63 A 2/2025–49

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobce: D. Y., narozený dne bytem státní příslušnost: zastoupený advokátkou Mgr. Ulyanou Šauerovou se sídlem Moravská 854/2, 312 00 Plzeň proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad štolou 936/3, 170 00 Praha 7 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vrácení žádosti žalobce o dočasnou ochranu ze dne 5. 2. 2025, č. j. OAM–8538/DO–2025, jako nepřijatelné, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah žaloby

1. Žalobce, občan Ukrajiny, vycestoval v době po vypuknutí válečného konfliktu na Ukrajině dne 25. 5. 2024 do Schengenského prostoru. Dne 5. 2. 2025 žalobce podal na Krajském asistenčním centru pomoci Ukrajině žádost o dočasnou ochranu na území České republiky. Podaná žádost však byla žalovaným jako nepřijatelná z důvodu dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny, vyvolaným invazí vojsk Ruské federace („zákon č. 65/2022 Sb.“) žalobci vrácena, neboť mu dočasná ochrana byla udělena již na území jiného státu – Rumunska.

2. Žalobou podanou dne 12. 2. 2025 u Krajského soudu v Českých Budějovicích se žalobce domáhá ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřuje ve vrácení jeho žádosti o dočasnou ochranu ze dne 5. 2. 2025, č. j. OAM–8538/DO–2025, jako nepřijatelné.

3. Žalobce uvedl, že si je vědom znění § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., dle kterého je soudní přezkum je vyloučen. Dle žalobce je však namístě dané ustanovení neaplikovat pro rozpor s právem Evropské unie a posuzovanou věc soudnímu přezkumu podrobit. V této souvislosti žalobce odkázal na judikaturu krajských soudů a Městského soudu v Praze, kde soudy uvedené ustanovení pro rozpor s unijním právem neaplikují.

4. Pokud jde o samotné posouzení žádosti o dočasnou ochranu, dle formuláře byla tato posouzena jako nepřijatelná z důvodu dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., tj. proto, že byla podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie. Toto ustanovení zákona ovšem dle žalobce neodpovídá znění Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. 7. 2001, o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími („Směrnice“) a Prováděcímu rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana („Prováděcí rozhodnutí“). Žalobce uvedl, že Směrnice nezná jako důvod pro vyloučení přístupu cizince k dočasné ochraně „udělení dočasné ochrany v jiném členském státě“. Naopak z hlediska důvodů neposkytnutí dočasné ochrany zakotvuje Směrnice taxativní důvody, kvůli kterým nemůže být dočasná ochrana udělena. Koncept nepřijatelnosti tak dle žalobce neodpovídá znění Směrnice a je s ní naopak v rozporu.

5. Žalobce shrnul, že splňuje veškeré obecné podmínky pro udělení dočasné ochrany. Uvedl, že je občanem Ukrajiny, který ke dni 24. 2. 2022 pobýval na území Ukrajiny a následně po tomto datu, dne 25. 5. 2024, z tohoto území vycestoval. K prokázání těchto tvrzení žalobce k žalobě přiložil výpis ze svého bankovního účtu a doklad o udělené dočasné ochraně na území Rumunska.

6. Oprávněnost sekundárního pohybu cizinců, kterým již byla dočasná ochrana v některém členském státě udělena, spatřuje žalobce ve čl. 11 Směrnice, resp. ve skutečnosti, že členské státy použití tohoto článku vyloučily. Jelikož se Česká republika nedohodla s jiným státem na jakékoliv úpravě vyloučení čl. 11 Směrnice, znamená to dle žalobce, že je sekundární pohyb povolen a nemůže být vyloučen pouze na základě rozhodnutí jednoho členského státu v národní právní úpravě. V této souvislosti žalobce citoval část dokumentu zveřejněného na webových stránkách Evropské komise, nazvaného „Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382“, ze kterého oprávněnost sekundárního pohybu dle žalobce rovněž plyne. Ze závěrů rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 25. 3. 2021, ve věci X, pak dle žalobce plyne povinnost vnitrostátních soudů brát na doporučení obdobného charakteru zřetel.

7. Žalobce odkázal na judikaturu českých soudů, které shledaly rozpor § 5 odst. 1 písm. c), případně písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. se Směrnicí. Uvedená vnitrostátní úprava dle závěrů těchto soudů stanovila vůči vysídleným osobám podmínky méně příznivé, což bylo v daných soudních rozhodnutích s ohledem na smysl Směrnice označeno za nepřípustné, resp. za důvod, pro který byla vyslovena nezákonnost zásahu správního orgánu. Žalobce zmínil i právní větu rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 6. 2023, č. j. 18 Az 14/2023–20, dle které „[č]lenský stát nemůže odmítnout přijmout žádost o dočasnou ochranu jen proto, že žadatel již dříve registroval svou žádost o dočasnou ochranu v jiném členském státě.“ S ohledem na tyto závěry soudů žalobce namítl rozpor § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., s čl. 28 Směrnice. Z uvedeného rozporu vnitrostátní a unijní právní úpravy pak dle žalobce plyne, že zásah spočívající ve vrácení jeho žádosti o dočasnou ochranu z důvodu nepřijatelnosti je zásahem nezákonným, a má proto nárok na udělení dočasné ochrany v České republice, ačkoliv mu již byla udělena dočasná ochrana v Rumunsku.

8. Žalobce dále požádal, aby krajský soud toto řízení nepřerušoval do vydání rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci X, kterým má být rozhodnuto o předběžných otázkách předložených Nejvyšším správním soudem právě stran souladu vnitrostátní a unijní právní úpravy v oblasti dočasné ochrany.

9. Závěrem žalobce navrhl vydání předběžného opatření, kterým by krajský soud nařídil žalovanému a Policii České republiky povinnost legálně strpět pobyt žalobce na území České republiky po dobu soudního řízení před krajským soudem.

II. Shrnutí vyjádření žalovaného a repliky žalobce

10. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl, aby krajský soud řízení přerušil do vydání rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci X. Pokud tak neučiní, bylo navrženo žalobu jako nedůvodnou zamítnout.

11. Úvodem k vrácení žádosti o dočasnou ochranu jako nepřijatelné žalovaný uvedl, že postupoval zcela v souladu se zákonem. Žalobce figuruje v Platformě pro výměnu informací o držitelích dočasné ochrany mezi členskými státy (Temporary Protection Platform) jako držitel dočasné ochrany v Rumunsku. Z formulace § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. dle žalovaného jednoznačně plyne, že k naplnění důvodu nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu postačí, pokud cizinec v jiném členském státě dočasnou ochranu získal. Žádná další podmínka již není třeba. Žalobce do žádosti neuvedl, že by na území byl přítomen některý z jeho rodinných příslušníků, který by byl již držitelem dočasné ochrany. Žalovaný tedy nemohl uvažovat ani o udělení dočasné ochrany z důvodu sloučení rodiny podle § 51 zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců („zákon o dočasné ochraně“), ani o udělení dočasné ochrany z důvodů zřetele zvlášť hodných dle § 52 téhož zákona. Nezbylo proto než žádost žalobce o dočasnou ochranu vyhodnotit jako nepřijatelnou.

