/3/2013/34 obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina) zakazovala provozování loterií a jiných podobných her na území města Bíliny alespoň ve vztahu k žalobkyni v menším rozsahu, než obecně závazná vyhláška č. 6/2012 (Bílina). Žalovaný proto usnesením č. j. MF–60880/3/2013/34 řízení vedené pod č. j. MF–60880/2013/34 částečně zastavil, neboť herní zařízení uvedená v oznámení o zahájení tohoto řízení nacházející se na adrese Sídliště Za Chlumem 821, Bílina, nebyla provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 4/2013 (Bílina), jež nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 6/2012 (Bílina). Změnou právní úpravy v podobě obecně závazné vyhlášky tak došlo k částečnému odpadnutí předmětu řízení, které bylo zahájeno pro rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhlášku č. 6/2012 (Bílina), tedy jinak řečeno z toho důvodu, že udělená povolení umožňovala žalobkyni provozovat loterie a jiné podobné hry na místě, kde to tato obecně závazná vyhláška nedovolovala. Na tuto skutečnost žalovaný zareagoval tím, že usnesením č. j. MF–60880/3/2013/34 řízení v příslušném rozsahu zastavil. Změnou právní úpravy však nedošlo k odpadnutí celého předmětu řízení, neboť zákaz provozu loterií a jiných podobných her na ostatních adresách uvedených v oznámení o zahájení řízení č. j. MF–60880/2013/34 trval jak za účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 6/2012 (Bílina), tak za účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina). O změně (zúžení) předmětu řízení byla žalobkyně vyrozuměna právě usnesením č. j. MF–60880/3/2013/34 a protože předmět řízení neodpadl zcela, mohl žalovaný v řízení také po nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina) i nadále pokračovat. Žalovaný pak v řízení správně aplikoval obecně závaznou vyhlášku č. 4/2013 (Bílina), která byla účinná v době vydání prvostupňového rozhodnutí, neboť, jak již bylo uvedeno, správní orgán vychází při vydání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který zde je v době rozhodování. V tomto ohledu žalovaný v řízení nepochybil a jeho postup v řízení nepřestavoval vadu, pro kterou by měl ministr financí napadeným rozhodnutím prvostupňové rozhodnutí zrušit.

165. Ani tato žalobní námitka není důvodná. IX. d. Aplikace § 43 zákona o loteriích 166. Žalobkyně namítala, že na jí udělené povolení není možno aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích podle žalobkyně představuje porušení principů právní jistoty, je nepřípustným retroaktivním zásahem do jejích práv a je v rozporu s legitimním očekáváním žalobkyně, že svou činnost na základě uděleného povolení bude moci vykonávat až do konce jeho platnosti.

167. Touto námitkou žalobkyně se zabýval v rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141, body 88 a 89 Nejvyšší správní soud, přičemž uvedl: „Otázkou legitimního očekávání provozovatelů loterií a jiných podobných her v kontextu postupu podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a obecně závazných vyhlášek obcí se NSS zabýval již v mnoha svých rozhodnutích. Žalobkyně neuvedla žádnou okolnost, která by nyní posuzovaný případ skutkově odlišovala. Lze proto ve stručnosti odkázat na „pilotní“ rozsudek NSS sp. zn. 6 As 285/2014 v návaznosti na již citovaný nález Ústavního soudu zn. Pl. ÚS 6/13. Žalobkyně nemohla mít legitimní očekávání, které by spočívalo v naději, že její činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Žalobkyně si mohla být vědoma rizika, že do jejích práv může být zasaženo v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to zákonů i podzákonných právních předpisů včetně obecně závazných vyhlášek, kterými obec realizuje své ústavně zaručené právo na samosprávu. Účinky § 43 odst. 1 zákona o loteriích nezakládají pravou ani nepřípustnou nepravou retroaktivitu. Ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území, bylo opakovaně rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno a potvrzováno. Nejednalo se o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme–li od intermezza v podobě přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů Ústavního soudu a stanovisek veřejného ochránce práv – pouze výkladová praxe Ministerstva financí, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, tudíž s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat. Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení povolení žalovaný přistoupil na základě judikatury Ústavního soudu, který je autoritou při výkladu ústavního pořádku (viz rozsudek NSS sp. zn. 6 As 285/2014).“ 168. Z uvedeného je zřejmé, že účinky § 43 odst. 1 zákona o loteriích nezakládají nepřípustnou retroaktivitu a nic tedy nebránilo tomu, aby toto ustanovení bylo žalovaným aplikováno i v případě povolení udělených žalobkyni, a že provozovatelům loterií a jiných podobných her nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělené povolení nebude po dobu jeho platnosti nijak dotčeno. Městský soud k výše citovaným závěrům Nejvyššího správního soudu pouze dodává, že žalovaný za tohoto stavu věci tak postupoval zcela v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu, která žalovanému opakovaně ukládala, aby zahájil řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pokud jsou vydaná povolení v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, byť tato povolení byla vydána před tím, než příslušná obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12).

169. Tato žalobní námitka tak není důvodná.

170. Žalobkyně dále namítala, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je ustanovením obecným, které v daném případě nelze aplikovat, neboť na její případ dopadá čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., které je ve vztahu k § 43 odst. 1 zákona o loteriích ustanovením speciálním.

171. Také touto námitkou žalobkyně se zabýval v rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141, body 81 až 87 Nejvyšší správní soud, přičemž mimo jiné uvedl: „Dle výkladu předestřeného žalobkyní by povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. 1. 2012 nebylo možné zrušit. Podle názoru žalobkyně by obce mohly regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území pouze ve vztahu k povolením vydaným až po 1. 1. 2012. Stav, který by nastal na základě výkladu žalobkyně, tedy že by obce musely tolerovat provozování loterií na základě starších povolení, přestože by to bylo v rozporu s jejich obecně závaznými vyhláškami, by byl protiústavním zásahem do práva obcí na samosprávu. Ústavní soud v nálezu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb., jímž Ústavní soud zrušil čl. II odst. 4 zákona č. 300/2011 Sb., který zaváděl přechodné období, po něž nebylo možné zrušit povolení k provozování loterií a jiných podobných her, která byla v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, připomněl, že součástí práva obcí na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 a čl. 104 odst. 3 Ústavy je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterních terminálů (IVT) na svém území. Ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem (srov. ustanovení čl. 9 odst. 1 Ústavy). Možnost usměrňovat na svém území provoz IVT obcím nebyla svěřena až přijetím zákona č. 300/2011 Sb., ale vyplývala již z ústavně zaručeného práva obcí na samosprávu. Ústavní soud konstatoval, že ochrana vlastnického práva, práva podnikat a legitimního očekávání provozovatelů IVT není legitimním cílem pro takový zásah do práva obcí na samosprávu. NSS zde odkazuje především na nosné důvody nálezu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Pokud by se měl čl. II odst. 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb. vykládat žalobčiným způsobem, musel by NSS navrhnout Ústavnímu soudu jeho zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Tento postup však není nutný, neboť toto problematické ustanovení lze vyložit ústavně konformním způsobem tak, že úprava zániku povolení k provozování loterií a jiných podobných her v přechodném ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. se nedotýká pravomoci žalovaného zrušit povolení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Přijatelný je i výklad městského soudu, podle něhož formulace „není–li dále stanoveno jinak“ v čl. II odst. 1 zákona č. 300/2011 Sb. nemíří pouze do dalších ustanovení tohoto zákona, ale do celé úpravy provozování loterií a jiných podobných her, přičemž § 43 odst. 1 zákona o loteriích je právě oním případem, kdy je stanoveno jinak.“ 172. Z právě uvedeného je tedy zřejmé, že ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. nebrání zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaných před 1. 1. 2012 podle § 43 zákona o loteriích.

173. Tato žalobní námitka také není důvodná.

174. Dále žalobkyně namítala, že nález Ústavního soudu ani obecně závaznou vyhlášku obce nelze považovat za takovou okolnost, pro kterou by bylo možné udělené povolení na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušit.

175. Již v rozsudku č. j. 6 As 285/2014 – 32 dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nastalou nebo dodatečně najevo vyšlou okolností, pro kterou lze povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích zrušit, může být nejen okolnost skutkové povahy, ale též o okolnost rázu právního. Právě takovou právní okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde bylo dosud povoleno provozování loterií a jiných podobných her, jejich další provozování zakazuje. Od tohoto závěru se dosud Nejvyšší správní soud ve své judikatuře neodchýlil. Shodný závěr vyplývá i z nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, bod 55, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 43 a ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, bod 39, z nichž při formulaci závěru uvedeného v rozsudku č. j. 6 As 285/2014 – 32 Nejvyšší správní soud vycházel.

176. Je tedy zřejmé, že onou dodatečně najevo vyšlou okolností ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro kterou je možno udělené povolení k provozování loterií a jiných podobných her zrušit, může být i okolnost právní, tedy i vydání právního aktu v podobě nálezu Ústavního soudu, nebo obecně závazné vyhlášky.

177. Ani tato žalobní námitka není důvodná.

178. Žalobkyně také namítala, že i pokud by bylo možno v jejím případě aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, byli žalovaný i ministr financí v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, povinni zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti uděleného povolení žalobkyni vznikne, což však neučinili, a přiměřenost zásahu do práv žalobkyně vůbec nezohlednili.

179. Je notorietou, že provozování hazardu sebou nese negativní a patologické jevy (srov. např. již nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 37 a sp. zn. IV. ÚS 2315/12, bod 39 a rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 – 32, bod 30 a ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018 – 47, bod 57).

180. Provozování loterií je proto činností legální jen za podmínek přísně specifikovaných zákonem o loteriích (§ 1 odst. 1 zákona o loteriích). Účelem tohoto zákona je vymezit rámec pro zákonem povolené podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her a pro jejich provozování, přispět k ochraně osob, které se účastní loterií a jiných podobných her, a k omezení společenských rizik této účasti (§ 1 odst. 1 věta druhá zákona o loteriích).

181. Právě proto obce v rámci práva na samosprávu disponují pravomocí k tomu, aby na celém svém území nebo na vybraných místech vyloučily koncentraci těchto jevů spojených s provozováním loterií a sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Jestliže má tedy obec zájem, aby se loterie jako jejich „spouštěč“ na jejím území nebo v některých místech nevyskytovaly a nesoustředily (např. je pro místní pořádek nežádoucí souběh či blízkost herny a pohostinství v sociálně vyloučené oblasti), a přistoupí k omezení loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, je zjevné, že primárním účelem takové regulace je zabezpečení veřejného pořádku v místě, neboť právě oblast provozování výherních hracích přístrojů je tou oblastí, která spadá do oblasti veřejného pořádku, k jehož ochraně je obec ve své samostatné působnosti povolána (srov. již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011 – 75).

182. Žalobkyně má zcela jistě zájem na provozování svého podnikání a dosahování zisku (jde o výkon vlastnického práva a práva na podnikání vyplývajících z čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod), proti tomuto zájmu žalobkyně však stojí právo obce na samosprávu (čl. 99 a násl. Ústavy), jehož součástí je i ochrana veřejného (místního) pořádku na území obce, což je nejen její legitimní zájem ale i povinnost (srov. § 2 odst. 2 zákona o obcích). Nelze přitom přehlédnout, že podle § 4 odst. 2 zákona o loteriích je právě udržení veřejného pořádku v místě stěžejním předpokladem pro udělení povolení k provozování loterií a jiných podobných her.

183. Jak již bylo uvedeno, žalobkyně si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež, lidé se sníženou finanční gramotností apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Příslušná města využila své samosprávné pravomoci a prostřednictvím jednotlivých obecně závazných vyhlášek zakázala na provoz loterií a jiných podobných her, které žalobkyně provozovala na základě udělených povolení na jejich území.

184. Nabytím účinnosti jednotlivých obecně závazných vyhlášek (obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany), obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec), obecně závazná vyhláška č. 6/2012 (Bílina), jež byla následně nahrazena obecně závaznou vyhláškou č. 4/2013 (Bílina)), obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) a obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno)) se tak zájem žalobkyně na podnikání a dosahování zisku v oblasti provozování loterií a jiných podobných her dostal do kolize s právem příslušného města (Podbořany, Žatec, Bílina, Varnsdorf a Brno) na samosprávu, jejíž součástí je i jeho právo a povinnost chránit veřejný pořádek na svém území před negativními důsledky této činnosti prostřednictvím její regulace. Žalobkyni, jak již městský soud uvedl výše, přitom nesvědčilo legitimní očekávání, že její právo provozovat loterie a jiné podobné hry na území příslušného města nebude po celou dobu platnosti udělených povolení dotčeno. V daném případě proto převážilo právo příslušných měst na samosprávu realizované prostřednictvím zákazu provozu loterií a jiných podobných her nad právem žalobkyně podnikat v provozovně nacházející se na jeho území (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 – 32, body 38 a 39). Zrušením udělených povolení tedy nemohla být porušena zásada proporcionality a zásah do práv žalobkyně, k němuž v jeho důsledku došlo, proto nelze považovat za nepřiměřený.

185. Žalovaný v prvostupňových rozhodnutích i ministr financí se v napadených rozhodnutích zásadou proporcionality, byť velice stručně, zabývali. Jak žalovaný ve všech prvostupňových rozhodnutích, tak ministr financí v napadených rozhodnutích obdobně uvedli, že u provozovatelů loterií a jiných podobných her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů. Ministr financí v tomto kontextu shodně ještě dodal, že žalovaný je povinen v souladu judikaturou Ústavního soudu v případě rozporu povolení k provozování loterií a jiných podobných her s obecně závaznou vyhláškou obce rozhodnout o jejich zrušení, neboť pokud by tak neučinil, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu.

186. Z uvedeného je zřejmé, že žalovaný v prvostupňových rozhodnutích i ministr financí v napadených rozhodnutích zásadu proporcionality zohlednili, přičemž dospěli ke shodnému závěru jako zdejší soud, že v daném případě v důsledku toho, že žalobkyni nesvědčilo legitimní očekávání, převážilo právo příslušného města na samosprávu nad právem žalobkyně podnikat, a že tudíž zrušení udělených povolení nebude přestavovat nepřiměřený zásah do práv žalobkyně.

