3 A 69/2024–82

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudkyň Mgr. Ivety Postulkové a JUDr. Petry Kamínkové ve věci žalobců: a) Y. L., b) N. L., oba zastoupeni advokátem JUDr. Stanislavem Pavelkou, sídlem Libická 1832/5, 130 00 Praha 3 jako opatrovníkem, c) P. L., zastoupená zákonným zástupcem Y. L. (žalobce a), d) S. L., zastoupený zákonným zástupcem Y. L. (žalobce a), všichni bytem naposledy X, státní příslušnost Ukrajina, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, sídlem Nad Štolou 3, 170 00 Praha 7, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vrácení žádostí o poskytnutí dočasné ochrany, a to žalobci ad a) dne 16. 9. 2024, č. j. OAM–0395695/DO–2024, žalobkyni ad b) dne 16. 9. 2024, č. j. OAM–0395688/DO–2024, žalobkyni ad c) dne 18. 9. 2024, č. j. OAM–0396412/DO–2024, a žalobci ad d) dne 18. 9. 2024, č. j. OAM–0396422/DO–2024, jako nepřijatelné, takto:

Výrok

I. Zásah spočívající v tom, že žalovaný vrátil žalobci ad a) dne 16. 9. 2024 žádost o poskytnutí dočasné ochrany č. j. OAM–0395695/DO–2024, žalobkyni ad b) dne 16. 9. 2024 žádost o poskytnutí dočasné ochrany č. j. OAM–0395688/DO–2024, žalobkyni ad c) dne 18. 9. 2024 žádost o poskytnutí dočasné ochrany č. j. OAM–0396412/DO–2024 a žalobci ad d) dne 18. 9. 2024 žádost o poskytnutí dočasné ochrany č. j. OAM–0396422/DO–2024, jako nepřijatelné, byl nezákonný.

II. Žalovanému se zakazuje pokračovat v porušování práv žalobců a přikazuje se mu, aby obnovil stav před vrácením žádostí o udělení dočasné ochrany č. j. OAM–0395695/DO–2024, OAM–0395688/DO–2024, OAM–0396412/DO–2024 a OAM–0396422/DO–2024.

III. Žalobcům se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobci se žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále též „soud“ či „městský soud“) domáhali ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřovali v tom, že jim žalovaný vrátil žádosti o poskytnutí dočasné ochrany, a sice žalobci ad a) žádost podanou dne 16. 9. 2024, evidovanou pod č. j. OAM–0395695/DO–2024, žalobkyni ad b) žádost podanou dne 16. 9. 2024, evidovanou pod č. j. OAM–0395688/DO–2024, žalobkyni ad c) žádost podanou dne 18. 9. 2024, evidovanou pod č. j. OAM–0396412/DO–2024, a žalobci ad d) žádost podanou dne 18. 9. 2024, evidovanou pod č. j. OAM–0396422/DO–2024 (dále jen „žádosti“), jako nepřijatelné ve smyslu ust. § 5 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (dále jen „zákon č. 65/2022“). Jako důvod nepřijatelnosti žalovaný ve všech čtyřech žádostech označil, že žadatelé získali dočasnou nebo mezinárodní ochranu v jiném členském státě Evropské unie (dále jen „EU“). Žalobci žalobním petitem navrhli, aby soud žalovanému zakázal pokračovat v porušování práv žalobců a přikázal mu obnovit stav před vrácením žádostí.

II. Procesní postup v soudním řízení

2. V rámci žaloby žalobci navrhli také vydání předběžného opatření, kterým by soud uložil žalovanému povinnost strpět pobyt žalobců na území České republiky do doby skončení řízení vedeného před Městským soudem v Praze v záhlaví označené věci. Tento návrh na vydání předběžného opatření soud usnesením ze dne 31. 10. 2024, č. j. 3 A 69/2024– 23, zamítl.

3. Řízení o předmětné žalobě soud přerušil usnesením ze dne 5. 11. 2024, č. j. 3 A 69/2024–40, s ohledem na to, že Nejvyšší správní soud předložil Soudnímu dvoru EU předběžné otázky, jejichž zodpovězení mohlo mít vliv na rozhodování o právě projednávané věci (viz usnesení NSS ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023–37).

4. Usnesením ze dne 7. 4. 2025, 3 A 69/2024–45, městský soud vyslovil, že se v řízení pokračuje, neboť překážka, pro kterou bylo řízení přerušeno, odpadla. Soudní dvůr EU totiž rozhodl o předběžných otázkách rozsudkem ze dne 27. 2. 2025, Krasiliva, C–753/23 (dále též „rozsudek C–753/23“), a v návaznosti na to též Nejvyšší správní soud rozhodl ve věci vedené pod sp. zn. 8 Azs 93/2023.