12. V další části vyjádření žalovaný odůvodnil svůj návrh na přerušení řízení. Žalovaný uvedl, že žalobcem namítaný rozpor ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., se Směrnicí dovozuje ve svých rozhodnutích valná většina krajských soudů. Dle žalovaného je však nutné připomenout, že je správním orgánem a jako takový má povinnost postupovat v souladu se zákonem. Zákon č. 65/2022 Sb. je stále platným a účinným zákonem, žalovaný je tak povinen jeho ustanovení aplikovat a vyhodnocovat žádosti o udělení dočasné ochrany, které jsou podány držiteli dočasné ochrany v jiném členském státě, jako nepřijatelné.

13. Žalovaný uvedl, že tuto povinnost by neměl pouze tehdy, jestliže by zákonné ustanovení bylo zjevně v rozporu s mezinárodní smlouvou, která je součástí českého právního řádu, nebo s mezinárodními závazky plynoucími z mezinárodního obyčejového práva. Přímo aplikovatelné z unijních právních aktů jsou dle žalovaného pouze nařízení. Směrnice k tomu, aby byly ve vnitrostátním právu použitelné, musí být do vnitrostátního práva transponovány. Směrnice o dočasné ochraně byla do vnitrostátního práva transponována zákonem o dočasné ochraně a tato transpozice byla provedena úplně, žádná část Směrnice tudíž dle žalovaného není přímo aplikovatelná ve vnitrostátním právu. Čl. 28 Směrnice o dočasné ochraně, o jehož přímý účinek se soudy ve své judikatuře opírají, byl dle žalovaného do českého právního řádu transponován téměř doslovně, a to ustanovením § 9 zákona o dočasné ochraně.

14. Konstatovat rozpor § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. se Směrnicí a při svém rozhodování toto ustanovení nepoužít by dle názoru žalovaného krajské soudy mohly pouze za situace, kdy by byly dány podmínky Soudním dvorem Evropské unie užívané doktríny l‘acte clair anebo l‘acte éclairé. Podmínky této doktríny dle žalovaného splněny nejsou. Předně je zřejmé, že na otázce, zda je ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. v rozporu se Směrnicí, závisí konečné rozhodnutí soudu. Soudní dvůr Evropské unie pak dle žalovanému dostupných zdrojů zatím neměl možnost jakékoli ustanovení Směrnice o dočasné ochraně vyložit (doktrína l‘acte éclairé). Konečně krajské soudy nemohou považovat v této otázce správnou aplikaci unijního práva za tak zjevnou, že nenechává prostor pro jakékoliv pochybnosti (doktrína l‘acte clair).

15. O tom, že otázku rozporu vnitrostátní právní úpravy se Směrnicí nelze mít za jednoznačně vyjasněnou, svědčí opačné názory některých krajských soudů. Žalovaný odkázal na závěry rozsudku zdejšího soudu ze dne 20. 12. 2023, č. j. 63 A 38/2023–49, ale i na rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 22. 8. 2024, č. j. 52 A 40/2024–16, či ze dne 30. 10. 2024, č. j. 52 A 61/2024–34. Dále poukázal na to, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022–46, konstatoval soulad institutu nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu se Směrnicí, neboť neshledal rozpor § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. s jakýmkoli ustanovením Směrnice. Z uvedených důvodů navrhl žalovaný vyčkat na rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie o předběžných otázkách ve věci C–753/23.

16. K samotné otázce rozporu § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. s unijním právem žalovaný uvedl, že se závěry většiny krajských soudů o nesouladu s unijní právní úpravou se neztotožňuje. Směrnice vůbec nepředpokládá, že by osoby požívající dočasné ochrany v jednom členském státě, kterým za tímto účelem bylo vydáno povolení k pobytu, mohly tentýž status a povolení získat následně i v jiném členském státě.

17. Žalovaný shrnul, že převážná většina krajských soudů má za to, že pokud cizinec splňuje podmínky stanovené Prováděcím rozhodnutím, pak je mu členský stát povinen vydat podle čl. 8 Směrnice povolení k pobytu bez ohledu na to, zda již předtím požádal o vydání tohoto povolení v jiném členském státě nebo jej tam dokonce získal. Jinými slovy Česká republika je podle převažující judikatury krajských soudů povinna vždy dočasnou ochranu udělit, pokud žadatel splňuje podmínky stanovené ve čl. 2 Prováděcího rozhodnutí a není v jeho případě dán některý z důvodů uvedených v čl. 28 Směrnice, které by jej vylučovaly z poskytnutí dočasné ochrany zcela. Soudy obvykle také konstatují, že důsledkem nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., byly nepřípustně rozšířeny důvody, pro něž je možné podle čl. 28 Směrnice dočasnou ochranu odepřít. Žalovaný podotkl též to, že Evropská komise ve výkladovém materiálu nazvaném „Často kladené otázky“, vzniklém v návaznosti na vyhlášení dočasné ochrany, zastávala názor, že o udělení dočasné ochrany lze žádat opakovaně v různých členských státech, přičemž to, že cizinec je již držitelem dočasné ochrany v jiném členském státě, není překážkou pro její udělení v dalším členském státě. Z čl. 26 Směrnice pak Evropská komise dovodila, že udělením dočasné ochrany v jednom členském státě zaniká dříve udělená dočasná ochrana v jiném členském státě.

18. Dle žalovaného se krajské soudy i Evropská komise ve svých závěrech mýlí, resp. jejich závěry nenacházejí oporu v textu Směrnice.

19. V prvé řadě odkázal na body 8 a 9 preambule Směrnice. Z těch neplyne univerzální právo na získávání pobytového oprávnění z titulu dočasné ochrany v různých členských státech, nýbrž naopak snaha o zabránění druhotnému pohybu osob. Směrnice má tedy bránit druhotnému pohybu osob již požívajících dočasné ochrany, nemá však ve smyslu jejího čl. 17 až 19 zabránit tomu, aby držitelé dočasné ochrany požádali o udělení azylu. V bodech 20 a 21 pak preambule Směrnice hovoří o mechanismu solidarity mezi členskými státy s finančním a kooperačním prvkem. I z těchto bodů preambule vyplývá, že cílem směrnice není, aby cizinci požívali nebo žádali o dočasnou ochranu ve více členských státech a tím zbytečně, případně účelově, vyčerpávali kapacity a zdroje členských států.

20. Žalovaný uvedl, že ani ze samotného normativního textu Směrnice nelze dovodit možnost vysídlených osob získávat pobytové oprávnění z titulu dočasné ochrany v různých členských státech, byla–li jim již dočasná ochrana udělena, vyjma možností upravených v čl. 15 a 26 Směrnice. Čl. 15 Směrnice zakotvuje mechanismus sloučení rodinných příslušníků, čl. 26 Směrnice pak mechanismus přerozdělování osob požívajících dočasné ochrany mezi členskými státy za předpokladu souhlasu obou těchto států. V obou těchto případech se předpokládá předchozí dohoda členských států na přemístění držitele dočasné ochrany a jeho souhlas. Žalovaný v této souvislosti připomněl, že žádná taková dohoda mezi orgány České republiky a Rumunska v případě žalobce neexistuje.

