3Af 36/2015 – 206

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudkyň JUDr. Petry Kamínkové a Mgr. Ivety Postulkové ve věci žalobkyně: BONVER WIN, a. s., IČO: 258 99 651 sídlem Cholevova 1530/1, 700 30 Ostrava–Hrabůvka zastoupená advokátem JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., LL.M. sídlem Pobřežní 394/12, 186 00 Praha 8 proti žalovanému: Ministerstvu financí sídlem Letenská 525/15, 118 10 Praha 1 za účasti: Statutární město Brno sídlem Dominikánské náměstí 196/1, 601 67 Brno o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 22. 7. 2015, č. j. MF–56087/2014/34/2901–RK takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) se žalobkyně domáhá zrušení rozhodnutí ze dne 22. 7. 2015, č. j. MF–56087/2014/34/2901–RK (dále jen „rozhodnutí ministra“), kterým ministr financí zčásti vyhověl rozkladu žalobkyně podanému proti rozhodnutí Ministerstva financí (dále „ministerstvo“ nebo „žalovaný“) ze dne 4. 7. 2014, č. j. MF–59996/2013/34–4 (dále též „rozhodnutí ministerstva“) tak, že toto rozhodnutí ve výrocích III., VI., XI., XVI., XVIII., XXIII., XXVIII., LXXIV., LXXX. a LXXVIII zrušil a řízení v těchto výrocích zastavil; ve zbytku rozklad zamítl a rozhodnutí ministerstva ve výrocích I., II., IV., V., VII.–X., XII.–XV., XVII., XIX.–XXII., XXIV.–XXVII., XXIV.–LXXIII., LXXV.–LXXVII. a LXXIX potvrdil.

2. Předmětem rozhodnutí o rozkladu byl přezkum zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her na území statutárního města Brna z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna, konkrétně 70 povolení vydaných žalobkyni pro provozovny na území městské části Brno–střed (na adresách Hybešova 437/46, Hybešova 302/51, Hybešova 51, Hybešova 1, Brandlova 253/4, Vachova 1/36, Vachova 45/6, Vachova 36/1, Vachova 6/45, Cejl 497/30, Cejl 485/16, Cejl 16/485, Křenová 55, Křenová 181/55, Gorkého 88/46 a Lidická 45/787).

3. Ke zrušení povolení došlo pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění jejích pozdějších novelizací.

4. V odůvodnění rozhodnutí ministerstva se – s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (dále „nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13“) – zdůrazňuje, že zrušením uvedených povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu, které jsou oprávněny regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území prostřednictvím obecně závazné vyhlášky. U provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Tito provozovatelé si totiž podle odůvodnění rozhodnutí ministerstva mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů, včetně obecně závazných vyhlášek. Žalovaný v rozhodnutí ministerstva připomíná, že provozovatelé si musí být vědomi existence § 43 zákona o loteriích, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoli zbaveni tohoto povolení, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz loterií a jiných podobných her (žalovaný zde odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (dále jen „nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10“). Žalovaný v této souvislosti uvádí, že zrušení přechodného ustanovení čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb. představuje okolnost podle § 43 zákona o loteriích. § 50 odst. 4 zákona o loteriích podle žalovaného opravňuje obce vymezit místa, kde lze provozovat loterie a jiné podobné hry nebo kde je naopak jejich provoz zakázán.

5. Rozhodnutím ministra byl rozklad žalobkyně zamítnut a rozhodnutí ministerstva potvrzeno s tím, že Ministerstvo financí jako správní orgán prvního stupně zjistilo stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Rozhodnutí ministra se ztotožnilo s rozhodnutím ministerstva po stránce skutkových zjištění, jakož i po stránce právní. Žalobní body 6. Žalobkyně namítá nezákonnost rozhodnutí ministra o rozkladu i vady řízení předcházejícího tomuto rozhodnutí. Procesní vady 7. Vady řízení předcházejících vydání rozhodnutí ministra o rozkladu spočívají podle žalobkyně v tom, že se ministr financí v rozhodnutí o rozkladu nevypořádal se všemi námitkami žalobkyně a že nebyly provedeny důkazy navržené žalobkyní a nutné ke zjištění stavu věci. Konkrétně se ministr podle žalobkyně dostatečně nezabýval argumenty, které se týkaly rozporu regulace loterií s právem Evropské unie (dále též jen „EU“), aplikační přednosti práva EU a rozporu obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem. Žalovaný se dále podle žalobkyně nevypořádal ani s tvrzením žalobkyně o možných důsledcích zrušení povolení pro ni, ani s argumenty o nedodržení notifikačního procesu podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES při přijetí zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „zákon č. 300/2011 Sb.“).

8. V případě napadeného rozhodnutí o rozkladu žalobkyně navíc namítá nepřezkoumatelnost napadeného výroku III. pro nesrozumitelnost, neboť jí není zřejmé, jak ministr financí vlastně rozhodl. Ministr financí na jedné straně částečně ruší rozhodnutí ministerstva ze dne 4. 7. 2014, č. j. MF–59996/2013/34–4, a zároveň toto rozhodnutí ve stejném rozsahu potvrzuje.

9. Dále žalobkyně namítá, že ministr financí pochybil, pokud (částečně) potvrdil rozhodnutí ministerstva, které rozhodovalo podle obecně závazné vyhlášky č. 1/2014. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 totiž v mezidobí dvakrát novelizována (obecně závaznou vyhláškou č. 9/2014 a obecně závaznou vyhláškou č. 15/2014) a ve své původní podobě neplatila. Ministr financí tak byl povinen posoudit, zda jsou povolení v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 v jejím novelizovaném znění, což podle žalobkyně neučinil.

10. Žalobkyně namítá zároveň nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů.

11. Mezi procesními námitkami žalobkyně uvádí, že ministr financí potvrdil procesně vadný postup ministerstva týkající se nakládání s předmětem řízení a výzev k vyjádření v dotčeném správním řízení. Je přesvědčena, že nebyla řádně vyzvána k vyjádření se ke všem podkladům pro vydání rozhodnutí, neboť výzva žalobkyni podle § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), byla spojena s oznámením o zahájení řízení, výzvou žalobkyni k učinění návrhu důkazů, vyjádření a jiných úkonů a s výzvou dotčeným orgánům, aby ve stejné lhůtě poskytly všechny informace důležité pro řízení. Ministerstvo přitom žalobkyni neposkytlo dodatečnou lhůtu pro seznámení se s podklady předloženými dotčenými orgány. Žalobkyně neměla reálnou možnost seznámit se se všemi podklady pro vydání rozhodnutí v době bezprostředně předcházející jeho vydání.

12. Vedle žalobních bodů, v nichž žalobkyně formulovala námitky procesně právní povahy, formulovala žalobkyně i žalobní body, v nichž namítá právní a věcnou nesprávnost napadeného rozhodnutí o rozkladu, kterou spatřuje v následujících důvodech: Aplikace § 43 zákona o loteriích, rozpor s ústavními principy 13. Žalobkyně má za to, že žalovaný postupoval při aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích v rozporu s ústavními principy a se zákonem. Zrušení povolení, která žalobkyně nabyla v dobré víře, podle ní představuje porušení principů právní jistoty a legitimního očekávání a je nepřípustným retroaktivním zásahem do její právní sféry.

14. Aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích navíc vylučuje podle žalobkyně skutečnost, že zde existuje speciální právní úprava v čl. II. bodu 1. věta druhá zákona č. 300/2011. Protože Ústavní soud zrušil čl. II. bodu 4 zákona č. 300/2011, které se jako jediné vztahovalo na případy rozporu povolení s obecně závaznou vyhláškou, odpadla podle žalobkyně možnost ministerstva zrušit povolení z tohoto důvodu, tedy podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Vydání nálezu Ústavního soudu, zrušení přechodných ustanovení čl. II. bodu 4 zákona č. 300/2011 ani vydání obecně závazné vyhlášky totiž podle žalobkyně nemůže být považováno za okolnost, která nastane nebo dodatečně vyjde najevo, ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Notifikační proces 15. Použití a vynutitelnost ustanovení zákona o loteriích vůči jeho adresátům včetně žalobkyně jsou podle žalobkyně vyloučeny i z důvodu vad v procesu notifikace zákona č. 300/2011 podle směrnice 98/34/ES. Stejně tak jsou nepoužitelné i obecně závazné vyhlášky, které byly přijaty na základě zákona č. 300/2011 Sb. Žalobkyně k tomu odkazuje na judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále „Soudní dvůr EU“ nebo jen „SDEU“), např. rozhodnutí ve věci CIA Security International (C–194/94) a Lindberg (C–267/03). Rozpor s právem EU 16. Žalobkyně je přesvědčena, že žalovaný porušil zásadu aplikační přednosti práva EU, když aplikoval ta ustanovení obecně závazné vyhlášky a zákona o loteriích, která jsou s ním v rozporu. Uvádí, že omezení provozování loterií budou v souladu s právem EU, budou–li se zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která musí být odpovídajícím způsobem zveřejněna, musí být odůvodněna naléhavým veřejným zájmem, musí být způsobilá zaručit uskutečnění cílů, jichž se Česká republika a obce, které obecně závazné vyhlášky vydaly, dovolávají, a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné pro dosažení takových cílů. Tyto požadavky však podle žalobkyně v případě regulace loterií i samotné obecně závazné vyhlášky splněny nebyly. Za situace, kdy byla povolení zrušena pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou a kdy úmysl zakázat loterie nebyl předem znám a nebyl objektivně odůvodněn, nebyla splněna podmínka transparentnosti, objektivnosti a stanovení předem známých kritérií. Takový způsob regulace loterií neobsahuje mechanismus, který by zabránil svévolné aplikaci pravomocí obcí při regulaci loterií, a zároveň nedovoleně omezuje volný pohyb služeb v EU způsobem, který je způsobilý přivodit subjektům na trhu újmu. Dále podle žalobkyně obecně závazná vyhláška neumožňuje posoudit, zda zvolená opatření nepřekračuji rámec nezbytných opatření, neboť cíle, jichž má být dosaženo prostřednictvím regulace obsažené v obecně závazné vyhlášce, jsou určeny zcela nedostatečně, resp. vůbec. Rozpor s požadavkem přiměřenosti žalobkyně spatřuje v neodůvodněné absenci přechodných ustanovení pro provozování herních zařízení povolených před účinností obecně závazné vyhlášky.

17. Jestliže jsou ustanovení zákona o loteriích a obecně závazné vyhlášky, která v řízení o zrušení povolení aplikoval žalovaný, v rozporu s právem EU, měl žalovaný povinnost přednostně aplikovat právo EU. Rozhodnutí ministerstva o zrušení povolení, jakož i následné rozhodnutí o rozkladu jsou podle žalobkyně v rozporu s právem EU. Proto navrhuje, aby soud tato rozhodnutí zrušil a aby na základě zásady aplikační předností práva EU sám nepřihlížel k těm ustanovením obecně závazné vyhlášky a zákona o loteriích, která jsou v rozporu s právem EU, popř. aby položil ohledně posouzení této problematiky předběžnou otázku SDEU. Vady obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 18. Žalobkyně dále namítala diskriminační charakter obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014 ve znění pozdějších novelizací. Diskriminaci spatřovala v tom, že obecně závazná vyhláška stanovuje pro různé druhy loterií odlišná omezení a podmínky jejich provozování, přičemž rozdíly v podmínkách nebyly statutárním městem Brno vůbec objasněny ani jakkoli věcně podloženy. Dále spatřovala žalobkyně diskriminaci v tom, že obecně závazná vyhláška bez zdůvodnění zakazuje provoz určitých loterií v některých městských částech Brna zcela, v jiných jen ve vybraných ulicích a v některých případech je provoz povolen jen v konkrétních budovách dle konkrétních č. p. v daných ulicích. Diskriminačním pro svou neopodstatněnost a nedostatečné odůvodnění je dle žalobkyně též omezení provozní doby provozoven stanovené obecně závaznou vyhláškou, které nesmí být provozovány na celém území statutárního města Brna v pracovních dnech od 7:00 hodin do 14:00 hodin. V tom žalobkyně spatřovala zneužití zákonem svěřené působnosti a zjevně nerozumné jednání ze strany osoby zúčastněné nařízení, tedy nedodržení 3. a 4. kroku testu proporcionality. Vedle toho v jednání osoby zúčastněné na řízení spatřovala žalobkyně též porušení unijního práva. Zkrácená doba legisvakance u obecně závazné vyhlášky č. 15/2014 19. Žalobkyně namítala také skutečnost, že obecně závazná vyhláška č. 15/2014 měla z důvodu deklarovaného obecného zájmu zkrácenou dobu legisvakance a nabyla účinnosti dne 1. 1. 2015. V tom spatřuje porušení § 12 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v rozhodném znění (dále jen „zákon o obcích“), protože loterie a jiné podobné hry byly před nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 15/2014 na území statutárního města Brna regulovány prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014. Předčasnou účinnost obecně závazné vyhlášky č. 15/2014 tak nelze ospravedlnit naléhavým obecným zájmem dle § 12 odst. 2 zákona o obcích. Rozpor obecně závazné vyhlášky s principem proporcionality a soutěžním právem 20. Žalobkyně dále namítá, že zrušená povolení k provozování loterií a jiných podobných her nebyla v rozporu s účelem sledovaným obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 ve znění pozdějších novelizací. V čl. 1 této obecně závazné vyhlášky je stanoveno, že „předmětem vyhlášky je regulace a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku při provozování loterií a jiných podobných her“. Žalobkyně je přesvědčena, že provozování herních zařízení na základě řádně vydaného povolení nebylo samo o sobě v rozporu s veřejným pořádkem, což žalovaný ani žádným způsobem neprokazoval. Nadto žalobkyně označuje obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 za vadnou a protiústavní, neboť je nezákonná pro rozpor s § 12 zákona o obcích, diskriminační a v rozporu s právem EU.