III. Žaloba

5. Žalobci sdělují, že dne 8. 3. 2022 byli z důvodu válečného konfliktu nuceni odcestovat z Ukrajiny. Pouze žalobce a), tj. otec nezletilých žalobců ad c) a ad d), zůstal na Ukrajině, aby se postaral o své rodiče. Matka [žalobkyně ad b)] a děti [žalobci ad c) a ad d)] nejprve pobývaly ve Španělsku, kde svůj příjezd nahlásily policii, avšak do cestovních dokladů jim nebyla vyznačena žádná povolení k pobytu ani jim nebyly předány žádné dokumenty. Protože zejména děti měly problémy se ve Španělsku adaptovat, přesunula se matka s dětmi v dubnu roku 2022 za pomoci českých přátel do České republiky, kde byla všem udělena víza. Integrace zde byla výrazně snazší a úspěšnější. V září roku 2022 se matka a děti vrátily na Ukrajinu kvůli špatnému zdravotnímu stavu rodičů žalobkyně ad b). Válečná situace však celou rodinu donutila Ukrajinu dne 16. 1. 2023 opět opustit. Protože českou cizineckou policií bylo žalobcům telefonicky sděleno, že jim dočasná ochrana v ČR nemůže být obnovena, pobývala rodina rok a čtyři měsíce v Rumunsku, kde se však zejména děti potýkaly s nesnášenlivostí místních. Proto se rodina rozhodla přesunout opět do České republiky. Zde jim však nebylo uděleno ani dlouhodobé vízum za účelem strpění, ani dočasná ochrana.

6. Žalobci mají za to, že úprava nepřijatelnosti žádosti o udělení dočasné ochrany podle zákona č. 65/2022 je neaplikovatelná pro její rozpor se směrnicí Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice o dočasné ochraně“). Směrnice o dočasné ochraně neupravuje možnost nepřijmout žádost o dočasnou ochranu z důvodu, že o ni žadatel požádal nebo ji získal v jiném členském státě. Členské státy se od úpravy směrnice o dočasné ochraně mohou odchýlit, pouze pokud to pro adresáty směrnice bude příznivější. K tomu žalobci odkazují na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 10. 2023, č. j. 55 A 40/2023–63 nebo rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022–79, a ze dne 21. 5. 2024, č. j. 5 A 40/2024–34.

IV. Vyjádření žalovaného

7. Žalovaný je toho názoru, že vyhodnocení žádostí žalobců jako nepřijatelných bylo v souladu se zákonem, a proto navrhuje zamítnutí žaloby.

8. Úvodem svého vyjádření se žalovaný ztotožňuje s žalobci v tom, že žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu směřující proti postupu při vyřizování žádosti o dočasnou ochranu je přípustná.

9. K důvodu nepřijatelnosti žádosti žalovaný uvádí, že žalobci figurují v platformě pro výměnu informací o držitelích dočasné ochrany mezi členskými státy Temporary Protection Platform (dále jen „TPD“) jako držitelé dočasné ochrany v Rumunsku, žalobci ad b), ad c) a ad d) nadto také ve Španělském království. Nejsou tak již osobami, které by prchaly před nebezpečím vyvolaným ruskou agresí v zemi svého původu, zároveň je u nich zřetelně naplněn důvod nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu uvedený v § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022.

10. Žalovaný poukazuje na právní zásadu, podle níž právní jednání, kterým jednající své právo zneužívá, by nemělo požívat právní ochrany. Žalobci využívají svého práva na dočasnou ochranu proto, aby mohli v ČR pobývat společně se svými známými, což žalovaný označuje za postup zneužívající institut dočasné ochrany, který slouží k ochraně osob prchajícím před válečným konfliktem, a nikoliv k pobytu v členském státu EU z důvodu existence společenského zázemí.

11. Zároveň žalovaný uvádí, že žalobci ve svých žádostech neuvedli, že by na území ČR byl přítomen některý z jejich rodinných příslušníků, který by byl již držitelem dočasné ochrany, a proto žalovaný nemohl uvažovat o udělení dočasné ochrany z důvodu sloučení rodiny podle § 51 zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců (dále též „zákon o dočasné ochraně“), a ani o udělení dočasné ochrany z důvodů zřetele zvlášť hodných podle § 52 téhož zákona. Neměl tedy jinou možnost, než žádosti žalobců o dočasnou ochranu vyhodnotit jako nepřijatelné.

12. Dále se žalovaný vyjádřil k tvrzenému rozporu § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 s právem EU. Připouští, že stávající judikatura krajských soudů skutečně převážně pokládá ust. § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 za rozporná se směrnicí o dočasné ochraně. Žalovaný je však správním orgánem a má povinnost postupovat v souladu s ustanoveními platných a účinných zákonů. Směrnice EU nejsou přímo aplikovatelné. Směrnice o dočasné ochraně byla do českého právního řádu plně transponována, konkrétně její čl. 28, o jehož přímý účinek se soudy ve své judikatuře opírají, byl transponován ustanovením § 9 zákona o dočasné ochraně, a to téměř doslovně. Žalovaný má za to, že v daném případě nejsou dány podmínky pro neaplikování zákonného ustanovení, o němž se soudy domnívají, že je v rozporu s unijním právem, neboť není naplněna doktrína l‘acte clair (správná aplikace unijního práva je tak zjevná, že nenechává prostor pro jakékoliv pochybnosti) ani l‘acte éclairé (příslušné ustanovení unijního práva bylo již vyloženo Soudním dvorem EU) a současně na otázce, zda ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 odporují směrnici o dočasné ochraně, závisí konečné rozhodnutí soudu ve věci.