21. Dále poukázal na to, že mohla–li by každá osoba požívající dočasné ochrany požádat a získat dočasnou ochranu i v dalším členském státě, byť by jí třeba dříve udělená dočasná ochrana současně zanikla, pozbývala by úprava v čl. 15 a 26 Směrnice smyslu, resp. by byla zcela či z větší části zbytečná. Všechny osoby, na něž se vztahuje Prováděcí rozhodnutí, by totiž mohly opakovaně žádat a získávat dočasnou ochranu v kterémkoliv členském státě, ve kterém si jim zrovna zlíbí. To je dle žalovaného nesmysl, neboť když evropský zákonodárce přijímal Směrnici, jistě čl. 15 a 26 Směrnice nekoncipoval jen tak pro doplnění textu, nýbrž právě s cílem zajistit sloučení rozdělených rodin nebo přerozdělení břemene souvisejícího s náporem vysídlených osob. Z existence těchto článků směrnice naopak a contrario plyne, že kromě důvodu sloučení rodiny a přemístění v rámci mechanismu přerozdělování osob požívajících dočasné ochrany, není držitel dočasné ochrany oprávněn dočasnou ochranu získat také v jiném členském státě, než kde mu již byla udělena.

22. Z preambule Prováděcího rozhodnutí dále vyplývá, že Rada Evropské unie se rozhodla neaktivovat přerozdělování osob požívajících dočasné ochrany v závislosti na volných kapacitách členských států podle čl. 25 a 26 Směrnice. Učinila tak z důvodu, že občané Ukrajiny, jakožto držitelé biometrických cestovních dokladů, nepodléhají vízové povinnosti a mají tudíž možnost se pohybovat volně v rámci území členských států až po dobu 90 dnů, proto mají dostatek času si vybrat členský stát, ve kterém chtějí požívat práv spojených s dočasnou ochranou, případně se připojit ke své rodině či přátelům. Přesto Evropská komise v dokumentu nazvaném „Často kladené otázky“, dovodila, že osoba požívající dočasné ochrany v jednom členském státě, se může kdykoliv přesunout do jiného členského státu a registrovat se, tedy získat dočasnou ochranu, v tomto následujícím státě s tím, že podle čl. 15 odst. 6 nebo čl. 26 odst. 4 Směrnice jí dočasná ochrana udělená dříve v jiném členském státě zanikne. Evropská komise však neodkazuje na žádné ustanovení Směrnice, ze kterého by právo na získání další dočasné ochrany či dvojí registrace dočasné ochrany plynulo. Žalovaný zmínil též to, že v jiném dokumentu nazvaném „Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana X“, se Evropská komise o této možnosti „dvojí registrace“ a jejích následcích, nikterak nezmiňuje. Jedná se přitom o operační pokyny k aplikaci Směrnice a Prováděcího rozhodnutí. Právě v tomto dokumentu by tak bylo logické hledat vysvětlení možnosti postupné dvojí či víceré „registrace k dočasné ochraně“.

23. Pokud jde o soudy zmiňované vyloučení užívání čl. 11 Směrnice, z tohoto neplyne nic jiného, než že členské státy nebudou držitele dočasné ochrany, který neoprávněně pobývá na jejich území, aktivně přemisťovat či předávat do členského státu, který mu povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany vydal. Neaplikování čl. 11 Směrnice nemůže založit držiteli dočasné ochrany právo na získání dočasné ochrany také v jiném členském státě. V této souvislosti žalovaný zmínil, že Česká republika na jednání Coreperu a Rady dne 24. 6. 2024 prohlásila, že již není schopna uplatňovat odchylku od čl. 11 Směrnice. V současnosti tedy žalobce ani soudy nemohou od čl. 11 Směrnice odvíjet právo na získání oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany v České republice.

24. Žalovaný uvedl, že čl. 8 odst. 1 Směrnice míří dle jeho názoru na tzv. „prvožádosti“ vysídlených osob. Tím, že dojde k udělení oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany, je naplněn účel dočasné ochrany. To, že členské státy mají právo, nikoliv povinnost na svém území udělit oprávnění k pobytu osobě, která o dočasnou ochranu požádala nebo je již jejím držitelem v jiném členském státě, dle žalovaného plyne z bodu 16 preambule Prováděcího rozhodnutí. Prioritou je zajištění dočasné ochrany osobám, které jí dosud v žádném členském státě nedisponují a sloučení úzkého jádra členů rodiny pobývajících v různých členských státech. Je však současně nutné zajistit, aby azylový systém členského státu nezkolaboval. Za takové situace unijní úprava nepředpokládá, že bude garantována možnost sekundárního pohybu, když se jedná o další prvek odčerpávající kapacity členských států pro zvládání přijímání nově příchozích osob.

25. Konečně se žalovaný neztotožnil se závěrem, že § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. důvody pro neudělení dočasné ochrany v rozporu se Směrnicí rozšiřuje. Čl. 28 Směrnice totiž obsahuje výčet důvodů, pro něž nelze dočasnou ochranu vůbec udělit. To znamená, že by cizinec, u něhož je dán některý z důvodů uvedených v tomto článku Směrnice, nikdy na území členských států neměl dočasnou ochranu získat. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., však dopadá na ty osoby, které již držiteli dočasné ochrany v jiném členském státě jsou, tedy z dočasné ochrany vyloučeny nebyly. Uvedené ustanovení tak nikoho z dočasné ochrany nevylučuje, pouze stanoví, že žalovaný nebude znovu posuzovat žádost o udělení dočasné ochrany cizince, který již dočasnou ochranu v jiném členském státě získal.

26. Žalobce v replice k vyjádření žalovaného zaslané krajskému soudu dne 5. 3. 2025 uvedl, že zásadně nesouhlasí s přístupem žalovaného, neboť má za to, že je v rozporu nejen s právními předpisy, ale rovněž s judikaturou českých soudů. Článek 15 Směrnice má být vykládán v návaznosti na čl. 11 Směrnice, neboť pokud by se členské státy při přijetí Prováděcího rozhodnutí nezavázaly, že čl. 11 Směrnice nebudou aplikovat, pak by platilo to, že by podle čl. 11 Směrnice členský stát měl převzít zpět osoby požívající na jeho území dočasné ochrany, pokud se tyto osoby bez povolení zdržují na území jiného členského státu. Nicméně pokud by takové osoby měly rodinné příslušníky definované v čl. 15 Směrnice na území jiného členského státu, měly by možnost se na ně sloučit a tím získat dočasnou ochranu v jiném členském státě. Z toho, že se členské státy domluvily na vyloučení aplikace článku 11 Směrnice, vyplývá, že pro ukrajinské uprchlíky není nepřijatelné si zažádat o dočasnou ochranu v jiném členském státě EU, neboť v opačném případě by vyloučení čl. 11 Směrnice postrádalo význam.

III. Právní hodnocení krajského soudu

27. Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu vymezuje § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního („s. ř. s.“), z něhož vyplývá, že ten, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

28. Krajský soud při rozhodování o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem vycházel ze skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 87 odst. 1 před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání, neboť pro takový postup byly splněny podmínky podle § 51 odst. 1 s. ř. s.

29. Žaloba není důvodná.

30. Pokud jde o skutkový stav, krajský soud považuje za nesporné, že žalovaný vrátil žalobci jeho žádost o dočasnou ochranu ze dne 5. 2. 2025 jako nepřijatelnou, a to postupem dle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. Důvodem vyznačení nepřijatelnosti bylo, že žalobce získal dočasnou ochranu v jiném členském státě Evropské unie, a to na území Rumunska. Mezi stranami rovněž není sporné, že žalobce splňuje obecné podmínky pro udělení dočasné ochrany, resp. že je občanem Ukrajiny, který ke dni 24. 2. 2022 pobýval na území Ukrajiny a následně po tomto datu vycestoval z území Ukrajiny. Žalobce je ke dni rozhodování soudu poživatelem dočasné ochrany na území Rumunska. Tuto skutečnost žalobce v projednávané věci nesporuje. Krajský soud proto důkaz výpisem z bankovního účtu žalobce, kopií úvodní strany cestovního pasu žalobce a dokladem o dočasné ochraně na území Rumunska, které žalobce k žalobě přiložil, neprovedl.