21. Žalobkyně dále namítá, že obecně závazná vyhláška je vadná a protiústavní z důvodu rozporu s principem proporcionality, resp. pro nepřiměřenost zásahu do svobody podnikání provozovatelů loterií. Zmíněná obecně závazná vyhláška je podle žalobkyně rovněž v rozporu se soutěžním právem, což žalobkyně dokládá stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014. Doplnění žaloby 22. Svou žalobu žalobkyně následně doplňovala.

23. V doplnění žaloby ze dne 10. 9. 2015 nejprve odkázala na rozsudek SDEU ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary, C–98/14, a v reakci na toto rozhodnutí rozšířila o další argumenty žalobní bod týkající se unijního práva. Uvedla zejména, že v předmětném správním řízení byl přítomen tzv. unijní prvek, neboť část její klientely, která prostory se sázkovými zařízeními navštěvovala, tvořili občané jiných členských států EU, kterým žalobkyně poskytovala služby ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Na podporu svého tvrzení odkázala na čestné prohlášení svědka, který zjistil, že někteří z uživatelů sázkových zařízení byli občany EU. Z tohoto důvodu byl žalovaný povinen aplikovat právo EU přednostně před jemu odporující českou regulací loterií a jiných podobných her. Žalobkyně také znovu poukázala na nepřiměřenost přijatých opatření ve vztahu k provozu loterií a jiných podobných her na území České republiky vzhledem k právu Evropské unie.

24. V doplnění žaloby ze dne 2. 5. 2017 žalobkyně poukázala na rozsudek městského soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 10 Af 82/2014–118, ve věci shodných účastníků řízení i shodné právní otázky. V něm jiný soudní senát městského soudu shledal, že obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 18/2011 a obecně závazná vyhláška města Varnsdorf č. 4/2012 jsou nezákonné, protože se nezakládají na racionálních, neutrálních a nediskriminačních kritériích. Žalobkyně má za to, že uvedené závěry by měly být aplikovány i v nyní projednávané věci. Vyjádření žalovaného k žalobě 25. Ve vyjádření k žalobě žalovaný navrhl její zamítnutí.

26. K věci samé nejprve odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, z něhož vyplývá, že by se ministerstvo dopustilo zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by nezrušilo povolení k provozování loterií a jiných podobných her, které je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí. Z nálezu rovněž vyplývá, že u provozovatelů videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).

27. K námitce nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů rozhodnutí žalovaný uvedl, že v posuzovaném případě je z odůvodnění rozhodnutí jednoznačně zřejmé, jak se ministr financí vypořádal se všemi argumenty žalobkyně, které jsou relevantní k předmětu daného správního řízení, i které skutečnosti vzal za podklad rozhodnutí, jakož i podle které právní úpravy rozhodl a jakými úvahami se při rozhodování řídil. Žalovaný poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000, podle kterého není nutno rozhodnutí odůvodňovat natolik obsáhle, že by bylo třeba vyžadovat podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení.

28. K tvrzení žalobkyně, že rozhodnutí o rozkladu je nepřezkoumatelné pro svou nesrozumitelnost žalovaný sdělil, že došlo k administrativnímu pochybení a z výroku III. byla vypuštěna slova „rozklad proti“, přičemž tato chyba je zřejmou nesprávností ve smyslu § 70 správního řádu, a proto nezpůsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Z napadeného rozhodnutí je podle žalovaného jasně seznatelné, jak ministr financí rozhodl, a tomu odpovídá i odůvodnění rozhodnutí.

29. Následně se žalovaný vyjádřil k námitce, že ministr financí potvrdil procesně vadný postup ministerstva týkající se výzvy žalobkyni k vyjádření se v předmětném správním řízení. Žalovaný k tomu odkázal na napadené rozhodnutí o rozkladu. Zdůraznil, že výzva podle § 36 odst. 3 správního řádu byla žalobkyni zasílána současně s oznámením o zahájení řízení, což je postup, který je plně v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu. V předmětné věci neprobíhalo rozsáhlé shromažďování důkazů. Podklady pro rozhodnutí byly tvořeny obecně závaznými vyhláškami a nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jak ministerstvo uvedlo již v oznámeních o zahájení řízení. Zároveň byla v oznámeních o zahájení řízení přesně stanovena doba, po kterou mohla žalobkyně a dotčený orgán učinit návrhy důkazů, vyjádření ve věci nebo jiné úkony, a tato lhůta byla žalobkyni na její žádost prodloužena. Podle žalovaného nemohlo dojít k uvedenému porušení procesních práv žalobkyně i proto, že správní spis ve věci nebyl doplněn o další relevantní podklady pro vydání rozhodnutí, přičemž za ty žalovaný nepovažuje informace o vydání obecně závazné vyhlášky, neboť tato skutečnost byla správnímu orgánu i žalobkyni známa již od zahájení řízení.

30. S tvrzením žalobkyně o protiústavnosti postupu ministerstva při rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her žalovaný zásadně nesouhlasí. K otázce ochrany práv nabytých v dobré víře opětovně odkázal na závěr Ústavního soudu vyjádřený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10.

31. K argumentu o přednostní aplikaci přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. žalovaný uvedl, že čl. II. bodu 1. větu druhou je nutné vykládat podle smyslu a účelu přechodných ustanovení, tedy tak, že dosavadním povolením bude ponechána platnost v nich stanovená, ale pouze za předpokladu, že neodporují obecně závazné vyhlášce. Samotné zrušení bodu 4 tohoto přechodného ustanovení přitom neznamená, že dobu povolení již nelze změnit. V této souvislosti žalovaný znovu odkázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a sp. zn. Pl. ÚS 29/10, konkrétně jeho bod 51.

32. Žalovaný trvá na tom, že zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. a vydání obecně závazné vyhlášky jsou okolnostmi ve smyslu 43 odst. 1 zákona o loteriích. Aplikace obecně závazných vyhlášek na dříve vydaná povolení tak podle názoru žalovaného je postupem plně odpovídajícím § 43 odst. 1 zákona o loteriích a v návaznosti na závěry Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 a sp. zn. Pl. ÚS 56/10 i postupem, který je plně v souladu s ústavním pořádkem ČR.

33. K argumentaci žalobkyně o porušení notifikačního procesu žalovaný sdělil, že návrh zákona č. 300/2011 byl podroben notifikační proceduře podle směrnice 98/34/ES. Ke změně § 50 odst. 4 zákona o loteriích, kterou tato novela přinášela, však ze strany Evropské komise ani jiného členského státu nebyly uplatněny připomínky. Vlivem pozměňovacích návrhů byl sice později návrh zákona č. 300/2011 změněn, avšak v otázce regulačního oprávnění obcí, zejména ve vztahu k technickým herním zařízením, k žádnému rozšíření nedošlo. Poté bylo přistoupeno k renotifikaci, v jejímž rámci byly uplatněny připomínky k § 50 odst. 4 zákona o loteriích, které bylo v předchozí fázi bez připomínek. Žalovaný má také za to, že je nutné přihlížet ke smyslu směrnice a jelikož ne každé ustanovení technického právního předpisu má technickou povahu, není možné přistoupit na premisu, že i takováto ustanovení podléhají povinnosti notifikační procedury, přičemž poukazuje na stanovisko generálního advokáta ve věci Unilever, C–443/98. Žalovaný dodal, že pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry byla dána ještě před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb. K otázce nedodržení notifikačního procesu žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015–170, zejména jeho část II.B.

34. K rozporu regulace loterií s právem EU žalovaný uvádí, že správní orgán je povinen postupovat v souladu s platnými a účinnými právními předpisy a nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy či mezinárodními smlouvami. Ohledně aplikovatelnosti práva EU na situaci žalobkyně žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014–32, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015–171, podle nichž nelze dovodit aplikovatelnost práva EU na čistě vnitrostátní situace.

35. K námitkám žalobkyně ohledně nezákonnosti a diskriminačního charakteru obecně závazné vyhlášky žalovaný konstatoval, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra. Ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat jejich zákonnost a je povinno aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která nebyla shledána nezákonnou. Pravomoc obcí regulovat umístění interaktivních videoloterních terminálů (dále jen „IVT“) navíc aproboval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, tedy byla dána již před nabytím účinnosti § 50 odst. 4 zákona o loteriích.

36. V této souvislosti žalobkyně rovněž poukázala na stanovisko ÚOHS. Žalovaný je však přesvědčen, že v uvedeném stanovisku ÚOHS pouze obecně vyzval obce, aby postupovaly v souladu s pravidly hospodářské soutěže a nikterak nekonstatoval rozpor obecně závazné vyhlášky omezující provozování loterií a jiných podobných her se soutěžním právem.

37. S argumentací žalobkyně týkající se rozhodnutí o rozkladech dříve, než o námitkách podjatosti, se žalovaný netotožnil. Uvedl, že s ohledem na § 76 odst. 5 věty druhé správního řádu nemá odvolání, resp. rozklad proti rozhodnutí o námitkách, odkladný účinek, v řízení lze proto pokračovat za účasti úřední osoby, proti níž námitka směřovala. Na podporu tohoto výkladu odkázal na komentář ke správnímu řádu (Vedral J., Správní řád: komentář. II. aktualizované a doplněné vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012 str. 183) a rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 4. 2015, č. j. 15 A 10/2012–101. Naopak rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2011, č. j. 9 Afs 82/2010–71, na který odkazuje žalobkyně, se podle žalovaného týká naprosto odlišného řízení, a sice řízení o doměření celního dluhu, jehož průběh se řídí jiným právním předpisem. Závěry uvedené v tomto rozhodnutí NSS na projednávanou věc nedopadají i proto, že rozkladová komise není sama správním orgánem, ale pouze orgánem poradním bez rozhodovací pravomoci. Žalovaný dále sdělil, že žalobkyně podala námitky podjatosti již téměř do sedmdesáti správních řízení o rozkladech proti rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her, což považuje za zneužití práva a odkazuje na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2015, č. j. 8 As 51/2015–14.

38. Žalovaný se vyjádřil také k doplnění žaloby. Uvedl, že rozhodnutí Soudního dvora EU sp. zn. C–98/14 ve věci Berlington Hungary není možné mechanicky aplikovat na nyní řešenou věc, neboť česká právní úprava je odlišná od úpravy maďarské, jež byla předmětem přezkumu ze strany SDEU. V ČR především nedochází k rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her ze zákona, tedy ze dne na den, nýbrž na základě obecně závazných vyhlášek, jejichž obsah a účel ministerstvo jednotlivě vyhodnocuje. Dále žalovaný rozvedl výše uvedenou argumentaci k otázce ochrany legitimního očekávání hospodářských subjektů. Žalovaný zopakoval, že o neaplikování vnitrostátní právní normy, která je v domnělém rozporu s právem EU, nerozhoduje správní orgán, ale vnitrostátní soud. Ministerstvo má naopak povinnost aplikovat právní předpis, který byl přijat řádným legislativním procesem a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Nadto je nutné, aby byl shledán nesoulad národního práva s konkrétním ustanovením určité směrnice, žalobkyně však nepoukázala ani na jediné ustanovení sekundárního unijního práva, a neprokázala tak rozpor s právem EU. Vyjádření statutárního města Brna 39. K výzvě soudu v řízení před kasační stížností zaslalo statutární město Brno vyjádření ze dne 26. 10. 2017, ve kterém uvedlo, že omezení pro provoz hazardních her dle obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 se týkala zařízení umístěných na adresách v ulicích Cejl, Hybešova, Křenová a Lidická, kde se nacházejí tzv. sociálně vyloučené lokality, na adresách v ulicích Gorkého a Grohova, na nichž se nachází Filozofická fakulta Masarykovy univerzity, a na adrese na ulici Brandlova v těsném sousedství Masarykovy univerzity a Ústavního soudu. Má proto za to, že jsou dány naprosto srozumitelné a rozumné důvody, proč na těchto místech nelze uvedená zařízení provozovat. Podmínky řízení 40. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, po vyčerpání řádných opravných prostředků, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou. Soud při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž ho přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal. První jednání a dokazování před soudem 41. Usnesením ze dne 24. 10. 2017, č. j. 3 Af 24/2015–73, bylo řízení v projednávané věci spojeno s řízeními ve věcech sp. zn. 3 Af 24/2015, sp. zn. 3 Af 25/2015 a 3 Af 38/2015, která se týkala obecně závazných vyhlášek měst Vysoké Mýto, Valašské Meziříčí a hlavního města Prahy. Řízení bylo dále vedeno pod sp. zn. 3 Af 24/2015.

42. Při přípravě jednání městský soud vyzval jak statutární město Brno, které jediné uplatnilo procesní postavení osoby zúčastněné na řízení, tak i další tři dotčená města, Vysoké Mýto, Valašské Meziříčí a hl. m. Prahu, jichž se týkají napadená rozhodnutí ministra o rozkladech, jakož i prvostupňová rozhodnutí ministerstva, která byla rozhodnutími ministra potvrzena, aby se vyjádřila k důvodům přijetí příslušné, aplikované obecně závazné vyhlášky ve věci a aby uvedla, na základě jakých podkladů a poznatků došlo k jejímu vydání. Všechna oslovená města zaslala soudu vyjádření, která byla poté provedena k důkazu při jednání před soudem dne 24. 11. 2017, v případě statutárního města Brna pak i včetně podrobného vyjádření, které toto město zaslalo témuž senátu městského soudu již dříve k věci sp. zn. 3 Af 60/2015. Provedení dalších navržených listinných důkazů včetně čestných prohlášení dokládaných žalobkyní městský soud zamítl pro nadbytečnost.

