51 A 27/2018 - 75

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Trnkové a soudkyň JUDr. Věry Balejové a Mgr. Heleny Nutilové ve věci žalobce: X, narozen X státní příslušnost Vietnamská socialistická republika bytem v ČR X zastoupen advokátem Mgr. Markem Sedlákem sídlem Příkop 834/8, Brno proti žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí České republiky sídlem Loretánské nám. 5, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2018, č. j. 106769-3/2018-OPL takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Velvyslanectví České republiky v Hanoji ze dne 21. 12. 2017, č. j. 3839/2017- HANOI-10 a rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2018, č. j. 106769-3/2018-OPL se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 15 342 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a obsah žaloby

1. Výše označeným rozhodnutím žalovaného bylo podle § 152 odst. 6 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Velvyslanectví České republiky (dále jen „zastupitelský úřad”) 21. 12. 2017, č. j. 3839/2017-HANOI-10, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu a zastaveno řízení o této žádosti dle § 169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).

2. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce včasnou správní žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“).

3. Žalobce v prvé řadě namítá, že v jeho případě byly splněny podmínky zakotvené v § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, neboť z jeho strany byly doloženy důvody pro upuštění povinnosti od osobního podání žádosti. Vzhledem k tomu, že žalobce v řízení před správními orgány doložil objektivní důvody, pro které nebylo možno si sjednat termín osobního podání žádosti, mělo být od této povinnosti správními orgány upuštěno. Žalobce v této souvislosti odkázal na rozhodnutí Krajského soudu v Plzni sp. zn. 57 A 53/2015 ze dne 21. 12. 2016 a rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2017 sp. zn. 10 Azs 97/2017.

4. Žalobce dále zpochybnil závěry žalovaného týkající se výkladu § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, dle nichž lze za objektivní důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti považovat pouze takové důvody, které žadateli objektivně brání v tom, dostavit se fyzicky k osobnímu podání žádosti. Důvodem pro toto upuštění však dle žalobce může být cokoliv, co osobnímu podání žádosti o pobytové oprávnění brání, tedy i situace, kdy se žalobce dostavit osobně mohl, ale nebyl schopen se zaregistrovat. Jedná se např. i o důvody na straně zastupitelského úřadu, jak ostatně judikoval i Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 31. 5. 2011 č. j. 9 Aps 6/2010 – 106. Ani současná právní úprava nevylučuje, aby důvodem pro upuštění od osobního podání žádosti byly překážky na straně zastupitelského úřadu.

5. V další části žaloby se žalobce zabývá nepřijatelností žádosti, ta nastává v případě, pokud žadatel tuto žádost nepodá zákonem stanoveným způsobem [§ 169 h/l písm. a) zákona o pobytu cizinců]. Zákon o pobytu cizinců však žádný způsob sjednání termínu pro podání žádosti nestanoví. Přestože § 169f zákona o pobytu cizinců stanoví, že žadatel je povinen si sjednat termín osobního podání žádosti způsobem, který zastupitelský úřad zveřejní na úřední desce, nelze tento způsob zveřejnění realizovat na základě vlastního uvážení, nýbrž musí vycházet z § 169h/l písm. a) zákona o pobytu cizinců. Povinnost registrace žadatelů přes systém Visapoint, telefonickou, e-mailovou nebo osobní registrací nebyla v zákoně stanovena.

6. Žalobce se dále neztotožnil se závěry žalovaného ohledně regulační funkce objednávacích systémů, jejichž cílem je mimo jiné omezit počet podaných žádostí. Provádění regulace počtu žadatelů o pobyt v ČR je dle žalobce v rozporu se zákonem. Takový systém není transparentní a není zřejmé, na základě jakých kritérií, jakým způsobem a kdo počet žadatelů, kterým bude umožněno podat osobně žádost o pobyt, nastavuje. Tímto způsobem se fakticky zavedla diskriminace na základě státní příslušnosti, neboť každý zastupitelský úřad může regulaci žadatelů o pobyt nastavit jinak. Oprávnění k regulaci počtu osobních podání žádostí nemá zastupitelský úřad ani na základě zákonných ustanovení zákona o pobytu cizinců přijatých novelou účinnou od 15. 8. 2017. Pokud zákon stanoví žadatelům povinnost osobního podání žádosti, vyplývá z toho zároveň povinnost žalovaného zorganizovat svoji činnost tak, aby žadatelé měli možnost tuto svoji osobní žádost podat v přiměřeném čase a lidsky důstojným způsobem. Ani uvedená novela tak nezměnila na závěrech rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 Azs 153/2016 a sp. zn. 7 Azs 227/2016 ničeho. Stávající nový způsob přijímání žádostí spočívající v telefonickém objednávání a objednávání e-mailem, který je zveřejněn na úřední desce a webových stránkách zastupitelského úřadu opět obsahuje omezení počtu sjednaných termínů a podaných žádostí. Žalobce tudíž ani v současné době nemá zaručenou možnost podat žádost normálním způsobem a tento způsob objednávání je opět neprůhledný, kdy maximální měsíční kvóta přijímaných žádostí nebyla opět zveřejněna. Není uvedeno kdo a jakým způsobem a na základě jakých kritérií reguluje počet podaných žádostí.