31. Jelikož dle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. je explicitně soudní přezkum vyloučen, soud se nejprve k žalobní námitce zabýval otázkou možnosti soudního přezkumu v této věci (III. A). Po vyřešení otázky možné aplikace uvedené výluky ze soudního přezkumu se krajský soud zabýval (i s ohledem na nejednotnou judikaturu správních soudů) otázkou, zda je na postup žalovaného nutno nahlížet jako na zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. nebo jako na rozhodnutí správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s., přičemž dovodil, že šlo o zásah (III. B). Až po vyřešení těchto otázek se krajský soud mohl zabývat podanou žalobou a otázkou její důvodnosti (III. C).

32. Krajský soud před přistoupením k rozboru shora uvedených právních otázek předesílá, že usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023–37, byly Soudnímu dvoru Evropské unie předloženy předběžné otázky, jejichž zodpovězení mohlo mít dopad na výklad a aplikaci předpisů užitých při řešení nyní posuzované věci. O těchto předběžných otázkách bylo ve věci X [Krasiliva] rozhodnuto rozsudkem soudního dvora Evropské unie ze dne 27. 2. 2025. Závěry uvedeného rozhodnutí proto krajský soud aplikuje na nyní posuzovanou věc. Za tohoto stavu krajský soud neshledal důvod k přerušení řízení, jak navrhl žalovaný.

33. Současně krajský soud uvádí, že skutkově obdobným případem se zabýval již v rozsudku ze dne 20. 12. 2023, č. j. 63 A 38/2023–49. III. A. Výluka soudního přezkumu 34. Dle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. platí, že „Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen“ (důraz doplněn soudem).

35. Podle čl. 8 odst. 1 Směrnice platí, že „[č]lenské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany, a to na celé období trvání ochrany. Za tímto účelem budou vydány potřebné dokumenty nebo jiné rovnocenné doklady“.

36. Dle čl. 47 věty první Listiny základních práv Evropské unie platí, že „[k]aždý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem“. Dle druhé věty téhož ustanovení platí, že „[k]aždý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem“.

37. Otázkou výluky soudního přezkumu dle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. se krajský soud zabýval v již vzpomínaném rozsudku ze dne 20. 12. 2023, č. j. 63 A 38/2023–49. V uvedené věci se krajský soud rozhodl výluku neaplikovat a podrobit věc soudnímu přezkumu. Ani nyní krajský soud neshledal důvod v posuzovanou věci k soudnímu přezkumu nepřistoupit.

38. Krajský soud i nyní připomíná, že dle současného nastavení právní úpravy správního soudnictví je soudní přezkum zásadně přípustný až na výjimky stanovené zákonem (viz např. § 6 s. ř. s.). Často se v dané souvislosti hovoří o tzv. „presumpci přezkumu“. Platí přitom, že výluky je třeba vykládat restriktivně, neboť vždy určitým způsobem omezují právo na soudní ochranu (srov. již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007–197, č. 1717/2008 Sb. NSS).

39. Krajský soud si je vědom, že nastavení správního soudnictví umožňuje stanovení výluk ze soudního přezkumu. Platí však, že správní soud se musí při aplikaci soudní výluky zabývat jejím souladem s ústavním pořádkem, jakož i s unijním právem. Je–li s ním výluka v rozporu, nelze ji dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, č. j. 6 Azs 320/2017–20, č. 3683/2018 Sb. NSS, bodu 50 a bodů 71 a 72 odůvodnění, aplikovat. Platí, že je–li ustanovení vnitrostátního práva v rozporu s unijním právem k neprospěchu žalobce, je soud povinen od této vnitrostátní právní normy odhlédnout a nepoužít ji. Jako příklad z judikatury lze odkázat na věc, ve které Nejvyšší správní soud odmítl použít ustanovení o vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení dlouhodobých víz proto, že je neslučitelné s unijním právem (viz rozsudek ze dne 4. 1. 2018, č. j. 6 Azs 253/2016–49, č. 3718/2018 Sb. NSS, bod 45 odůvodnění).

40. K právu zakotvenému v čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie konstatoval Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023–37, že [t]omuto právu odpovídá povinnost členských států, aby stanovily prostředky nezbytné k zajištění právní ochrany v oblastech pokrytých unijním právem podle čl. 19 odst. 1 pododstavce druhého Smlouvy o Evropské unii (rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 5. 2017 ve věci X, EU:X, Berlioz Investment Fund, bod 44). Z judikatury Soudního dvora dále vyplývá, že základní práva zaručená unijním právem se uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem, a že použitelnost unijního práva s sebou nese použitelnost základních práv zaručených Listinou EU“ (viz bod 50 odůvodnění citovaného usnesení Nejvyššího správního soudu).

41. Jak bylo avizováno, citovaným usnesením Nejvyšší správní soud předložil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, zda má osoba požívající dočasné ochrany podle Směrnice právo na účinný prostředek nápravy před soudem podle čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie proti neudělení povolení k pobytu členským státem ve smyslu čl. 8 odst. 1 Směrnice. Soudní dvůr Evropské unie o předběžné otázce rozsudkem ze dne 27. 2. 2025, vydaným ve věci C–753/23 [Krasiliva], rozhodl tak, že „[č]lánek 8 odst. 1 směrnice 2001/55 ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že osoba požívající dočasné ochrany podle této směrnice má právo na účinný prostředek nápravy před soudem proti rozhodnutí, kterým se žádost o udělení povolení k pobytu ve smyslu tohoto článku 8 odmítá jako nepřijatelná.“ 42. S ohledem na shora uvedené je krajský soud přesvědčen, že právo osob požívajících dočasné ochrany na udělení povolení k pobytu na území některého členského státu vyvěrá přímo z článku 8 odst. 1 Směrnice (shodně viz shora citované usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023–37, bod 51 odůvodnění). Lze proto mít za to, že při odmítnutí žádosti dle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. žalovaný přímo aplikoval unijní právo, čímž na situaci nepochybně dopadá regulace zahrnující základní práva garantovaná Listinou základních práv Evropské unie, a to včetně práva plynoucího z čl. 47 daného předpisu. Je proto nutno uzavřít, že právo na účinný prostředek nápravy před soudem svědčí osobě požívající dočasné ochrany bez ohledu na to, z jakého důvodu jí povolení k pobytu nebylo členským státem uděleno, tedy i v případě odmítnutí žádosti o dočasnou ochranu jako nepřijatelné. Opačný přístup by měl za následek denegatio iustitiae, což je vzhledem k dikci čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie nepřípustné.