13. Žalovaný poukazuje na rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 20. 12. 2023, č. j. 63 A 38/2023–49, z něhož vyplývá opačný závěr, než jaký přijala většina krajských soudů. Cituje rovněž z rozsudku NSS ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022–46, a upozorňuje na to, že Nejvyšší správní soud neshledal, že by institut nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu z důvodu podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 byl rozporný s jakýmkoliv ustanovením směrnice o dočasné ochraně. Právě Nejvyšší správní soud také vznesl předběžnou otázku k Soudnímu dvoru EU stran souladu ust. § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 s právem EU. Existují tedy důvodné pochybnosti o rozporu předmětného ustanovení s unijním právem, resp. správná aplikace unijního práva není nikterak zjevná.

14. Žalovaný se závěrem většiny krajských soudů o nesouladu ust. § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 s právem EU nesouhlasí. Směrnice o dočasné ochraně nepředpokládá, že by osoba, které byl přiznán status osoby požívající dočasné ochrany v jednom členském státě, mohla tentýž status získat i v jiném členském státě. Jestliže je totiž cizinec držitelem dočasné ochrany v jiném členském státě, nemůže na něj být pohlíženo jako na osobu vysídlenou, ale jako na osobu usazenou v jiném členském státě, ze kterého přichází. Toto je nejspíše též jádrem ustanovení čl. 11 směrnice o dočasné ochraně, které upravuje povinnost členského státu, jenž držiteli dočasné ochrany toto postavení přiznal, převzít jej zpět na své území, pokud se na území jiného členského státu nachází neoprávněně. To, že se členské státy při přijetí rozhodnutí Rady 2022/382 dohodly, že nebudou článek 11 směrnice o dočasné ochraně aplikovat, pouze znamená, že členský stát nebude držitele dočasné ochrany v jiném členském státě, který neoprávněně pobývá na jeho území, aktivně přemisťovat či předávat do členského státu, který mu povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany vydal, a nic dalšího z tohoto ustanovení nelze dovozovat. Žalovaný je tedy přesvědčen, že postavení osoby požívající dočasné ochrany může cizinec mít pouze v jednom členském státě EU a tamtéž požívat práva pobytu a dalších výhod zakotvených ve směrnici o dočasné ochraně.

15. Žalovaný poukazuje na to, že směrnice o dočasné ochraně vůbec neřeší otázku, jak má být naloženo s žádostí o dočasnou ochranu osob, které nespadají do okruhu osob, jimž má být podle rozhodnutí Rady 2022/382 poskytnuta dočasná ochrana. Procesní otázky tak byly ponechány na vnitrostátní úpravě, proto institut nepřijatelnosti žádosti o udělení dočasné ochrany osoby, která již dříve požádala o udělení dočasné ochrany v jiném členském státě nebo tam dočasnou ochranu získala, není v rozporu se směrnicí o dočasnou ochranu. Žalovaný je přesvědčen, že česká právní úprava není ani v rozporu se smyslem a účelem směrnice o dočasné ochraně, jímž je zakotvit mechanismus přerozdělování držitelů dočasné ochrany, nikoliv aprobovat druhotný pohyb držitelů dočasné ochrany. Dle žalovaného není cílem této směrnice, aby cizinci požívali nebo žádali o dočasnou ochranu ve více členských státech, a tím zbytečně, případně účelově vyčerpávali kapacity a zdroje členských států. Český zákonodárce vytvořil v § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 nástroj, jak čelit jednání zneužívajícímu práva vyplývající ze směrnice o dočasné ochraně.

16. Dále žalovaný upozorňuje, že povinnost členského státu vydat držiteli dočasné ochrany v jiném členském státě povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany se omezuje pouze na případy uvedené v článku 15 a 26 směrnice o dočasné ochraně, kde se předpokládá předchozí dohoda členských států na přemístění držitele dočasné ochrany a jeho souhlas. Taková dohoda mezi orgány České republiky a Rumunska, event. Španělského království, však neexistuje.

17. Žalovaný shrnuje, že z citovaných unijních předpisů nelze dovodit, že by žalobcům plynulo právo na přiznání další dočasné ochrany, pokud jim tato již byla přiznána jiným členským státem. Česká právní úprava, kterou byla směrnice o dočasné ochraně implementována do českého právního řádu, podle názoru žalovaného neodporuje unijní právní úpravě, a žalovaný jí proto byl při vyřizování žádostí žalobců vázán. Vrácení žádostí tak není možné pokládat za nezákonný zásah.

18. Dne 26. 3. 2025 žalovaný své vyjádření doplnil a zejména reagoval na vydání rozsudku Soudního dvora EU ze dne 27. 2. 2025, sp. zn. C–753/23.

19. V tomto doplnění vyjádření žalovaný uvádí, že Soudní dvůr EU odpověděl na jednu z otázek položených Nejvyšším správním soudem tak, že článek 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se osobě požívající dočasné ochrany uvedené v rozhodnutí Rady 2022/383 neudělí povolení k pobytu, pokud již tato osoba požádala o takové povolení v jiném členském státě, ale dosud ho nezískala. Tento závěr však nelze vztáhnout na případ žalobců, tedy na situaci, na niž dopadá ust. § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022, neboť žalobcům byla dočasná ochrana v jiném členském státě již udělena.