43. K vyjádření statutárního města Brna žalobkyně odkázala na rozsudek zdejšího soudu č. j. 10 Af 82/2014–118, v němž byla posuzována předcházející obecně závazná vyhláška č. 18/2011 a na rozsudek č. j. 1 As 5/2017–78 (bod 36) k absolutnímu zákazu provozování loterií na území celé městské části Brno–střed. Podle žalobkyně není možné regulaci v určité městské části, která je celoplošně zákazová, obhájit tím, že Ústavní soud, popř. Nejvyšší správní soud neshledává u celozákazových vyhlášek diskriminační charakter, a nesouhlasí tedy s tím, že zákaz na území celé městské části nemá diskriminační charakter. Podle žalobkyně musí být posuzováno město jako celek, zakázání provozu v městské části podle žalobkyně není svou povahou odlišné od zakázání provozu na určité adrese nebo v určité ulici. K vyjádření města z října 2017, konkrétně ke skutečnostem, že některé provozovny se nacházejí v sociálně vyloučených lokalitách a u některých adres se nachází Filozofická fakulta, Masarykova univerzita a Ústavní soud, podotkla, že není možné ověřit nediskriminační charakter této vyhlášky, protože není zřejmé, zda ve všech městských částech na území Brna byla uplatněna stejná kritéria. Navíc není zřejmé, co znamená sociálně vyloučená lokalita, zda ji Brno nedefinuje neracionálně extenzivně apod. To podle žalobkyně z vyjádření města Brna nevyplývá, a toto vyjádření proto nedokázalo doložit důvody pro zvolenou regulaci.

44. Město Brno podle žalobkyně samo přiznává, že jeho vyhláška nebyla v souladu se zákonem, když ve starším vyjádření uvedlo, že z důvodu vydání stanoviska ÚOHS bylo nuceno zavést celoplošnou regulaci, protože s ním dosavadní regulace nebyla v souladu. Pokud jsou důvodem zákazu na celém území nebo zákazu adres dotčených v tomto řízení sociálně vyloučené lokality a blízkost školských zařízení, pak tato kritéria neodůvodňují, proč je zakázáno provozování loterií na celém území městské části Brno–střed. Vzhledem k tomuto rozporu se žalobkyni zdá, že se jedná o ex post vytvořenou účelovou argumentaci, i proto, že město Brno samo přiznalo, že úpravu v obecně závazné vyhlášce č. 18/2011 i v následující obecně závazné vyhlášce č. 1/2014 zvolilo na základě vyjádření městských částí, která nejsou odůvodněná a se kterými město Brno zpravidla souhlasí a zapracovává je do finální obecně závazné vyhlášky, přičemž neuvedlo, že by zrovna s městskou částí Brno–střed nesouhlasilo nebo její návrh nějak upravovalo.

45. Závěrem žalobkyně odkázala na rozhodnutí ÚOHS ze dne 28. 8. 2017, č. j. ÚOHS–S0444/2016/VS–25 120/2017/830/PRO, s tím, že má za to, že město Brno ani další obce neunesly svou povinnost doložit, resp. prokázat objektivní, racionální a nediskriminační důvody, které vedly ke zvolení regulace. První rozhodnutí ve věci a zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu 46. Městský soud rozsudkem ze dne 24. 11. 2017, č. j. 3 Af 24/2015 – 167, žalobu zamítl, neboť žalobní námitky shledal nedůvodnými. Dospěl mimo jiné k závěru, že v posuzované věci není z důvodu absence unijního prvku aplikovatelné evropské právo.

47. Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti žalobkyně rozsudkem ze dne 12. 4. 2021, č. j. 5 As 72/2018 – 90 (dále též „zrušující rozsudek NSS“), rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že vzhledem k rozsudku SDEU ze dne 3. 12. 2020, C–311/19, BONVER WIN, neobstojí závěr městského soudu, že ve věci není aplikovatelné evropské právo. V bodech 64–66 a v bodu 77 zrušujícího rozsudku v této souvislosti uložil městskému soudu ověřit tvrzení žalobkyně o existenci tzv. unijního prvku v této věci, a pokud se ukážou pravdivými, vypořádat žalobní body týkající se rozporu přijaté regulace s evropským právem v intencích rozsudku Berlington Hungary.

48. Nejvyšší správní soud se dále zabýval tvrzenou nezákonností jednotlivých obecně závazných vyhlášek, resp. jejich diskriminačním charakterem. V případě města Vysoké Mýto se ztotožnil se závěry městského soudu, který shledal tyto žalobní námitky nedůvodnými. V případě měst Valašské Meziříčí, Praha a Brno, však shledal nepřezkoumatelným závěr městského soudu o nediskriminačním charakteru aplikovaných vyhlášek. Uložil městskému soudu doplnit své posouzení, zda jsou příslušné obecně závazné vyhlášky ve vztahu k provozovnám žalobkyně diskriminační, resp. zda neodporují principu rovnosti a zákazu libovůle, a přezkoumatelným způsobem vypořádat konkrétní námitky, které žalobkyně v jednotlivých případech uplatnila.

49. Nejvyšší správní soud přezkoumal i další kasační námitky žalobkyně, které shledal nedůvodnými. V dalším řízení je městský soud zavázán právními názory Nejvyššího správního soudu uvedenými v jeho rozsudku. Řízení po rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 50. S ohledem na zrušující rozsudek i nově doložená vyjádření obcí soud podle § 39 odst. 2 s. ř. s. rozhodl usnesením ze dne 28. 7. 2022, č. j. 3 Af 24/2015–250, o vyloučení žalob směřujících proti jednotlivým rozhodnutím k samostatnému projednání. Žaloba proti rozhodnutí ze dne 27. 2. 2015, č. j. MF–41439/2014/34/2901–RK (Vysoké Mýto) je nadále projednávána pod původní sp. zn. 3 Af 24/2015, žaloba proti rozhodnutí ze dne 27. 2. 2015, č. j. MF–44027/2014/34/2901–RK (Valašské Meziříčí) je nadále projednávána pod původní sp. zn. 3 Af 25/2015, žaloba proti rozhodnutí ze dne 22. 7. 2015, č. j. MF–56087/2014/34/2901–RK (Brno) je nadále projednávána pod původní sp. zn. 3 Af 36/2015 a žaloba proti rozhodnutí ze 28. 5. 2015, č. j. MF–50914/2014/34/2901–RK (Praha) je nadále projednávána pod původní sp. zn. 3 Af 38/2015. Vyjádření statutárního města Brna v řízení po zrušujícím rozsudku NSS 51. Statutární město Brno zaslalo k výzvě soudu doplňující vyjádření ze dne 12. 7. 2022. V něm uvedlo, že prakticky plošná regulace provozování technických herních zařízení se stanovenými výjimkami byla dána tím, že zákon o loteriích, ve znění platném od 1. 1. 2012 nezakazoval provozování loterií a jiných podobných her v sousedství tzv. chráněných budov (školy, zdravotnická zařízení, zařízení sociálních služeb, církevní budovy, úřady). Městské části proto byly vyzvány, aby tuto změnu v návrzích na regulaci zohlednily. Většina městských částí (23 z 29) zvolila návrh plošného zákazu provozování technických herních zařízení, městská část Královo Pole navíc navrhla úplný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na svém území. Zbývající městské části navrhly umožnit provozování loterií a jiných podobných her na svém území v rozsahu, v jakém bylo jejich provozování povoleno do té doby platnou vyhláškou č. 18/2011 [a specifikováno v její příloze č. 1 – poznámka soudu] a nekolidovalo s umístěním tzv. chráněných budov. Z těchto celkem šesti městských částí dvě [městská část Brno–jih, městská část Brno–Tuřany – pozn. soudu] povolily provozování loterií a podobných her na celém území s výjimkou ulic, na nichž se nachází školy (jiné chráněné budovy); zbývající městské části [městská část Brno–Černovice, městská část Brno–Chrlice, městská část Brno–Řečkovice a Mokrá Hora, městská část Brno–střed – pozn. soudu] povolily provozování loterií a podobných her pouze na konkrétních místech, kde byly loterie a jiné podobné hry historicky provozovány, nezpůsobovaly žádné problémy, nebyly proti nim výhrady ze strany občanů a nenacházely se v blízkosti tzv. chráněných budov.

52. Městská část Brno–střed pak konkrétně navrhla na svém území oproti dřívějšímu úplnému zákazu povolit provozování loterií a jiných podobných her ve dvou kasinech na ulicích Nádražní a Křenová, která na těchto místech existovala historicky, a přestože od účinnosti vyhlášky č. 18/2011 dne 31. 12. 2011 nebylo na území městské části Brno–střed povoleno provozování technických herních zařízení, byla v nich po celou dobu platnosti obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 technická herní zařízení provozována na základě dříve vydaných povolení Ministerstva financí. Městská část Brno–střed tak v podstatě akceptovala existující stav. Při nejbližší novelizaci dne 25. 10. 2014 byly obě adresy z obecně závazné vyhlášky opět vypuštěny.

53. Herny žalobkyně dotčené napadeným rozhodnutím pak byly provozovány v rozporu s obecně závaznou vyhláškou města již od 31. 12. 2011 [den nabytí účinnosti obecné závazné vyhlášky č. 18/2011, podle jejíž přílohy bylo provozování loterií a jiných podobných her na celém území městské části Brno–střed bez výjimek zakázáno – pozn. soudu] a navíc se nacházely v blízkosti chráněných budov (škol, Ústavního soudu) a v sociálně vyloučených lokalitách. Proto nebyl důvod, aby byly dotčené adresy do obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 zařazeny a provozování technických herních zařízení zde bylo povoleno. Osoba zúčastněná na řízení současně uvedla, že sociálně vyloučené lokality na území města Brna byly definovány v souladu s Analýzou sociálně vyloučených lokalit v ČR a byly identifikovány ve Stručné analýze sociálního vyloučení na území města Brna (příloha Strategického plánu sociálního začleňování města Brna), kterou zaslala soudu spolu s vyjádřením (dále jen „Analýza sociálního vyloučení“). Jednání po rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 54. Dne 11. 11. 2022 se ve věci konalo ústní jednání. Soud v úvodu ústního jednání konstatoval, že obsah správních spisů je účastníkům znám a byl již rekapitulován během prvního ústního jednání, které předcházelo vydání prvního rozsudku městského soudu, a proto od opětovné rekapitulace správních spisů upustil.

55. Účastníci setrvali na svých stanoviscích prezentovaných již ve svých písemných podáních. Žalobkyně zdůraznila, že zdůvodnění regulace městem Brno považuje za vágní a nekonkrétní. Žalobkyně dále odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž dovozuje, že rozhodnutí žalovaného je třeba zrušit, neboť se nezabýval jejím tvrzením ohledně unijního prvku. Soulad s právem EU podle žalobkyně nemůže za těchto okolností posuzovat soud. Žalovaný se s tímto názorem neztotožnil.

56. Soud provedl důkaz čestnými prohlášeními předloženými žalobkyní. Z obsahu deseti čestných prohlášení osob zajišťujících obsluhu sázkových zařízení žalobkyně ze dne 14. 7. 2015 založených na čl. 59 až 68 soudního spisu vyplývá, že prostory na vyjmenovaných deseti adresách ve městě Brno, ve kterých byla umístěna herní zařízení provozovaná žalobkyní, pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie. Konkrétně se jednalo o provozovny využívané žalobkyní na adresách: Cejl 485/16, Cejl 497/30, Hybešova 302/51, Hybešova 437/46 (2x), Hybešova 956/1, Křenová 181/55 (2x), Vachova 36/1 a Vachova 45/6. Soud dospěl k závěru, že předloženými čestnými prohlášeními bylo prokázáno, že provozovny na území městské části Brno–střed navštěvovaly i občané z jiných států EU. Soud též upozornil na obsah vyjádření zaslaného osobou zúčastněnou na řízení. Provedení jiných důkazů účastníci nenavrhovali. Posouzení žalobních bodů soudem 57. Soud předesílá, že zrušení povolení žalobkyně pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 1/2014 již správní soudy opakovaně posuzovaly (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2017, č. j. 2 As 230/2017–45, či ze dne 5. 9. 2018, č. j. 10 As 378/2017–76, jimiž NSS zamítl kasační stížnosti žalobkyně). Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2022 č. j. 10 Af 82/2014–118, jehož se žalobkyně dovolává, byl Nejvyšším správním soudem zrušen a nahrazen rozsudkem 10 Af 82/2014–173, v němž soud dospěl k závěru, že příslušná obecně závazná vyhláška města Brna není diskriminační ani rozporná s evropským právem. Poukázat lze též na rozsudek ze dne 14. 9. 2022, č. j. 4 As 345/2021, kterým NSS zamítl kasační stížnost žalobkyně ve věci rozhodnutí žalovaného vydaného dne 22. 1. 2016, tedy stejně jako v nyní projednávané věci za účinnosti vyhlášky č. 1/2014 ve znění jejích novelizací vyhláškami č. 9/2014 a č. 15/2014. V nyní projednávané věci soud neshledal důvod se od právních závěrů Nejvyššího správního soudu odchýlit. Obecná východiska 58. Podle § 10 zákona o obcích může obec v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány (písm. a)), stanoví–li tak zvláštní zákon (písm. d)).

59. Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

60. Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. a účinném od 14. 10. 2011 může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

61. Úprava provozu loterií a jiných podobných her na území městské části Brno–střed se v období od 1. 1. 2009 do 30. 12. 2011 řídila obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 9/2008, která v čl. 1 zakazovala provoz výherních hracích přístrojů, jak je definuje § 17 zákona o loteriích, na veřejně přístupných místech uvedených v příloze této vyhlášky. Čl. 2 této vyhlášky dále stanovil, že výherní hrací přístroj, jehož provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat na místech uvedených v příloze nejdéle do doby stanovené vydaným povolením. Obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 9/2008 byla novelizována obecně závaznými vyhláškami statutárního města Brna č. 18/2009, č. 13/2010 a č. 8/2011.

62. Obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 18/2009 byl do čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 9/2008 doplněn zákaz povolení provozování výherních hracích přístrojů v okruhu vzdálenosti 100 m od škol, školských zařízení, zařízení sociální a zdravotní péče, budov státních orgánů a církví, jakož i v sousedství uvedených budov na území města Brna.

63. Obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 13/2010 došlo ke změně čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 9/2008 tak, že se z textu čl. 1 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 18/2009 stal čl. 1 odst. 1, za který byl přidán odst. 2, který stanovil, že výherní hrací přístroje nesmí být provozovány v pracovních dnech od 7.00 hodin do 14.00 hodin. Současně došlo ve vztahu k městské části Brno–střed ke změně přílohy, kam byly doplněny ulice: Cejl, Bratislavská, Körnerova, Milady Horákové, Špitálka, Stavební, Podnásepní, Křenová, Mlýnská, Dornych, Zvonařka, Plotní, Hybešova, Václavská, Křídlovická, Lidická, a vypuštěna vymezení: sudá 2–62 v ulici Francouzské, lichá v ulici Hvězdové, lichá v ulici Soudní a lichá 1–5, sudá 2–32 a 36 v ulici Masné.

64. Obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 8/2011 došlo ke změně čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 9/2008, ve znění obecně závazných vyhlášek č. 18/2009 a č. 13/2010 tak, že nyní zněl: „Elektronicky nebo elektronickomechanicky řízené výherní hrací přístroje nebo podobná zařízení sloužící k provozování sázkových her včetně interaktivních videoloterijních terminálů (dále jen výherní hrací přístroje), je zakázáno provozovat na veřejně přístupných místech uvedených v příloze této vyhlášky. Provozování výherních hracích přístrojů nesmí být rovněž povoleno v okruhu vzdálenosti do 100 m od škol, školských zařízení, zařízení sociální a zdravotní péče, budov státních orgánů a církví.“ 65. S účinností od 31. 12. 2011 se úprava provozu loterií a jiných podobných her na území městské části Brno–střed řídila obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 18/2011 ve spojení s přílohou č. 1 této vyhlášky. Čl. 3 této obecně závazné vyhlášky byla zrušena obecně závazná vyhláška č. 9/2008 ve znění obecně závazných vyhlášek č. 18/2009, č. 13/2010 a č. 8/2011. Příloha č. 1 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 stanovila zákaz provozování loterií a jiných podobných her na celém území městské části Brno–střed, a to bez stanovení výjimek.

66. S účinností ode dne 12. 2. 2014 upravovala provoz loterií a jiných podobných her na území městské části Brno–střed obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 1/2014, která zde stanovila zákaz provozování loterií a jiných podobných her s výjimkou kasina na ulici Benešova č. 18–20 a kasina na ulici Křenová č. p. 52/1. Žádné adresy, na nichž se nacházely provozovny využívané žalobkyní, v příloze obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 uvedeny nebyly.

67. Čl. 3 této vyhlášky v odst. 1 stanovil, že loterie a jiné podobné hry uvedené v zákoně o loteriích a) v ustanovení § 2 písm. e) – sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektronicko–mechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení (výherní hrací přístroje), b) v ustanovení § 2 písm. l) – sázkové hry provozované prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení centrálního loterního systému, jímž je elektronický systém tvořený centrální řídicí jednotkou, místními kontrolními jednotkami a neomezeným počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů (interaktivní videoloterní terminál), c) v ustanovení § 2 písm. n) – sázkové hry provozované prostřednictvím technického zařízení, které je elektronickým systémem tvořeným řídicí jednotkou se třemi pevně fyzicky spojenými herními místy obsluhovanými sázejícími, se kterými tvoří funkčně nedělitelný celek (lokální loterní systém), d) v § 50 odst. 3 – loterie a jiné podobné hry povolené Ministerstvem financí, které nejsou upraveny v části první až čtvrté zákona, mohou být na území statutárního města Brna provozovány pouze na místech vymezených v příloze této vyhlášky, přičemž provozovny musí splňovat podmínky uvedené v článku 4.

68. Čl. 3 odst. 2 vyhlášky k tomu doplnil, že loterie a jiné podobné hry uvedené v čl. 2 odst. 1 této vyhlášky nesmí být provozovány na celém území statutárního města Brna v pracovních dnech od 7.00 hod. do 14.00 hod. Čl. 3 odst. 3 vyhlášky zakazoval provoz loterií a jiných podobných her vymezených v písmenech a) až d) tohoto odstavce na celém území městské části Brno–Královo Pole.

69. Dne 25. 10. 2014 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 9/2014, která změnila obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014. Čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 změnil čl. 3 odst. 3 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 tak, že došlo k zákazu loterií a jiných podobných her podle odstavce 1 tohoto článku a loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. g), i), j) a m) zákona o loteriích na celém území městské části Brno–střed. Podle čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 byla v příloze obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 vypuštěna část týkající se městské části Brno–střed. Z přílohy obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 tak bylo vyřazeno kasino na adrese Benešova č. 18–20 a kasino na adrese Křenová č. p. 52/1. Žádné adresy, na nichž se nacházely provozovny využívané žalobkyní, v příloze obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 uvedeny nebyly.

70. Dne 1. 1. 2015 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 15/2014, která změnila obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014. Touto obecně závaznou vyhláškou došlo k úpravě provozu loterií a jiných podobných her na území statutárního města Brna jako celku. K tomu čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 15/2014 konkrétně stanovil, že „[v] článku 3 odstavec 1 obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 9/2014, se slova „mohou být na území statutárního města Brna provozovány pouze na místech vymezených v příloze této vyhlášky, přičemž provozovny musí splňovat podmínky uvedené v článku 4“ nahrazují slovy „je zakázáno provozovat na celém území statutárního města Brna“. Čl. 5 obecně závazné vyhlášky č. 15/2014 došlo současně ke zrušení přílohy obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014. Přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, včetně nesrozumitelnosti výroku napadeného rozhodnutí 71. Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť otázkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí se musí soud v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zabývat i z úřední povinnosti, a pokud by dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí takovou vadou skutečně trpí, byl by povinen je pro vady řízení zrušit. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že se ministr financí v napadených rozhodnutích nevypořádal se všemi jejími rozkladovými námitkami.

72. Podle konstantní judikatury je nepřezkoumatelné zejména takové rozhodnutí, z něhož není zřejmé, proč správní orgán nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005–65, a ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005–130). Požadavek přezkoumatelnosti odůvodnění správního rozhodnutí však neznamená, že je správní orgán povinen jednotlivě reagovat na každé dílčí tvrzení účastníka řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014–43). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je namístě jen tehdy, pokud správní orgán opomene podstatnou námitku účastníka řízení vypořádat zcela (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012–45, a ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64).

73. Městský soud konstatuje, že žádnou z výše uvedených vad, které by mohly způsobovat nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí ministra financí a jim předcházejícího prvostupňového rozhodnutí žalovaného, a k nimž by byl povinen přihlížet z moci úřední, neshledal. Již ve svém prvním rozsudku přitom dospěl k závěru, že se ministr v napadeném rozhodnutí s rozkladovými námitkami žalobkyně dostatečně vypořádal, a proti tomuto závěru žalobkyně kasační stížností nebrojila.

74. Konkrétní námitky žalobkyně nebyly ministrem v napadeném rozhodnutí opomenuty, jak tvrdí žalobkyně, ale vypořádány, a to na str. 15–21 napadeného rozhodnutí. Sama skutečnost, že ministr financí rozkladové námitky žalobkyně spojil do několika dílčích okruhů (celkem se jednalo o dvanáct okruhů) a rozhodl o nich společně, přitom nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí nezpůsobuje. Vypořádání jednotlivých námitek se soud věnuje v následujících částech tohoto rozsudku.

75. Soud neshledal důvodnou ani námitku nesrozumitelnosti výroku III. napadeného rozhodnutí o rozkladu. V písemné verzi tohoto rozhodnutí došlo ke zjevné chybě v psaní tak, že namísto „zamítám rozklad proti rozhodnutí č. j. (…)“ obsahuje toliko slova „zamítám rozhodnutí č. j. (…)“, což připustil ve svém vyjádření též žalovaný. V rámci celého kontextu výrokové části napadeného rozhodnutí však nevzbuzuje znění výroku III. nejmenší pochybnosti o tom, že ministr nezamítal rozhodnutí, což ostatně ani není možné. Ministr výslovně vyjmenoval výroky rozhodnutí, které svým rozhodnutím potvrdil. Výše uvedenou vadu lze považovat za zřejmou nesprávnost ve smyslu § 70 správního řádu bez vlivu na zákonnost napadeného rozhodnutí.

76. Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí není důvodná. Změna předmětu správního řízení 77. Žalobkyně namítala, že ministr potvrdil procesně vadný postup ministerstva týkající se změny předmětu správního řízení. V oznámení o zahájení řízení bylo uvedeno, že předmětem řízení je „zrušení povolení dle § 43 odst. 1 pro rozpor s OZV 18/2011“. V rozhodnutí o zrušení pak bylo uvedeno, že povolení bylo zrušeno „pro rozpor s OZV 1/2014“.

78. Jak již soud uvedl výše, s účinností od 12. 2. 2014 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 1/2014, která nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011. Žalovaný tak postupoval zcela správně, pokud tuto změnu v průběhu řízení zohlednil.

79. Námitka není důvodná. Změna rozhodné právní úpravy v průběhu správního řízení 80. Dále žalobkyně namítala, že během rozkladového řízení byla obecně závazná vyhláška č. 1/2014 novelizována dvěma dalšími obecně závaznými vyhláškami, k čemuž ministr financí v napadeném rozhodnutí nepřihlédl.

81. K této obecně formulované žalobní námitce soud rovněž v obecné rovině uvádí, že žalovaný i ministr financí postupovali správně, pokud zohlednili při svém rozhodování platnou a účinnou právní úpravu na území statutárního města Brna (obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014); její pozdější novelizace provedené obecně závaznou vyhláškou č. 9/2014, která byla účinná od 25. 10. 2014, a obecně závaznou vyhláškou č. 15/2014, účinnou od 1. 1. 2015, přitom ničeho konkrétně ve vztahu k řízení o zrušení povolení žalobkyně k provozu loterií a jiných podobných her neměnily a na rozhodnutí žalovaného o rozkladu neměly přímo vliv. Obě pozdější obecně závazné vyhlášky novelizující obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 ještě dále zpřísňovaly úpravu provozu loterií a jiných podobných her na území městské části Brno–střed, která byla nyní podle obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 zcela zakázána. Obecně závazná vyhláška č. 15/2014 pak regulovala provoz vybraných loterií a jiných podobných her na území statutárního města Brna jako celku. Na území městské části Brno–střed přímo nedopadala. Tam byl totiž provoz vybraných loterií a jiných podobných her zakázán plošně již obecně závaznou vyhláškou č. 9/2014 ve spojení s přílohou č. 1.

82. Není poté pravdou, že by ministr k novelizaci obecně závazné vyhlášky v napadeném rozhodnutí nepřihlédl. Ministr si byl novelizace vyhlášky vědom. Námitku žalobkyně ohledně změny rozhodné úpravy ministr akcentoval na str. 9 napadeného rozhodnutí a skutečnost, že byla v průběhu správního řízení o zrušení povolení vydána obecně závazná vyhláška č. 15/2014, zohlednil na str. 15 napadeného rozhodnutí. Tam také konstatoval, že regulace provozu loterií a jiných podobných her byla novelizacemi obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, tedy obecně závaznou vyhláškou č. 9/2014 a obecně závaznou vyhláškou č. 15/2014, dále zpřísňována.

83. Pro úplnost soud dodává, že žalobkyně nesplňovala podmínky pro provoz loterií a jiných podobných her na území městské části Brno–střed již od účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 18/2011, kterou byl provoz loterií a jiných podobných her na území této městské části zcela zakázán. Následné zrušení této obecně závazné vyhlášky a její nahrazení obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014, novelizovanou nejprve obecně závaznou vyhláškou č. 9/2014 a poté obecně závaznou vyhláškou č. 15/2014, na této skutečnosti ničeho nezměnilo, neboť povolení vydaná žalobkyni byla v rozporu se všemi jmenovanými obecně závaznými vyhláškami.

84. Ani tato obecná žalobní námitka tak není důvodná. Výzvy dle § 36 odst. 3 správního řádu 85. Žalobkyně namítala, že postupem žalovaného bylo porušeno její právo na spravedlivý proces a zásada rovného postavení účastníků řízení. Konkrétně uvedla, že ji žalovaný nevyzval k vyjádření se k podkladům podle § 36 odst. 3 správního řádu poté, co uplynula lhůta pro předložení podkladů stanovená osobě zúčastněné na řízení, statutárnímu městu Brno.