187. Rovněž tato žalobní námitka není důvodná. IX. e. Notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. a notifikace obecně závazných vyhlášek 188. Žalobkyně namítala, že při přijímání zákona č. 300/2011 Sb., nebyl dodržen notifikační proces podle směrnice 98/34/ES, a že tyto vady v procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům a ze stejných důvodů jsou nepoužitelná a nevymahatelná i jednotlivé obecně závazné vyhlášky přijaté právě na základě tohoto zákona. Žalobkyně je rovněž přesvědčena, že také jednotlivé obecně závazné vyhlášky, které byly přijaty na základě tohoto zákona, jsou technickým předpisem, a bylo proto nutno je také notifikovat podle směrnice 98/34/ES.

189. K této námitce městský soud především uvádí, že otázkami, jichž se tato námitka žalobkyně týká, se opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2020, č. j. 1 As 464/2019 – 47, body 16 a 17, ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 – 45, body 16 a 17, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 – 51 body 23 až 25, č. j. 4 As 373/2018 – 47, body 41 až 44), a to v řízeních jejichž účastníkem byla přímo žalobkyně (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6.2021, č. j. 6 As 226/2017 – 87, bod 38 a násl.). K této námitce tak existuje jednotná judikatura, a nemá proto smysl, aby zdejší soud znovu opakoval již vícekrát vyřčené, a tudíž závěry této judikatury opět jen stručně shrnuje.

190. Pravomoc obcí regulovat na svém území hazard plyne na základě čl. 104 Ústavy přímo z § 10 zákona o obcích (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 36 a 37) a není tak vázána na konkrétní zmocnění obsažené v zákoně o loteriích (srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 466/2019 – 45, body 16 a 17). Otázka, zda byl v případě zákona č. 300/2011 Sb. dodržen proces notifikace podle směrnice 98/34/ES, je tedy z hlediska posouzení závaznosti a vynutitelnosti jednotlivých obecně závazných vyhlášek bezvýznamná. I pokud by v průběhu procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. došlo k tak závažným chybám v rámci procesu notifikace, že by proto tento zákon nebyl vynutitelný, jednotlivé obecně závazné vyhlášky by obstály i jen na základě § 10 písm. a) zákona o obcích, jenž umožňuje obcím ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů byla tedy obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 bod 32 a 33 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 – 51, bod 23 až 25).

191. Námitkou žalobkyně, že obecně závazná vyhláška je technickým předpisem ve smyslu směrnice 98/34/ES a pokud nebyla řádně notifikována, nelze ji aplikovat, se také zabýval v rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141, body 56 až 58 Nejvyšší správní soud, přičemž uvedl: „NSS obdobnou argumentaci neshledal důvodnou již v rozsudku ze dne 13. 7. 2017, čj. 1 As 5/2017–76 (shodně srov. např. již citované rozsudky sp. zn. 4 As 151/2020, sp. zn. 2 As 211/2019, sp. zn. 2 As 191/2019 a sp. zn. 2 As 190/2019). NSS sice uznal, že se členské státy EU nemohou zprostit svých povinností dle technické směrnice tím, že své pravomoci delegují na menší územní celky (rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 9. 2010 ve věciC–46/08 Carmen Media Group, odst. 69 a 70). Notifikační povinnost však míří primárně na předpisy s celostátní působností. Podléhají jí pouze předpisy, které naplňují definiční znaky technického předpisu ve smyslu čl. 1 odst. 11 technické směrnice, podle něhož jsou „technickým předpisem“ technické specifikace a jiné požadavky nebo předpisy pro služby včetně příslušných správních předpisů, jejichž dodržování je při uvedení na trh, při poskytování služby, při usazování poskytovatele služeb nebo při používání v členském státě nebo na jeho větší části závazné de iure nebo de facto, jakož i právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání určitého výrobku nebo zakazující poskytování nebo využívání určité služby nebo usazování poskytovatele služeb s výjimkou předpisů stanovených v článku 10. Tuto definici dané obecně závazné vyhlášky nenaplňují. Zakazují sice poskytování určité služby, avšak „službou“ ve smyslu technické směrnice je pouze jakákoli služba informační společnosti, tj. každá služba poskytovaná zpravidla na dálku, elektronicky a na individuální žádost příjemce služeb (čl. 1 odst. 2). Takovou službu žalobkyně neposkytuje. Dané obecně závazné vyhlášky nejsou ani technickou specifikací ve smyslu čl. 1 odst. 3 směrnice (specifikace obsažená v dokumentu, který stanoví požadované charakteristiky výrobku, jako jsou úrovně jakosti, ukazatele vlastností, bezpečnost nebo rozměry, včetně požadavků na výrobek, jako jsou obchodní název, terminologie, symboly, zkoušení a zkušební metody, balení, označování výrobků nebo jejich opatřování štítkem s jmenovitými údaji a postupy posuzování shody). NSS se v rozsudku sp. zn. 1 As 5/2017 zabýval i tím, zda by mohla být obecně závazná vyhláška obce jiným požadavkem, který čl. 1 odst. 4 technické směrnice definuje jako požadavek jiný než technická specifikace kladený na výrobek zejména z důvodu ochrany spotřebitelů nebo životního prostředí, který má vliv na jeho spotřební cyklus po jeho uvedení na trh, jako jsou podmínky použití, recyklace, opětovného používání nebo zneškodňování, pokud tyto podmínky mohou významně ovlivnit složení nebo charakter výrobku nebo jeho uvedení na trh. NSS zdůraznil, že cílem technické směrnice je chránit volný pohyb zboží v EU. Má–li být předpis územního samosprávného celku technickým předpisem ve smyslu technické směrnice, musí významně ovlivnit složení nebo charakter výrobku nebo jeho uvedení na trh, nebo by se muselo jednat o předpis členského státu zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání určitého výrobku či poskytování služby. Lokálně omezený zákaz provozování na území vybraných obcí, respektive na konkrétní oblasti vybraných obcí, nemůže sám o sobě vytvářet překážku, která by omezila volný pohyb zboží v EU. Řada obcí k regulaci hracích automatů na svém území nepřistoupila. V řadě obcí lze provozovat automaty alespoň na vymezených místech. Obecně závazné vyhlášky obcí tedy nepředstavují omezení z hlediska vnitřního trhu EU. Dovážet hrací automaty do ČR je nadále možné, tyto výrobky budou pouze soustředěny v obcích, které to místní úpravou nezakázaly buď vůbec, nebo jen zčásti. Obecně závazné vyhlášky mají dopad spíše na společenský život v jednotlivých obcích než na trh EU. Obecně závazné vyhlášky proto nenaplňují definici technického předpisu. Jejich působnost je i při posouzení jejich kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice působí. Z toho důvodu nebylo třeba Evropskou komisi informovat o jejich existenci.“ 192. Lze tedy uzavřít, že jednotlivé obecně závazné vyhlášky (obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany), obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec), obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina), obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) a obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno)) jsou závazným a vynutitelným právním předpisem vůči všem svým adresátům, tedy i vůči provozovatelům loterií a jiných podobných her včetně žalobkyně.

193. Tyto žalobní námitky tak nejsou důvodné. X. f. Rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou, diskriminační charakter obecně závazných vyhlášek a jejich rozpor se soutěžním právem 194. V žalobách proti rozhodnutí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) žalobkyně namítala, že obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) v čl. 1 odst. 1 nejasně definuje předmět, který reguluje, dále není z textu obecně závazné vyhlášky zřejmé, zda druhy loterií a jiných podobných her uvedené v čl. 1 odst. 2 definici pojmu loterie a jiné podobné hry uvedenou v čl. 1 odst. 1 dále rozšiřuje a že se na udělená povolení obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) nevztahuje, neboť podle čl. 2 této obecně závazné lze výherní hrací přístroje, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem účinnosti této vyhlášky, provozovat na místech, na kterých je provoz loterií a jiných podobných her dle přílohy obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) zakázán. Podle žalobkyně je nutno pojem výherní hrací přístroj v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 v tomto případě vykládat široce a pod pojem výherní hrací přístroj lze proto zahrnout také videoloterní terminály, které žalobkyně provozovala na základě udělených povolení.

195. Podle názoru městského soudu z čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) je předmět její regulace zcela zřejmý. Byť by bylo jistě vhodnější, aby byly přímo v jejím text uvedeny odkazy na jednotlivé druhy loterií a jiných podobných her, které jsou těmito ustanoveními regulovány, lze, jak již městský soud uvedl v bodě 146 tohoto rozsudku, při porovnání textu obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno), obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 (Brno), jednotlivých definic uvedených v zákoně o loteriích, obsahu důvodové zprávy k vyhlášce č. 18/2011 (Brno) a s přihlédnutím k poznámkám pod čarou dojít k závěru, že předmět regulace je v čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky vymezen dostatečně určitě (v písm. a) sázkové hry dle § 2 písm. e) zákona o loteriích, v písm. b) sázkové hry dle § 2 písm. l) zákona o loteriích, v písm. c) sázkové hry dle § 2 písm. n) zákona o loteriích a v písm. d) loterie a jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích). Ustanovení čl. 1 odst. 2 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno), pak předmět regulace uvedený v čl. 1 odst. 1 nijak nemění, neboť jasně stanoví, že „Loterie a jiné podobné hry dle odstavce 1 a loterie a jiné podobné hry […] je zakázáno provozovat na veřejně přístupných místech uvedených v příloze této vyhlášky v části týkající se MČ Brno–Královo Pole.“ Již ze znění tohoto ustanovení je tak bez jakýchkoliv interpretačních obtíží již z jeho znění zřejmé, že na území městské části Brno–Královo Pole reguluje provozování loterií a jiných podobných her uvedených v čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) a navíc provozování loterií a jiných podobných her uvedených v čl. 1 odst. 2 této obecně závazné vyhlášky. Vzhledem k tomu, že žalobami napadenými rozhodnutími byla zrušena povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her na území městských částí Brno–Židenice a Brno–sever, ustanovení čl. 1 odst. 2 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) na případy žalobkyně navíc ani nemohlo dopadat.

196. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, bod 41 dospěl k závěru, že „Pokud zákon o loteriích v § 50 odst. 4 umožňuje obcím v obecně závazné vyhlášce stanovit, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno, pak je pro vymezení pojmu výherní hrací přístroj rozhodující ustanovení § 2 písm. e) loterijního zákona, nikoliv § 17 odst. 1 téhož zákona, které – jak již uvedeno – dopadá pouze na režim povolování dle části druhé.“ 197. Z uvedeného je zřejmé, že Ústavní soud ve své judikatuře nijak nerozšiřoval výklad pojmu výherní hrací přístroj uvedený v § 2 písm. e) zákona o loteriích nad rámec jeho zákonné definice. Naopak dospěl k závěru, že pro účely regulace provozování loterií a jiných podobných her na území obce prostřednictvím obecně závazné vyhlášky má být tento pojem vykládán právě v souladu s § 2 písm. e) zákona o loteriích.

198. Žalobkyně ve svých vyjádřeních v průběhu řízení vedených žalovaným ani v podaných žalobách nijak nezpochybňovala, že na základě udělených povolení na území statutárního města Brna provozovala loterie a jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích provozované prostřednictvím centrálního loterního systému a nikoliv výherní hrací přístroje ve smyslu § 2 písm. e) zákona o loteriích. Z ustanovení čl. 1 odst. 1 písm. d) ve spojení s přílohou obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) pak vyplývá, že provoz tohoto druhu loterií a jiných podobných her byl na území statutárního města Brna zakázán od 31. 12. 2011. Je tedy nepochybné, že tento zákaz se tak vztahoval i na loterie a jiné podobné hry, které zde žalobkyně provozovala na základě udělených povolení.

199. Tyto žalobní námitky nejsou důvodné.

200. Žalobkyně dále namítala protiústavnost obecně závazných vyhlášek, a to z důvodu nerespektování principu proporcionality v případě obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 (Podbořany) a z důvodu diskriminačního charakteru v případě všech ostatních obecně závazných vyhlášek.

201. Ústavní soud v bodě 42 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 mimo jiné konstatoval: „Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat.“ 202. Povahou jednotlivých obecně závazných vyhlášek se v rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141, body 59 až 80 zabýval Nejvyšší správní soud, přičemž dospěl k následujícím závěrům.

203. Obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany): „Město Podbořany zakázalo na celém svém území provoz sázkových her podle § 2 písm.e), g), i), 1), m) a n) zákona o loteriích; loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích; loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Městský soud dospěl k závěru, že plošný zákaz provozování určitého druhu hazardu na území obce nemůže založit diskriminační charakter obecně závazné vyhlášky. Se závěrem městského soudu NSS souhlasí. Plošný zákaz loterií na území obce nemůže být obecně diskriminační a svévolný (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, čj. 6 As 292/2016–71)“ (bod 62 rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141).

204. Obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec): „Město Žatec na základě obecně závazné vyhlášky zakázalo provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na místech uvedených v příloze č. 1 vyhlášky. Těmito místy jsou: 1) Městská památková rezervace, 2) část Městské památkové zóny Žatec, ohraničené ulicemi Nákladní, Karla IV., Masarykova a Kruhové náměstí a 3) část Svatováclavské ulice (blok domů s č.p. 1321 – 1326 a č.p. 1197). Město Žatec ve vyjádření v řízení o žalobě uvedlo, že tato místa vybralo s ohledem na to, že se nacházela v historickém centru města nebo v jeho bezprostřední blízkosti. Město chtělo, aby se do těchto míst namísto heren dostaly provozovny jiného typu více odpovídající charakteru historického centra města. Dále město uvedlo, že již v roce 2012 připravovalo nominační dokumentaci k zápisu do UNESCO. Proto mu tak záleží na vzhledu historického centra a životu v něm. K Svatováclavské ulici konstatovalo, že se na ní nachází provozovna herny naproti základní škole. Tato herna v blízkosti základní školy působila dlouhodobě problémy. NSS i ve vztahu k této vyhlášce souhlasí se závěrem městského soudu. Vyhláška není diskriminační, nedůvodně znevýhodňující určité osoby/provozovny, neracionální atd. Je legitimní, pokud si město zakládá na svém historickém centru a uzpůsobuje mu i činnosti, které v něm lze provozovat. Ohledně provozovny naproti základní škole, resp. části ulice v blízkosti základní školy lze také konstatovat, že toto omezení provozování herny je legitimní, neboť cílem města tak bylo snížení patologických jevů související s hazardem u školáků“ (body 63 až 65 rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141).

205. Obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina): „Město Bílina vymezilo 4 provozovny, v nichž lze provozovat loterie. Výběr podrobně odůvodnilo tím, že město si stanovila kritéria ohledně provozování sázkových her. Loterie nemohou být provozovány (stručně řečeno) v místech s vysokou kriminalitou, v klidných rezidenčních místech, v historickém centru města, nemohou je provozovat provozovny, které v posledních letech porušily právní předpisy. Konkrétní místa jsou nadto monitorována, jsou v klidných částech a v blízkosti policie. NSS se ztotožňuje s městským soudem, že město Bílina podrobně vymezila důvody, které jí vedly k určení konkrétních míst k provozování hazardu. Tento výběr byl učiněn na základě racionálních kritérií a směřoval k legitimnímu cíli, tedy k nerušenému životu v městě Bílina“ (body 66 a 67 rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141).

206. Obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf): „Obecně závazná vyhláška města Varnsdorf vymezila pouze konkrétní místa, v nichž lze provozovat hazard. Ve vyjádření v řízení před soudem město pouze uvedlo, že ve městě byla identifikována řada negativních faktorů (např. jedná se o město s vyloučenými lokalitami). Město dále popsalo postup při přijetí obecně závazné vyhlášky. NSS souhlasí s městským soudem, že město Varnsdorf neodůvodnilo, že důvody přijetí obecně závazné vyhlášky byly neutrální a nediskriminační. Z vyjádření města nelze seznat, proč přistoupilo k výběru konkrétních míst, kde lze provozovat hazard. Obecná tvrzení podaná v jeho vyjádření nelze považovat za dostatečná. NSS nezpochybňuje právo obcí na samosprávu, a tudíž i na vydávání loterijních vyhlášek. Je však vždy nutné zkoumat, zda taková vyhláška je neutrální. Je např. nepřijatelné, aby byly na území obce povoleny pouze hry spřátelených provozovatelů, resp. aby pod pláštěm spravedlivého boje proti hazardu z důvodu ochrany veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku nebyly sledovány jiné cíle (rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, čj. 6 As 292/2016–71). Nelze souhlasit, že jsou na obce kladeny vysoké formální náležitosti, co se týče obecně závazných vyhlášek. Jak již bylo výše uvedeno. Obec může vysvětlit až v řízení před soudem konkrétní důvody, které ji vedly k přijetí vyhlášky. K argumentaci žalovaného, že vyhláška města Varnsdorf nebyla Ministerstvem vnitra shledána jako nezákonná, NSS uvádí, že to nebrání přezkoumání zákonnosti obecně závazné vyhlášky včetně její možné diskriminační povahy“ (body 69 až 74 rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141).

207. Obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno): „Město Brno v obecně závazné vyhlášce stanovilo kritéria pro provozování hazardu na svém území. V příloze této vyhlášky vymezilo místa, kde zakázáno provozovat hazard. V příloze je u městských částí Brno – Sever a Brno – Židenice uveden plošný zákaz provozování hazardu. NSS již výše uvedl, že plošný zákaz loterií na území obce nemůže být obecně diskriminační a svévolný. K tomu je nutné dodat, že NSS již ve svých dřívějších rozhodnutích dospěl k závěru, že ani plošný zákaz jen v některých městských částech územně členěného statutárního města nemůže být svojí povahou diskriminační, přičemž je podstatné, že právě v té městské části, v níž leží dotčené provozovny žalobkyně, byly loterie a jiné podobné hry zakázány bez výjimek (rozsudky NSS ze dne 25. 10. 2017, čj. 1 As 234/2017–49, ze dne 14. 12. 2017, čj. 2 As 230/2017–45, ze dne 5. 9. 2018, čj. 10 As 378/2017–76, a ze dne 14. 4. 2021, čj. 6 As 119/2018–69). Části územně členěného statutárního města jsou pevně stanovené a ucelené, ne účelově vymezené až při přijímání loterní vyhlášky, a proto je lze posuzovat izolovaně od ostatních částí města. Městský soud dospěl k závěru, že město Brno nedostatečně odůvodnilo, proč zakázalo provoz hazardu na konkrétních místech. Město pouze uvedlo, že městské části navrhnou místa, kde má být zakázán provoz hazardu. Tato místa jsou následně zpracována v obecně závazné vyhlášce. Město zpravidla respektuje návrhy obcí, protože ty jsou nejlépe seznámeny s místními podmínkami. S posouzením věci městským soudem v tomto ohledu NSS nesouhlasí. Obecně závaznou vyhlášku bylo nutné posuzovat z hlediska plošného zákazu provozu hazardu na území městských částí Brno – Židenice a Brno – Sever. V obou těchto městských částech je vymezen plošný zákaz provozování loterií. S ohledem na citovanou judikaturu plošný zákaz v městských částech nemůže být považován za diskriminační“ (body 75 až 78 rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141).

208. Ze závěrů, které učinil Nejvyšší správní soud ve vztahu k jednotlivým obecně závazným vyhláškám, tak vyplývá, že města Podbořany, Žatec, Bílina a Brno v případě vydání jednotlivých obecně závazných vyhlášek nepostupovala svévolně ani neporušila zákaz rovného zacházení. S ohledem na výše uvedené proto městský soud neshledal žádný důvod, aby obecně závaznou vyhlášku č. 6/2011 (Podbořany), obecně závaznou vyhlášku č. 5/2012 (Žatec) nebo obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011 (Brno) postupem dle čl. 95 odst. 1 Ústavy v dané věci neaplikoval.

209. Tato žalobní námitka tedy není ve vztahu k obecně závazným vyhláškám uvedeným v přechozím odstavci důvodná.

210. Z právě uvedeného je však také zřejmé, že naopak v případě obecně závazné vyhlášky obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) nebylo prokázáno, že důvody pro přijetí obecně závazné vyhlášky právě v této podobě byly neutrální a nediskriminační. Tyto důvody přitom nelze zjistit ani ze samotné obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf). Obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) tak bez jakéhokoliv zřejmého důvodu zvýhodnila ty subjekty, které provozovaly na území města Varnsdorfu loterie a jiné podobné hry na adresách uvedených v čl. 1 této obecně závazné vyhlášky a naopak bez jakéhokoliv zřejmého důvody znevýhodnila ty subjekty, které provozovaly na území města Varnsdorfu loterie na jiných místech.

211. Povolení provozu loterií a jiných podobných her pouze na určitých adresách totiž nutí subjekt, který je provozuje na území příslušného města na jiných místech k ukončení činnosti nebo k přemístění (pokud je to v daném případě vůbec možné), což mu přináší buď ztrátu příjmů, anebo dodatečné náklady. V případě stěhování rovněž přichází o klientelu, která je vázána na konkrétní místo provozování loterií a jiných podobných her a je navyklá chodit do konkrétní provozovny k tomuto konkrétnímu provozovateli. Právě tyto dopady způsobují nerovnost mezi jednotlivými subjekty. Některé subjekty jsou nuceny v důsledku přijaté regulace svou činnost ukončit a nést ztrátu příjmů s tím spojenou, případně nést náklady na stěhování a čelit ztrátě klientely, jiné subjekty jsou těchto dopadů ušetřeny. Tato nerovnost je přitom nutným a přijatelným důsledkem obecní úpravy míst určených k provozování loterií a jiných podobných her, nesmí ale být libovolná, tedy založená na subjektivních důvodech tvůrce právního předpisu. Musí být naopak racionální a objektivně odůvodněná (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 76, bod 38). Tento požadavek však v posuzovaném případě naplněn nebyl.

212. Městskému soudu tak nezbývá než konstatovat, že nebyly zjištěny žádné neutrální a nediskriminační důvody, pro které regulace obecně závaznou vyhláškou č. 4/2012 (Varnsdorf) dopadá právě na subjekty, které provozovaly loterie a jiné podobné hry na adresách, na nichž to bylo obecně závaznou vyhláškou č. 4/2012 (Varnsdorf) na území města Varnsdorfu zakázáno, a mezi něž patří i žalobkyně, a nikoliv i na subjekty, které loterie a jiné podobné hry provozovaly na místech, kde to obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) umožňovala. S ohledem na výše uvedené proto městský soud dospěl k závěru, že obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) je ve vztahu k žalobkyni diskriminační, neboť zakládá neodůvodněnou nerovnost mezi jednotlivými provozovateli loterií a jiných podobných her území města Varnsdorfu a je tak v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zaručujícího svobodu podnikání.

213. Městský soud se proto rozhodl v souladu se závěry uvedenými v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 42 obecně závaznou vyhlášku č. 4/2012 (Varnsdorf) v posuzované věci pro rozpor s čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod podle čl. 95 odst. 1 Ústavy neaplikovat.

214. Vydání obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) bylo přitom právě tou dodatečně nastalou okolností ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, na jejímž základě byla rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf) zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her na území města Varnsdorfu udělená žalobkyni. Tím, že se soud rozhodl obecně závaznou vyhlášku č. 4/2012 (Varnsdorf) pro její diskriminační charakter neaplikovat, již nelze vydání obecně závazné vyhlášky považovat za tuto dodatečně nastalou okolnost. Rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf) je tak rozhodnutím vydaným bez zákonného důvodu stanoveného v § 43 odst. 1 zákona o loteriích v podobě dodatečně nastalé okolnosti, a tudíž rozhodnutím nezákonným.

215. Dále žalobkyně namítala, že ze stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014 vyplývá, že jednotlivé obecně závazné vyhlášky jsou v rozporu se soutěžním právem, a tudíž jsou nezákonné.

216. Rovněž k této námitce se již opakovaně vyjadřoval Nejvyšší správní soud. V rozsudku č. j. 2 As 35/2018 – 51, bod 30 k ní uvedl: „V obecné rovině tedy za předpokladu, že postup Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže bude správními soudy shledán zákonným (závěry v této věci zatím není možno žádným způsobem předjímat, bylo by myslitelné v konkrétní podobě určité obecně závazné vyhlášky obce spatřovat protisoutěžní jednání. Ve věci stěžovatelky však nic takového nebylo příslušným odborným správním orgánem shledáno; posuzovat tuto otázku v každém jednotlivém řízení tohoto typu před žalovaným jako otázku předběžnou není s ohledem na princip odbornosti a vymezení pravomocí správních orgánů reálně představitelné. Jsou–li indicie, že konkrétní vyhláška má protisoutěžní charakter, má žalovaný dát podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k provedení příslušného šetření a vyčkat na reakci Úřadu. Není však možno po žalovaném požadovat, aby se touto otázkou zevrubně zabýval v rámci svého běžného rozhodování.“ V rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141, bod 68 pak Nejvyšší správní soud s odkazem na rozsudek č. j. 2 As 35/2018 – 51 konstatoval, že „Řízení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle zákona o loteriích jsou odlišná a na sobě nezávislá.“ 217. Ani tato žalobní námitka není důvodná. IX. g. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie 218. Žalobkyně namítala rozpor regulace loterií a jiných podobných her s právem Evropské unie, neboť nedovoleně omezuje volný pohyb služeb v Evropské unii způsobem, který je způsobilý přivodit žalobkyni újmu. V podáních ze dne 2. 2. 2015 a 20. 2. 2015 poukázala žalobkyně na závěry vyplývající z rozsudku Berlington Hungary a zdůraznila rozpor použité právní úpravy s čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie, a v návaznosti na to i s čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie chránícím vlastnické právo.

219. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 5 As 177/2016 – 139, bod 37 vyložil, že i účinky práva Evropské unie, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, mohou podle okolností věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území regulují přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva Evropské unie.

220. Soudní dvůr v rozsudku BONVER WIN, body 24 a 25 s odkazem na svou starší judikaturu konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C–665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24). Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“ 221. Nejvyšší správní soud v navazující judikatuře tyto závěry přejal a zdůraznil, že žalobkyně musí v řízení před soudem tvrdit a prokázat skutkový základ unijního prvku, tedy že služby spočívající v provozování loterií a hazardních her skutečně poskytovala také zahraniční klientele (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 – 51, body 18, 20 a 21, ze dne 7. 4. 2021, č. j. 9 As 236/2017 – 68, bod 44, ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 186/2017 – 64, bod 34, a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 158/2019 – 44, body 24 až 26). Za předpokladu, že by se tedy prokázal skutkový základ unijního prvku, je dopad unijního práva na věc třeba zvažovat, a to v intencích citované judikatury Soudního dvora a závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 156/2017 – 141.

222. Žalobkyně existenci unijního prvku prokazovala čestnými prohlášeními L. L., Z. P., M. L. a A. H. Městský soud v této souvislosti poznamenává, že žalobkyně žalobní bod, v němž namítala rozpor národní právní úpravy s unijním právem, uplatnila již v podaných žalobách (viz čl. VII jednotlivých žalob), a byl tudíž uplatněn včas (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 156/2017 – 141, bod 52). Skutečnost, že důkazy, jimiž hodlala existenci unijního prvku prokazovat, navrhla žalobkyně až dodatečně, po uplynutí lhůty pro uplatnění žalobních bodů, nebránila tomu, aby soud tyto důkazy provedl. Na navrhování důkazů na podporu žalobních tvrzení se totiž koncentrace řízení nevztahuje, a není proto omezeno lhůtou stanovenou v § 71 odst. 2 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2007, č. j. 4 Azs 176/2006 – 84).

223. Žalovaný v řízení před soudem tvrzení žalobkyně o existenci unijního prvku nijak nezpochybňoval. Žalovaný ani nenavrhoval důkazy, jejichž prostřednictvím by tvrzení žalobkyně, že na adresách uvedených v jednotlivých čestných prohlášeních poskytovala služby rovněž občanům jiných členských států Evropské unie, vyvracel. Po provedeném dokazování tak nemá soud pochybnosti o tom, že žalobkyně v objektech provozoven na adresách Dukelská 129 a Revoluční 179, Podbořany, nám. Svobody 45 a Karla IV. 353, Žatec, Teplická 464, Bílina, Kmochova 2369/13 a Karlova 3318, Varnsdorf, Juliánovské náměstí 3878/2, Brno a Vranovská 45/1, Brno nabízela a poskytovala služby v podobě loterií a jiných podobných her dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích i občanům jiných členských zemí Evropské unie. Soud tedy uzavírá, že ve vztahu k provozovnám na adresách Dukelská 129 a Revoluční 179, Podbořany, nám. Svobody 45 a Karla IV. 353, Žatec, Teplická 464, Bílina, Kmochova 2369/13 a Karlova 3318, Varnsdorf, Juliánovské náměstí 3878/2 a Vranovská 45/1, Brno se žalobkyni existenci unijního prvku (skutečnost, že poskytovala služby v podobě loterií nebo jiných podobných her také občanům pocházejícím z jiných členských států Evropské unie) podařilo prokázat.