7. Žalobce dále s odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. 9 Aps 6/2010 uvedl, že ve vztahu k institutu upuštění od povinnosti osobního podání žádosti jde o otázku práva na spravedlivý proces nikoliv práva na kladné rozhodnutí.

8. Postup zastupitelského úřadu je dle žalobce v rozporu se Směrnicí č. 2011/98/ES, o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí ze dne 13. 12. 2011 (dále také jako „Směrnice“). Tato Směrnice nepřipouští, aby členské státy regulovaly počet podaných žádostí za účelem zaměstnanecké karty, což lze dovodit z čl. 4 odst. 1 Směrnice. Z tohoto článku lze dovodit, že členské země musí umožnit podání žádosti. Česká republika se nemůže odkazovat ani na to, že zastupitelský úřad příjem žádostí nezvládá, Česká republika je povinna dodržet své závazky a problém řešit jiným způsobem, jenž nebude k tíži žadatelů. Pokud česká vnitrostátní úprava zavádí povinnost osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, avšak není žadatelům schopna toto osobní podání zaručit, když zavádí povinnost sjednání termínu pro podání této žádosti, který ovšem nezaručuje, jedná se o vnitrostátní úpravu, která je rozporná se Směrnicí. Pokud by Směrnice ukládala žadateli si předem sjednat termín pro podání žádosti, obsahovala by pro členské státy v tomto směru výslovné oprávnění jako je tomu např. u krátkodobých víz v čl. 9 odst. 2 nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. 7. 2009, o kodexu Společenství o vízech.

9. Ze všech uvedených důvodů je navrhováno žalobou napadené rozhodnutí zrušit a věc žalovanému vrátit k dalšímu řízení.

II. Vyjádření žalovaného

10. Žalovaný ve svém vyjádření navrhl žalobu jako nedůvodnou zamítnout. K žalobcem namítané nemožnosti registrace k osobnímu podání žádosti v době od 31. 10. 2017, kdy došlo k ukončení fungování systému Visapoint, do 5. 12. 2017, kdy byla spuštěna tzv. živá fronta, je uváděno, že v tomto období k prodlevě zastupitelského úřadu nedošlo, neboť byly vyřizovány žádosti podané v době před ukončením systému. V důsledku omezení provozu konzulárního úseku v Hanoji v době od 9. 11. 2017 do 30. 11. 2017 byla část registrovaných žadatelů telefonicky přeobjednána na nejbližší termíny v prosinci 2017. Žalobce v době, kdy byl informován o nefunkčnosti systému Visapoint, podal žádost jako přílohu k žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti s odůvodněním, že nemůže podat žádost osobně z důvodů na straně zastupitelského úřadu. Podání žádosti o pobyt bylo dle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců zastaveno, neboť žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti byla zamítnuta.

11. Žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti může zastupitelský úřad dle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců vyhovět, pokud na základě správního uvážení shledá daný případ jako odůvodněný konkrétními okolnostmi. V daném případě bylo po 31. 10. 2017 ukončeno fungování systému Visapoint, přičemž nový systém začal fungovat od prosince 2017, jednalo se o technické opatření na straně zastupitelského úřadu, které z časového hlediska nebylo nijak nepřiměřené. Žalobce však nastalou situaci nerespektoval s tím, že kdykoli si usmyslí, má právo na přístup ke správnímu orgánu. Žalobce měl respektovat technické opatření správního orgánu a vyčkat na fungování nového systému. Žalobcem uváděná nedostatečnost volných míst nového objednávacího systému neznamená nezákonnost tohoto systému.