43. Krajský soud nepřehlédl, že usnesením Městského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2022, č. j. 14 A 63/2022–30, byla na základě § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. žaloba odmítnuta, což bylo následně v řízení o kasační stížnosti aprobováno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022–46. Krajský soud se však se závěry daných dvou rozhodnutí ve vztahu k aplikaci předmětné soudní výluky neztotožnil, a to s ohledem na shora uvedené důvody, dle nichž je v nynějším případě předmětné zákonné ustanovení zakládající soudní výluku rozporné s unijním právem, konkrétně s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s článkem 8 odst. 1 Směrnice. Nutno přitom podotknout, že uvedenou soudní výluku neshledaly v obdobných věcech – i přes existenci závěrů poukazovaných dvou soudních rozhodnutí – za aplikovatelnou (byť s jiným odůvodněním) též jiné senáty Městského soudu v Praze (rozsudky ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 77/2022–52, ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 82/2023–41, či ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022–79) ani například Krajský soud v Plzni (viz rozsudky ze dne 17. 5. 2023, č. j. 55 A 6/2023–44, ze dne 27. 6. 2023, č. j. 57 A 20/2023–66, či ze dne 6. 9. 2023, č. j. 77 A 30/2023–68). Ostatně, ve prospěch závěru možnosti soudního přezkumu se vyjádřili v nynějším řízení jak žalobce, tak rovněž žalovaný.

44. Krajský soud uzavírá, že vzhledem k uvedeným skutečnostem neaplikoval soudní výluku stanovenou v § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. a podrobil věc soudnímu přezkumu. III. B. Posouzení žalobou napadeného úkonu a odpovídajícího žalobního typu 45. Žalobce žalobou brojí proti úkonu žalovaného spočívajícímu ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu jako nepřijatelné, přičemž svoji žalobu koncipoval jako žalobu na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a § 87 odst. 1 a násl. s. ř. s.

46. Krajský soud si je vědom, že zmiňované usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2022, č. j. 14 A 63/2022–30, a navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022–46, obdobnou věc posuzovaly v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Tomu však dle krajského soudu neodpovídá charakter úkonu žalovaného, proti kterému žalobce podal správní žalobu. Byť má žaloba na ochranu před nezákonným zásahem ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu subsidiární povahu, v nynější věci nutno hodnotit naříkaný úkon žalovaného jako zásah ve smyslu § 82 s. ř. s.

47. Dospěje–li žalovaný k závěru o nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu, dle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., žadateli fakticky pouze vrátí formulář žádosti s vyznačeným důvodem nepřijatelnosti. Je proto patrné, že svou povahou je vrácení žádosti pouze faktickým úkonem, který nelze považovat za správní rozhodnutí. Tento závěr je podpořen i důvodovou zprávou k citovanému ustanovení, dle které „zákon stanoví důvody pro nepřijatelnost žádosti o udělení dočasné ochrany […]. Policie České republiky nebo Ministerstvo vnitra budou oprávněny takovou žádost nepřijmout a cizince ústně informovat o důvodu nepřijatelnosti. Současně se stanoví, že tento postup nebude podléhat soudnímu přezkumu. Cizinec totiž neobdrží žádné rozhodnutí, informace mu bude předána pouze ústně. Jedná se o mimořádný postup, který je ale dán mimořádnou uprchlickou vlnou, které Česká republika nyní čelí“ (srov. důvodová zpráva k zákonu č. 65/2022 Sb., tisk PS PČR č. 170/0, s. 12–13, dostupná v repozitáři PS PČR na adrese www.psp.cz; důraz doplněn).

48. Vzhledem k uvedenému krajský soud dospěl k závěru, že napadený úkon žalovaného nepředstavuje správní rozhodnutí, a proto vyhodnotil žalobcem zvolený žalobní typ (tj. žaloba zásahová) jako správný. Pro úplnost lze dodat, že vrácení žádosti o dočasnou ochranu jako nepřijatelné posuzoval v rámci řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu též Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci v rozsudku ze dne 25. 7. 2022, č. j. 59 A 45/2022–30, následovaný Městským soudem v Praze v rozsudcích ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 77/2022–52, ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 82/2023–41, či ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022–79, jakož i Krajským soudem v Plzni v rozsudcích ze dne 17. 5. 2023, č. j. 55 A 6/2023–44, ze dne 27. 6. 2023, č. j. 57 A 20/2023–66, či ze dne 6. 9. 2023, č. j. 77 A 30/2023–68. III. C. K otázce důvodnosti podané žaloby 49. Následně krajský soud přistoupil k posouzení samotné žaloby na ochranu před nezákonným zásahem a otázce její důvodnosti.

50. Algoritmus přezkumu zásahových žalob byl konkretizován v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, č. j. 2 Aps 1/2005–65, č. 603/2005 Sb. NSS, dle něhož soud poskytne ochranu před nezákonným zásahem tehdy, je–li žalobce přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není–li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout. Nejprve je přitom nutno zkoumat splnění čtvrté podmínky, neboť neexistence zásahu vede k nepřijatelnosti žaloby (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, č. j. 9 Aps 1/2007–68, č. 1382/2007 Sb. NSS, či ze dne 18. 12. 2019, č. j. 6 As 167/2019–36, č. 3973/2020 Sb. NSS).

51. Pokud jde o čtvrtou podmínku, krajský soud dovodil, že žalobcem namítaný úkon žalovaného může představovat zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Z judikatury správních soudů se podává, že bránění v podání žádosti či její nepřijetí mohou představovat nezákonný zásah (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016–52, č. 3601/2017 Sb. NSS, bod 103 odůvodnění, popř. již citovaný rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022–79, bod 47 odůvodnění).

52. Za splněnou lze mít též druhou a pátou podmínku, neboť není sporu o tom, že vrácení žádosti o dočasnou ochranu směřovalo přímo proti žalobci, resp. že bylo tímto proti němu přímo zasaženo. Žalobce také tímto postupem mohl být zkrácen na svém právu na dočasnou ochranu, čímž lze mít za splněnou též podmínku první.

53. Zbývá proto zhodnocení, zda je splněna podmínka třetí, tj. otázka, zda šlo o zásah zákonný či nezákonný. Na základě závěru o naplnění uvedené podmínky bude možno posoudit důvodnost podané žaloby. Stěžejní pro posouzení této otázky je zodpovězení toho, zda vrácení žádosti o dočasnou ochranu žalobci pro nepřijatelnost bylo v souladu s právní úpravou.

54. Krajský soud shodně jako v rozsudku ze dne 20. 12. 2023, č. j. 63 A 38/2023–49, připomíná, že institut dočasné ochrany byl aktivován Prováděcím rozhodnutím dne 4. 3. 2022. Tímto rozhodnutím bylo stanoveno, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu čl. 5 Směrnice a byla zavedena jejich dočasná ochrana. Vnitrostátní zákonodárce na uvedené rozhodnutí reagoval přijetím zákona č. 65/2022 Sb., který představuje lex specialis vůči zákonu o dočasné ochraně (srov § 1 odst. 2 prvně uvedeného zákona).

55. Dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. platí, že „[ž]ádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie“.

56. Dle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. platí, že „[m]inisterstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen“.

57. Jak bylo shora uvedeno, nepřijetí žádosti představuje faktický úkon správního orgánu. Žadatel je o důvodu nepřijatelnosti žádosti vyrozuměn ústně a na formuláři, kam se vyznačuje křížkem do příslušné kolonky příslušný důvod vrácení žádosti. V nynějším případě bylo na formuláři jako důvod nepřijatelnosti žádosti uvedeno, že žádost byla podána cizincem, kterému byla udělena dočasná ochrana v jiném členském státě Evropské unie.