20. Žalovaný dále cituje bod 30 rozsudku C–753/23: „Orgány členského státu jsou však oprávněny v rámci zkoumání této žádosti ověřit, zda osoby žádající o povolení k pobytu uvedené v čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55 spadají do kategorií osob uvedených v článku 2 prováděcího rozhodnutí 2022/382 a požívají dočasné ochrany a zda již nezískaly povolení k pobytu v jiném členském státě.“ Z citované části odůvodnění podle žalovaného vyplývá, že při posuzování žádosti o dočasnou ochranu je relevantní, že již bylo cizinci vydáno jiným členským státem EU povolení k pobytu.

21. Žalovaný rovněž poukazuje na to, že Soudní dvůr EU v rozsudku C–753/23 odmítl, že by čl. 11 směrnice o dočasné ochraně měl jakoukoliv relevanci k jím posuzovanému případu. Z toho dle názoru žalovaného vyplývá, že skutečnost, že se členské státy zavázaly tento článek neaplikovat, by měla mít význam pro posuzování žádosti o vydání povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany.

22. Žalovaný odkázal také na rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 14. 3. 2025, č. j. 63 A 2/2025–49, v němž soud dospěl k podobným závěrům jako žalovaný.

V. Soudní přezkum

23. Městský soud rozhodl bez nařízení jednání, neboť žalobci i žalovaný s takovým projednáním věci výslovně souhlasili (§ 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“).

24. Podle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), [k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

25. Úvodem městský soud připomíná metodologii zkoumání přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby, kterou vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve věci EUROVIA (rozsudek ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015–160, č. 3687/2018 Sb. NSS). Na závěry učiněné v tomto rozsudku navázala další judikatura, i přes jeho zrušení nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, N 94/89 SbNU 387 (viz např. rozsudky NSS ze dne 12. 7. 2018, č. j. 2 As 93/2016–138; ze dne 18. 12. 2019, č. j. 1 Afs 458/2018–42, č. 3965/2020 Sb. NSS; ze dne 30. 9. 2020, č. j. 9 As 107/2020–85; ze dne 20. 9. 2022, č. j. 5 As 172/2021–26 nebo ze dne 19. 1. 2024, č. j. 5 As 94/2023–26).

26. Po podání zásahové žaloby je povinností soudu v prvé řadě zjistit, v čem konkrétně žalobce nezákonný zásah spatřuje a zda tvrzení žalobce odpovídají skutečnosti. V dalším kroku soud zkoumá přípustnost žaloby ve smyslu § 85 s. ř. s. Následně je úkolem soudu posoudit včasnost zásahové žaloby podle § 84 odst. 1 s. ř. s. V dalším kroku, ještě před věcným posouzením důvodnosti žaloby, soud zkoumá, zda nejsou dány jiné důvody odmítnutí podané zásahové žaloby, např. nedostatek procesní legitimace účastníků řízení.

27. V nyní projednávané věci není mezi účastníky řízení sporné, že žalovaný vrátil žalobcům jejich žádosti o dočasnou ochranu jako nepřijatelné a rovněž skutečnost, že všem žalobcům byla dočasná ochrana udělena v Rumunsku a stále trvá. Jádrem sporu mezi účastníky je otázka, zda žalovaný měl žádosti žalobců o poskytnutí dočasné ochrany v ČR přijmout a věcně se jimi zabývat, či byl oprávněn žádosti žalobcům vrátit jako nepřijatelné podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022.

28. Žalobní tvrzení soud ověřil z listin, které účastníci řízení předložili ke svým podáním. Dle snímků obrazovky, které pořídil žalovaný, byla v platformě TPD ke dni 16. 9. 2024 vyznačena registrace žalobce ad a) „RO 19–01–2023 (RO_e499ebba–bd70–4e82–aeeb–06ece25953e7)“, přičemž jako typ registrace zde byla uvedena: „tp“ (temporary protection – dočasná ochrana), ke dni 16. 9. 2024 registrace žalobkyně ad b) „RO 19–01–2023 (RO_ff3266c1–8ca8–44c1–b2eb–2be006b2d947)“, typ registrace „tp“, a registrace „ES 18–03–2022 (ES_FA202203181315269_T202203181319561)“, typ registrace „tp“, dále ke dni 18. 9. 2024 registrace žalobkyně c) „RO 19–01–2023 (RO_c58fe0e8–7416–4d9b–a43a–2872312b725c)“, typ registrace „tp“, a registrace „ES 18–03–2022 (ES_FA202203181337007_T202203181340591)“, typ registrace „tp“, a ke dni 18. 9. 2024 registrace žalobce ad c) „RO 19–01–2023 (RO_39e0dd5f–4e4a–4a05–a0f8–4c89eb6da908)“, typ registrace „tp“, a registrace „ES 18–03–2022 (ES_FA202203181325273_T202203181330418)“, typ registrace „tp“. Žalovaný předložil rovněž fotokopie cestovních pasů žalobců, z nichž je zřejmé, že žalobci jsou státními příslušníky Ukrajiny. Všichni účastníci řízení dále předložili kopie formulářových žádostí o poskytnutí dočasné ochrany označené podacím razítkem s datem 16. 9. 2024 v případě žalobců ad a) a ad b) a s datem 18. 9. 2024 v případě žalobců c) a d). V závěru formulářů jsou pověřeným pracovníkem žalovaného vždy zatrženy kolonky „JE ŽÁDOST NEPŘIJATELNÁ, NEBOŤ“ a „žadatel(ka) ZÍSKAL(A) dočasnou nebo mezinárodní ochranu v jiném ČS EU.“. Soud nepokládal za nutné provádět tyto listiny důkazem při ústním jednání, neboť se buďto jedná o listiny, které předložili shodně všichni účastníci, eventuálně z nich vyplývají skutečnosti, které nejsou mezi účastníky sporné, případně které nejsou relevantní pro rozhodnutí ve věci.