224. Podle čl. 56 SFEU platí, že podle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.

225. Jelikož žalobkyně prokázala, že poskytovala služby i občanům jiných členských států Evropské unie přistoupil soud k posouzení souladu aplikované právní úpravy s unijním právem, neboť je nepochybné, že rozhodnutími žalovaného, resp. napadenými rozhodnutími, pro jejichž vydání byly podkladem obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany), obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec), obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina), obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) a obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno), je žalobkyni bráněno nabízet a poskytovat loterijní služby rovněž těmto osobám (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a další, C–390/12, bod 39). Vnitrostátní úprava, konkrétně uvedené obecně závazné vyhlášky, tedy představují omezení volného pohybu služeb i z hlediska žalobkyně ve vztahu k jejím zákazníkům z jiných členských států Evropské unie, a bylo je proto namístě posoudit, zda takové může omezení být odůvodněno na základě kritérií unijního práva.

226. Ustanovení čl. 56 SFEU vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení volného pohybu služeb, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je–li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními. Volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb (srov. zejména rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 10. 2011, Football Association Premier League a další, C–403/08 a C–429/08, bod 85 a zde citovanou judikaturu).

227. Uvedené potvrdil Soudní dvůr též v rozsudku BONVER WIN, v němž uvedl (body 18 a 19), že čl. 56 SFEU zahrnuje svobodu příjemců služeb vydat se bez omezení do jiného členského státu, aby jim tam byla poskytnuta služba, přičemž turisté musí být považováni za příjemce služeb (v této souvislosti odkázal na rozsudky ze dne 31. 1. 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, bod 16; ze dne 2. 2 1989, Cowan, 86/87, bod 15 a ze dne 2. 4 2020, Ruska Federacija, C–897/19 PPU, bod 52) a že služby, které poskytovatel usazený v jednom členském státě dodá, aniž se přemístí, příjemci usazenému v jiném členském státě, představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu čl. 56 SFEU (s odkazem na rozsudek Berlington Hungary, bod 26 a zde citovanou judikaturu).

228. Z uvedených závěrů Soudního dvora však nelze dovozovat, že každé omezení volného pohybu služeb musí představovat porušení čl. 56 SFEU. V rozsudku Berlington Hungary, bod 92 Soudní dvůr shrnul následující principy, pro které je přípustné omezení volného pohybu služeb: „omezení volného pohybu služeb, která by mohla vyplývat z takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčeny v původním řízení, mohou být naléhavými důvody obecného zájmu odůvodněna pouze, pokud vnitrostátní soud dospěje po celkovém posouzení okolností, za nichž byly tyto právní předpisy přijaty a uplatňovány, k závěru: – že předně sledují skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž pouhá skutečnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu prostřednictvím zvýšení daňových příjmů, není na překážku tomu, aby se na toto omezení nahlíželo jako na předně sledující skutečně takové cíle; – že sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a – že splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví.“ 229. Jakkoliv je formulace čl. 56 SFEU konstruována toliko na zákaz omezení volného pohybu služeb, je za určitých podmínek přípustné takové omezení volného pohybu služeb, že půjde o faktický zákaz poskytování služeb. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 24. 3. 1994, Schindler, C–275/92 konstatoval (ve věci posuzoval legislativu Velké Británie, která plošně až na malé lokální výjimky zcela zakazovala na svém území loterie), že takový plošný zákaz zcela jistě je v rozporu s volným pohybem služeb. Současně však respektoval cíle, které v těchto případech omezují volný pohyb služeb – předcházení trestné činnosti, zajištění, aby s hráči bylo zacházeno čestně; vyhnout se stimulaci poptávky v odvětví hazardních her, která má při překročení negativní sociální důsledky; a zajistit že loterie nemohly být provozovány pro osobní a komerční zisk, ale výhradně pro charitativní, sportovní nebo kulturní účely. Konstatoval, že tyto cíle mohou odůvodnit omezení, které povedou až k zákazu loterií na území členského státu s ohledem na sociální a kulturní rysy tohoto státu (body 59 a 61 rozsudku). Za těchto podmínek tedy Soudní dvůr akceptoval právní předpisy Spojeného království zcela zakazující loterie.

230. Také z pozdější judikatury Soudní dvora vyplývá, že omezení hazardních herních činností mohou být odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou ochrana spotřebitele a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru (v tomto smyslu srov. rozsudek ze dne 8. 9. 2010, Carmen Media Group, C–46/08, bod 55; ze dne 22. 1. 2015, Stanley International Betting a Stanleybet Malta, C–463/13, body 48 a 49 a tam citovanou judikaturu). K těmto závěrům se Soudní dvůr s odkazem na uvedenou judikaturu přihlásil i v rozsudku Berlington Hungary (bod 58), v němž uvedl: „ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami, jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her.“ 231. Soudní dvůr setrvale judikuje, že přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit (srov. v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 21. 9. 1999 Läärä a další, C–124/97, body 35 a 36; ze dne 21. 10. 1999, Zenatti, C–67/98, body 33 a 34, a rozsudek ze dne 8. 9. 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C–42/07, bod 58). Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava vzhledem ke konkrétnímu způsobu použití skutečně slouží cílům, které ji mohou odůvodnit, a zda omezení, která obsahuje, nejsou nepřiměřená těmto cílům (srov. rozsudek Zenatti, C–67/98, bod 37).

232. Vnitrostátní (česká) právní úprava relevantní v projednávané věci v sobě spojuje obecný rámec, který vymezuje zákon o loteriích a speciální úpravu ve formě obecně závazné vyhlášky, kterou k regulaci hazardu na svém území vydávají obce. Účinností zákona č. 300/2011 Sb. byl do zákona o loteriích vložen § 50 odst. 4, ve znění, které obcím výslovně umožnilo stanovit „obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ Statutární město Jihlava realizovalo toto zmocnění prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 4/2011.

233. Důvodová zpráva k zákonu č. 300/2011 Sb. (dostupná na: www.psp.cz, jako sněmovní tisk 138/0, rok 2010) konstatuje, že „navrhovaná novela rozšiřuje pravomoc obcí cestou obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území nejen provozování výherních hracích přístrojů, jak je tomu dosud, ale rozsah této pravomoci rozšiřuje rovněž na sázkové hry v kasinu (§ 2 písm. i)), loterie a jiné podobné hry provozované pomocí technických zařízení obsluhovaných přímo sázejícím (§ 2 písm. j)) a dále na loterie a jiné podobné hry povolované podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/19990 Sb. (například interaktivní videoloterní terminály). Jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her (narušování veřejného pořádku, patologické hráčství atd.). Z tohoto důvodu svěřuje předkladatel obcím pravomoc regulovat právě ty hry, s nimiž jsou zmíněná negativní společenská rizika nejčastěji spojená.“ 234. Zvláštní část důvodové zprávy k ustanovení § 50 odst. 4 poté uvádí, že „úprava rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou regulovat na svém území nejen výherní hrací přístroje, ale i jiné druhy loterií a jiných podobných her. Předkladatel nenavrhuje zúžení pravomoci obcí pouze na úplný zákaz všech v § 50 odst. 4 uvedených her na celém svém území, neboť tento postup by mohl vést k tomu, že obce z důvodu zachování příjmů svých veřejných rozpočtů k takovéto regulaci nepřistoupí. Ustanovení § 50 odst. 4 proto dává obcím možnost výběru, tj. vedle úplného zákazu her uvedených v tomto ustanovení ve vyhláškách určit, na kterých místech a v jakém čase je provozování povoleno, nebo naopak, na kterých místech je provozování zakázáno, a to z důvodu možnosti usměrnit provozování těchto her do úzkého a jednoduše kontrolovatelného místního rámce (např. ve formě jedné „hrací ulice“), ve kterém bude následně obec schopna zabezpečit dodržování veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku i dalších celospolečenských zájmů.“ 235. Z uvedeného tedy vyplývá, že obecný (zákonný) rámec pro regulaci hazardu v obcích prostřednictvím obecně závazných vyhlášek je odůvodněn zájmem na eliminaci rizik a nežádoucích průvodních jevů hazardu, jež jako vážné důvody vedoucí až k omezení služeb uznává i judikatura Soudního dvora (srov. rozsudek Berlington Hungary, bod 58). Z důvodové zprávy přitom vyplývá, že zákonodárce nepřikládal žádný význam tomu, zda snížení rozsahu hazardu bude následováno úbytkem příjmů v důsledku snížení odvodu z loterií a jiných her (§ 41i odst. 1 písm. b) zákona o loteriích) na úrovni státního rozpočtu. Převažujícím faktorem pro přijetí zákonného rámce regulace tedy skutečně byla snaha dát obcím nástroj umožňující eliminaci provozu hazardu na jejich území. Odůvodnění obecného rámce regulace hazardu tak podle názoru soudu sleduje legitimní cíl, jak je definovala nejen vnitrostátní judikatura, ale i judikatura Soudního dvora. Tento cíl je v případě zákonného rámce navíc i založen na racionálních a nediskriminačních kritériích.

236. Pokud jde o konkrétní regulaci loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích v místě, ta je v případě jednotlivých obecně závazných vyhlášek konstruována odlišně.

237. Obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany) stanovila plošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na celém území města Podbořany bez výjimky.

238. Obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) stanovila zákaz provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, avšak s výjimkou stanovenou pro loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. e) zákona o loteriích uvedenou v čl. 2 této obecně závazné vyhlášky, které bylo možno provozovat na celém území města do 31. 12. 2012. Obecně závaznou vyhláškou č. 5/2012 (Žatec) tak nebyl stanoven plošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na celém území města Žatce a po přechodné období ani zákaz provozování všech jejich druhů na místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky.

239. Obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina) stanovila zákaz provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích mimo čtyři místa uvedená v příloze této obecně závazné vyhlášky na celé zbývající části území města. Obecně závaznou vyhláškou č. 4/2013 (Bílina) tak nebyl stanoven plošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na celém území města Bíliny.

240. Obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) stanovila zákaz provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích mimo deset míst uvedených v této obecně závazné vyhlášce na celé zbývající části území města. Obecně závaznou vyhláškou č. 4/2012 (Varnsdorf) tak nebyl stanoven plošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na celém území města Varnsdorfu.

241. Obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) stanovila na území městské části Brno–Židenice a Brno–sever zákaz provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích s výjimkou loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e) zákona o loteriích, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky. Provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. g), i), j) a m) zákona o loteriích na území městské části Brno–Židenice a Brno–sever zakázáno nebylo. Obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 (Brno) tak byl stanoven plošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích s výjimkou loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e) zákona o loteriích, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky.

242. Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že pravidla rovného zacházení zakazují nejen zjevnou diskriminaci založenou na sídle společností, ale také všechny formy skryté diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku (srov. rozsudky ze dne 14. 2. 1995, Schumacker, C–279/93, bod 26; ze dne 22. 3. 2007, Talotta, C–383/05, bod 17, a ze dne 18. 3. 2010, Gielen, C–440/08, bod 37). Již v rozsudku Essent Energie Productie, C–91/13, body 44 a 48 Soudní dvůr uvedl: „je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora vyžaduje článek 56 SFEU nejen vyloučení jakékoliv diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoliv omezení, i když se toto omezení použije bez rozdílu na vnitrostátní poskytovatele a na poskytovatele z jiných členských států, pokud může znemožnit, ztížit nebo učinit méně atraktivními činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, ve kterém legálně poskytuje podobné služby. […] Avšak vnitrostátní právní úprava oblasti, která nebyla na unijní úrovni harmonizována a která se bez rozdílu uplatňuje na všechny osoby nebo podniky vykonávající činnost na území dotyčného členského státu, může být odůvodněná i přes svůj omezující účinek na volný pohyb služeb, pokud odpovídá naléhavému důvodu obecného zájmu a tento zájem již není chráněn pravidly, kterým poskytovatel služeb podléhá v členském státě, kde je usazen, je způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.“ 243. Městský soud dospěl již při posuzování souladu obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) s vnitrostátní právní úpravou k závěru, potvrzenému i Nejvyšším správním soudem, že obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) má ve vztahu k žalobkyni diskriminační charakter, neboť bezdůvodně zvýhodňuje provozovatele loterií a jiných podobných her na adresách, na nichž je provozování loterií a jiných podobných her touto obecně závaznou vyhláškou povoleno, oproti provozovatelům, kteří je provozovali na jiných místech a mezi něž patřila i žalobkyně. Jakkoliv je městský soud přesvědčen, že i konkrétní rámec právní regulace loterií a jiných podobných her v podobě obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) sleduje především legitimní cíl, kterým je omezení nežádoucích jevů spojených s hraním hazardních her, tento cíl není v případě obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) založen na racionálních, neutrálních a tedy nediskriminačních kritériích. Splnění těchto kritérií přitom vyžaduje nejen vnitrostátní judikatura, ale i judikatura Soudního dvora.

244. Vnitrostátní úprava v podobě obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) tedy nepředstavuje z hlediska žalobkyně přijatelné omezení volného pohybu služeb ve vztahu k jejím zákazníkům z jiných členských států Evropské unie, neboť žalobkyni znemožnila těmto zákazníkům na území města Varnsdorfu tyto služby nabízet a poskytovat, avšak jiným provozovatelům jejich poskytování i nadále umožňovala, a to bez jakéhokoliv rozumného odůvodnění. Městský soud výše uvedené uzavírá s tím, že právní regulace stanovená § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve spojení s obecně závaznou vyhláškou č. 4/2012 (Varnsdorf) není v souladu s právem Evropské unie, a to konkrétně s čl. 56 SFEU zaručujícím svobodu poskytování služeb.