58. Jde–li o samotnou aplikaci § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., krajský soud shledal, že postup žalovaného konvenoval dikci uvedeného ustanovení. Ze spisového materiálu plyne, že žalobci skutečně byla dočasná ochrana v Rumunsku udělena. Krajský soud trvání platnosti dočasné ochrany udělené žalobci na území Rumunska ke dni vydání svého rozhodnutí ověřil u žalovaného, který potvrdil, že žalobce stále figuruje v Platformě pro výměnu informací o držitelích dočasné ochrany mezi členskými státy jako držitel dočasné ochrany v Rumunsku. Ta byla žalobci udělena po celou dobu platnosti Prováděcího rozhodnutí. Hlavní námitkou žalobce však bylo, že dané ustanovení zákona č. 65/2022 Sb. nebylo možno v nynější věci užít z důvodu jeho rozporu s unijním právem, konkrétně se směrnicí o dočasné ochraně.

59. Pokud jde o řešení výše nastíněné otázky, krajskému soudu je známo, že bylo již vydáno několik rozsudků krajských soudů (a Městského soudu v Praze), které shledaly rozpor mezi ustanovením § 5 odst. 1 písm. c), případně písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. s článkem 28 Směrnice. Uvedená vnitrostátní úprava dle závěrů těchto soudů stanovila vůči vysídleným osobám podmínky méně příznivé, což bylo v daných soudních rozhodnutích považováno za nepřípustné, resp. za důvod, pro který byla vyslovena nezákonnost zásahu správního orgánu (srov. žalobcem odkazovaný rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 5. 2023, č. j. 55 A 6/2023–44, či rozsudky téhož soudu ze dne 27. 6. 2023, č. j. 57 A 20/2023–66, a ze dne 6. 9. 2023, č. j. 77 A 30/2023–68, dále rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 77/2022–52, ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 82/2023–41, a žalobcem odkazovaný rozsudek ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022–79, či žalobcem odkazovaný rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 6. 2023, č. j. 18 Az 14/2023–20 ). Zdejší krajský soud však dospěl k odlišným závěrům.

60. Dle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie (srov. rozsudek ze dne 17. 3. 2016 ve věci X, EU:X, Abdelhafid Bensada Benallal v. État belge, bod 24, rozsudek ze dne 21. 1. 2016, Eturas a další, X, EU:X, bod 32, rozsudek ze dne 15. 10. 2015 ve věci X, EU:X, Nike European Operations Netherlands, bod 28, či rozsudek ze dne 10. 9. 2014 ve věci X, EU:X, Kušionová, bod 50, a další zde citovaná judikatura), platí, že „při neexistenci unijních pravidel […] je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby na základě zásady procesní autonomie taková pravidla stanovil, avšak za podmínky, že nejsou méně příznivá než pravidla upravující podobné situace podléhající vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity)“. K uvedenému lze ve vztahu k nyní posuzované materii doplnit, že Směrnice zavádí dle svého článku 1 minimální normy pro poskytování dočasné ochrany.

61. Směrnice o dočasné ochraně na žádném místě neupravuje možnost členského státu nepřijmout žádost o dočasnou ochranu z důvodu, že o ni žadatel požádal v jiném členském státu, resp. z důvodu že žadateli již dočasná ochrana v jiném členském státě Evropské unie byla udělena. Článek 28 Směrnice se týká situací, kdy dochází k úplnému odepření dočasné ochrany zde vyjmenovaným osobám. Oproti uvedenému, v případě § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., k úplnému odpírání dočasné ochrany zjevně nedochází, jelikož je dočasná ochrana již žadatelům udělena v jiném členském státě Evropské unie. Krajský soud se proto nedomnívá, že by takto nastavenou právní úpravou docházelo ke snižování minimálních norem, které dle článku 1 Směrnice daná unijní úprava stanovila.

62. Krajský soud již v rozsudcích ze dne 28. 6. 2023, č. j. 64 Az 3/2023–26, bod 29 odůvodnění, ze dne 15. 6. 2023, č. j. 60 Az 2/2023–21, bod 27 odůvodnění, a ze dne 28. 6. 2023, č. j. 60 Az 3/2023–24, bod 29 odůvodnění, konstatoval, že Směrnice „otázku odnětí dočasné ochrany neupravuje. Lze tedy připustit, aby si členské státu tuto otázku upravily dle svého uvážení, nedojde–li tím k úplnému odepření dočasné ochrany osobám, na které se nevztahuje čl. 28 citované směrnice (tj. například je–li dočasná ochrana reálně a nezpochybnitelně zajištěna v jiném členském státě). Takovou úpravu krajský soud nehodnotí jako – z pohledu žadatele – méně příznivou, než jak stanoví směrnice [o dočasné ochraně]. Pro naplnění standardu stanoveného unijním právem je klíčové, že se žadateli dočasné ochrany v některém z členských států skutečně dostane. Citovaná směrnice nezakládá právo žadatelů ex post po obdržení dočasné ochrany vybrat si jinou zemi, kde hodlají pobývat (například proto, že aktuální podmínky pro držitele dočasné ochrany jsou v takovém státě výhodnější). To jednoznačně vyplývá z čl. 11 této směrnice. Pokud tedy takovéto právo nepřiznává ani vnitrostátní úprava, nejedná se o porušení minimálních norem stanovených směrnicí. V tomto ohledu se proto krajský soud neztotožňuje s potenciálně zobecnitelným právním názorem vyjádřeným v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2023, čj. 11 A 80/2022–79, v bodech 65 až 68“. Přestože v uvedených rozsudcích krajského soudu byla předmětem přezkumu rozhodnutí žalovaného o odnětí dočasné ochrany dle zákona o dočasné ochraně, lze uvedené závěry vztáhnout i na věc nyní posuzovanou.

63. Krajský soud si je vědom, že aplikovatelnost článku 11, kterým v citovaném rozsudku argumentoval zdejší krajský soud, byla dle bodu 15 preambule Prováděcího rozhodnutí vyloučena. Daná okolnost však není důvodem k odlišnému závěru. K uvedené skutečnosti se vyjádřil Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 31. 8. 2023, č. j. 41 Az 28/2023–42, ve kterém konstatoval, že „[p]okud se […] členské státy výslovně dohodly na tom, že toto ustanovení nebudou aplikovat, pak je zřejmé, že neměly v úmyslu bránit ukrajinským občanům ve volném pohybu po Unii a případně změnit stát, ve kterém budou požívat práv plynoucích ze statusu dočasné ochrany“ (bod 43 odůvodnění citovaného rozsudku). S uvedenými závěry Krajského soudu v Brně se však zdejší krajský soud neztotožnil. Věta první článku 11 Směrnice stanovila, že členský stát převezme zpět osobu požívající na jeho území dočasné ochrany, pokud se tato osoba v průběhu doby stanovené rozhodnutím Rady podle článku 5 bez povolení zdržuje na území jiného členského státu nebo se bez povolení snaží na toto území vstoupit. Dané ustanovení Směrnice nehovoří o povinnosti členského státu k sekundárnímu udělování povolení k pobytu, nýbrž toliko o povinnosti převzít zpět osobu požívající na jeho území dočasnou ochranu. Vyvozovat tak z vyloučení aplikace tohoto ustanovení povinnost členského státu k sekundárnímu udělení povolení dle Směrnice a jemu odpovídající právo žadatele na její udělení dle krajského soudu nelze, resp. takový požadavek by zacházel značně nad rámec požadavků unijního práva. Dle bodu 9 preambule Směrnice je naopak požadavek k předcházení rizika druhotného pohybu osob výslovně zmiňován. Uvedená dikce proto svědčí spíše ve prospěch závěru o souladu smyslu a účelu ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. s unijním právem nežli o jejich rozporu.