86. Touto námitkou žalobkyně se zabýval Nejvyšší správní soud ve svém zrušujícím rozsudku (bod 78), přičemž uvedl, že: „Nedůvodnou naopak shledal Nejvyšší správní soud námitku porušení § 36 odst. 3 správního řádu; zde odkazuje na rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243, publ. pod č. 2073/2010 Sb. NSS, v němž soud konstatoval, že není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí; vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit. V projednávané věci bylo zahájení správního řízení řádně odůvodněno, stěžovatel byl rovněž vyzván k navržení důkazů a byla mu dána možnost vyjádřit se; v postupu žalovaného neshledal Nejvyšší správní soud pochybení“ 87. Z právě uvedeného je tedy zřejmé, že žalovaný výše uvedeným procesním postupem žádné procesní právo žalobkyně neporušil.

88. Tato žalobní námitka tak není důvodná. Neprovedení důkazů 89. Žalobkyně dále namítala, že nebyly provedeny jí navržené důkazy, které byly podle jejího názoru nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci.

90. Správní orgány v řízení postupují podle § 3 správního řádu tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Správní orgán je povinen vždy odpovědně zvážit, které důkazy je v řízení potřeba provést, a zda není potřeba důkazní stav doplnit, je také povinen posuzovat důvodnost návrhů účastníků řízení na doplnění dokazování. Není na libovůli správního orgánu, jakým způsobem s návrhy účastníků na provedení důkazů naloží, neboť sice není důkazními návrhy účastníka řízení ve smyslu § 52 věty druhé správního řádu vázán, pokud však některé důkazy neprovede, musí uvést důvod tohoto postupu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2009, č. j. 5 As 29/2009 – 48). Z ustanovení § 51 odst. 1 věty prvé správního řádu pak vyplývá, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Z rozhodovací praxe Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že návrh účastníka řízení na provedení důkazu je možné neakceptovat pouze na základě tří důvodů, a to v případech, kdy tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení, nebo pokud důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tzn. nedisponuje vypovídací potencí, či pro jeho nadbytečnost, byla–li již skutečnost, která má být dokazována, v dosavadním řízení bez důvodných pochybností postavena najisto (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 118/09, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89).

91. Předmětem řízení v dané věci byl rozpor udělených povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s obecně závaznou vyhláškou. Jak již soud konstatoval ve svém prvním rozsudku v této věci, provedení žalobkyní navrhovaných důkazů nebylo nezbytné pro zjištění skutkového stavu věci. Proti tomuto závěru žalobkyně kasační stížností nebrojila. Žalovanému pro posouzení otázky, která byla předmětem řízení, zcela postačilo, pokud vycházel jen z nálezů Ústavního soudu, příslušné obecně závazné vyhlášky a povolení k provozování loterií a jiných podobných her, které sám dříve žalobkyni udělil. Provedení žádných ze žalobkyní navržených důkazů nebylo pro zjištění stavu věci v daném případě nezbytné. Bylo by proto v rozporu se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení zakotvenou v § 6 správního řádu, pokud by správní orgány v řízení tyto důkazy prováděly.

92. Tato žalobní námitka také není důvodná. Notifikační proces 93. Pokud jde o námitku týkající se notifikace obecně závazných vyhlášek jako technických předpisů ve smyslu Směrnice, i tuto námitku již přezkoumal ve svém zrušujícím rozsudku (bod 81) Nejvyšší správní soud, který dospěl k závěru, že není důvodná: „(…) Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek NSS ze dne 13. 7. 2017, sp. zn. 1 As 5/2017, dle něhož příslušné obecně závazné vyhlášky nenaplňují definici technického předpisu a nepodléhají tak notifikační povinnosti, neboť jejich působnost je i při zohlednění kumulativních vlivů natolik omezená, že se nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice působí (obdobně např. rozsudky NSS sp. zn. 10 As 62/2015, sp. zn. 1 As 297/2015, sp. zn. 10 As 46/2020). Nejvyšší správní soud neshledal důvodu se od závěrů dříve vyslovených odchýlit. Obecně závazné vyhlášky tedy nemohou být považovány za technický předpis ve smyslu Směrnice; navíc vláda notifikovala zákon č. 300/2011 Sb., který dává obcím explicitně právo regulovat hazard na jejich území, včetně zákazu provozování výherních hracích přístrojů a loterií.“ 94. Lze tedy uzavřít, že dotčená obecně závazná vyhláška č. 1/2014 byla závazným a vynutitelným právním předpisem vůči všem svým adresátům, tedy i vůči provozovatelům loterií a jiných podobných her včetně žalobkyně.

95. Ani námitka porušení notifikační povinnosti proto není důvodná. Aplikace § 43 zákona o loteriích a legitimní očekávání 96. Žalobkyně dále namítala, že na jí udělené povolení není možno aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích podle žalobkyně představuje porušení principů právní jistoty, je nepřípustným retroaktivním zásahem do jejích práv a je v rozporu s legitimním očekáváním žalobkyně, že svou činnost na základě uděleného povolení bude moci vykonávat až do konce jeho platnosti.

97. I tuto námitku žalobkyně již přezkoumal Nejvyšší správní soud ve svém zrušujícím rozsudku (body 79–80), přičemž uvedl: „Nedůvodnými shledal Nejvyšší správní soud rovněž námitky týkající se nezákonného postupu žalovaného dle § 43 zákona o loteriích a legitimního očekávání stěžovatele. K nezákonnosti postupu dle § 43 zákona o loteriích odkazuje Nejvyšší správní soud na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle něhož takový postup není protiústavní ani nezákonný, neboť si provozovatelé loterií a jiných podobných her právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále judikoval, že by se žalovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami. V tomto směru nelze u provozovatelů loterií ani hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13)“ (bod 79). „Z judikatury SDEU vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje (viz rozsudek Plantanol, bod 53), avšak zásada právní jistoty nevyžaduje, že nemůže dojít k legislativním změnám (viz rozsudek Berlington Hungary, bod 78). Soudní dvůr EU v souvislosti s pojmem obecný zájem společnosti judikoval, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her. Provozovatel her (tedy i stěžovatel) tudíž nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, může toliko zpochybnit způsob této změny. Protiústavnost v tomto směru, jak již Nejvyšší správní soud několikráte uvedl, a jak rovněž připomněl městský soud, nebyla Ústavním soudem shledána“ (bod 80).

98. V rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014–32, Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl: „Ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území, bylo opakovaně rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno a potvrzováno. Nejednalo se o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme–li od intermezza v podobě přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů Ústavního soudu a stanovisek veřejného ochránce práv – pouze výkladová praxe Ministerstva financí, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, tudíž s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat. Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení povolení žalovaný přistoupil na základě judikatury Ústavního soudu, který je autoritou při výkladu ústavního pořádku.“ 99. Z uvedeného je zřejmé, že účinky § 43 odst. 1 zákona o loteriích nezakládají nepřípustnou retroaktivitu a nic tedy nebránilo tomu, aby toto ustanovení bylo žalovaným aplikováno i v případě povolení udělených žalobkyni, a že provozovatelům loterií a jiných podobných her nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělené povolení nebude po dobu jeho platnosti nijak dotčeno. Městský soud k výše citovaným závěrům Nejvyššího správního soudu pouze dodává, že žalovaný za tohoto stavu věci postupoval zcela v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu, která žalovanému opakovaně ukládala, aby zahájil řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pokud jsou vydaná povolení v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, byť tato povolení byla vydána před tím, než příslušná obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12).

100. Tato žalobní námitka tak není důvodná.

101. Žalobkyně v této souvislosti dále uvedla, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je ustanovením obecným, které v daném případě nelze aplikovat, neboť na její případ dopadá čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., které je ve vztahu k § 43 odst. 1 zákona o loteriích ustanovením speciálním. Také touto námitkou žalobkyně se již zabýval Nejvyšší správní soud, přičemž v rozsudku ze dne 29. 4. 2021, č. j. 3 As 282/2016–62, mimo jiné uvedl: „Pokud se stěžovatelka dovolává přechodných ustanovení novely loterijního zákona, která podle jejího názoru vylučují zrušení povolení vydaných před 1. 1. 2012, je nutné ji odkázat na původní znění přechodných ustanovení a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jenž zrušil část přechodných ustanovení a který výslovně konstatoval, že „již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů – stejně jako každý jiný subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 [N 13/7 SbNU 87 (96); 63/1997 Sb.], v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“ Jestliže Ústavní soud v citovaném nálezu dospěl k závěru, že přechodná ustanovení nemají být nástrojem k obcházení práva obcí na samosprávu a jejich možnosti regulovat interaktivní videoloterijní terminály, neshledává Nejvyšší správní soud nejmenší prostor pro konstatování, že jiná část týchž přechodných ustanovení vylučuje zrušení dříve udělených povolení z důvodu uplatnění práva příslušné obce na samosprávu v oblasti regulace hazardu (obdobně viz rozsudek tohoto soudu ze dne 7. 6. 2017, č. j. 6 As 226/2016 – 50). Lze shrnout, že kasační argumentace o zásahu do legitimního očekávání je veskrze polemikou a nesouhlasem stěžovatelky se závěry, k nimž dospěl Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Nejvyššímu správnímu soudu však nepřísluší argumentaci a závěry Ústavního jakkoli soudu přehodnocovat.“ 102. V rozsudku ze dne 30. 6. 2021, č. j. 10 As 156/2017–141, dále Nejvyšší správní soud k totožné námitce žalobkyně uvedl, že: „Pokud by se měl čl. II odst. 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb. vykládat žalobčiným způsobem, musel by NSS navrhnout Ústavnímu soudu jeho zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Tento postup však není nutný, neboť toto problematické ustanovení lze vyložit ústavně konformním způsobem tak, že úprava zániku povolení k provozování loterií a jiných podobných her v přechodném ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. se nedotýká pravomoci žalovaného zrušit povolení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích.“ 103. Z právě uvedeného je tedy zřejmé, že ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. nebrání zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaných před 1. 1. 2012 podle § 43 zákona o loteriích.

104. Tato žalobní námitka také není důvodná.

105. Dále žalobkyně namítala, že nález Ústavního soudu ani obecně závaznou vyhlášku obce nelze považovat za takovou okolnost, pro kterou by bylo možné udělené povolení na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušit.

106. Již v rozsudku č. j. 6 As 285/2014–32 dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nastalou nebo dodatečně najevo vyšlou okolností, pro kterou lze povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích zrušit, může být nejen okolnost skutkové povahy, ale též o okolnost rázu právního. Právě takovou právní okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde bylo dosud povoleno provozování loterií a jiných podobných her, jejich další provozování zakazuje. Od tohoto závěru se dosud Nejvyšší správní soud ve své judikatuře neodchýlil. Shodný závěr vyplývá i z nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, bod 55, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 43 a ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, bod 39, z nichž při formulaci závěru uvedeného v rozsudku č. j. 6 As 285/2014 – 32 Nejvyšší správní soud vycházel.

107. Je tedy zřejmé, že onou dodatečně najevo vyšlou okolností ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro kterou je možno udělené povolení k provozování loterií a jiných podobných her zrušit, může být i okolnost právní, tedy i vydání právního aktu v podobě nálezu Ústavního soudu, nebo obecně závazné vyhlášky.

108. Ani tato žalobní námitka není důvodná.

109. Žalobkyně dále namítala, že i pokud by bylo možno v jejím případě aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, byli žalovaný i ministr financí v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, povinni zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti uděleného povolení žalobkyni vznikne, což však neučinili, a přiměřenost zásahu do práv žalobkyně vůbec nezohlednili.

110. Je notorietou, že provozování hazardu sebou nese negativní a patologické jevy (srov. např. již nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 37 a sp. zn. IV. ÚS 2315/12, bod 39 a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014–32, bod 30 a ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018–47, bod 57).

111. Provozování loterií je proto činností legální jen za podmínek přísně specifikovaných zákonem o loteriích (§ 1 odst. 1 zákona o loteriích). Účelem tohoto zákona je vymezit rámec pro zákonem povolené podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her a pro jejich provozování, přispět k ochraně osob, které se účastní loterií a jiných podobných her, a k omezení společenských rizik této účasti (§ 1 odst. 1 věta druhá zákona o loteriích).

112. Právě proto obce v rámci práva na samosprávu disponují pravomocí k tomu, aby na celém svém území nebo na vybraných místech vyloučily koncentraci těchto jevů spojených s provozováním loterií a sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Jestliže má tedy obec zájem, aby se loterie jako jejich „spouštěč“ na jejím území nebo v některých místech nevyskytovaly a nesoustředily (např. je pro místní pořádek nežádoucí souběh či blízkost herny a pohostinství v sociálně vyloučené oblasti), a přistoupí k omezení loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, je zjevné, že primárním účelem takové regulace je zabezpečení veřejného pořádku v místě, neboť právě oblast provozování výherních hracích přístrojů je tou oblastí, která spadá do oblasti veřejného pořádku, k jehož ochraně je obec ve své samostatné působnosti povolána (srov. již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011–75).

113. Žalobkyně má zcela jistě zájem na provozování svého podnikání a dosahování zisku (jde o výkon vlastnického práva a práva na podnikání vyplývajících z čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod), proti tomuto zájmu žalobkyně však stojí právo obce na samosprávu (čl. 99 a násl. Ústavy), jehož součástí je i ochrana veřejného (místního) pořádku na území obce, což je nejen její legitimní zájem ale i povinnost (srov. § 2 odst. 2 zákona o obcích). Nelze přitom přehlédnout, že podle § 4 odst. 2 zákona o loteriích je právě udržení veřejného pořádku v místě stěžejním předpokladem pro udělení povolení k provozování loterií a jiných podobných her.

114. Jak již bylo uvedeno, žalobkyně si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež, lidé se sníženou finanční gramotností apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Statutární město Brno využilo své samosprávné pravomoci a prostřednictvím jednotlivých obecně závazných vyhlášek postupně zakázalo provoz loterií a jiných podobných her v provozovnách na jeho území, kde je žalobkyně provozovala na základě udělených povolení.