29. Soud se dále zabýval posouzením otázky, zda jsou splněny zákonem stanovené podmínky pro to, aby mohl žalobu projednat věcně.

30. Žalobcům byly vráceny vyplněné formuláře žádostí o dočasnou ochranu, přičemž důvody vrácení žádostí pro nepřijatelnost žalobci zjistili ze záznamu ve vrácených žádostech. Povahou úkonu správního orgánu, kterým je fakticky vrácena žádost, přičemž jsou žadateli sděleny důvody jejího vrácení, se zabývala judikatura Nejvyššího správního soudu. V takovém případě se vyřízení žádosti pro nedostatek formy považuje za jiný úkon, který může představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017 č. j. 7 Azs 227/2016–36). Zákon ostatně vydání správního rozhodnutí nepředpokládá. Soud proto dospěl k závěru, že postup žalovaného spočívající ve vrácení tiskopisu žádosti není pro nedostatek formy správním rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., nýbrž je faktickým úkonem žalovaného, v němž lze pojmově spatřovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s.

31. Dále se soud zabýval otázkou, zda je možné žalobu posoudit jako nepřípustnou s ohledem na znění věty druhé § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 ve spojení s obecným ustanovením § 6 s. ř. s., podle kterého z rozhodování soudů ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž tak stanoví tento nebo zvláštní zákon.

32. Podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen.

33. Otázku soudního přezkumu vrácení žádosti o dočasnou ochranu z důvodu nepřijatelnosti vyjasnil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 4. 2025, č. j. 1 Azs 174/2024–42, v jehož bodu 25 vyslovil, že: „výluka ze soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. není slučitelná s právem EU, neboť osobám požívajícím dočasné ochrany toto právo nepřípustně odepírá. Nelze ji proto aplikovat. Vrácení žádosti o dočasnou ochranu ministerstvem z důvodu její nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb. tudíž lze přezkoumat“.

34. S ohledem na citovaný závěr Nejvyššího správního soudu (na jehož odůvodnění soud pro stručnost odkazuje) opírající se o rozsudek Soudního dvora EU C–753/23 městský soud konstatuje, že vrácení žádosti o udělení dočasné ochrany cizinci z důvodu nepřijatelnosti podléhá soudnímu přezkumu, žaloba tak není nepřípustná.

35. Soud též ověřil, že žaloba byla podána včas, neboť k tvrzeným zásahům došlo dne 16. 9. 2024 u žalobců ad a) a ad b) a dne 18. 9. 2024 u žalobců ad c) a ad d) a žalobci svou žalobu podali dne 25. 9. 2024, byla tedy zachována subjektivní i objektivní lhůta ve smyslu § 84 odst. 1 s. ř. s.

36. Žalobci jsou aktivně legitimováni k podání žaloby, neboť to byli právě oni, kdo podal žádosti o udělení dočasné ochrany a komu byly tyto žádosti z důvodu nepřijatelnosti vráceny. Tvrzený zásah tak nepochybně byl zaměřen přímo proti žalobcům.

37. Pasivní legitimace žalovaného je rovněž dána. Podle § 83 s. ř. s. platí, že žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah. K vrácení žádostí, proti němuž žalobci brojí, došlo ze strany oprávněné úřední osoby Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra.

38. Z výše uvedeného vyplývá, že předmětná žaloba je věcně projednatelná, soud se proto dále zabýval meritem věci, tedy tím, zda označený zásah žalovaného byl nezákonný. Dospěl přitom k závěru, že žaloba je důvodná.

39. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2017, č. j. 1 Afs 217/2017–34, a tam citovanou judikaturu) je pro poskytnutí ochrany podle ustanovení § 82 s. ř. s. nezbytné kumulativní splnění pěti podmínek: žalobce musí být přímo (tj. 1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (tzn. „zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není–li byť jediná z těchto podmínek naplněna, nelze ochranu poskytnout.

40. V předmětné věci soud považuje za zjevně splněné první, druhou a pátou podmínku, neboť vrácení žádostí o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost představuje přímý zásah do práv žalobců, a to bez ohledu na to, že jim již byla dočasná ochrana udělena v jiném členském státě EU. Pokud se jedná o hodnocení předmětného úkonu, lze vyjít ze stávající judikatury, podle které bránění v podání žádosti či její nepřijetí může představovat nezákonný zásah (viz rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016–52); Čtvrtá podmínka výše uvedeného testu je tedy rovněž splněna. Zbývá tak posoudit třetí podmínku, zda žádosti o dočasnou ochranu byly žalobcům vráceny jako nepřijatelné v souladu s právními předpisy, či nezákonně.