245. Zásada přednosti unijního práva ukládá soudu členského státu povinnost, aby v co možná největším rozsahu vykládal vnitrostátní právo v souladu s unijním právem. Není–li takový výklad možný a je–li vnitrostátní norma v rozporu s ustanovením unijního práva, které má přímý účinek, má soud povinnost v rámci sporu, který mu byl předložen, takovou normu vnitrostátního práva neaplikovat (srov. rozsudek Soudního dvora C–573/17, Popławski, body 60 až 67 a judikaturu tam citovanou). Ustanovení čl. 56 SFEU přitom je právě takovým ustanovením, které má přímý účinek (srov. rozsudek Soudního dvora 33/74, Van Binsbergen, body 24 až 27).

246. Městský soud tedy rovněž z důvodu rozporu obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) s čl. 56 SFEU tuto obecně závaznou vyhlášku v posuzované věci neaplikoval. Také z tohoto důvodu je napadené rozhodnutí rozhodnutím vydaným bez zákonného důvodu stanoveného v § 43 odst. 1 zákona o loteriích, a tudíž rozhodnutím nezákonným.

247. Dále se proto městský soud zabýval posouzením jen následujících čtyř obecně závazných vyhlášek (obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany), obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec), obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina) a obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno)).

248. Žádná z uvedených obecně závazných vyhlášek konkrétní důvody, pro které byla tato regulace přijata, neobsahuje.

249. Důvody, pro které přistoupilo město Podbořany k regulaci loterií a jiných podobných her na svém území objasnilo ve svém vyjádření č. j. PRAV/1098/2022/Gol. Z tohoto vyjádření vyplývá, že cílem této obecně závazné vyhlášky bylo a stále je omezit společenská rizika vyplývající z provozování hazardních her, které často tvoří tzv. předpolí činností rozporných s veřejným pořádkem a dobrými mravy (např. lichva, krádeže, loupeže…), a které mají škodlivý vliv i na jejich účastníky a osoby jim blízké (např. rozvrat rodin, chudoba).

250. Jelikož město Podbořany přistoupilo k úplnému zákazu provozu loterií a jiných podobných her na svém území, nebylo nezbytné, aby zvlášť zdůvodňovalo, proč bylo obecně závaznou vyhláškou č. 6/2011 (Podbořany) zakázáno provozování veškerých hazardních her právě na adresách Dukelská 129 a Revoluční 179, když stejný – rovný a nediskriminační – zákaz platil na území celého města. Žalobkyně ani nikdo jiný na daném území zkrátka nemohli provozovat loterie a jiné podobné hry uvedené v § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích a nejedná se tudíž ani o rozlišování v případě cizích a domácích hráčů – zákaz se vztahoval jednotně na všechny potenciální hráče bez výjimky.

251. Město Žatec důvody, po které přistoupilo k regulaci loterií a jiných podobných her na svém území, objasnilo ve svém vyjádření zn. 5697/2017. Z tohoto vyjádření vyplývá, že cílem regulace loterií a jiných podobných her na území města Žatce prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec) bylo vytěsnění herních zařízení z městské památkové rezervace, ze tří přilehlých ulic a z části ulice Svatováclavské. Výběr míst, na která dopadla regulace touto obecně závaznou vyhláškou zavedená, byl s výjimkou ulice Svatováclavské, dán historickým charakterem města. Oblast, kde je provoz veškerých druhů loterií a jiných podobných her na území města zakázán, zahrnuje městskou památkovou rezervaci a část městské památkové zóny (ohraničené ulicemi Nákladní, Karla IV., Masarykova a Kruhové náměstí), která bezprostředně navazuje na městskou památkovou rezervaci. Z vyjádření města Žatce vyplývá, že se jedná o zachovalou a jedinečnou historickou část města, v níž probíhá společenský a kulturní život a je cílem zájmu turistů. V blízkosti významné památky v této lokalitě (renesanční sladovna) se nacházelo 5 heren a celé této oblasti bylo umístěno 12 heren z celkového počtu 36 heren nacházejících se na území města Žatce, které má přibližně 20 000 obyvatel. Ulice Svatováclavská byla do míst, kde obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) regulovala provozování loterií a jiných podobných her, zahrnuta z toho důvodu, že se v této ulici naházela herna hned naproti základní škole. Provoz herny na tomto místě působil velké problémy a byl předmětem kritiky občanů, proto zde byl provoz hazardních her zakázán v bloku pěti domů naproti základní škole.

252. Jak již bylo uvedeno, skutečnost, že hraní hazardních her sebou nese řadu negativních a patologických jevů, je notorietou.

253. Je proto pochopitelné, že město Žatec i vzhledem k počtu provozoven, které se v této oblasti nacházely, přistoupilo k zákazu provozování loterií a jiných podobných her ve své historické části, aby jí před těmito jevy ochránilo a zachovalo tak její významnou společenskou i kulturní hodnotu, kterou hodlalo ještě zvýšit žádostí o zápis do seznamu světového dědictví UNESCO. Je rovněž zcela pochopitelné, že město Žatec přistoupilo k zákazu provozování loterií a jiných podobných her v objektech nacházejících se v bezprostřední blízkosti školy, neboť děti a mládež patří k nejzranitelnějším a nejohroženějším skupinám, které mohou být negativními a patologickými společenskými jevy včetně jevů spojených s hazardem obzvlášť závažně zasaženy.

254. Nepovolení provozu loterií a jiných podobných her právě na místech uvedených v obecně závazné vyhlášce č. 5/2012 (Žatec) tak lze ze strany města Žatce považovat za racionální krok, kterým město Žatec usilovalo o omezení dopadů negativních jevů spojených s hraním hazardních her, a to tak, že neumožnilo jejich provozování té části svého území, kde by negativní důsledky spojené s jejich provozováním mohly mít na obyvatele města, jeho společenský a kulturní život a i další rozvoj mohly mít zvlášť závažný dopad. O vysokém riziku značných následků těchto negativních jevů nejlépe svědčí sama skutečnost, že se v této historické a nepochybně mimořádně cenné oblasti na území města nacházelo 12 z celkem 36 provozoven, tedy 1/3 všech provozoven hazardních her ve městě. Vzhledem k počtu obyvatele města Žatce navíc připadala před zavedením této regulace jedna herna na každých 555 obyvatel města, což je podle názoru soudu poměr více než alarmující.

255. Jak již bylo uvedeno, obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) nebyla s ohledem na čl. 2 koncipována jako okamžitý zákaz provozování všech druhů loterií a jiných podobných her na území města Žatce vymezeného v příloze č. 1 této vyhlášky. Možnost provozovat na tomto území výherní hrací přístroje podle § 2 písm. e) zákona o loteriích však skončila dnem 31. 12. 2012. Od následujícího dne, tedy od 1. 1. 2013, se tak toto ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec) stalo obsoletním a od tohoto data tak obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) představuje úplný zákaz provozu loterií a jiných podobných her na místech uvedených v příloze č. 1 této obecně závazné vyhlášky.

256. Řízení, v němž byla rozhodnutím č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK (Žatec) zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her na území města Žatce, bylo zahájeno dne 30. 5. 2013, kdy bylo žalobkyni doručeno oznámení o zahájení řízení č. j. MF–61827/2013/34. V této době tak již byl na místech uvedených v příloze č. 1 stanoven obecně závaznou vyhláškou č. 5/2012 (Žatec) úplný zákaz provozování loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

257. Město Žatec ve svém vyjádření srozumitelným způsobem vyložilo, proč považovalo provozování loterií a jiných podobných her právě na místech, kde to bylo obecně závaznou vyhláškou č. 5/2012 (Žatec) zakázáno, a to včetně míst, na nichž se nacházely provozovny žalobkyně (nám. Svobody 45 a Karla IV. 353), za nežádoucí. Postup města Žatce nelze považovat za diskriminační nejen z hlediska vnitrostátního práva, ale ani z hlediska práva Evropské unie, neboť je evidentní, že obecně závaznou vyhláškou byl zakázán provoz loterií jiných podobných her jednak v ucelené historicky a kulturně cenné oblasti města mimořádného významu a dále v okolí školy, kde je nepochybně žádoucí provoz loterií a jiných podobných her eliminovat. Žádnému z provozovatelů loterií a jiných podobných her, kteří tyto hazardní hry provozovali v oblastech dotčených touto regulací, nebo měli v úmyslu v nich jejich provoz zahájit, nebyly přitom v důsledku přijetí obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec) stanoveny odlišná práva a povinnosti, neboť provozování loterií a jiných podobných her zde bylo obecně závaznou vyhláškou č. 5/2012 (Žatec) zakázáno od 1. 1. 2013 všem bez výjimky. Zákaz se vztahoval rovněž na všechny potenciální uživatele těchto služeb (hráče hazardních her), ať by se již mělo jednat o občany České republiky nebo občany jiných zemí Evropské unie, bez ohledu na to, kde se nachází místo jejich bydliště. Zákaz se vztahoval jednotně a bez výjimky i na všechny potenciální hráče.

258. Město Bílina se ve svém vyjádření ze dne 28. 2. 2017 odkázalo na preambuli obecně závazné vyhlášky č. 10/2015 (Bílina). V této preambuli jsou důvody, pro které město Bílina přistoupilo k regulaci loterií a jiných podobných her na svém území vyjádřeny velmi podrobně. Město Bílina stanovilo s přihlédnutím ke své situaci a poměrům jako akceptovatelný počet míst, na nichž mohou být provozovny na jeho území umístěny, nejvýše čtyři adresní místa, což znamená, že jedna provozovna připadala na každých 4 000 obyvatel. Dále město Bílina vymezilo lokality, v nichž se mohly tyto provozovny nacházet. Při vymezení těchto lokalit se město Bílina řídilo následujícími kritérii: (i) provozovny by se neměly nacházet v částech města s vysokou mírou kriminality, sociálně vyloučených oblastech a v oblastech, v nichž byly v minulosti časté stížnosti na problémy způsobené provozováním loterií, (ii) provozovny loterií by se neměly nacházet v částech města, v nichž to bude v rozporu s jejich charakterem, např. v klidných rezidenčních lokalitách, ve kterých by přítomnost provozovny loterií byla rušícím elementem, a v částech města, v nichž v minulosti nebyla umístěna žádná provozovna loterií, (iii) provozovny by neměly být všechny umístěny v jedné části města, aby se případné negativní dopady spojené s provozováním těchto provozoven nekumulovaly v jednom místě. Zároveň by ale každá provozovna loterií neměla být umístěna v jiné části města, neboť je pak pro město náročné kontrolovat řádnost fungování těchto provozoven. Na základě těchto kritérií zvolilo město Bílina jako vhodné lokality centrum města a sídliště Za Chlumem, přičemž v každé z těchto lokalit měly být umístěny dvě provozovny. Dále město Bílina v rámci obou lokalit stanovilo užší oblasti, v nichž by bylo možno označit konkrétní adresní místa pro umístění provozoven. V lokalitě centrum města byla tato oblast vymezena ulicemi Bílinská, Pivovarská, Wolkerova a Břežánská, a to včetně těchto ulic a v lokalitě Sídliště Za Chlumem byla tato oblast ohraničena ulicemi Sídliště Za Chlumem a Litoměřická. Při stanovení těchto užších oblastí se město Bílina řídilo těmito úvahami. V případě centra města byla vzata v potaz zejména relativní stabilita a klidnost této oblasti, charakter městské památkové zóny, blízkost služebny městské policie Bílina a relativní vzdálenost od hlavních historických památek města, blízkost kostela a porušování veřejného pořádku v minulosti. V případě sídliště Za Chlumem byla vybrána stabilní a bezpečná oblast, v níž má město s přítomností provozoven dlouhodobou bezproblémovou zkušenost.

259. V rámci jednotlivých oblastí se pak výběr konkrétních míst řídil následujícími kritérii: (i) vyloučena jsou místa, v nichž jsou nebo byly umístěny provozovny, ve kterých v posledních pěti letech došlo ze strany provozovatele k prokazatelnému zaviněnému porušení buď předpisů města, anebo obecně závazných právních předpisů v souvislosti s provozováním loterií, (ii) musí jít o místa, v nichž se nachází provozovny monitorované městským kamerovým systémem a/nebo vybavené vlastním bezpečnostním kamerovým systémem, (iii) provozovny, které se na uvažovaných místech nachází, musí dále splňovat základní estetické a hygienické požadavky.

260. Na základě těchto kritérií byla vybrána konkrétní místa (Želivského 67/6, Wolkerova 75/5, Sídliště Za Chlumem 896 a Sídliště Za Chlumem 821), na nichž bylo provozování loterií a jiných podobných her na území města Bíliny povoleno. Město Bílina při jejich výběru přihlédlo ke skutečnosti, že dvě z vybraných míst se nachází v bezprostřední blízkosti služebny městské policie, další dvě jsou od této služebny vzdálena asi 1 km a jedná se o místa, kde se nacházejí provozovny, s nimiž má město Bílina dlouhodobě pozitivní zkušenosti, neboť tyto provozovny dlouhodobě důsledně dodržují právní předpisy a v minulosti aktivně spolupracovaly s městem na odstranění negativních jevů spojených s provozováním loterií.

261. Z preambule obecně závazné vyhlášky č. vyhlášky č. 10/2015 (Bílina) vyplývají logická a racionální kritéria, na základě kterých město Bílina při volbě způsobu regulace provozu loterií a jiných podobných her postupovalo právě tím způsobem, že na základě obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina) umožnilo jejich provozování pouze na čtyřech konkrétních adresách. Město Bílina si jako základní kritérium stanovilo poměr počtu provozoven na území města k počtu jeho obyvatel, a to tak, aby jedna provozovna připadala přibližně na 4 000 obyvatel, tedy aby nabídka tohoto druhu služeb byla na jeho území značně omezená. Na základě tohoto kritéria stanovilo město Bílina maximální počet provozoven, v nichž mohou být loterie a jiné podobné hry na jeho území provozovány. Při volbě konkrétních lokalit, kde se mohou tyto provozovny nacházet, postupovalo město Bílina tak, aby případné negativní následky související s provozováním hazardu a využíváním tohoto druhu služeb ze strany zákazníků dopadaly na město i jeho obyvatele v co nejmenší míře. Byla vybrána místa mimo historickou část města, jednoduše dosažitelná ze služebny městské police a navíc monitorovaná kamerovým systémem místa, v nichž nedocházelo v minulosti k porušování veřejného pořádku a ze strany provozovatelů k porušování právních předpisů regulujících provozování loterií a jiných podobných her a nenarušující vzhled města svým vzhledem a nedostatečnou úrovní hygienických podmínek. Je evidentní, že město Bílina tímto postupem usilovalo o eliminaci, nebo alespoň o významné omezení vzniku negativních následků spojených s hazardem a jejich dopadů na obyvatele města. Zvolený způsob regulace sice způsobuje nerovnost mezi jednotlivými subjekty, které na území města Bíliny poskytují nebo měly v úmyslu poskytovat tento druh služeb, i mezi jejich skutečnými či potenciálními uživateli (hráči hazardních her), ať by se již mělo jednat o občany České republiky nebo občany jiných zemí Evropské unie, tato nerovnost je však přijatelným důsledkem právní úpravy v podobě obecně závazné vyhlášky č. 4/2013 (Bílina) a v ní zavedeným omezením, neboť není založena na subjektivních důvodech, ale je naopak objektivně odůvodněná. Město Bílina tedy dostatečným způsobem zdůvodnilo, proč bylo obecně závaznou vyhláškou č. 4/2013 (Bílina) zakázáno provozování veškerých hazardních her na celém svém území s výjimkou čtyř konkrétních míst (Želivského 67/6, Wolkerova 75/5, Sídliště Za Chlumem 896 a Sídliště Za Chlumem 821) tedy právě i na adresách Wolkerova 77, Teplická 464 a Komenského 36/16, na nichž se nacházely provozovny žalobkyně. Toto pravidlo se přitom vztahovalo jednotně na všechny potenciální hráče bez výjimky.