115. Nabytím účinnosti obecně závazných vyhlášek se tak zájem žalobkyně na podnikání a dosahování zisku v oblasti provozování loterií a jiných podobných her dostal do kolize s právem statutárního města Brna na samosprávu, jejíž součástí je i jeho právo a povinnost chránit veřejný pořádek na svém území před negativními důsledky této činnosti prostřednictvím její regulace. Žalobkyni, jak již městský soud uvedl výše, přitom nesvědčilo legitimní očekávání, že její právo provozovat loterie a jiné podobné hry na území příslušného města nebude po celou dobu platnosti udělených povolení dotčeno. V daném případě proto převážilo právo města na samosprávu realizované prostřednictvím zákazu provozu loterií a jiných podobných her nad právem žalobkyně podnikat v provozovně nacházející se na jeho území (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014–32, body 38 a 39). Zrušením udělených povolení tedy nemohla být porušena zásada proporcionality a zásah do práv žalobkyně, k němuž v jeho důsledku došlo, proto nelze považovat za nepřiměřený.

116. Ministr financí se v napadeném rozhodnutí zásadou proporcionality, byť velice stručně, zabýval (viz str. 18 napadeného rozhodnutí). Uvedl, že u provozovatelů loterií a jiných podobných her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů. V tomto kontextu ještě dodal, že žalovaný je povinen v souladu judikaturou Ústavního soudu v případě rozporu povolení k provozování loterií a jiných podobných her s obecně závaznou vyhláškou obce rozhodnout o jejich zrušení, neboť pokud by tak neučinil, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu.

117. Z uvedeného je zřejmé, že ministr financí zásadu proporcionality zohlednil, přičemž dospěl ke shodnému závěru jako zdejší soud, že v daném případě v důsledku toho, že žalobkyni nesvědčilo legitimní očekávání, převážilo právo města na samosprávu nad právem žalobkyně podnikat, a že tudíž zrušení udělených povolení nebude představovat nepřiměřený zásah do práv žalobkyně.

118. Rovněž tato žalobní námitka není důvodná. Diskriminační povaha obecně závazné vyhlášky 119. Soud se dále zabýval námitkou žalobkyně, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve znění pozdějších novelizací je diskriminační.

120. Soud předesílá, že žalobkyně brojí proti obecně závazné vyhlášce č. 1/2014 ve znění jejích novelizací obecně závaznými vyhláškami č. 9/2014 a č. 15/2014 (viz zavedení zkratky „OZV“ na první straně žaloby). Právě obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve znění obecně závazných vyhlášek č. 9/2014 a č. 15/2014 přitom byla účinná v době vydání napadeného rozhodnutí (22. 7. 2015). K tomuto datu obecně závazná vyhláška zakazovala provoz loterií na celém území města Brna (viz vývoj rozhodné úpravy v bodech 66 až 70 tohoto rozsudku). To však žalobkyně ve své žalobní argumentaci nereflektuje.

121. Soud dospěl ve shodě s dosavadní judikaturou správních soudů (viz bod 57 tohoto rozsudku) k závěru, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve znění jejích novelizací obecně závaznými vyhláškami č. 9/2014 a č. 15/2014 diskriminační není. Diskriminační nebyla ani před uvedenými novelizacemi.

122. Pokud jde o zákaz loterií na celém území města Brna, soud odkazuje na bohatou judikaturu správních soudů, podle níž plošný zákaz loterií na území obce nemůže být obecně diskriminační a svévolný (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2021, č. j. 10 As 156/2017 – 141).

123. Pokud jde o zákaz loterií podle vyhlášky č. 1/2014 před novelizacemi, soud shrnuje, že tato vyhláška umožňovala jednotlivým městským částem přijmout různou regulaci. V nyní projednávané věci soud posuzuje regulaci na území městské části Brno–střed, kde se nacházely provozovny dotčené napadeným rozhodnutím. Městská část Brno–střed umožňovala provoz loterií toliko ve dvou konkrétně určených kasinech. Předchozí ani následná obecně závazná vyhláška přitom neumožňovala provoz loterií v této městské části vůbec.

124. Soud se nejprve zabýval námitkou žalobkyně ohledně rozdílné právní úpravy pro provoz loterií a jiných podobných her na území jednotlivých městských částí statutárního města Brna. Této námitce nepřisvědčil. Jak vyplývá z konstantní judikatury správních soudů včetně Nejvyššího správního soudu, je možné a v souladu s uplatněním Ústavou garantovaného práva obcí na samosprávu, pokud si jednotlivé městské části v rámci územně členěného statutárního města zvolí svou vlastní úpravu pro provoz loterií a jiných podobných her na svém území, pokud je tato úprava odůvodněná (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2021, č. j. 1 As 128/2020–55, ze dne 18. 5. 2021, č. j. 10 As 205/2020–60, ze dne 25. 10. 2017, č. j. 1 As 234/2017–49).

125. Městská část Brno–střed mohla v rámci regulace loterií a jiných podobných her na území statutárního města Brna zvolit úpravu rozdílnou od jiných městských částí, aniž by byl tento postup sám o sobě diskriminačním, za současné nutnosti dodržet povinnost zvolení této úpravy logicky a přezkoumatelně zdůvodnit.

126. K tomu soud uvádí, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 konkrétní důvody, pro které byla tato regulace přijata, neobsahuje. Důvody, pro které přistoupila osoba zúčastněná na řízení, statutární město Brno, k regulaci loterií a jiných podobných her na svém území, objasnila v odpovědi soudu ze dne 12. 7. 2022, k níž současně přiložila Analýzu sociálního vyloučení.

127. Z vyjádření města Brna vyplývá, že úprava provozu loterií a jiných podobných her na území byla zvolena nejen s jasně rozpoznatelným cílem prevence sociopatologických dopadů hazardních her na obyvatele města, ale též s cílem zakázat provoz loterií a jiných podobných her v územně vymezených sociálně vyloučených lokalitách v rámci jednotlivých městských částí (zde konkrétně se jedná o ulice Hybešova, Cejl, Křenová a Lidická), a dále na místech, kde se nacházejí školy, veřejné instituce jako např. Ústavní soud a jiné tzv. chráněné budovy.

128. Z Analýzy sociálního vyloučení vyplývá, že na území městské části Brno–střed se nacházejí čtyři velké sociálně vyloučené lokality (Bronx, Staré Brno, Staňkova a Lidická a Zábrdovice II). Se sociálně vyloučenými lokalitami se pojí specifické problémy, jako je vysoká míra závislosti na hazardních hrách a sázení, užívání drog a trestná činnost. Městská část Brno–střed je z hlediska počtu spáchaných trestných činů dlouhodobě jedním z nejrizikovějších míst na území ČR. Město Brno k tomu ve svém vyjádření doplnilo, že hustota heren na území městské části Brno–střed podrobována soustavné kritice, a byla z jeho pohledu nepřijatelná.

129. Na území městské části Brno–střed byl povolen provoz loterií a jiných podobných her ve dvou kasinech na adrese Benešova č. 18–20 a Křenová č. p. 52/1. Město Brno uvedlo, že provoz byl umožněn proto, že na těchto místech existovala kasina historicky, a přestože od účinnosti vyhlášky č. 18/2011 (dne 31. 12. 2011) nebylo na území městské části Brno–střed povoleno provozování technických herních zařízení, byla v kasinech na dvou výše uvedených adresách po celou dobu platnosti obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 technická herní zařízení provozována na základě dříve vydaných povolení od žalovaného. Městskou částí Brno–střed tak byly k provozu loterií a jiných podobných her vybrány pouze dva určené objekty, v nichž je provozováno kasino v režimu zákona o loteriích, které má daleko přísnější pravidla provozování než herna (viz dále).

130. K tomu soud uvádí, že zákon o loteriích dává obcím možnost upravit místo, kde je hazard povolen, a čas, v němž je možné je na tomto místě provozovat. Pokud obec, případně jejich část, zvolí v rámci regulace hazardu pro provoz loterií a jiných podobných her určitou lokalitu a svoji volbu zdůvodní, je takový postup v pořádku.

131. Soud odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 56/10, jehož předmětem byla regulace hazardu v městě Františkovy Lázně. Podle Ústavního soudu: „V daném případě nelze odhlížet od toho, že město Františkovy Lázně je městem lázeňským, což zastupitelstvo města zřejmě motivovalo k tomu, aby provozování videoloterijních terminálů vyhláškou takto zásadně omezilo a vytěsnilo toliko do prostor, které jsou již tak jako tak k hazardu určeny. Ani v tomto směru proto Ústavní soud nezjistil jednání ultra vires či zneužití působnosti. Stejný závěr ostatně plyne i z ustanovení § 10 písm. a) obecního zřízení, podle něhož může obec stanovit, "které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci ..., lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány". Ústavní soud má proto za to, že taková individualizace není výrazem libovůle ani nepřípustné diskriminace, ale naopak ji považuje za racionálně odůvodněnou tím, že pokud je již ve městě – nota bene lázeňském – povolen provoz kasina, je logické, pokud se provozování hazardních her soustředí pouze a výlučně tam.“ 132. Stejně tak i v právě projednávané věci byl obecně závaznou vyhláškou povolený hazard (loterie a jiné podobné hry) soustředěn na místo dvou konkrétně určených kasin v ulicích Benešova a Křenová. I když v daném případě se o lázeňské město nejedná, soud důvod uváděný osobou zúčastněnou na řízení, tedy, že objekty byly vybrány s ohledem na skutečnost, že je v nich již provozováno kasino na základě dřívějšího povolení od žalovaného, shledal zcela racionálním. Vyšel přitom též z judikatury správních soudů, podle které obecně závazná vyhláška obce může omezit provoz hazardu pouze na provozovny označené jako kasina (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2022, č. j. 5 As 10/2020–32, či ze dne 24. 2. 2021, č. j. 10 As 2/2020–70).

133. Zákon o loteriích klade na provozovatele sázkových her v kasinu výrazně přísnější požadavky než na provozovatele běžných výherních hracích přístrojů, zejména pokud jde o výši základního kapitálu (§ 4) a výši složené jistoty na zvláštní účet banky (§ 4b). Kasino je také jako jediné povinno identifikovat návštěvníky (§ 36 odst. 1), vést jejich jmenný seznam (§ 36 odst. 2), a také má povinnost být vybaveno monitorovacím systémem s nezpomaleným a nepřerušovaným záznamem (§ 37). Soustředění hazardních her do kasin, kde platí nejpřísnější pravidla pro jejich kontrolu, soud považuje za legitimní nástroj způsobilý dosáhnout vytyčeného regulačního cíle. Je potom v pořádku, pokud byla k umožnění provozu loterií a jiných podobných her zvolena na městské části Brno–střed dvě již existující a provozovaná kasina s povolením od Ministerstva financí a tato jasně označena v příloze obecně závazné vyhlášky č. 1/2014. Výběr této dvojice míst se tak soudu jeví z hlediska deklarovaného účelu regulace hazardních her jako neutrální, nediskriminační a ospravedlnitelný.

134. Shodnou formu regulace ostatně posvětil Ústavní soud ve výše citovaném nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, kde uvedl, že § 50 odst. 4 zákona o loteriích „nevylučuje, aby provozování obec omezila pouze na jedno místo v obci, byť by to bylo právě a jenom kasino,“ a že „taková individualizace není výrazem libovůle ani nepřípustné diskriminace, ale naopak ji považuje za racionálně odůvodněnou tím, že pokud je již ve městě – nota bene lázeňském – povolen provoz kasina, je logické, pokud se provozování hazardních her soustředí pouze a výlučně tam.“ (body 38 a 41; obdobně rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2021, č. j. 10 Af 30/2016–103).

135. Žalobkyně přitom netvrdila žádné konkrétní skutečnosti, z nichž by bylo možné dovodit diskriminační povahu povolení provozování výše uvedených dvou kasin.

136. Lze uzavřít, že soustředění hazardních her do vymezených dvou provozoven nebylo ze strany města Brno diskriminační.

137. Toliko nad rámec výše uvedeného lze doplnit, že ke zrušení ostatních provozoven mělo město Brno i další, specifické důvody.

138. Na základě obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve specifikaci provedené přílohou k této vyhlášce došlo ke zrušení povolení k provozu loterií a jiných podobných her žalobkyně ve vztahu k celkem sedmdesáti provozovnám (rozhodnutí o deseti dalších provozovnách bylo zrušeno a řízení o nich zastaveno výroky I. a II. napadeného rozhodnutí) na území statutárního města Brna. Jednalo se o provozovny na adresách: Hybešova 437/46, Hybešova 302/51, Hybešova 51, Hybešova 1, Brandlova 253/4, Vachova 1/36, Vachova 45/6, Vachova 36/1, Vachova 6/45, Cejl 497/30, Cejl 485/16, Cejl 16/485, Křenová 55, Křenová 181/55, Gorkého 88/46, Lidická 45/787. Všechny uvedené adresy se nacházejí na území městské části Brno–střed.

139. Jak bylo přitom soudem zjištěno nejen z vyjádření osoby zúčastněné na řízení ze dne 26. 10. 2017 a 12. 7. 2022, ale také z doloženého dokumentu Stručná analýza sociálního vyloučení na území města Brna, provozovny využívané žalobkyní a umístěné v ulicích Hybešova, Cejl, Křenová a Lidická se přímo nacházely na územích klasifikovaných jako sociálně vyloučené lokality, v nichž nebyl provoz loterií a jiných podobných her vhodný z důvodu sociální situace obyvatel těchto lokalit, kriminalitě a obecnému povědomí o místě v očích širší veřejnosti.