64. Dále lze uvést, že v preambuli prováděcího rozhodnutí je v bodu 16 uvedeno, že „jakmile členský stát vydá v souladu se směrnicí [o dočasné ochraně] povolení k pobytu, má osoba požívající dočasné ochrany sice právo pohybovat se po dobu 90 dnů během období 180 dnů v rámci celé Unie, ale využití práv vyplývajících z dočasné ochrany by pro ni mělo být možné pouze v členském státě, který povolení k pobytu vydal. Tím by neměla být dotčena možnost členského státu kdykoli se rozhodnout vydat povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany podle tohoto rozhodnutí“ (důraz doplněn krajským soudem). Uvedené slovo "možnost" svědčí ve prospěch výkladu, že jde o oprávnění členského státu a nikoli povinnost. Ostatně, i jiné jazykové verze svědčí ve prospěch tohoto závěru (srov. “the possibility for a Member State to decide to issue, at any time, a residence permit to persons enjoying temporary protection under this Decision”; «la possibilité pour un État membre de décider de délivrer, a tout moment, un titre de séjour aux personnes bénéficiant d’une protection temporaire en vertu de la présente décision» [důraz opět doplněn krajským soudem]). Daná dikce byla zvolena i přestože předchozí bod 15 preambule prováděcího rozhodnutí zmiňuje, že členské státy vyloučily aplikovatelnost článku 11 Směrnice. I vzhledem k tomu nelze chápat odepření sekundárního udělování povolení k pobytu ze strany členského státu jako porušení minimálních norem pro poskytování dočasné ochrany ve smyslu článku 1 Směrnice.

65. Lze také konstatovat, že ani Komise nehovoří o povinnosti udělit povolení k pobytu, nýbrž pouze o důsledcích, pokud jiný členský stát udělí sekundárně povolení k pobytu. Ve sdělení Komise (2022/C 126 I/01) – Operačních pokynech k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana, je v kapitole 2 (věnující se právu na volný pohyb po vydání povolení k pobytu) uvedeno, že „[j]akmile členský stát vydá povolení k pobytu v souladu s článkem 8 směrnice [o dočasné ochraně], má osoba požívající dočasné ochrany právo cestovat do jiných členských států […]. Pokud se taková osoba následně přesune do jiného členského státu, kde obdrží jiné povolení k pobytu v rámci dočasné ochrany, musí skončit platnost prvního vydaného povolení k pobytu a práva z něj vyplývající musí zaniknout v souladu s čl. 15 odst. 6 a čl. 26 odst. 4 směrnice“. Dle citovaného sdělení Komise platí, že v případě, kdy dojde k udělení povolení pobytu v rámci dočasné ochrany, má tato skutečnost vést k zániku platnosti prvně vydaného povolení k pobytu. Avšak nijak z uvedeného nevyplývá, že by členské státy byly povinny druhožadatelům, resp. jimi podaným žádostem vyhovět. Ani z uvedených (nezávazných) pokynů proto nelze nepřípustný rozpor dotčené vnitrostátní regulace s unijní úpravou dovodit.

66. Pokud jde o žalobcem odkazovanou pasáž dokumentu nazvaného „často kladené otázky“ („členský stát je povinen zajistit práva podle směrnice o dočasné ochraně po dobu, po kterou osoba spadá do oblasti působnosti, bez ohledu na to, zda byla osoba dříve registrována v jiném členském státě; členský stát totiž nemůže odmítnout registraci osoby spadající do oblasti působnosti, a tím případně omezit přístup k právům této osoby v dotčeném členském státě z důvodu, že je osoba registrována v jiném členském státě“), lze odkázat v daném směru na již zmiňované usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023–37, konkrétně na závěry bodu 37 odůvodnění, dle něhož vysídlené osoby mají podle „čl. 8 odst. 1 této směrnice právo na udělení povolení k pobytu na území daného členského státu na celé období trvání ochrany. Osobě, která po opuštění země původu žádá poprvé o udělení povolení k pobytu, by proto členský stát, na jehož území o povolení k pobytu požádala, měl povolení k pobytu zjevně udělit bez dalšího, neboť ze směrnice nevyplývá, že by členské státy mohly stanovit podmínky pro udělení povolení k pobytu, jako tomu je například u mezinárodní ochrany nebo doplňkové ochrany“. Jinou otázkou však je, zda je nutné takto přistupovat též k druhožadatelům.

67. V citovaném usnesení Nejvyšší správní soud v bodu 42 konstatoval, že „[u]stanovení čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně podle předkládajícího soudu míří na prvotní žádosti vysídlené osoby o udělení povolení k pobytu poté, co tato osoba opustila zemi původu (bod [37] výše). Mají–li členské státy povinnost udělit prvožadateli povolení k pobytu, pak je účel dočasné ochrany naplňován v tom členském státě, který povolení k pobytu udělil jako první. Z čl. 8 odst. 1 této směrnice však nevyplývá, že by členský stát byl zároveň povinen udělit povolení k pobytu osobě, která již o povolení k pobytu požádala v jiném členském státě nebo které již bylo povolení k pobytu v jiném členském státě uděleno. Členský stát může stanovit příznivější podmínky pro osoby požívající dočasné ochrany podle čl. 3 odst. 5 směrnice. Nebrání mu proto nic v tom, aby udělil povolení k pobytu rovněž druhožadateli. Pokud však vnitrostátní právní úpravou vyloučí možnost udělení povolení k pobytu druhožadateli, nijak nesnižuje standard jeho ochrany a neztěžuje mu výkon práv vyplývajících z dočasné ochrany. Ta mu je totiž poskytována v tom členském státě, ve kterém požádal o povolení k pobytu jako první. V tomto ohledu proto není v případě sekundárního udělování povolení k pobytu rozhodný čl. 28 odst. 1 a čl. 29 směrnice o dočasné ochraně. Daná osoba totiž není vyloučena z poskytnutí dočasné ochrany, neboť ta jí bude poskytována nebo je poskytována v jiném členském státě" (důraz doplněn krajským soudem). Na základě citovaných závěrů lze i přes znění Operačních pokynů a dokumentu nazvaného „často kladené otázky“ mít za to, že závěry zdejšího krajského soudu byly Nejvyšším správním soudem de facto aprobovány.