262. Z vyjádření statutárního města Brna vyplývá, že důvodem přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) byla především snaha ochránit osoby ohrožené nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her (zejména děti, mladistvé, osoby sociálně slabé a osoby ohrožené patologickou závislostí), před nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her, zejména provozovaných prostřednictvím různých technických herních zařízení. K regulaci loterií a jiných podobných her prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) přistoupilo vzhledem k tomu, že počet provozoven a technických herních zařízení v nich provozovaných na území města přesáhl únosnou míru a stalo se terčem kritiky ze strany občanů. Dále statutární město Brno uvedlo, že regulaci loterií a jiných podobných her provádí tak, že zastupitelstva městských částí navrhnou omezení provozu loterií a jiných podobných her na svém území a tyto návrhy jsou následně zapracovány do návrhu obecně závazné vyhlášky. Usnesení zastupitelstev městských částí nejsou odůvodňována, zastupitelstvo města Brna však návrhy zastupitelstev městských částí respektuje, nejsou–li v rozporu se zákonem. Zastupitelstva městských částí jsou nejlépe obeznámena s místními podmínkami. Statutární město Brno zamýšlelo vždy primárně regulovat provozování loterií a jiných podobných her prostřednictvím různých technických herních zařízení, protože právě tento typ hazardu přináší největší sociální problémy. U dosud vydaných povolení pro provoz výherních hracích přístrojů bylo ve vyhlášce č. 18/2011 (Brno) stanoveno přechodné období, protože povolení k jejich provozování vydávaly úřady jednotlivých městských částí, a to nejdéle na dobu jednoho roku.

263. Z vyjádření statutárního města Brna tak vyplývají racionální a logické důvody, proč přistoupilo na svém území především k regulaci loterií a jiných podobných her uvedených v čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno), tedy tzv. technických zařízení. Právě tato zařízení byla na jeho území před přijetím obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) nejrozšířenější, byla tak předmětem kritiky občanů a tento typ hazardu přinášel na území měst největší sociální problémy. Je tedy logické, že se statuární město Brno zaměřilo na svém území právě na potlačení těchto druhů hazardních her, neboť jejich omezení, či případná eliminace mohla přinést vzhledem k jejich rozšíření na území města a vzhledem k tomu, že právě s tímto typem hazardu byly spojeny největší sociální problémy, největší snížení dopadů negativních následků spojených s hraním hazardních her na obyvatele města. Tímto opatřením tak mohlo statutární město nejefektivněji dosáhnout sledovaného cíle spočívajícího ve snaze ochránit osoby, ohrožené nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her (zejména děti, mladistvé, osoby sociálně slabé a osoby ohrožené patologickou závislostí) před nadměrnou nabídkou hazardu.

264. Jak již bylo uvedeno, obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) nebyla s ohledem na čl. 2 koncipována jako plošný zákaz provozu loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na území městských částí Brno–Židenice a Brno–sever. Z vyjádření statutárního města Brna č. j. MMB/0236679/2021 však vyplývá, že nejpozději ke dni 30. 12. 2012, tedy do roka od nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) musela vypršet platnost veškerých dříve udělených povolení k provozování výherních hracích přístrojů podle § 2 písm. e) zákona o loteriích uvedených v čl. 2 obecně závazné vyhlášky, neboť tato povolení byla vydávána nejdéle na dobu jednoho roku. Od následujícího dne, tedy od 31. 12. 2012, se tak toto ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) stalo obsoletním a od tohoto data tak obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) představuje úplný zákaz provozu loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na území městských částí Brno–Židenice a Brno–sever.

265. Řízení, v němž byla rozhodnutím č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutím č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her na území městské části Brno–Židenice a na území městské části Brno–sever udělená žalobkyni, byla zahájena dne 16. 5. 2013 a dne 27. 5. 2013, kdy byla žalobkyni doručena oznámení o zahájení řízení č. j. MF–58684/2013/34 a č. j. MF–61119/2013/34. V této době tak již byl na území městských částí Brno–Židenice a Brno–sever stanoven obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 (Brno) úplný zákaz provozování loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

266. Statutární město Brno ve svých vyjádřeních srozumitelně vyložilo racionální a logické důvody, proč přistoupilo obecně závaznou obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 (Brno) právě především k regulaci provozování tzv. technických her podle § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Jejich provozování bylo zakázáno plošně na celém území městských částí Brno–Židenice a Brno–sever, a to včetně míst, na nichž se nacházely provozovny žalobkyně (Táborská 274/254 a Juliánovské náměstí 2 a Hálkova 3 a Vranovská 45/1). Postup statutární města Brna nelze považovat za diskriminační nejen z hlediska vnitrostátního práva, ale ani z hlediska práva Evropské unie, neboť je evidentní, že obecně závaznou vyhláškou byl zakázán provoz právě těch druhů loterií jiných podobných her, jejichž provozování bylo nejvíce rozšířené a nejvíce problematické a přinášelo tak zvýšené riziko negativních dopadů spojených s jejich hraním také na ty skupiny obyvatel, které měly být prostřednictvím obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 (Brno) před těmito dopady ochráněny. Žádnému z provozovatelů loterií a jiných podobných her, kteří tyto druhy hazardní her na území městských částí Brno–Židenice a Brno–sever provozovali nebo měli v úmyslu v nich jejich provoz zahájit, nebyly přitom v důsledku přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno) stanoveny odlišná práva a povinnosti, neboť provozování loterií a jiných podobných her zde bylo obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 (Brno) zakázáno nejpozději od 31. 12. 2012 všem bez výjimky. Zákaz se vztahoval rovněž na všechny potenciální uživatele těchto služeb (hráče hazardních her), ať by se již mělo jednat o občany České republiky nebo občany jiných zemí Evropské unie, bez ohledu na to, kde se nachází místo jejich bydliště. Zákaz se tedy vztahoval jednotně také na všechny potenciální hráče bez výjimky.

267. Jednotlivá města přitom v rámci odůvodnění regulace (tím spíše ani zákonodárce v důvodové zprávě) v rozhodné době nepřikládali žádný význam tomu, zda snížení rozsahu hazardu bude následováno úbytkem příjmů v důsledku snížení odvodu z loterií a jiných her (§ 41i odst. 1 a 3 zákona o loteriích). Tento následek regulace v podstatě akceptovali jako nutný ale přijatelný. Pro žádné z příslušných měst (Podbořany, Žatec, Bílina, Brno) nebylo tedy rozhodující, zda pro jeho rozpočet bude nějak zásadní, pokud pozbude příjmů z provozování loterií. Převažujícím faktorem regulace bez ohledu na tyto fiskální okolnosti tedy skutečně byla eliminace provozu hazardu na území města.

268. Jak již bylo výše uvedeno, Soudní dvůr v rozsudku Berlington Hungary stanovil, že omezení volného pohybu služeb v těchto případech ale musí být přiměřené a že vnitrostátní předpis deklarovaného cíle má dosáhnout koherentním a systematickým způsobem.

269. Svobodný výkon podnikatelské nebo jiné výdělečné činnosti je součástí, ostatně stejně jako právo vlastnit majetek, obecných zásad práva Evropské unie. Tyto zásady se však neprojevují jako absolutní výsady, ale musí k nim být přihlédnuto ve vztahu k jejich funkci ve společnosti. V důsledku toho může být právo svobodně vykonávat podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost omezeno, stejně jako výkon vlastnického práva, za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným Evropskou unií a nepředstavují, vzhledem k sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručených práv (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 17. 10. 1995, Fishermen´s Organisations a další, C–44/94, bod 55; ze dne 28. 4. 1998, Metronome Musik, C–200/96, bod 21, a ze dne 10. 7. 2003, Booker Aquaculture a Hydro Seafood, C–20/00 a C–64/00, bod 68).

270. Loterii nebo jinou podobnou hru definuje § 1 odst. 2 zákona o loteriích jako hru, jíž se účastní dobrovolně každá fyzická osoba, která zaplatí vklad (sázku), jehož návratnost se účastníkovi nezaručuje. O výhře nebo prohře rozhoduje náhoda nebo předem neznámá okolnost nebo událost uvedená provozovatelem v předem stanovených herních podmínkách (dále jen „herní plán“). Nezáleží přitom na tom, provádí–li se hra pomocí mechanických, elektronickomechanických, elektronických nebo obdobných zařízení. Podle § 1 odst. 3 zákona o loteriích okolnost, jež určuje výhru (výsledek slosování, sportovního utkání, dostihů, závodů a jiné budoucí události), nesmí být nikomu předem známa a musí být takového druhu, aby nemohla být provozovatelem nebo sázejícím ovlivněna.

271. Již ze samotné této zákonné definice vyplývá, že problematická je především povaha hazardu jako takového. Omezení či zákaz provozu je tedy určitě jednáním způsobilým eliminovat negativní jevy, které mají původ v podstatě hazardu – vkládání finančních prostředků za předpokladu vysoké nahodilosti výsledku, předem neznámých okolností určujících výhru a za nízké pravděpodobnosti výhry. S omezením či zákazem hazardu je poté spojena i eliminace dalších negativních jevů spojených s hazardem – jak je definuje výše mj. judikatura Soudního dvora.

272. Město Podbořany ve svém vyjádření uvedlo, že cílem přijetí obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 bylo a stále je omezit společenská rizika vyplývající z provozování hazardních her, které často tvoří tzv. předpolí činností rozporných s veřejným pořádkem a dobrými mravy (např. lichva, krádeže, loupeže…), a které mají škodlivý vliv i na jejich účastníky a osoby jim blízké (např. rozvrat rodin, chudoba). Pozitivní smysl tohoto opatření ve městě Podbořany se v průběhu následujících let potvrdil mimo jiné i tím, že např. počet evidovaných sociálně vyloučených lokalit se na území obce zmenšil o polovinu 273. Město Podbořany ochrany proti následkům hazardu v uvedeném rozsahu (tj. legitimního cíle) dosahovalo tím, že stanovilo počínaje 1. 1. 2012 na celém svém území naprostý zákaz loterií a jiných podobných her bez ohledu na provozovatele a osoby hráčů. Jestliže zde existoval reálný zájem na eliminaci hazardu jako spouštěče s tím souvisejících negativních jevů, jednalo podle názoru soudu o přiměřený prostředek, jakým město Podbořany usilovalo o dosažení tohoto cíle, a je proto akceptovatelné, pokud jej snažilo dosáhnout právě úplným zákazem poskytování těchto služeb na svém území a nevolilo žádný méně omezující způsob jejich poskytování. Vhodnost tohoto prostředku pak dokládá, že po zavedení plošného zákazu provozování loterií a jiných podobných her se dle vyjádření města snížil počet sociálně vyloučených lokalit na území města na polovinu. Město Podbořany přitom o dosažení cíle spočívající v eliminaci negativních jevů spojených s hazardem usiluje nepochybně dlouhodobě, koherentně a systematicky, neboť plošný zákaz provozování hazardu zavedený na území města obecně závaznou vyhláškou č. 6/2011 již od nabytí její účinnosti nedoznal změn.

274. Vzhledem k uvedenému rozsahu je tedy podle názoru městského soudu akceptovatelné, pokud dotčená č. 6/2011 (Podbořany) ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích na území města Podbořany pouze neomezovala poskytování těchto služeb, ale stanovila na jeho území úplný zákaz hazardu.

275. Města Žatec, Bílina a Brno k ochraně proti následkům zvolila poněkud mírnější prostředky a k omezení negativních jevů spojených s hazardem přistoupila méně omezujícím způsobem a nestanovila na svém území plošný zákaz hazardu.

276. Cílem města Žatce bylo eliminovat hazard především v historické části města a v objektech nacházejících se v bezprostřední blízkosti školy. Vzhledem k počtu provozoven nacházejících se v historické části města (12 z celkových 36) a vzhledem ke skutečnosti, že před zavedením regulace připadala ve městě Žatci jedna provozovna na každých 555 obyvatel města, je podle názoru městského soud akceptovatelné, že obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec) ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích stanovila s účinností od 1. 1. 2013 zákaz hazardu na místech uvedených v příloze č. 1 obecně závazné vyhlášky č. 5/2012 (Žatec), tj. v městské památkové rezervaci, v části městské památkové zóny Žatec ohraničené ulicemi Nákladní, Karla IV., Masarykova a Kruhové náměstí a v části Svatováclavské ulice (blok domů s č. p. 1321 – 1326 a č. p. 1197).