12. Žalovaný dále označil za nesprávný výklad žalobce, dle kterého může být objektivním důvodem pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti i skutečnost, že v rozhodné době nebyl schopen se k osobnímu podání žádosti zaregistrovat. Důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání posuzuje vždy zastupitelský úřad a musí to být důvody, které žadateli objektivně brání osobně žádost podat, zejména jde o důvody zdravotní a sociální. Nemůže se jednat o důvody spočívající v tom, že žadatel nebyl úspěšný v získání termínu prostřednictvím registračního systému, který údajně neplní svou funkci nebo že systém nebyl z důvodu změny objednacích systémů krátkodobě k dispozici.

13. Žalovaný odkazoval na rozsudky zdejšího soudu ze dne 19. 3. 2018, sp. zn. 50 A 9/2018 a ze dne 22. 5. 2018, č. j. 50 A 77/2017 - 31, z nichž citoval. Žalovaný zdůraznil zejména právní názor, že správní orgány nemohou bez dalšího upouštět od povinnosti osobního podání žádosti, neboť by se ustanovení § 169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců stalo obsolentním.

14. Žalovaný dále poukázal na skutečnost, že zákon o pobytu cizinců v § 169f v kombinaci s § 169d zmocňuje zastupitelský úřad k určení, jaký způsob podání žádosti má být zvolen.

15. Novela zákona o pobytu cizinců č. 222/2017 Sb. prostřednictvím § 169d odst. 2, § 169f a § 169h výslovně zmocňuje zastupitelské úřady k provádění regulace podávaných žádostí o dlouhodobá víza nebo žádostí o pobytové tituly, a to tak, aby zastupitelský úřad zajistil svoje efektivní fungování i s ohledem na kapacitu převyšující poptávku. Ústavněprávní požadavek čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod je bezezbytku naplněn § 169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Žalovaný se dále vyjádřil k aspektům fungování objednávacích systémů.

16. Žalobcem uváděná Směrnice nezakládá povinnost členských států přijmout každou žádost, čl. 8 odst. 3 Směrnice naopak předpokládá právo členského státu regulovat množství osob, které v tomto režimu budou přijaty na území členského státu. Směrnice výslovně potvrzuje právo státu nepřijmout ke zpracování/neumožnit přijetí nepřípustné žádosti. Směrnice tudíž harmonizuje pouze některé aspekty vyřizování žádostí, aniž by zakazovala členským státům přijmout procesní a organizační opatření nad jeho rámec.

III. Obsah správního spisu

17. Žádostí ze dne 23. 11. 2017 požádal žalobce o vydání zaměstnanecké karty na pozici „montážní dělník” ve společnosti Faurencia Components Písek. Součástí této žádosti byla též Žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o pobyt dle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Z obsahu této žádosti se podává, že se žalobce v období od 25. 8. 2017 do doby ukončení provozu systému Visapoint pokoušel registrovat k podání žádosti o pobyt, desítky výtisků z internetové stránky systému Visapoint žalobce s ohledem na obecně známou skutečnost o nemožnosti registrace správnímu orgánu nepředkládal. Ode dne 31. 10. 2017 bylo oznámeno ukončení systému Visapoint, přičemž nebyla zveřejněna informace, jakým způsobem bude možno objednat termín od 1. 12. 2017, když slibovaný termín 24. 11. 2017, kdy měl být zprovozněn nový způsob objednávání, byl pro žalobce pozdní. Právní zástupce žalobce proto dne 31. 10. 2017 požádal správní orgán o sdělení informací ohledně nového způsobu objednávání, přičemž mu bylo sděleno, že nový způsob sjednávání termínu bude zveřejněn na webových stránkách zastupitelského úřadu až dne 24. 11 2017. Dne 8. 11. 2017 zastupitelský úřad zveřejnil informaci o tom, že provoz konzulárního oddělení bude od 9. 11. 2017 do 30. 11. 2017 omezen z důvodu zpracování velkého množství žádostí a stížností. Takový důvod ovšem nemůže vést k omezení výkonu povinností zastupitelského úřadu. Pokud zastupitelství není schopno nebo není ochotno umožnit osobní podání žádosti všem žadatelům, pak je jeho povinností umožnit žadatelům podat žádost jiným způsobem a od povinnosti osobního podání upustit. Žadatelé mají právo na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a tedy musí mít možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem.