140. Provozovny v ulici Brandlova se nacházely blízko významné veřejné instituce, Ústavního soudu, a blízko vysoké školy, Masarykovy Univerzity. Provozovna v ulici Gorkého se nacházela u filozofické fakulty téže univerzity. Při rozhodnutí o nezařazení uvedených provozoven žalobkyně na území městské části Brno–střed do přílohy obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, což bylo nezbytným předpokladem pro umožnění provozu loterií a jiných podobných her na území této městské části, tak bylo osobou zúčastněnou na řízení přihlédnuto k tomu, že se posuzované provozovny nacházely v blízkosti tzv. chráněných budov (škol, Ústavního soudu), kde nebylo umístění loterií a jiných podobných her vhodné s přihlédnutím k jejich rizikovosti pro mladistvé (vznik závislosti atp.) a sociální struktuře lokality celkově. Takové zdůvodnění vyžadovaných podmínek, které byly uplatňovány na provozovatele loterií a jiných podobných her na území městské části Brno–střed objektivně a všeobecně, má soud za zcela adekvátní a žádnou diskriminaci konkrétně vůči žalobkyni v něm nespatřuje.

141. To, že osoba zúčastněná na řízení sdělila rozhodné skutečnosti, až na základě výzvy v soudním řízení, přitom není rozhodné, protože jak podle ustálené judikatury správních soudů může obec konkrétní důvody, které ji vedly k přijetí obecně závazné vyhlášky, vysvětlit právě až v řízení před soudem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2021, č. j. 2 As 282/2020–25).

142. Pokud jde o namítané omezení provozu loterií a jiných podobných her ve stanovených provozovnách na území statutárního města Brna pouze na určité časy tak, jak specifikovala příloha č. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, nemohlo se toto omezení žalobkyně nijak dotknout. Povolení žalobkyně byla totiž zcela zrušena, neboť nesplňovala podmínky pro provoz loterií a jiných podobných her na území městské části Brno–střed, resp. statutárního města Brna jako celku. Ustanovení ohledně časového omezení provozu v provozovnách jiných subjektů tedy neměla pro napadená rozhodnutí žádný význam.

143. Závěrem k tomuto okruhu žalobních námitek soud připomíná, že míra precizace žalobních bodů předurčuje, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod obecnější, tím obecněji k němu správní soud přistoupí. Není na místě, aby soud za žalobkyni spekulativně argumentaci domýšlel či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují, neboť tím by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebral by funkci žalobcova advokáta (srov. závěry rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008–78).

144. Soud tak shrnuje, že žalobkyně neprokázala, že by se obecně závazná vyhláška č. 1/2014 uplatňovala vůči ní jiným způsobem než vůči jiným provozovatelům hazardních her na městské části Brno–střed.

145. Žalobní námitka není důvodná. Zkrácení doby legisvakance 146. Žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 15/2014 je nezákonná, neboť byla zkrácena doba legisvakance, aniž byl dán důvod naléhavého obecného zájmu.

147. Obdobnou námitkou žalobkyně se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017–76, v bodech 57 až 64, a to ve vztahu k obecně závazné vyhlášce města Litvínova, u níž město Litvínov přistoupilo dokonce k úplnému vyloučení legisvakanční lhůty. Konkrétně v bodě 63 rozsudku č. j. 1 As 5/2017–76, pak Nejvyšší správní soud konstatoval: „I kdyby se tedy o porušení procesu přijetí vyhlášky jednalo, tato vada by nezasáhla do právního principu, který uvedené ustanovení chrání – totiž zákazu retroaktivity, resp. existenci legisvakanční lhůty, která má být dodržena, aby se adresáti práva mohli na právní úpravu dopředu před její účinností připravit. Tato hodnota nebyla v projednávaném případě narušena. Stěžovatel měl času dost. I kdyby pro dřívější účinnost nebyly podmínky, obecně závazná vyhláška města Litvínova by nabyla účinnosti dle obecného zákonného pravidla, tj. patnáct dní po vyhlášení právního předpisu, tj. dne 10. 12. 2011. Se stěžovatelem přitom bylo správní řízení zahájeno dne 29. 5. 2013, tj. dnem, který je mimo období, ve kterém by aplikovatelnost obecně závazné vyhlášky byla sporná.“ 148. Ani v nyní posuzované věci nemůže zkrácení legisvakanční lhůty způsobit nezákonnost napadeného rozhodnutí. I v případě, že by obecně závazná vyhláška č. 15/2014, která novelizovala již účinnou obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014, nabyla účinnosti až patnáctým dnem svém vyhlášení, a nikoliv již dne 1. 1. 2015, nemělo by to na nyní posuzovanou věc žádný vliv.

149. Řízení, v rámci něhož bylo vydáno napadené rozhodnutí, bylo se žalobkyní zahájeno již dne 18. 5. 2013 (viz usnesení ministerstva financí ze dne 18. 5. 2013, č. j. MF–59996/2013/34) a prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno dne 4. 7. 2014. Provoz loterií v provozovnách využívaných žalobkyní na územní městské části Brno–střed byl přitom zakázán již obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 účinnou od 31. 12. 2011. Žalobkyně nesplňovala podmínky k provozu loterií a jiných podobných her na území městské části Brno–střed ani podle žádné z pozdějších obecně závazných vyhlášek. Obecně závazná vyhláška č. 15/2014 rozšířila zákaz provozu loterií a jiných podobných her na území statutárního města Brna jako celku, na situaci žalobkyně tak neměla fakticky žádný vliv. Napadené rozhodnutí bylo nadto vydáno až dne 22. 7. 2015, tedy mimo období, ve kterém by aplikovatelnost obecně závazné vyhlášky byla sporná.

150. Tato žalobní námitka tak není důvodná. Soulad s právem Evropské unie 151. Soud s ohledem na závazný právní názor Nejvyššího správního soudu ověřil tvrzení žalobkyně o existenci tzv. unijního prvku.

152. Podle článku 56 a následujících ustanovení Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb. Soudní dvůr EU v rozsudku ze dne 3. 12. 2020, C–311/19, BONVER WIN, na položenou předběžnou otázku odpověděl tak, že: „Článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ 153. Soudní dvůr EU v odůvodnění rozsudku uvedl mimo jiné, že: „V souvislosti s případnou relevancí počtu klientů pocházejících z jiného členského státu je nutno odmítnout, jak navrhuje generální advokát v bodě 82 svého stanoviska, myšlenku zavedení pravidla de minimis do oblasti volného poskytování služeb. V tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků, kteří využili dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování služeb je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost článku 56 SFEU žádný vliv. Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat jak v situacích, kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (…), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (…).“ 154. V nyní posuzovaném případě žalobkyně čestným prohlášením deseti osob zajišťujících obsluhu sázkových zařízení doložila, že její herny navštěvovala též zahraniční klientela z jiných států EU. Soud tak má za prokázané, že ve vztahu k posuzovaným provozovnám na území městské části Brno–střed existoval unijní prvek. Proto se dále zabýval souladem přijaté regulace s evropským právem, a to v intencích judikatury Soudního dvora EU, zvláště pak rozsudku Berlington Hungary (rozsudek ze dne 11. 6. 2015, C–98/14).

155. Městský soud před vlastním hodnocením souladu rozhodnutí žalovaného a loterní vyhlášky s unijním právem podotýká, že správní soudnictví je založeno na kasačním principu. Správní soud není v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. soudem nalézacím, nýbrž přezkumným. Napadené rozhodnutí obsahuje pouze úvahu správního orgánu, že není orgánem, který by měl posuzovat soulad obecně závazné vyhlášky s unijním právem. Otázku, zda se projednávaná věc nachází v aplikačním rámci unijního práva a zda je s ním v souladu však žalovaný neřešil.

156. Soud přistoupil k posouzení souladu loterní vyhlášky, potažmo rozhodnutí žalovaného, s unijním právem, sám, neboť je v dané věci vázán závěry ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu, který zdejší soud k tomuto postupu v bodech 64 – 66 a v bodu 77 zrušujícího rozsudku zavázal. Kasační závaznost jednou vysloveného právního názoru je odrazem zájmu na efektivním fungování správního soudnictví, neboť brání opakovanému přehodnocování již zodpovězených otázek. Kasačně závazný právní názor nelze překonat ani prostřednictvím rozšířeného senátu (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021–50), a to ani za předpokladu, že by se jednalo o judikatorní exces (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2019, č. j. 4 As 3/2018–50, č. 4015/2020 Sb. NSS).

157. V rozsudku Berlington Hungary Soudní dvůr EU principy soudního přezkumu shrnul následovně (bod 92): „(…) omezení volného pohybu služeb, která by mohla vyplývat z takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčeny v původním řízení, mohou být naléhavými důvody obecného zájmu odůvodněna pouze, pokud vnitrostátní soud dospěje po celkovém posouzení okolností, za nichž byly tyto právní předpisy přijaty a uplatňovány, k závěru: – že předně sledují skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž pouhá skutečnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu prostřednictvím zvýšení daňových příjmů, není na překážku tomu, aby se na toto omezení nahlíželo jako na předně sledující skutečně takové cíle; – že sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a – že splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví.“ 158. Vnitrostátní (česká) právní úprava relevantní v projednávané věci v sobě spojuje obecný rámec, který vymezuje zákon o loteriích a speciální úpravu ve formě obecně závazné vyhlášky, kterou k regulaci hazardu na svém území vydávají obce. Soulad obecného (zákonného) rámce pro regulaci hazardu v obcích zdejší soud již opakovaně posuzoval, přičemž ani v této věci není důvodu odchýlit se od závěru, že tento rámec není v rozporu s právem EU (viz např. body 232 a následující rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2022, č. j. 10 Af 82/2014–173). Lze toliko stručně shrnout, že obecný (zákonný) rámec pro regulaci hazardu v obcích prostřednictvím obecně závazných vyhlášek je odůvodněn zájmem na eliminaci rizik a nežádoucích průvodních jevů hazardu, jež jako vážné důvody vedoucí až k omezení služeb uznává i judikatura Soudního dvora EU (srov. rozsudek Berlington Hungary, bod 58). Z důvodové zprávy přitom vyplývá, že zákonodárce nepřikládal žádný význam tomu, zda snížení rozsahu hazardu bude následováno úbytkem příjmů v důsledku snížení odvodu z loterií a jiných her (§ 41i odst. 1 písm. b) zákona o loteriích) na úrovni státního rozpočtu. Převažujícím faktorem pro přijetí zákonného rámce regulace tedy skutečně byla snaha dát obcím nástroj umožňující eliminaci provozu hazardu na jejich území. Odůvodnění obecného rámce regulace hazardu tak podle názoru soudu sleduje legitimní cíl, jak je definovala nejen vnitrostátní judikatura, ale i judikatura Soudního dvora. Tento cíl je v případě zákonného rámce navíc i založen na racionálních a nediskriminačních kritériích.

159. Soud se proto dále zabýval konkrétní regulací loterií a jiných podobných her v místě příslušnou obecně závaznou vyhláškou.

160. Při posuzování první podmínky vymezené v rozsudku Berlington Hungary, tedy zda obecně závazná vyhláška skutečně sleduje cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, soud vycházel z deklarovaného účelu obecně závazné vyhlášky i z vyjádření osoby zúčastněné na řízení.

161. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 (ve znění před i po přijatých novelizacích) explicitně deklarovala svůj předmět a cíl v článku 1. Cílem vyhlášky byla ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na loteriích a jiných podobných hrách a předcházení záporným jevům spojeným s hraním těchto her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku. Přijatá regulace tedy měla za cíl nejen přispět k ochraně veřejného pořádku, ale též chránit osoby hráčů před negativními důsledky hazardu.

162. Z vyjádření města Brna a přiložených příloh vyplývá, že na území městské části Brno–střed se nacházejí čtyři velké sociálně vyloučené lokality (viz bod 128 tohoto rozsudku). Město Brno proto nemělo zájem přijatou vyhláškou umožnit provozování hazardu v provozovnách využívaných žalobkyní, kde byl již od 31. 12. 2011 zakázán.

163. Soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že omezení volného pohybu služeb spočívající ve snížení počtu míst k provozování vybraných loterií a sázkových her sleduje cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, ochranou nezletilých a prevencí před gamblingem. Vzhledem k sociální situaci na území městské části Brno–střed, jsou přitom uplatnění omezení přiměřená a legitimní. Omezení hazardních her současně nijak nezvýšilo daňové příjmy statutárního města Brno, ani České republiky.

164. Druhým kritériem, které musí omezení volného pohybu služeb dle citovaného rozsudku Berlington Hungary splňovat, aby neodporovalo čl. 56 SFEU, je, že vymezené legitimní cíle sleduje koherentním a systematickým způsobem (podobně též rozsudky ze dne 12. 7. 2012 ve věci C–176/11 HIT a HIT LARIX, bod 22, a ze dne 6. 11. 2003 ve věci C–243/01 Gambelli, bod 67). Jinými slovy nesmí jít o právní úpravu svévolnou (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2022, č. j. 6 As 9/2022–31).

165. Toto kritérium je též splněno. V průběhu času docházelo nejen v legislativě, ale i fakticky napříč Českou republikou ke stále přísnějším regulacím loterií a to zejména díky postupným novelizacím zákona o loteriích, které obcím dávaly stále více prostoru pro regulaci těchto her na svém území. Již z vývoje právní úpravy tedy muselo být žalobkyni zřejmé, že nemůže racionálně očekávat, že nemůže dojít ke změně vývoje na místní úrovni.