277. Město Bílina nepřistoupilo k plošné eliminaci hazardu na svém území, ale na základě svých předchozích zkušeností stanovilo nejvyšší přípustný počet provozoven, které se mohou na jeho území nacházet, a to tak, aby nepřipadala jedna provozovna na méně než 4 000 obyvatel města. Cílem města Bíliny bylo umožnit provoz hazardních her na svém území pouze za předpokladu, že konkrétní provozovny budou na jeho území umístěny na takových místech, aby byl minimalizován dopad negativních jevů spojených s hazardem. Z preambule obecně závazné vyhlášky č. 10/2015 (Bílina) vyplývá, že k výběru těchto míst nepřistoupilo město Bílina nahodile, ale naopak postupovalo systematicky na základě jasných a předem zvolených kritérií. Podle názoru městského soudu je proto akceptovatelné, pokud obecně závazná vyhláška 4/2013 (Bílina) ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích umožnila s účinností od 10. 7. 2013 provoz hazardu pouze na místech uvedených v příloze této obecně závazné vyhlášky, tj. ul. Želivského 67/6, ul. Sídliště Za Chlumem 896, ul. Sídliště Za Chlumem 821 a ul. Wolkerova 75/5.

278. Statutární město Brno ve svém vyjádření poukázalo právě na značné množství provozoven, které se před zavedením regulace nacházely na území statutárního města Brna. Z tohoto vyjádření vyplývá problematický rozsah rizik ohrožujících veřejných pořádek v důsledku negativních jevů spojených s hazardem. Podle jeho odhadu se k 1. 1. 2012 na území statutárního města Brna nacházelo více než 400 provozoven, provozujících téměř 5 600 různých herních zařízení, a to především tzv. technických zařízení a na jedno herní zařízení připadalo na přibližně 70 obyvatel a jedna herna přibližně na každých 1 000 obyvatel. (Podle veřejně dostupných dat Českého statistického úřadu <https://www.czso.cz/csu/czso/pocet–obyvatel–v–obcich–k–112012–izjb59u5xn> bylo v Brně k 1. 1. 2012 hlášeno k trvalému pobytu 378 965 obyvatel.) Zdejší soud se ztotožňuje s názorem statutárního města Brna, že se jedná o značné množství provozoven a považuje za věrohodné i její tvrzení, že počet těchto provozoven a v nich umístěných zařízení na území města přesáhl únosnou míru a že se tento stav stal terčem kritiky ze strany občanů.

279. Statutární město Brno ochrany proti následkům hazardu v uvedeném rozsahu (legitimního cíle) dosahovalo tím, jak vyplývá i z důvodové zprávy k vyhlášce č. 18/2011 (Brno), že s účinností nejpozději od 31. 12. 2012 stanovilo na území většiny městských částí plošný zákaz loterií a jiných § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích podobných her bez ohledu na provozovatele a osoby hráčů. Jestliže zde existoval reálný zájem na eliminaci právě těchto druhů hazardu jako nejrozšířenějšího a nejzávažnějšího spouštěče s tím souvisejících negativních jevů, nebyla podle názoru soudu jiná alternativa, jak tohoto cíle dosáhnout vzhledem k počtu těchto zařízení na území města méně omezujícím způsobem poskytování těchto služeb.

280. Vzhledem k uvedenému rozsahu je tedy podle názoru městského soudu akceptovatelné, pokud dotčená obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno) ve znění pozdějších vyhlášek ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích na území městské části Brno–Židenice a na území městské části Brno–sever pouze neomezovala poskytování těchto druhů služeb, ale stanovila na území těchto městských částí s účinností nejpozději od 31. 12. 2012 úplný zákaz v ní uvedených druhů hazardu.

281. Zákonodárce sám jednotlivé druhy loterií dle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na celém území České republiky neomezil (popř. např. nedefinoval podmínky pro zákaz jednotně pro celé území), ale konkrétní regulaci ponechal na samosprávy a jejich místní potřeby a podmínky (přičemž v posuzovaném případě jednotlivé obecně závazné vyhlášky stanovily akceptovatelná omezení na území příslušných měst). Při tomto způsobu regulace zohlednil zákonodárce právě to, že jsou to obce, které se s následky provozování hazardu na jejich území musí vyrovnat a potýkat. Je proto příhodné, že zákonodárce zvolil konkrétní formu regulace prostřednictvím obecně závazné vyhlášky jakožto projevu práva obce na samosprávu podle článku 104 odst. 3 Ústavy. Tento postup podle názoru soudu představuje systematický a ucelený způsob regulace i na úrovni zákona.

282. Rozsudek Berlington Hungary jako další požadavek ovlivňující posouzení, zda je právní regulace omezení volného pobytu služeb – hazardu v souladu s unijními principy, poukázal na zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a zásadu ochrany vlastnictví dle čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie.

283. Městský soud nezpochybňuje, že žalobkyně nepochybně byla dotčena tím, že jí byla předčasně zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her, která při své podnikatelské činnosti využívala.

284. Podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, vyžaduje jednak, aby právní pravidla byla jasná a přesná, a jednak, aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné (srov. zejména rozsudky ze dne 15. 2. 1996, Duff a další, C–63/93, bod 20; ze dne 18. 5. 2000, Rombi a Arkopharma, C–107/97, bod 66, jakož i ze dne 7. 6. 2005, Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW) a další, C–17/03, bod 80). Tento požadavek je třeba zvlášť přísně dodržovat, pokud jde o právní úpravu, která může přinášet finanční zatížení, aby bylo dotčeným osobám umožněno se s určitostí seznámit s rozsahem povinností, jež jsou jim uloženy (srov. rozsudek ze dne 29. 4. 2004, Sudholz, C 17/01, bod 34).

285. Zásada právní jistoty poté nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami (srov. rozsudek VEMW a další, C–17/03, bod 81 a ze dne 10. 9. 2009, Plantanol, C–201/08, bod 49).

286. Z ustálené judikatury Soudního dvora pak vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat takovéto zásady, pokud je toto opatření přijato. Navíc hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (srov. v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 15. 7. 2004, Di Lenardo a Dilexport, C–37/02 a C–38/02, bod 70 a zde citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne 7. 9. 2006, Španělsko v. Rada, C–310/04, bod 81).

287. V rozsudku Di Lenardo a Dilexport, C–37/02 poté Soudní dvůr vyložil, že i když zásada legitimního očekávání patří mezi základní zásady Společenství, hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů Společenství, a to zvláště v takové oblasti jako je oblast společných organizací trhu, jejíchž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (srov. zejména rozsudek ze dne 14. 10. 1999, Atlanta v. Evropské společenství, C–104/97 P, bod 52).

288. Judikatura Soudního dvora Evropské unie tedy neshledává zásah do uvedených unijních zásad obecně v těch případech, pokud rozumný hospodářský subjekt je schopen se seznámit s rozhodnou právní úpravou a na základě ní mohl i rozumně předpokládat, že ke změnám a k zásahům do práv vyvstalých na základě takové právní úpravy může dojít. (Ve stejném duchu se ostatně vyjádřil ve své judikatuře i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudcích ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 116/2018 – 75, body 66 a 67, č. j. 2 As 35/2018 – 51, body 31 až 33, nebo ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019 – 38, body 32 a 33 a ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019 – 41, bod 31.)

289. Městský soud podotýká, že stěžejním bodem posuzované otázky je existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Uvedené ustanovení zákona o loteriích totiž po celou dobu své účinnosti (tj. od začátku do konce doby účinnosti zákona o loteriích do 31. 12. 2016) vždy uvádělo, že orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné. Jak již soud uvedl výše, důvodem pro zrušení povolení k provozování hazardní hry podle tohoto ustanovení mohou být okolnosti skutkového i právního rázu, jež mohou nastat až po vydání povolení.

290. Podle názoru městského soudu tedy muselo a mělo být žalobkyni dopředu zřejmé, že dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích může být její povolení zrušeno, nastanou–li předvídané okolnosti, a to zejména nastanou–li ty okolnosti, pro které by nemohla být loterie povolena. Jak již vyložil i Soudní dvůr, hospodářské subjekty nemají žádné právo na zachování stávajícího legislativního stavu, a to tím spíše, podléhá–li regulaci to odvětví, jehož regulace se vyvíjí. Judikatura Nejvyššího správního soudu se poté shoduje v závěru, že provozovatelům loterijních her právě s odkazem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělená povolení nebudou po dobu jejich platnosti nijak dotčena. Takový výklad zásady legitimního očekávání a právní jistoty, jaký provedl Nejvyšší správní soud, nepochybně obstojí i v tom pojetí, které zastává i Soudní dvůr (viz výše).

291. Městský soud je proto toho názoru, že žalobkyně tedy i přes to, že fakticky i právně držela povolení udělené žalovaným na delší dobu, i tak musela počítat i s tím, že nastanou okolnosti a regulace, pro které bude přijata právní úprava, která tuto licenci omezí. Přechod mezi starým a novým režimem právní regulace provedený jednotlivými obecně závaznými vyhláškami proto zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty neporušil.

292. Podle čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.

293. Pokud jde o soulad omezení vlastnického práva žalobkyně s čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie, městský soud již výše vyložil, že omezení hazardu a negativních vlivů s tím spojených je právě oním legitimním cílem a obecným zájmem, který Soudní dvůr připouští k omezení volného pohybu služeb, přičemž městský soud rovněž shledal, že důvody, pro které osoba zúčastněná na řízení k omezující regulaci přistoupila, tento obecný zájem a legitimní cíl sledují. Současně soud shledal, že intenzita omezení uplatněná v jednotlivých obecně závazných vyhláškách je adekvátním opatřením vzhledem k cílům, které chtěla příslušný města zavedením regulace hazardu na svém území dosáhnout. Městský soud je proto názoru, že i vlastnické právo žalobkyně (k provozovnám na adresách Dukelská 129 a Revoluční 179, Podbořany, nám. Svobody 45 a Karla IV. 353, Žatec, Teplická 464, Bílina a Juliánovské náměstí 3878/2 a Vranovská 45/1, Brno, k jejich vybavení, k peněžním prostředkům žalobkyně aj.) dotčené předmětnou právní regulací bylo z hlediska obecného zájmu omezeno přípustně.

294. Podle čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k EÚLP každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.

295. Soudní dvůr v rozsudku Berlington v této souvislosti (tj. v souvislosti s ochranou vlastnického práva chráněného článkem 1 odst. 1 Protokolu č. 1 (Dodatkového protokolu) k EÚLP poukázal na rozsudek Evropského soudního dvora pro lidská práva (dále jen „ESLP“) Vékony, podle něhož pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu nebo systém přiměřené náhrady. Městský soud podotýká, že ESLP v rozsudku Vékony hodnotil jako nepřiměřený (neproporcionální) byť jinak zákonný zásah do vlastnického práva regulaci, kterou byla zrušena koncese žalobce na prodej tabákových produktů (a neudělena další za podmínek nové právní regulace) a to poté, co se po dobu 20 let žalobce tímto prodejem živil, do třech měsíců přišel o zásadní zdroj příjmů a obživy, bez možnosti soudního opravného prostředku proti uvedenému opatření. ESLP v takové situaci vyložil, že „správná rovnováha mezi obecným zájmem a právy jednotlivce nebude nalezena, pokud dotyčná osoba musela nést individuální a nadměrné břemeno“.

296. ESLP rovněž ve věci O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd v. Irsko – rozsudek ze dne 7. 6. 2018, č. 44460/16, bod 124 vyložil, že „pokud jde o opatření ovládající užívání majetku, nedostatek náhrady je faktorem, který je třeba vzít v úvahu při určování, zda bylo dosaženo spravedlivé rovnováhy, ale sám o sobě nepostačuje k porušení článku 1 protokolu č. 1.“ 297. Nabytím účinnosti jednotlivých obecně závazných vyhlášek (obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany), obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec), obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina) obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno)) byl na území příslušných města (Podbořany, Žatec, Bílina), resp. městských částí (Brno–Židenice, Brno–sever) zakázán provoz loterií a jiných podobných her, které zde žalobkyně provozovala na základě povolení, která byla zrušena napadenými rozhodnutími. Žádná z obecně závazných vyhlášek nestanovila pro provozování loterií a jiných podobných her provozovaných žalobkyní na základě těchto povolení a povolených přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky žádné přechodné období. Žalobkyně byla proto dotčena na svých právech prakticky okamžitě po přijetí jednotlivých obecně závazných vyhlášek bez možnosti dále poskytovat tyto služby v dotčených provozovnách po určité přechodné období. Žalobkyně, ani žalovaný netvrdili, že by žalobkyni v souvislosti s tímto zákazem byla poskytnuta nějaká náhrada.

298. Evropská komise pro lidská práva ve věci McKenna v. Irsko (rozhodnutí Komise, č. 16221/90, ze dne 17. 10. 1991) k proporcionalitě tehdejšího opatření (zrušení udělené licence k hazardním hrám na základě zákona a to po 6 letech provozování těchto her) shledala, že šlo o opatření v obecném zájmu a uvedla, že „udělení licence žadatele provozovat své podnikání vždy podléhalo neomezené pravomoci místního orgánu zrušit své rozhodnutí umožňující licencování zábavních loterií. Žadatel si také musel být vědom toho, že část veřejného mínění byla proti pokračování těchto typů podniků v dané oblasti a zájmové skupiny vedly kampaň za zrušení podle čl. 13 [zákona o hraní a loteriích z roku 1956].“ V této věci tedy k převaze obecného zájmu nad individuálním zájmem stěžovatele postačil tlak veřejného mínění proti provozování hazardu a rovněž vědomí tehdejšího stěžovatele, že licenci může kdykoliv rozhodnutím příslušného orgánu pozbýt.

299. Oproti tomu v případu Svit Rozvag, TOV a jiní v. Ukrajina, č. 13290/11 ESLP shledal porušení práva na pokojné užívání majetku v tom, že Ukrajina přijetím zákona o regulaci hazardu bez jakéhokoli přechodného období a bez jakékoli kompenzace pozastavila (avšak fakticky zneplatnila) na celém svém území veškerá dříve udělená povolení k provozování hazardních her, a to z toho důvodu, že žádné ustanovení vnitrostátního práva účinné v době udělení povolení takový postup neumožňovalo (zejména odstavce 64 a 160 rozsudku Svit Rozvag). Ukrajina však k této regulaci přikročila prakticky okamžitě během jednoho měsíce od schválení příslušného zákona, přestože původně zákonodárce zamýšlel přechodné období v délce cca 1 roku.

300. Od rozhodnutí ve věci McKenna se ESLP ve věci Svit Rozvag nikterak nedistancoval, nýbrž vyložil výslovně ve vztahu k němu, jakož i ve vztahu k jinému svému rozsudku ze dne 29. 3. 2010 ve věci Depalle v. Francie, č. 34044/02, že v těchto případech si dotčené subjekty musely být od samého počátku vědomy toho, že jejich oprávnění mohou být kdykoli jednostranně odejmuta (srov. odstavec 173 rozsudku Svit Rozvag).