68. Dle citované části odůvodnění daného usnesení je patrné, že se v uvedeném rozhodnutí osmý senát Nejvyššího správního soudu částečně přiklonil v posuzované otázce k výkladu zastávanému druhým senátem téhož soudu v rozsudku ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022–46, dle něhož „[p]o udělení dočasné ochrany však stěžovatelé […] nemohou žádat o dočasnou ochranu v dalších členských státech“ (viz bod 24 odůvodnění citovaného rozsudku). Na daném místě druhý senát Nejvyššího správního soudu odkázal na jemu přezkoumávané usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2022, č. j. 14 A 63/2022–30, bod 22 odůvodnění, kde městský soud uvedl následující závěry: „Cílem citované směrnice je stanovit minimální normy pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a přijmout opatření k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí na přijímání těchto osob a vyrovnávání se s následky z toho plynoucími (viz bod 8 preambule a čl. 1). Žalobcům přitom byla ochrana poskytnuta, a to v rámci jejich žádostí o dočasnou ochranu podaných ve Španělsku. Bylo plně na jejich rozhodnutí, v jaké zemi požádají o dočasnou ochranu. Jestliže se však rozhodli požádat o dočasnou ochranu v jedné zemi, nemohou se nyní dovolávat možnosti, aby o totožnou dočasnou ochranu mohli požádat též v některé z dalších zemí. K tomu soud podotýká, že směrnice [o dočasné ochraně] v preambuli (odst. 9) stanoví, že tyto normy a opatření jsou z důvodů účinnosti, souvislosti a soudržnosti, a zejména proto, aby se předešlo riziku druhotného pohybu osob, vzájemně provázané a na sobě závislé. Chování žalobců představovalo právě onen druhotný pohyb osob, který je v zásadě nežádoucí, a proto lze akceptovat (i z pohledu evropského práva), pokud podání žádosti v jiné zemi představuje překážku podání žádosti o dočasnou ochranu v zemi další.“ 69. Jak známo, citovaným usnesením Nejvyšší správní soud předložil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, a to ve znění: „[b]rání čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES, a to i s ohledem na dohodu členských států, že nebudou uplatňovat čl. 11 této směrnice, takové vnitrostátní právní úpravě, podle které je nepřijatelná žádost o povolení k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany, jestliže cizinec požádal o povolení k pobytu v jiném členském státě nebo jestliže mu bylo povolení v jiném členském státě již uděleno?“ Soudní dvůr Evropské unie o předběžné otázce rozsudkem ze dne 27. 2. 2025, vydaným ve věci X [Krasiliva], rozhodl tak, že „[č]lánek 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se osobě požívající dočasné ochrany uvedené v prováděcím rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana, neudělí povolení k pobytu, pokud již tato osoba požádala o takové povolení v jiném členském státě, ale dosud jej nezískala.“ 70. Z citovaného rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie plyne, že čl. 8 odst. 1 Směrnice brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se osobě požívající dočasné ochrany uvedené v Prováděcím rozhodnutí neudělí povolení k pobytu, pokud již tato osoba požádala o takové povolení v jiném členském státě, ale dosud jej nezískala. Soudní dvůr Evropské unie tak zjevně za rozpornou s unijním právem považuje vnitrostátní úpravu vyjádřenou v § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb., dle kterého je důvodem nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podání žádosti cizincem, který o dočasnou již požádal v jiném členském státě Evropské unie. Situace žalobce je však odlišná, neboť ten již dříve dočasnou ochranu v jiném členském státě Evropské unie získal.

71. Soudní dvůr Evropské unie však zároveň v bodě 29 a 30 odůvodnění rozhodnutí uvedl, že „[…] pokud osoba požívající dočasné ochrany požádala o povolení k pobytu na základě čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55 v prvním členském státě, ale dosud jej nezískala, a následně odcestuje do druhého členského státu, v němž podá podobnou žádost, nemůže druhý členský stát tuto žádost odmítnout jako nepřijatelnou pouze z toho důvodu, že žádost již byla podána v prvním členském státě. Druhý členský stát proto musí zkoumat důvodnost žádosti, která mu byla předložena. […] Orgány členského státu jsou však oprávněny v rámci zkoumání této žádosti ověřit, zda osoby žádající o povolení k pobytu uvedené v čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55 spadají do kategorií osob uvedených v článku 2 prováděcího rozhodnutí 2022/382 a požívají dočasné ochrany a zda již nezískaly povolení k pobytu v jiném členském státě.“ 72. Za nesouladnou s unijním právem tak Soudní dvůr Evropské unie považuje situaci, kdy osoba požívající dočasné ochrany dle Prováděcího rozhodnutí požádá o povolení k pobytu v prvním členském státě, o této žádosti není rozhodnuto, mezitím tato osoba odcestuje do druhého členského státu, v němž podá podobnou žádost, a druhý členský stát žádost odmítne jako nepřijatelnou pouze z důvodu podání prvotní žádosti. Tento závěr je souladný s názorem zdejšího soudu, že uvedeným postupem druhého členského státu by byl cizinec v rozporu se Směrnicí vyloučen zcela z poskytnutí dočasné ochrany. Situace žalobce je však odlišná, neboť ten dočasné ochrany a s ní souvisejícího povolení k pobytu požívá v Rumunsku. Skutečnost, zda žadatel požívá dočasné ochrany a zda již povolení k pobytu dříve nezískal v jiném členském státě, je přitom členský stát v souladu se shora citovanými závěry oprávněn ověřit. Z uvedeného plyne, že Soudní dvůr Evropské unie situaci, kdy cizinec, který je poživatelem dočasné ochrany a povolení k pobytu v prvním členském státě, následně požádal v jiném (druhém) členském státě o totéž povolení k pobytu, přičemž jeho žádost byla druhým členským státem označena za nepřijatelnou, za nesouladnou s unijním právem neshledal. Názor zdejšího soudu, že požívá–li žalobce dočasné ochrany (a povolení k pobytu) v Rumunsku, není postupem žalovaného v nyní projednávané věci v rozporu se Směrnicí vyloučen z dočasné ochrany plynoucí z Prováděcího rozhodnutí, tak obstojí i ve světle závěrů Soudního dvora Evropské unie.

73. Krajský soud uzavírá, že se přiklání k citovaným závěrům Nejvyššího správního soudu a rozhodl se je upřednostnit před opačným výkladem zastávaným některými krajskými soudy (popř. některými senáty Městského soudu v Praze), a to i z důvodu, že k zajišťování jednoty a zákonnosti rozhodování ve věcech správního soudnictví je povolán právě Nejvyšší správní soud (viz § 12 odst. 1 s. ř. s.). Zároveň krajský soud shledává závěry, ke kterým v projednávané věci dospěl, za souladné s rozhodnutím Soudního dvora Evropské unie o předběžných otázkách předložených mu v obdobné věci Nejvyšším správním soudem.

74. Vzhledem ke shora uvedenému krajský soud nedospěl k závěru o nedostatečné implementaci Směrnice v české vnitrostátní úpravě. Rovněž není splněna podmínka dostatečné jasnosti, přesnosti a bezpodmínečnosti ustanovení Směrnice, ze kterého by právo druhožadatele k udělení dočasné ochrany vyplývalo. Pokud se tuzemský zákonodárce rozhodl předcházet udělování dočasné ochrany druhožadatelům prostřednictvím § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., není daná skutečnost důvodem žalobcem namítaného rozporu s unijním právem, která by měla mít za následek přímý účinek Směrnice (k podmínkám vytyčeným Soudním dvorem EU, srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2019, č. j. 2 Azs 113/2019–24, bod 23 odůvodnění).

75. Za této situace tedy užití § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., ze strany žalovaného nebylo rozporné s unijním právem. Není, proto splněna 3. podmínka algoritmu přezkumu zásahové žaloby, což vede krajský soud k závěru, že žalovaný úkon nezákonný zásah nepředstavoval.

IV. Závěr a náklady řízení

76. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 87 odst. 3 s. ř. s. zamítl.

77. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

78. S ohledem na to, že po učinění nezbytných procesních kroků k vyřízení podané žaloby krajský soud neprodleně ve věci rozhodl, nerozhodoval již samostatně o podaném návrhu na vydání předběžného opatření.

Poučení

I. Vymezení věci a obsah žaloby II. Shrnutí vyjádření žalovaného a repliky žalobce III. Právní hodnocení krajského soudu III. A. Výluka soudního přezkumu III. B. Posouzení žalobou napadeného úkonu a odpovídajícího žalobního typu III. C. K otázce důvodnosti podané žaloby IV. Závěr a náklady řízení