18. Usnesením ze dne 21. 12. 2017, č. j. 3839/2017-HANOI-10 byla žádost žalobce o upuštění od povinnosti osobního podání dle §169 odst. 3 zákona o pobytu cizinců zamítnuta a řízení o žádosti o pobyt bylo zastaveno. K žalobcem uváděnému nezákonnému omezení činnosti konzulárního úseku v období od 9. 11. 2017 do 30. 11. 2017 zastupitelský úřad uvedl, že zákonné oprávnění organizovat činnost zastupitelských úřadů, a to i dočasným omezením výkonu některých agend, je v gesci Ministerstva zahraničních věcí, tento postup tudíž nelze považovat za nesprávný. Právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod je řádně naplněno, a to prostřednictvím § 169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců, které uvádí podmínky, za kterých žadatel může žádost o pobytové oprávnění podat. Rozdíl oproti situaci v době, kdy byl vydána rozhodnutí rozšířeného senátu je v přijetí nových zákonných ustanovení § 169d odst. 2, § 169f a § 169h, které zastupitelskému úřadu dávají možnost provádět regulaci (filtraci) podaných žádostí.

19. Proti tomuto rozhodnutí byl žalobcem dne 10. 1. 2018 podán rozklad, který obsahově odpovídá nyní projednávané žalobě. O tomto rozkladu bylo rozhodnuto žalobou napadeným rozhodnutím tak, že byl dle § 152 odst. 6 písm. b) správního řádu zamítnut a jím napadené rozhodnutí bylo potvrzeno. Pokud je počet termínů k podání žádostí omezený a v důsledku toho se k podání žádosti nemohou zaregistrovat všichni zájemci, znamená to, že zájem je vyšší, než odpovídá kapacitním možnostem zastupitelského úřadu, dotčený systém proto plní funkci, pro kterou byl zaveden, a tedy regulaci zájemců o pobyt za účelem práce v ČR. Tato regulace se neaplikuje plošně, nýbrž odlišně v daných třetích zemích, s ohledem na zájmy státu. Tyto závěry potvrzuje čl. 8 odst. 3 Směrnice. Pravomoc zastupitelského úřadu regulovat podávání žádostí o víza či pobyty vyplývá ze systematiky § 169d odst. 2, 169f a § 169h zákona o pobytu cizinců, nejde tudíž o libovůli zastupitelského úřadu. Žalobcem uváděná směrnice č. 2003/86/ES, o právu na sloučení rodiny je na projednávaný případ nepoužitelná, když relevantní pro projednávanou věc je Směrnice 2011/98/ES. Tato směrnice neharmonizuje procesní aspekty podávání žádostí, příslušná právní úprava postupu při podávání žádostí o víza či pobyty je věcí vnitrostátního práva. Právě čl. 8 odst. 3 Směrnice opravňuje členské státy regulovat množství osob, které v tomto režimu budou přijaty na území členského státu. Není tudíž v rozporu se Směrnicí, pokud v důsledku procesních náležitostí podání žádosti stanovených vnitrostátním právem a kapacitních možností zastupitelského úřadu je v případě převisu poptávky po určitých pobytových titulech přijat jen určitý počet žádostí. Důvodem zvláštního zřetele hodným, odůvodňujícím upuštění od osobního podání žádosti, nemůže být nemožnost žalobce zaregistrovat se v systému Visapoint. Tyto důvody podléhají správnímu vážení, v praxi se jedná zejména o důvody zdravotní.

20. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného správní žalobu, o které rozhodl Krajský soud v Českých Budějovicích dne 6. 3. 2019 tak, že žalobou napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Ke kasační stížnosti žalovaného zrušil Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne 2. 7. 2019, č. j. 9 Azs 111/2019-39 rozsudek krajského soudu 6. 3. 2019, č. j. 51 A 27/2018-48 a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že odůvodnění tohoto rozsudku je vnitřně rozporné, neboť soud na jednu stranu žalovanému vytkl, že se nezabýval tím, zda lze omezení objednávaného systému podřadit pod „odůvodněný případ“ pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu na druhou stranu však závěr správních orgánů zkritizoval. Učinil závěr o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, přitom úvahy žalovaného podrobně přezkoumal. Soud byl v dalším řízení závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu ve smyslu § 110 odst. 4 s.ř.s. vázán.

IV. Právní názor

21. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“).