41. Při posouzení věci vycházel soud z následující právní úpravy:

42. Podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 [ž]ádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie.

43. Podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 [m]inisterstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen.

44. Podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí Rady 2022/382 [t]oto rozhodnutí se vztahuje na následující kategorie osob vysídlených z Ukrajiny dne 24. února 2022 nebo po tomto datu v důsledku vojenské invaze ruských ozbrojených sil, jež v uvedený den začala: a) ukrajinští státní příslušníci pobývající na Ukrajině před 24. únorem 2022; b) osoby bez státní příslušnosti a státní příslušníci třetích zemí jiných než Ukrajiny, kterým byla před 24. únorem 2022 poskytnuta mezinárodní ochrana nebo odpovídající vnitrostátní ochrana na Ukrajině, a c) rodinní příslušníci osob uvedených v písmenech a) a b).

45. Podle čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně [č]lenské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany, a to na celé období trvání ochrany. Za tímto účelem budou vydány potřebné dokumenty nebo jiné rovnocenné doklady.

46. Podle čl. 28 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně [č]lenské státy mohou vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, pokud a) existují závažné důvody se domnívat, že i) tato osoba spáchala zločin proti míru, válečný zločin nebo zločin proti lidskosti, jak jsou definovány v mezinárodních dokumentech vypracovaných za účelem přijetí předpisů týkajících se těchto zločinů; ii) tato osoba spáchala vážný nepolitický zločin mimo území hostitelského členského státu předtím, než na území tohoto státu byla přijata jako osoba požívající dočasné ochrany. Závažnost očekávaného trestního postihu se posoudí na základě povahy trestného činu, z něhož je daná osoba podezřelá. Mimořádně kruté činy mohou být kvalifikovány jako vážné nepolitické zločiny, přestože byly údajně spáchány s politickým cílem. Toto se vztahuje jak na účastníky trestných činů, tak na jejich návodce; iii) tato osoba je vinna činy proti cílům a zásadám Spojených národů; b) existuje důvodné podezření, že by tato osoba mohla ohrozit bezpečnost hostitelského členského státu nebo že vzhledem ke skutečnosti, že byla na základě pravomocného rozsudku odsouzena za mimořádně závažný trestný čin, představuje nebezpečí pro společnost hostitelského členského státu.

47. Podle čl. 28 odst. 2 směrnice o dočasné ochraně [d]ůvody pro vyloučení podle odstavce 1 se posuzují pouze na základě osobního jednání dané osoby. Rozhodnutí a opatření o vyloučení se řídí zásadou přiměřenosti.

48. Rozhodnutí, zda žádosti o dočasnou ochranu byly žalobcům vráceny jako nepřijatelné v souladu s právními předpisy, či nezákonně, je závislé na posouzení otázky, zda institut nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu z důvodu podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022, tedy že ji podal cizinec, kterému již byla udělena dočasná ochrana v jiném členském státě EU, je slučitelný s právem EU.

49. Touto otázkou se podrobně zabýval již zmiňovaný rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024–42 v případu žalobkyně, která v souvislosti s invazí Ruské federace opustila Ukrajinu a vycestovala do Belgie, kde získala oprávnění k pobytu pro osoby požívající dočasné ochrany. Vzhledem ke svému věku a zdravotnímu stavu se následně rozhodla přemístit do České republiky za rodinou, která zde pobývala na základě oprávnění plynoucího z dočasné ochrany. Její žádost o poskytnutí dočasné ochrany však byla žalovaným vrácena jako nepřijatelná, neboť žadatelka již oprávnění k pobytu plynoucí z dočasné ochrany získala v jiném členském státě EU. Rozsudek NSS č. j. 1 Azs 174/2024–42 je pro nyní projednávanou věc zcela zásadní, a proto z něj soud níže podrobně cituje.

50. Pod bodem 34 tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud vyslovil, že dočasná ochrana pro osoby vymezené rozhodnutím Rady 2022/382 je „udělována přímo aktem unijního práva, nikoliv rozhodnutím členského státu. Role členských států je v tomto systému omezena na ověření, zda daný žadatel skutečně spadá pod některou ze skupin osob vymezenou v citovaném prováděcím rozhodnutí, a následné vydání odpovídajících dokladů umožňujících přístup k čerpání dílčích práv osobám požívajícím dočasné ochrany“.

51. Pod bodem 47 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „státní příslušníci Ukrajiny, jimž byla v Unii přiznána dočasná ochrana, mají právo na přemístění svého pobytu do jiného členského státu. Česká právní úprava nepřijatelnosti žádosti o poskytnutí dočasné ochrany podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. právu EU odporuje.“.