166. Z vyjádření města Brna vyplývá, že docházelo k postupnému snižování povolených adres, a to nejprve na základě rozhodnutí jednotlivých městských částí. Některé městské části zakázaly provoz loterií a jiných podobných her bez výjimky, jiné jej omezily toliko na určité budovy, ulice, popř. jen na již historicky využívaná kasina. Přihlížely přitom k tomu, zda se provozovny nenachází poblíž škol či jiných chráněných budov, zda byly na konkrétních místech loterie a jiné podobné hry historicky provozovány a zda nezpůsobovaly žádné problémy a nebyly proti nim výhrady ze strany občanů. Následně došlo k zákazu na celém území města Brna, který byl účinný v době vydání napadeného rozhodnutí.

167. Žalobkyně netvrdila, že by byla loterní vyhláška namířena vůči ní (či že by konkrétně stranila jinému provozovateli loterií a jiných podobných her). Žalobkyně ani nikdo jiný nemohl podle obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění jejích novelizací na území městské části Brno–střed provozovat loterie a jiné podobné hry uvedené v § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Zákaz se vztahoval jednotně na všechny potenciální hráče bez výjimky, nelze se proto úspěšně dovolávat ani rozlišování v případě cizích a domácích hráčů.

168. V průběhu historického vývoje došlo na území městské části Brno–střed k určitému časovému období, kdy byly povoleny provozovny dvou kasin na ulicích Nádražní a Křenová. Umožnění provozu v těchto dvou kasinech nemá podle soudu vliv na koherentnost přijaté úpravy, neboť v době vydání napadeného rozhodnutí již neplatilo, bylo městem Brno osvětleno (viz výše) a žalobkyně se nijak přímo nedotklo.

169. Z těchto důvodů lze konstatovat, že loterní vyhláška představuje koherentní a systematickou regulaci provozování loterií a jiných podobných her na území statutárního města Brna ve smyslu rozsudku Berlington Hungary.

170. Rozsudek Berlington Hungary jako třetí podmínku ovlivňující posouzení, zda je právní regulace omezení volného pobytu služeb – hazardu v souladu s unijními principy, poukázal na zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a zásadu ochrany vlastnictví.

171. I zde je třeba vycházet z výše citovaného rozsudku č. j. 6 As 285/2014 – 32 a zejména z nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, N 49/69 SbNU 31, dle něhož u provozovatelů videoloterních terminálů nelze: „hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů – stejně jako každý jiný subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). […] za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“ 172. Těmito závěry je soud vázán a nemůže se od nich odchýlit. Vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou totiž závazná pro všechny orgány a osoby (čl. 89 odst. 2 Ústavy).

173. Na uvedené navazuje i povinnost stanovená v bodě 85 rozsudku Berlington Hungary, tedy že musí být stanoveno dostatečně dlouhé přechodné období, které umožní držitelům povolení k provozování loterií přizpůsobit se danému stavu, či systém přiměřené náhrady. Obecně závazná vyhláška nestanovila pro provozování loterií a jiných podobných her provozovaných žalobkyní na základě těchto povolení a povolených přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky žádné přechodné období.

174. Evropská komise pro lidská práva ve věci McKenna v. Irsko (rozhodnutí Komise, č. 16221/90, ze dne 17. 10. 1991) k proporcionalitě tehdejšího opatření (zrušení udělené licence k hazardním hrám na základě zákona a to po 6 letech provozování těchto her) shledala, že šlo o opatření v obecném zájmu a uvedla, že „udělení licence žadatele provozovat své podnikání vždy podléhalo neomezené pravomoci místního orgánu zrušit své rozhodnutí umožňující licencování zábavních loterií. Žadatel si také musel být vědom toho, že část veřejného mínění byla proti pokračování těchto typů podniků v dané oblasti a zájmové skupiny vedly kampaň za zrušení podle čl. 13 [zákona o hraní a loteriích z roku 1956].“ V této věci tedy k převaze obecného zájmu nad individuálním zájmem stěžovatele postačil tlak veřejného mínění proti provozování hazardu a rovněž vědomí tehdejšího stěžovatele, že licenci může kdykoliv rozhodnutím příslušného orgánu pozbýt.

175. Oproti tomu v případu Svit Rozvag, TOV a jiní v. Ukrajina, č. 13290/11, ESLP shledal porušení práva na pokojné užívání majetku v tom, že Ukrajina přijetím zákona o regulaci hazardu bez jakéhokoli přechodného období a bez jakékoli kompenzace pozastavila (avšak fakticky zneplatnila) na celém svém území veškerá dříve udělená povolení k provozování hazardních her, a to z toho důvodu, že žádné ustanovení vnitrostátního práva účinné v době udělení povolení takový postup neumožňovalo (zejména odstavce 64 a 160 rozsudku Svit Rozvag). Ukrajina však k této regulaci přikročila prakticky okamžitě během jednoho měsíce od schválení příslušného zákona, přestože původně zákonodárce zamýšlel přechodné období v délce cca 1 roku.

176. Od rozhodnutí ve věci McKenna se ESLP ve věci Svit Rozvag nikterak nedistancoval, nýbrž vyložil výslovně ve vztahu k němu, jakož i ve vztahu k jinému svému rozsudku ze dne 29. 3. 2010 ve věci Depalle v. Francie, č. 34044/02, že v těchto případech si dotčené subjekty musely být od samého počátku vědomy toho, že jejich oprávnění mohou být kdykoli jednostranně odejmuta (srov. odstavec 173 rozsudku Svit Rozvag).

177. Městský soud již výše konstatoval, že legitimním důvodem pro přijetí obecně závazné vyhlášky byl zájem na snížení nabídky hazardu a s tím spojených negativních společenských jevů. Podle názoru městského soudu si žalobkyně těchto okolností, kontroverznosti provozování loterijních her podle zákona o loteriích, i toho, že kterékoliv její povolení s ohledem na ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích může být při změně okolností zrušeno, musela být vědoma.

178. Nadto je třeba poukázat na skutečnost, že byť není v obecně závazné vyhlášce stanoveno žádné přechodné období, toto období fakticky existovalo. I po nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky žalobkyně nadále disponovala platným povolením k provozování loterií, které vydal žalovaný. Obce nemohou úpravou místních poměrů zrušit již dříve vydaná povolení, které vydal žalovaný, to může (a musí) ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích učinit pouze orgán, který tato povolení vydal, tedy žalovaný. Vznikne–li tedy okolnost, pro kterou by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit – v tomto případě je tou okolností nabytí účinnosti předmětné obecně závazné vyhlášky – má žalovaný zákonnou povinnost zrušit povolení k provozování činnosti. Zrušení povolení k provozování činnosti však nemohlo nastat okamžikem zahájení správního řízení o zrušení povolení, nýbrž muselo mu předcházet vydání rozhodnutí, proti němuž je přípustný opravný prostředek. Lze tedy uzavřít, že do pravomocného rozhodnutí ve věci tak žalobkyně jako provozovatelka loterií nadále disponovala platným povolením a do nabytí právní moci rozhodnutí o zrušení povolení tak měla nadále možnost své podnikání přizpůsobit vydané obecně závazné vyhlášce.

179. V daném případě bylo konečné rozhodnutí o zrušení povolení vydáno dne 22. 7. 2015, zatímco vyhláška č. 1/2014 byla přijata s účinností ke dni 12. 2. 2014 a její novelizace s účinností ke dni 25. 10. 2014 a ke dni 1. 1. 2015. Přechodné období tak fakticky činilo více než půl roku, což je dle soudu doba více než dostatečná, aby žalobkyně přizpůsobila své podnikání předmětné vyhlášce. Nadto adresy žalobkyně nebyly do seznamu povolovaných adres zařazeny již dříve vyhláškou č. 18/2011, resp. její přílohou, s účinností od 31. 12. 2011.

180. Výše uvedené vychází z judikatury Ústavního soudu, který ve svých nálezech opakovaně konstatuje, že nelze sankcionovat provozovatele, který vykonává svoji činnost v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, má–li platné povolení k provozování této činnosti: „Jak již bylo uvedeno, je nyní na Ministerstvu financí, aby zajistilo respekt k této obecní regulaci prostřednictvím nástrojů, které mu uděluje správní řád a samotný loterijní zákon v ustanovení § 43 odst. 1, jež stanoví povinnost orgánu, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zrušit povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Dokud provozovatelé disponují platnými rozhodnutími Ministerstva financí, obec není oprávněna nerespektování obecně závazné vyhlášky sankcionovat vůči provozovatelům, neboť ti jednají v důvěře v existující a dosud platné akty státu (rozhodnutí o povolení vydaná Ministerstvem financí). Pokud však Ministerstvo financí v návaznosti na existující obecně závazné vyhlášky nezahájí přezkumná řízení, porušuje ústavně zaručené právo obcí na územní samosprávu.“ (nález ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11).

181. Obdobně se pak Ústavní soud vyjádřil v nálezu ze dne 16. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10: „Nástroje, jak případně dosáhnout zrušení vydaných povolení Ministerstva financí, pokud se ocitají v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, upravuje buď správní řád (zejména ustanovení § 94 a násl. upravující tzv. přezkumné řízení), nebo spíše též samotný loterijní zákon, který v ustanovení § 43 odst. 1 stanoví povinnost orgánu, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zrušit povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit.“ 182. Za těchto okolností dospěl městský soud k závěru, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickým zájmem žalobkyně a nad tím, aby sama nenesla náklady spojené s regulací. Zákaz provozování loterií a jiných podobných her provozovaných podle zákona o loteriích, které mohla žalobkyně v dotčených provozovnách provozovat, v důsledku regulace zavedené příslušnou obecně závaznou vyhláškou (bez formálně stanoveného přechodného období) byl tak přiměřeným zásahem do vlastnického práva žalobkyně.

183. Městský soud výše uvedené uzavírá s tím, že předmětná regulace není v rozporu s právem Evropské unie.

184. Tato žalobní námitka tedy není důvodná. Rozpor se soutěžním právem 185. Dále žalobkyně namítala, že ze stanovisek Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne vyplývá, že předmětná obecně závazná vyhláška je v rozporu se soutěžním právem, a tudíž nezákonná.

186. Rovněž k této námitce se již opakovaně vyjadřoval Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018–51, bod 30 k ní uvedl: „V obecné rovině tedy za předpokladu, že postup Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže bude správními soudy shledán zákonným (závěry v této věci zatím není možno žádným způsobem předjímat), bylo by myslitelné v konkrétní podobě určité obecně závazné vyhlášky obce spatřovat protisoutěžní jednání. Ve věci stěžovatelky však nic takového nebylo příslušným odborným správním orgánem shledáno; posuzovat tuto otázku v každém jednotlivém řízení tohoto typu před žalovaným jako otázku předběžnou není s ohledem na princip odbornosti a vymezení pravomocí správních orgánů reálně představitelné. Jsou–li indicie, že konkrétní vyhláška má protisoutěžní charakter, má žalovaný dát podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k provedení příslušného šetření a vyčkat na reakci Úřadu. Není však možno po žalovaném požadovat, aby se touto otázkou zevrubně zabýval v rámci svého běžného rozhodování.“ 187. V rozsudku ze dne 30. 6. 2021, č. j. 10 As 156/2017–141, bod 68 pak Nejvyšší správní soud s odkazem na rozsudek ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018–51, konstatoval, že „[ř]ízení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle zákona o loteriích jsou odlišná a na sobě nezávislá.“ 188. Ani tato žalobní námitka není důvodná. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 189. Ze shora uvedených důvodů dospěl soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

190. O náhradě nákladů řízení, které zahrnují též náklady řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení. Žalovaný měl ve věci úspěch, avšak žádné náklady nad rámec jeho běžných činností mu nevznikly. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, proto právo na náhradu nákladů řízení nemá. Soud připomíná, že pro výrok o náhradě nákladů řízení je rozhodující konečný výsledek ve věci, nikoliv dílčí výsledek řízení o kasační stížnosti.

191. Podle § 60 odst. 5 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Městský soud v Praze osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost ve smyslu § 60 odst. 5 s. ř. s. neuložil a neshledal ani žádný důvod hodný zvláštního zřetele, pro který by jí bylo možné náhradu nákladů řízení přiznat. Osoba zúčastněná ostatně ani netvrdila, že jí v řízení vznikly jakékoli náklady nad rámec její obvyklé úřední činnosti. Výrokem III. proto soud vyslovil, že osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu nákladů řízení nemá.

Poučení

Vymezení věci Žalobní body Procesní vady Aplikace § 43 zákona o loteriích, rozpor s ústavními principy Notifikační proces Rozpor s právem EU Vady obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 Zkrácená doba legisvakance u obecně závazné vyhlášky č. 15/2014 Rozpor obecně závazné vyhlášky s principem proporcionality a soutěžním právem Doplnění žaloby Vyjádření žalovaného k žalobě Vyjádření statutárního města Brna Podmínky řízení První jednání a dokazování před soudem První rozhodnutí ve věci a zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu Řízení po rozhodnutí Nejvyššího správního soudu Vyjádření statutárního města Brna v řízení po zrušujícím rozsudku NSS Jednání po rozhodnutí Nejvyššího správního soudu Posouzení žalobních bodů soudem Obecná východiska Přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, včetně nesrozumitelnosti výroku napadeného rozhodnutí Změna předmětu správního řízení Změna rozhodné právní úpravy v průběhu správního řízení Výzvy dle § 36 odst. 3 správního řádu Neprovedení důkazů Notifikační proces Aplikace § 43 zákona o loteriích a legitimní očekávání Diskriminační povaha obecně závazné vyhlášky Zkrácení doby legisvakance Soulad s právem Evropské unie Rozpor se soutěžním právem Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení Procesní vady