22. Po zrušení rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 6. 3. 2019 rozsudkem NSS ze dne 2. 7. 2019 se soud dotázal žalovaného, zda souhlasí s projednáváním věci podle § 51 odst. 1 s.ř.s. bez nařízeného jednání, neboť žalobce již při prvním projednání věci takový souhlas vyslovil. Žalovaný se po poučení o důsledcích nevyjádření se k tomuto postupu ve lhůtě 2 týdnů ani do dne rozhodování soudu nevyjádřil, tudíž je jeho souhlas konkludentní.

23. Žaloba je důvodná.

24. V nyní projednávané věci byla zamítnuta žádost žalobce o upuštění od osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Správní orgány dospěly k závěru, že žalobcem uváděné důvody spočívající v objektivní nemožnosti podat žádost osobně, které byly způsobeny na straně zastupitelského úřadu v měsíci listopadu 2017 tím, že úřad s ohledem na ukončení systému Visapoint a s ohledem na přechod na nový objednávací systém omezil svůj provoz, nepředstavují odůvodněné případy, kdy by správní orgán měl dle § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců od osobního podání žádosti upustit.

25. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, jejichž důvodnost by zpravidla sama o sobě byla důvodem pro zrušení tohoto rozhodnutí.

26. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005-65 (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013-25).

27. Předně je nutné připomenout, že předmětem přezkumu v projednávané věci je rozhodnutí, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Předmětem přezkumu tedy není meritorní rozhodnutí o žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty. Zastupitelský úřad a žalovaný tak byli povinni zabývat se pouze tím, zda byly splněny podmínky pro upuštění od osobního podání žádosti. V tomto směru je tedy nutné hodnotit, zda jsou jejich rozhodnutí, tvořící jeden celek, přezkoumatelná.

28. Krajský soud v intencích shora citované judikatury přezkoumal napadené rozhodnutí v kontextu námitek žalobce obsažených v rozkladu a dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Žalovaný v rozhodnutí důvody pro svůj postup a závěr uvedl a soud tyto důvody na základě žalobcem vznesených námitek mohl přezkoumat.

29. Stěžejní byla v tomto směru učiněna námitka týkající se naplnění podmínek pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty, dle žalobce se jednalo o odůvodněný případ ve smyslu § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který spočíval v objektivní nemožnosti žalobce sjednat termín pro osobní podání žádosti, když v době od 31. 10. 2017 nefungoval objednávací systém Visapoint, prostřednictvím kterého nebylo možno získat termín ani v době jeho fungování, a rovněž byl od 9. 11. 2017 uzavřen zastupitelský úřad v Hanoji. Žalobce v této souvislosti v žádosti o upuštění od osobního podání obsáhle popsal skutkové okolnosti, ze kterých vyplynulo, že v době od 31. 10. 2017 neměl možnost si sjednat termín pro osobní podání žádosti přes elektronický objednávací systém a od 9. 11. 2017 neměl možnost si tento termín sjednat ani osobně.

30. Zastupitelský úřad ve svém rozhodnutí na tuto namítanou objektivní nemožnost sjednání termínu, kterou žalobce podřadil pod odůvodněný případ ve smyslu § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců reagoval tak, že uvedl, že pod pojem „odůvodněný případ“ nelze zařadit nepřístupnost systému Visapoint z důvodu výrazného bezprecedentního převisu poptávky. Odůvodněným případem lze rozumět pouze případy zvláštního zřetele hodné, zejména důvody zdravotní, které však v projednávané věci tvrzeny ani prokázány nebyly. Prvostupňový orgán v rozkladem napadeném rozhodnutí pod pojem „odůvodněný případ“ podřadil toliko důvody zdravotní a sociální.

31. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí otázkou výkladu spojení „odůvodněný případ“ zabýval na straně 8 rozhodnutí, kde rozvedl, že výklad neurčitého právního pojmu „odůvodněný případ” je na správním uvážení. Je tudíž věcí zastupitelského úřadu, jakým způsobem vyhodnotí s přihlédnutím ke všem okolnostem ten daný případ. Zastupitelský úřad v rámci svých úvah o výkladu pojmu “odůvodněný případ” zmínil zdravotní a sociální důvody pouze jako příklad. Neúspěšné pokusy o registraci v systému Visapoint nemohou být objektivní překážkou ve smyslu § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

32. Přestože správní řízení do pravomocného rozhodnutí tvoří jeden celek a vady prvostupňového rozhodnutí lze zhojit v řízení odvolacím (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2007, č. j. 3 As 51/2006 - 65), dospěl soud k závěru, že zastupitelský úřad, tak i žalovaný důvody, pro které nelze pod odůvodněné případy upuštění od osobního podání žádosti zařadit, objektivní důvody na straně zastupitelského úřadu spočívající v omezení objednávacího systému, vypořádali chybně.

33. Na tomto místě je podstatné vymezit charakter pojmu “odůvodněný případ”, který je zakotven v § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. K výkladu tohoto pojmu se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Azs 213/2018 – 22, v němž uvedl: „[…]citované ustanovení v sobě obsahuje nejen správní uvážení, ale kombinuje je s neurčitým právním pojmem „odůvodněný případ“. Tento pojem nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě. Správnímu orgánu je poskytován prostor pro zhodnocení, zda konkrétní situace patří do rozsahu daného neurčitého právního pojmu, či nikoliv. Míra „uvážení“ správního orgánu se zde zaměřuje na skutkovou podstatu a její vyhodnocení. Naplnění obsahu neurčitého právního pojmu s sebou nese povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá. Kombinace správního uvážení s neurčitým právním pojmem tedy zpravidla omezuje diskreční pravomoc správního orgánu. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2011, č. j. 5 As 47/2011 - 77).” (pozn. zvýrazněno soudem)

34. Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí dále vyložil, že výklad pojmu „odůvodněný případ“ a podřazení zjištěného skutkového stavu tomuto pojmu je v obecné rovině věcí výkladu neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na zjištěný skutkový stav, nikoliv předmětem správního uvážení (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011 - 154). Úvahy žalovaného ohledně naplnění pojmu „odůvodněný případ“ bylo proto nutno podrobit plnému soudnímu přezkumu, jelikož správní uvážení se uplatňuje v jiné fázi rozhodovacího procesu (až je-li neurčitý právní pojem naplněn). (pozn. zvýrazněno soudem)

35. Povinností zastupitelského úřadu tak bylo v prvé řadě neurčitý právní pojem vysvětlit, vymezit a řádně vyložit a podřadit jej pod zjištěný skutkový stav. Teprve až poté, co by správní orgán dospěl k závěru, že danou situaci lze podřadit pod odůvodněný případ ve smyslu § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, mohl by uplatnit správní uvážení v otázce, zda v daném případě lze od povinnosti osobního podání žádosti upustit.

36. Zastupitelský úřad se výkladem tohoto pojmu zabýval tak, že uvedl, že “Odůvodněnými případy se přitom rozumí zvláštního zřetele hodné, zejména pak zdravotní důvody, kvůli nimž žadatel momentálně objektivně skutečně není schopen se na zastupitelský úřad dostavit.” Žalovaný se k výkladu uvedeného pojmu vyjádřil v tom smyslu, že se příkladmo jedná o důvody zdravotní nebo sociální a rozhodně se nejedná o případy neúspěšné registrace přes systém Visapoint.

37. Správní orgány tudíž dospěly k závěru, že odůvodněnými případy, kdy lze od povinnosti podat žádost o vydání pobytového oprávnění osobně upustit, jsou zejména důvody zdravotní, sociální a nejedná se o případy, kdy žadatel tvrdí, že se mu do systému Visapoint nepodařilo opakovaně přihlásit. Uvedené závěry však nijak nereagují na zjištěný skutkový stav, ze kterého vyplývá, že žalobce podal žádost o upuštění od osobního podání žádosti o pobytové oprávnění v době, kdy byl jakýkoliv objednávací systém nefunkční a tvrdil, že při fungování systému Visapoint, nebylo opakovaně možno získat termín, což bylo vázáno na složení určité finanční částky. Na tomto základu byly ostatně postaveny i stěžejní námitky žalobce uplatněné v průběhu celého správního řízení i v řízení před soudem.

38. Z obsahu žaloby je zřejmé, že stěžejním předmětem sporu je výklad spojení „odůvodněný případ“ obsažený v § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který správnímu orgánu dává v těchto odůvodněných případech možnost od povinnosti podat žádost o pobytové oprávnění osobně upustit, pokud žadatel důvody pro toto upuštění doloží.

39. Zastupitelský úřad i žalovaný v dané věci dospěli k závěru, že žalobcem namítané objektivní okolnosti na straně zastupitelského úřadu v podobě omezení jeho provozu, nelze pod odůvodněné případy podřadit. Mezi tyto případy patří zejména důvody zdravotní a sociální, které však v případě žalobce tvrzeny ani prokázány nebyly. Z rozhodnutí správních orgánů je zjevné, že jiné než zdravotní a sociální důvody v otázce výkladu pojmu “odůvodněný případ” nezohledňují a v podstatě redukují výklad uvedeného pojmu pouze na tyto dva důvody, přičemž žalovaný ve svém odůvodnění dále tento pojem negativně vymezil v tom směru, že se nejedná o případy, kdy se žadateli opakovaně nedaří do systému Visapoint přihlásit. Tento závěr není správný.

40. V této souvislosti soud dále připomíná, že jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku sp. zn. 10 Azs 153/2016. „[j]e na veřejné správě, jakým způsobem „technicky“ uspořádá vyřizování žádostí o nejrůznější pobytová oprávnění tak, aby byla schopna je za přiměřených nákladů zvládat. Musí však v každém případě umožnit žadatelům takové žádosti v přiměřeném časovém horizontu a lidsky důstojným způsobem podat“. V daném případě se jednalo o žádost žalobce o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, která byla podána v době, kdy již byl zrušen systém Visapoint a činnost zastupitelského úřadu byla omezena. Nové objednávky termínů úřad nepřijímal. Na straně úřadu byly objektivní překážky ve vztahu k přijímání nových objednávek, avšak tato situace nepředstavovala svévolný postup zastupitelského úřadu. Šlo o závažné provozní problémy na straně zastupitelského úřadu, které však skutečně nutně nemusely bez dalšího znamenat, že jde o „odůvodněný případ“. Z toho důvodu bylo zapotřebí posoudit, zda konkrétní situace nezasáhla do práv žalobce na vyřízení jeho žádosti v přiměřeném čase ve smyslu výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu. Žalobce svou žádost totiž odůvodnil i tím, že již několik měsíců se snažil o sjednání termínu k osobnímu podání žádosti prostřednictvím systému Visapoint bezvýsledně. Bylo proto zapotřebí posoudit, zda tyto doby, které je nutno sčítat, kdy nebylo možné sjednání termínu, nejsou „odůvodněným případem podle § 169 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

41. Ohledně samotného výkladu předmětného neurčitého právního pojmu poukazuje krajský soud na závěry Nejvyššího správního soudu učiněné v již shora citovaném rozhodnutí: “Sám žalovaný „odůvodněným případem“ rozumí „zvláštního zřetele hodné, zejm. pak zdravotní důvody, kvůli nimž žadatel momentálně objektivně skutečně není schopen se na zastupitelský úřad dostavit. V takové situaci, kdy existují okolnosti objektivně znemožňující žadateli být za účelem podání žádosti osobně přítomen na zastupitelském úřadě, se tedy ani nepředpokládá povinnost si termín pro osobní podání žádosti sjednávat, neboť žádost fakticky nemůže být osobně podána.“ K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že tento termín nelze redukovat toliko na existenci omezení způsobených zdravotním stavem. Jakkoliv se nepochybně jedná o kategorii omezení, kterou lze pod tento pojem zahrnout, není to kategorie jediná. Lze si představit i jiné případy, kdy nebude rozumné trvat na osobním podání. Ostatně, pokud by měl zákonodárce na mysli pouze zdravotní důvody, přizpůsobil by tomu text zákona. Z důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb., který možnost upuštění od osobního podání zavedl, naopak plyne, že zákonodárce neměl v úmyslu omezit danou možnost pouze na případy odůvodněné zdravotními potížemi. Důvodová zpráva zmiňuje jiný příklad, kdy bude na místě od povinnosti osobního podání žádosti upustit, a tím je velká vzdálenost. Pod pojem „odůvodněné případy” tedy budou spadat nejen situace, kdy je objektivně nemožné se dostavit k zastupitelskému úřadu, ale rovněž situace, kdy je dostupnost zastupitelského úřadu objektivně velmi ztížena. Lze uvažovat i o situaci, kdy samotný zastupitelský úřad může mít např. natolik závažné provozní problémy, že nebude možné jej osobně navštívit.” (pozn. zvýrazněno soudem)

42. Krajský soud se s uvedenými závěry zcela ztotožňuje. Odůvodněný případ jistě nelze omezit pouze na důvody na straně žadatele, ale je nutno zohlednit i případy, kdy učinění osobního podání, resp. učinění objednávky termínu pro osobní podání žádosti, není možné z důvodů nastalých na straně zastupitelského úřadu, typicky se může jednat právě o případy, kdy objednávací systém z nějakého důvodu nefunguje, jak ostatně dovodil i Nejvyšší správní soud.

43. Tak tomu bylo i v případě nyní projednávaném, kdy žalobce neměl v měsíci listopadu 2017 objektivně možnost podat žádost o vydání zaměstnanecké karty a stejně tak skončila jeho snaha o sjednání termínu v předcházejícím období pro nefunkčnost systému Visapoint.

44. Z toho důvodu je třeba sumárně posoudit jednak dobu, kdy zastupitelský úřad nepřijímal z provozních důvodů žádosti o vydání zaměstnanecké karty, jakož i dobu, kdy se žalobce nemohl z důvodu nefunkčnosti systému Visapoint zaregistrovat.

45. Z uvedených důvodů trpí rozhodnutí, která vycházela z nesprávného právního názoru, nezákonnosti.

46. Žalobou je dále namítáno překročení pravomoci zastupitelského úřadu, která dle žaloby má spočívat v regulaci migrace již na úrovni zastupitelského úřadu rozhodujícího o tom, zda bude upuštěno od zákonné formy podání žádosti o pobytové oprávnění. Žalovaný se k této otázce vyjádřil pod bodem 5 napadeného rozhodnutí, kde s odkazem na Směrnici Evropského parlamentu a rady 2011/98/ES konstatoval oprávnění státu neumožnit přijetí takové žádosti, která může být považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí. Nepřijetí žádosti o zaměstnaneckou kartu tak dle žalovaného nejenže není v rozporu s veřejným zájmem, ale naplňuje veřejný zájem na cílené pracovní migraci.

47. Z článku 8 odst. 3 Směrnice 2011/98/ES se podává, že žádost může být považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem zaměstnání, a nemusí být z tohoto důvodu zpracována.

48. V projednávané věci je nutné vzít na zřetel, že předmětem sporu je forma podání žádosti o pobytové oprávnění, tedy zda bude pro nesplnění zákonných podmínek trváno na jejím osobním podání či zda správní orgán dospěje k závěru, že podmínky pro upuštění tohoto osobního podání splněny byly a na tomto způsobu podání nebude trváno. Shora uváděný článek 8 směrnice, který žalovaný cituje v napadeném rozhodnutí, nelze na řízení o žádosti o upuštění od osobního podání aplikovat, neboť ten lze vztáhnout až na řízení o samotné žádosti o udělení pobytového oprávnění. Zastupitelský úřad ani žalovaný tak v řízení, jehož předmětem je žádost o upuštění od osobního podání žádosti nemají oprávnění přezkoumávat to, zda konkrétní žádost žadatele bude úspěšná z hlediska stanoveného objemu přijímaných státních příslušníků třetích zemí. Tato úvaha spadá až do řízení o přezkumu meritorní žádosti o udělení pobytového oprávnění, které je v kompetenci ministerstva vnitra, a které v této souvislosti zohledňuje další navazující aspekty např. v podobě míry zaměstnanosti v konkrétním místě, kam má být žadatel pro práci umístěn.

V. Závěr, náklady řízení

49. S ohledem na zjištěné vady napadených rozhodnutí krajský soud rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bez jednání zrušil podle § 78 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný je v dalším řízení právním názorem krajského soudu vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

50. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

51. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě představují náklady řízení zaplacený soudní poplatek a odměnu advokáta.

52. Náklady zastoupení při prvním projednání věci před krajským soudem spočívají v odměně za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba) 2 x 3 100 Kč, celkem v částce 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů] a v náhradě hotových výdajů za dva úkony právní služby v částce 2 x 300 Kč (§ 13 odst. 3 téže vyhlášky); celkem tedy 6 800 Kč. Vzhledem k tomu, že advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se nárok o částku odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Částka daně činí 1 428 Kč. Celkem jde tedy o částku 8 228 Kč. K této částce se připočítává částka 3 000 Kč vynaložená na soudní poplatek. V řízení před Nejvyšším správním soudem o kasační stížnosti žalovaného jeden úkon právní pomoci (vyjádření ke kasační stížnosti) 3 100 Kč 1 x režijní paušál 300 Kč a DPH ve výši 714 Kč, tj. celkem 4 114 Kč. Celkovou částku náhrady nákladů řízení ve výši 15 342 Kč je žalovaný povinen zaplatit žalobci do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.