52. Dále v bodu 53 uvedl, že rozhodnutí Rady 2022/382 „[d]ržitelům dočasné ochrany přiznává právo primární volby členského státu, v němž jim má být poskytnut komplex práv s touto ochranou spojených. S ohledem na níže uvedené argumenty je NSS přesvědčen, že tento režim nutně zahrnuje i volbu sekundární“. Znamená to, že státní příslušníci Ukrajiny jsou oprávněni „vybrat si členský stát, v němž požádají o (prvotní) pobytové oprávnění. Tento členský stát jim přitom v souladu s čl. 8 směrnice o dočasné ochraně musí pobytové oprávnění vydat.“ … Pokud tedy mají státní příslušníci Ukrajiny (kteří jsou držiteli dočasné ochrany podle Rozhodnutí Rady č. 2022/382) právo zvolit si hostitelský členský stát a současně se vůči nim neuplatní článek 11 směrnice o dočasné ochraně, nelze podle NSS dospět k jinému závěru, než že mají v průběhu trvání dočasné ochrany rovněž právo přemístit svůj pobyt do jiné, jimi zvolené členské země. Za tím účelem jim musí být vydáno pobytové oprávnění. V opačném případě by vyloučení aplikace článku 11 směrnice o dočasné ochraně ztrácelo význam. Vlastně by to znamenalo, že ačkoli tyto osoby mohou fakticky pobývat kdekoliv v Unii, formální změna místa pobytu jim je zapovězena. Takový výklad však považuje NSS za absurdní. Odporuje cíli přiznat státním příslušníkům Ukrajiny rozsáhlá oprávnění k volbě místa, kde budou chtít po dobu trvání dočasné ochrany pobývat. Pokud tedy držitelé dočasné ochrany mohou pobývat na území celé Unie, musí jim být umožněno tento faktický stav legalizovat, a to v členském státě, který si zvolí. Pokud si takto zvolí Českou republiku, musím jim zde být vydáno povolení k pobytu.“.

53. Nejvyšší správní soud dále poukázal na rozsudek C–753/23: „Soudní dvůr dospěl k závěru, že žádost o povolení k pobytu nelze odmítnout jako nepřijatelnou jen z důvodu, že osoba dříve požádala o pobytové povolení v jiném členském státě, ale dosud jej nezískala; druhý členský stát proto musí zkoumat důvodnost žádosti, která mu byla předložena … Ačkoli tedy lze mít pobytové oprávnění pouze v jednom členském státě, samotné podání žádosti nezakládá překážku litispendence, jak ji v podstatě předvídal § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. Nicméně pokud byla s podobnou argumentací Soudním dvorem již de facto vyslovena neslučitelnost „litispendenční“ nepřijatelnosti žádosti o poskytnutí dočasné ochrany dle písm. c) ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb., jen obtížně je možné dovodit jiný závěr pro písm. d).“.

54. Nejvyšší správní soud dále citoval z bodu 30 rozsudku C–753/23, ve kterém Soudní dvůr EU uvedl, že „orgány členského státu jsou však oprávněny v rámci zkoumání této žádosti ověřit, zda osoby žádající o povolení k pobytu uvedené v čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55 spadají do kategorií osob uvedených v článku 2 prováděcího rozhodnutí 2022/382 a požívají dočasné ochrany a zda již nezískaly povolení k pobytu v jiném členském státě.“. Citovaný dovětek Nejvyšší správní soud vyložil tak, že „by práva z dočasné ochrany neměla být současně poskytována ve více členských státech. S ohledem na vše další v rozsudku uvedené však tato část věty rozhodně sama o sobě nevylučuje možnost držitele dočasné ochrany přesunout se z jednoho členského státu do členského státu jiného.“.

55. NSS odkázal rovněž na právně nezávazné („soft–law“) dokumenty Komise: „Nemožnost odmítnout žádost o povolení k pobytu osobě spadající do působnosti směrnice toliko z důvodu, že tato osoba již byla dříve registrována v jiném členkém státě, Komise potvrdila v dokumentu s odpověďmi na často kladené otázky ke směrnici o dočasné ochraně. Uvedla, že v případě přesunutí do jiného členského státu musí tento druhý stát žadateli poskytnout všechna práva plynoucí z dočasné ochrany, včetně vydání pobytového oprávnění (str. 3–4, dostupné online na internetových stránkách Komise). Řešení této situace s ohledem na možnost čerpat práva plynoucí z dočasné ochrany jen v jednom členském státě Komise dále rozvedla ve sdělení Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady č. 2022/382 (Úř. věst. C 126I), podle něhož „pokud se osoba [požívající dočasné ochrany] následně přesune do jiného členského státu, kde obdrží jiné povolení k pobytu v rámci dočasné ochrany, musí skončit platnost prvního vydaného povolení k pobytu a práva z něj vyplývající musí zaniknout v souladu s čl. 15 odst. 6 a čl. 26 odst. 4 směrnice 2001/55/ES“ (str. 9).“.

56. Nejvyšší správní soud uzavřel, že „z unijního práva plyne právo státních příslušníků Ukrajiny, kteří jsou držiteli dočasné ochrany na základě Rozhodnutí Rady č. 2022/382, na přemístění se do jiného členského státu. Tento členský stát jim musí v souladu s čl. 8 směrnice vydat povolení k pobytu. Právní úprava nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) a písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. tudíž tomuto právu odporuje. Nelze ji proto aplikovat.“.

57. Nejvyšší správní soud pod bodem 78 shrnul, že v budoucnu může při posuzování žádostí o poskytnutí dočasné ochrany dojít k několika situacím:

1. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána, aniž by osoba předtím požádala o pobytové oprávnění v jiném členském státě. Pokud tato osoba bude spadat pod čl. 2 Rozhodnutí Rady č. 2022/382, bude namístě dočasnou ochranu poskytnout a za tím účelem vydat povolení k pobytu.

2. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba podala žádost v jiném členském státě, avšak pobytové oprávnění v něm ještě neobdržela. V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.

3. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba již v minulosti obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě, avšak tímto oprávněním k okamžiku podání žádosti prokazatelně již nedisponuje (např. z důvodu, že bylo na žádost žadatele zrušeno). V takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat.

4. Žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě a toto pobytové oprávnění je stále platné a trvá. Ani v takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. pro jeho neslučitelnost s právem EU. Žádost tudíž bude nutné věcně projednat. Stěžovatel žadatele poučí o nemožnosti čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně. Pokud bude žadatel na své žádosti dále trvat s tím, že chce tato práva nově čerpat výlučně v České republice, stěžovatel ověří, zda vydáním povolení k pobytu na území České republiky dojde podle práva dotčeného hostitelského státu automaticky k zániku předchozího pobytového oprávnění. V případě kladného zjištění stěžovatel vydá držiteli dočasné ochrany oprávnění k pobytu. Naopak v případě negativního zjištění, resp. pokud se nepodaří relevantní právní úpravu v hostitelském členském státě vůbec zjistit, vyzve stěžovatel žadatele, aby sám v přiměřené lhůtě učinil kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě. K tomu mu poskytne součinnost. a. Jestliže žadatel učiní kroky k ukončení pobytového oprávnění v jiném členském státě a tuto skutečnost ve stanovené lhůtě doloží (například kopií aktu učiněného vůči orgánům původního hostitelského státu), stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu. b. Stěžovatel žádosti vyhoví a vydá oprávnění k pobytu rovněž v situaci, kdy žadatel stěžovateli doloží, že učinil nezbytné kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě, avšak k jeho zániku dosud nedošlo z důvodu nečinnosti na straně orgánů tohoto členského státu. O této skutečnosti stěžovatel sám uvědomí orgány původního hostitelského státu a nebytné údaje vloží do informačního systému TPD. c. Pokud žadatel v přiměřené lhůtě nedoloží, že učinil kroky směřující k ukončení pobytového oprávnění v původním hostitelském členském státě, stěžovatel žádost o poskytnutí dočasné ochrany zamítne.“.

58. V nyní projednávané věci se jedná o situaci, kterou Nejvyšší správní soud označil jako čtvrtou z možných variant, neboť žalobci obdrželi pobytové oprávnění v jiném členském státě a toto je stále platné a trvá. Nejvyšší správní soud vyslovil zcela jednoznačně, že v takovém případě nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 pro jeho neslučitelnost s právem EU a žádost je nutné věcně projednat. Městský soud se s argumentací Nejvyššího správního soudu uvedenou v odůvodnění shora citovaného rozsudku ztotožňuje. Nevyhnutelně tak musel dojít k závěru, že vrácením žádosti o poskytnutí dočasné ochrany z důvodu její nepřijatelnosti žalovaný nezákonně zasáhl do práv žalobců.

59. K argumentaci institutem zneužití práva, kterou uplatňuje žalovaný i v nyní projednávané věci, soud odkazuje na bod 80 rozsudku č. j. 1 Azs 174/2024–42, kde Nejvyšší správní soud uvedl, že pokud by měl žalovaný „v individuálním případě vážné důvody domnívat se, že osoba žádající o poskytnutí dočasné ochrany v České republice tak činí výhradně za účelem jiným, než je skutečný úmysl vedoucí k přesídlení na území ČR, např. s ohledem na opakované přemisťování se po Unii bez jakéhokoli relevantního (rodinného, pracovního, zdravotního apod.) důvodu, může prokázat zneužití práva v daném konkrétním případě. Svůj závěr v tomto směru však musí náležitým způsobem odůvodnit a především dokázat (k tomu blíže např. rozsudek NSS ze dne 24. 1. 2025, č. j. 5 Azs 190/2024–20).“.

60. Soud uzavírá, že s ohledem na výše uvedené pod výrokem I. deklaroval, že zásah žalovaného byl nezákonný podle § 87 odst. 2 s. ř. s.

61. Na výrok I. navazuje výrok II. tohoto rozsudku, podle něhož je žalovaný povinen obnovit stav před přijetím žádostí žalobců o poskytnutí dočasné ochrany. Přitom bude postupovat v mantinelech shora vymezených.

62. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

63. Ve věci měli plný úspěch žalobci, kteří však byli ze zákona osvobozeni od placení soudního poplatku a zároveň si pro posuzovanou věc nezvolili zastoupení advokátem, soud jim proto nemohl přiznat ani náhradu nákladů na zastoupení advokátem podle vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif). Jiné účelně vynaložené náklady žalobci nedoložili, ani netvrdili. Žalobcům tak nevznikly náklady řízení, jejichž náhradu by soud mohl žalovanému uložit, a proto soud pod výrokem III. vyslovil, že se žalobcům náhrada nákladů nepřiznává.

64. Žalovaný v řízení úspěch neměl, proto soud pod výrokem IV. vyslovil, že nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

I. Vymezení věci II. Procesní postup v soudním řízení III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Soudní přezkum