301. Městský soud již výše konstatoval, že legitimnímu důvody jednotlivých měst pro přijetí příslušných obecně závazných vyhlášek byl zájem na redukci nebo na i na úplném odstranění nabídky hazardu na jejich území a s tím spojených negativních společenských jevů. Podle názoru městského soudu si žalobkyně těchto okolností, kontroverznosti provozování loterijních her podle zákona o loteriích, i toho, že kterékoliv její povolení s ohledem na ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích může být při změně okolností zrušeno, musela být vědoma.

302. Právě uvedené neznamená, že doba platnosti obsažená v povoleních udělených žalovaným byla bez významu. Poskytovala žalobkyni jistotu, že po uvedenou dobu nebude potřebovat od žalovaného nová povolení a že z jeho strany nebudou v jejím průběhu činěny kroky k omezení žalobkynina podnikání, bude–li plnit podmínky udělených povolení a nenastanou–li některé z okolností předvídaných zákonem. Zároveň si však žalobkyně musela být vědoma toho, že mohou nastat určité okolnosti nezávislé na její vůli, pro které může být platnost jejích povolení omezena nebo dokonce zrušena, včetně možného přijetí obecně závazné vyhlášky regulující hazardní hry. Tomu také měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.

303. Za těchto okolností je proto městský soud názoru, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickým zájmem žalobkyně a nad tím, aby sama nenesla náklady spojené s regulací. Prakticky okamžitý zákaz provozování loterií a jiných podobných her provozovaných podle zákona o loteriích, které mohla žalobkyně v dotčených provozovnách provozovat, v důsledku regulace zavedené příslušnými obecně závaznými vyhláškami jednotlivých města (tj. bez přechodného období) byl tak přiměřeným zásahem do vlastnického práva žalobkyně ať už ve smyslu Dodatkového protokolu k EÚLP, tak formulačně obdobného článku 17 Listiny základních práv Evropské unie.

304. Městský soud výše uvedené uzavírá s tím, že právní regulace stanovená § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve spojení s jednotlivými obecně závaznými vyhláškami (obecně závazná vyhláška č. 6/2011 (Podbořany), obecně závazná vyhláška č. 5/2012 (Žatec), obecně závazná vyhláška č. 4/2013 (Bílina) obecně závazná vyhláška č. 18/2011 (Brno)) není v rozporu s právem Evropské unie či EÚLP. Městský soud tedy neshledal důvod pro to, aby jakoukoliv z uvedených obecně závazných vyhlášek na věc žalobkyně ve vztahu k některé z dotčených provozoven (Dukelská 129 a Revoluční 179 na území města Podbořan, nám. Svobody 45 a Karla IV. 353 na území města Žatce, Teplická 464 na území měst Bíliny a Juliánovské náměstí 3878/2 a Vranovská 45/1 na území statutárního města Brna) neaplikoval.

305. Tato žalobní námitka tedy není důvodná.

306. Závěrem městský soud uvádí, že neshledal důvod, aby Soudnímu dvoru předložil některou z předběžných otázek navrhovaných žalobkyní v jejím podání ze dne 23. 1. 2017, neboť to, jak vyplývá z odůvodnění tohoto rozhodnutí, pro posouzení rozhodných otázek, jež bylo nutno zodpovědět v rámci tohoto řízení, nepovažoval za nezbytné.

XII. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

307. Žalobkyně v podaných žalobách namítala že v napadených rozhodnutích nebyly řádně vypořádány všechny její rozkladové argumenty, což způsobilo jejich nepřezkoumatelnost, že v řízení nebyly provedeny jí navrhované důkazy, že jí nebylo umožněno, aby se před vydáním prvostupňových rozhodnutí vyjádřila k podkladům pro jejich vydání, že na povolení udělená žalobkyni nelze aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť to představuje porušení principů právní jistoty a jedná se o nepřípustný retroaktivní zásah do práv žalobkyně, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je ustanovením obecným, které v daném případě nelze aplikovat, protože na něj dopadá čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., že vady notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobily, že tento zákon byl přijat v rozporu s uvedenou směrnicí, což způsobuje nepoužitelnost a nevynutitelnost tohoto zákona vůči svým adresátům a tedy i žalobkyni, stejně jako jednotlivých obecně závazných vyhlášek, které byly přijaty na základě tohoto zákona a že rovněž tyto obecně závazné vyhlášky měly být notifikovány podle směrnice 98/34/ES, že způsob regulace loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami vydanými na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích je v rozporu s právem Evropské unie, a to zejména čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezování volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie, a proto tato ustanovení vnitrostátního práva neměla být žalovaným v řízení aplikována, a že jsou jednotlivé obecně závazné vyhlášky v rozporu se soutěžním právem a ústavním pořádkem. Soud ve vztahu k jednotlivým napadeným rozhodnutím posoudil námitky žalobkyně následovně.

308. Co se týče rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf), z obsahu obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) ani z následného vyjádření města Varnsdorfu nevyplynuly žádné racionální, neutrální a nediskriminační důvody, pro které regulace provozu loterií a jiných podobných her uplatněná obecně závaznou vyhláškou č. 4/2012 (Varnsdorf) nedopadala na všechny subjekty, které provozovaly loterie a jiné podobné hry na území města Varnsdorfu, mezi něž patří i žalobkyně, stejným způsobem, a proč byly z dopadů této obecně závazné vyhlášky vyňaty subjekty provozující loterie a jiné podobné hry na celkem 10 adresách uvedených v této obecně závazné vyhlášce. Městský soud proto dospěl k závěru, že obecně závazná vyhláška č. 4/2012 (Varnsdorf) je ve vztahu k žalobkyni diskriminační, neboť zakládá neodůvodněnou nerovnost mezi provozovateli jednotlivých druhů loterií a jiných podobných her na území města Varnsdorfu a jakož i příjemci jejich služeb. Městský soud proto v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy obecně závaznou vyhlášku č. 4/2012 (Varnsdorf) pro rozpor s ústavním pořádkem a pro rozpor s právem Evropské unie v podobě čl. 56 SFEU v případě žalobou napadeného rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf) neaplikoval. Jelikož toto napadené rozhodnutí, jímž byla zrušena povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her na území města Varnsdorfu, bylo vydáno právě na základě obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf), stalo se tím napadené rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf) rozhodnutím vydaným bez podkladu, který byl dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích pro jeho vydání podkladem nezbytným, a tudíž rozhodnutím vydaným v rozporu se zákonem. Na základě tohoto důvodu dospěl městský soud k závěru, že žaloba proti rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK je důvodná, a proto rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK pro nezákonnost výrokem I. tohoto rozsudku zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a věc vrátil žalovanému v tomto rozsahu k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, je žalovaný v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

309. Ve vztahu k dalším napadeným rozhodnutím, a to rozhodnutí č. j. MF–124790/2013/34–2901–RK (Podbořany), rozhodnutí č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK (Žatec), rozhodnutí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina), č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever) městský soud žádný z uplatněných žalobních bodů neshledal důvodným a neshledal ani žádnou vadu, k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti a pro kterou by bylo potřeba některé z těchto napadených rozhodnutí zruštit, městský soud žaloby proto proti těmto rozhodnutím výroky II. až VI. tohoto rozsudku podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

310. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Žalobkyně podala celkem šest žalob proti šesti rozhodnutím ministra financí, které soud usnesením č. j. 10 Af 82/2014 – 72 spojil ke společnému projednání a rozhodnutí Jedná se tudíž o šest samostatných předmětů řízení, a proto i úspěch ve věci je třeba posoudit ve vztahu ke každému z napadených rozhodnutí samostatně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, č. j. 2 Afs 44/2015 – 23, body 11 a 12, či nález Ústavního soudu ze dne 30. 8. 2010, sp. zn. I. ÚS 2717/08). Žalobkyně byla úspěšná ve vztahu k rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf), žalovaný byl úspěšný ve vztahu ke zbývajícím pěti napadeným rozhodnutím.

311. Městský soud proto podle míry úspěchu ve věci přiznal žalobkyni náhradu nákladů za žalobu proti rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf) odpovídající zaplacenému soudnímu poplatku za podanou žalobu ve výši 3 000 Kč a odměnu za tři úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), tedy příprava a převzetí právního zastoupení, podání žaloby ze dne 10. 10. 2014 a doplnění žaloby ze dne 7. 1. 2016, kterým reagovala žalobkyně na závěry vyplývající z rozsudku Berlington Hungary, jež v době podání žaloby nemohly být žalobkyni známy, před spojením věcí usnesením č. j. 10 Af 82/2014 – 72, kdy podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu činí výše odměny za jeden úkon právní služby 3 100 Kč, tedy 3 x 3 100 Kč = 9 300 Kč, k tomu připočtena náhrada hotových výdajů dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, jež tvoří 300 Kč za každý úkon, tedy 3 x 300 Kč = 900 Kč, tato odměna tak činí 10 200 Kč a 21 % DPH ve výši 2 142 Kč, celkem tedy 12 342 Kč, a za čtyři úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. g) advokátního tarifu, tedy účast na jednání soudu dne 1. 2. 2017, 12. 4. 2017 a 24. 5. 2022 po spojení věcí usnesením č. j. 10 Af 82/2014 – 72, kdy podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) a § 12 odst. 3 advokátního tarifu, činí výše odměny za jeden úkon právní služby 9 500 Kč, tedy 3 x 9 500 Kč = 28 500 Kč, k tomu připočtena náhrada hotových výdajů dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, jež tvoří 300 Kč za každý úkon, tedy 3 x 300 Kč = 900 Kč, tato odměna tak činí 29 400 Kč a 21 % DPH ve výši 6 174 Kč, celkem tedy 35 574 Kč. Žalobkyně však byla úspěšná po spojení věcí pouze z 1/6 (bylo vyhověno návrhu na zrušení jednoho ze šesti napadených rozhodnutí) a výše odměny, která žalobkyni náleží za tuto část řízení tak činí 35 574 Kč : 6 = 5 929 Kč. Žalobkyni tak na náhradě nákladů řízení náleží částka 3 000 Kč + 12 342 Kč + 5 929 Kč = 21 271 Kč. Soud nepřiznal žalobkyni náhradu nákladů za doplnění žaloby proti rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf) ze dne 2. 2. 2015, neboť žalobkyni nic nebránilo v tom, aby žalobní argumentaci uvedenou v tomto vyjádření uplatnila již rovnou v podané žalobě. Soud také nepřiznal žalobkyni náhradu nákladů za vyjádření ze dne 23. 1. 2017, neboť argumenty a návrhy uplatněné v tomto vyjádření mohla žalobkyně uvést již ve svém doplnění žaloby ze dne 7. 1. 2016, kterým reagovala žalobkyně na závěry vyplývající z rozsudku Berlington Hungary. Soud dále nepřiznal žalobkyni náhradu nákladů za vyjádření ke kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku městského soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118, jíž žalovaný brojil proti výroku II. tohoto rozsudku, jímž bylo mimo jiné zrušeno rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf), a za vyjádření k závěrům rozsudku BONVER WIN, k němuž byla vyzvána v řízení o kasačních stížnostech Nejvyšším správním soudem. Žalovaný byl v této fázi řízení procesně úspěšný, neboť Nejvyšší správní soud jeho kasační stížnosti vyhověl a výrok II. rozsudku městského soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118 zrušil. Žalobkyni proto za tato vyjádření odměna nenáleží. Soud rovněž nepřiznal žalobkyni náhradu za uhrazený soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za podání návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutí č. j. MF–124806/2013/34–2901–RK (Varnsdorf), jenž žalobkyně podala společně se žalobou. Návrh na přiznání odkladného účinku byl usnesením městského soudu ze dne 6. 11. 2014, č. j. 10 Af 85/2014 – 36 zamítnut a soudní poplatek za tento návrh tak nelze považovat za důvodně vynaložený náklad řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2020, č. j. 5 Azs 383/2019 – 40, bod 53).

312. Ve vztahu k ostatním pěti napadeným rozhodnutím (rozhodnutí č. j. MF–61257/3/2013/34 (Podbořany), rozhodnutí č. j. MF–124778/2013/34–2901–RK (Žatec), rozhodnutí č. j. MF–106047/2013/34–2901–RK (Bílina), rozhodnutí č. j. MF–124787/2013/34–2901–RK (Brno–Židenice) a rozhodnutí č. j. MF–124780/2013/34–2901–RK (Brno–sever)) byl úspěšný žalovaný, tomu však žádné účelně vynaložené náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.

313. Výrok o nákladech řízení osob zúčastněných na řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 5 s. ř. s., dle nějž má osoba zúčastněná na řízení právo jen na náhradu těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem. Ačkoli soud přípisem č. j. 10 Af 82/2014 – 87 vyzval osobu zúčastněnou na řízení I., aby se vyjádřila se k důvodům a okolnostem přijetí obecně závazné vyhlášky č. 4/2012 (Varnsdorf) a přípisem č. j. 10 Af 82/2014 – 86 osobu zúčastněnou na řízení II., aby se vyjádřila k důvodům a okolnostem přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Brno), osoby zúčastněné na řízení tak pouze napravily nedostatky svého postupu při samotném schválení těchto vyhlášek, a proto se nejedná o povinnost uloženou jim primárně soudem ve smyslu citovaného ustanovení s. ř. s. Osoby zúčastněná ostatně ani netvrdily, že jim v řízení vznikly jakékoli náklady nad rámec jejich obvyklé úřední činnosti.

Poučení

I. Předmět sporu II. Napadená rozhodnutí III. Žaloby IV. Vyjádření žalovaného V. Doplnění žalob a další vyjádření žalovaného a žalobkyně VI. Dosavadní průběh řízení VII. První rozsudek městského soudu a jeho zrušení Nejvyšším správním soudem VIII. Další průběh řízení IX. Obsah správních spisů X. Ústní jednání XI. Posouzení věci Městským soudem v Praze IX. a. Obecná východiska IX. b. Přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí IX. c. Procesní vady IX. d. Aplikace § 43 zákona o loteriích IX. e. Notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. a notifikace obecně závazných vyhlášek X. f. Rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou, diskriminační charakter obecně závazných vyhlášek a jejich rozpor se soutěžním právem IX. g. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie XII. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení