54 A 48/2023– 85

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců JUDr. Davida Krysky a Mgr. Věry Pazderové, LL.M., M.A., ve věci navrhovatele: MUDr. J. B., MBA bytem X zastoupen advokátem Mgr. Pavlem Černým sídlem Údolní 567/33, 602 00 Brno proti odpůrci: město Kosmonosy sídlem Debřská 223/1, 293 06 Kosmonosy zastoupen advokátem JUDr. Lubošem Průšou sídlem třída Národní svobody 32/11, 397 01 Písek za účasti: a) Z. S. b) R. S. oba bytem X c) D. K. d) J. K. oba bytem X e) MUDr. M. B. bytem X f) Ing. D. K. g) H. K. oba bytem X h) Mgr. P. C. bytem X všichni zastoupeni advokátem Mgr. Pavlem Černým sídlem Údolní 567/33, 602 00 Brno ch) JTH Reality s.r.o., IČO 03916324 sídlem Krupská 33/20, 415 01 Teplice zastoupena advokátem JUDr. Vítem Kučerou, MBA sídlem Obrovského 2407, 141 00 Praha 4 o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2023 – Územního plánu Kosmonosy vydaného usnesením Zastupitelstva města Kosmonosy ze dne 22. 2. 2023, č. ZM23022201, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy č. 1/2023 – Územní plán Kosmonosy vydané usnesením Zastupitelstva města Kosmonosy ze dne 22. 2. 2023, č. ZM23022201, se dnem právní moci tohoto rozsudku zrušuje v rozsahu, v němž v podkapitole F.1.6 vymezuje pro plochy „Bydlení v rodinných domech – městské a příměstské (BI)“ v bodě d.14) podmíněně přípustné využití plochy ZX.

II. Odpůrce je povinen ve lhůtě do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku nahradit navrhovateli náklady řízení ve výši 17 342 Kč, a to do rukou Mgr. Pavla Černého, advokáta.

III. Osobám zúčastněným na řízení se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Navrhovatel se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) dodaným do datové schránky soudu dne 14. 6. 2023 domáhá zrušení opatření obecné povahy č. 1/2023 – Územního plánu Kosmonosy schváleného usnesením Zastupitelstva města Kosmonosy ze dne 22. 2. 2023, č. ZM23022201, (dále jen „nový ÚP“) a to v části, v níž v podkapitole F.1.6 vymezuje pro plochy „Bydlení v rodinných domech – městské a příměstské (BI)“ pod bodem d.14) jako podmíněně přípustné využití možnost v ploše ZX realizovat nad rámec staveb uvedených v hlavním a přípustném využití i jiné stavby, a to v souladu s vydaným společným povolením Magistrátu města Mladá Boleslav (dále jen „magistrát“) na záměr „Vilové domy, ul. P., Kosmonosy“ ze dne 8. 9. 2022, č. j. X, (dále jen „sporný stavební záměr“ a „společné povolení“) s tím, že podmínkou je dodržení rozsahu tohoto společného povolení (dále jen „napadená část nového ÚP“). Obsah návrhu 2. Ohledně své aktivní návrhové legitimace navrhovatel uvedl, že sporný stavební záměr má být doposud nepravomocným společným povolením umístěn na pozemcích p. č. XA, p. č. XB, p. č. XC, p. č. XD, p. č. XE a p. č. XF v k. ú. a městě X (dále jen „plocha ZX“; všechny dále uváděné pozemky se nacházejí v tomtéž k. ú.). Výjimka podle bodu d.14) zde umožňuje výstavbu bytových domů, tj. sporného stavebního záměru, na ploše primárně určené pro výstavbu rodinných domů. Napadenou částí nového ÚP se navrhovatel cítí být dotčen na svém vlastnickém právu v rámci společného jmění manželů k pozemkům p. č. XG a p. č. XH včetně rodinného domu v X ulici (dále jen „nemovitost navrhovatele“), které navazují na plochu ZX.

3. V prvním návrhovém bodu navrhovatel namítá porušení svých procesních práv. Zastupitelstvo odpůrce rozhodlo o pořízení nového ÚP dne 1. 4. 2015. Návrh nového ÚP od počátku vymezoval plochu ZX (v dřívějších návrzích šlo o dvě samostatné plochy ZX a ZY) jako plochu BI, aniž by z jejího využití stanovil jakoukoliv výjimku. Výjimku neobsahoval ani návrh nového ÚP určený pro veřejné projednání dne 22. 6. 2022, ani návrh nového ÚP určený pro opakované veřejné projednání dne 21. 11. 2022. Při veřejném projednání dne 22. 6. 2022 osoba zúčastněná na řízení ch) [dále jen „stavebník“] jakožto vlastník pozemků na ploše ZX uplatnila námitku a žádala o umožnění výstavby bytových domů, tj. sporného stavebního záměru, pro který bylo později vydáno společné povolení. Odpůrce námitce vyhověl s tím, že zohledňuje probíhající řízení a udělenou výjimku ze stavební uzávěry. V návrhu nového ÚP zveřejněném pro opakované veřejné projednání dne 21. 11. 2022 se však vyhovění námitce nijak nepromítlo. Dne 8. 9. 2022 magistrát vydal společné povolení, proti kterému podal navrhovatel spolu s dalšími osobami dne 12. 10. 2022 odvolání, o kterém nebylo ke dni podání návrhu na zrušení napadené části nového ÚP rozhodnuto.

4. Jelikož návrh nového ÚP zveřejněný dne 21. 11. 2022 výstavbu bytových domů na ploše ZX neumožňoval, stavebník uplatnil svou námitku znovu. Navrhovatel námitky nepodal, protože s umožněním výstavby pouze rodinných domů souhlasil a výstavba bytových domů měla být zakázána. Této námitce odpůrce vyhověl a upravil i návrh nového ÚP, do kterého v podkapitole F.1.6 zařadil bod d.14) umožňující výstavbu sporného stavebního záměru v souladu se společným povolením. Jelikož byl bod d.14) zahrnut až do návrhu nového ÚP projednaného a schváleného zastupitelstvem odpůrce dne 22. 2. 2023, nemohl navrhovatel uplatnit námitky. Dle tvrzení navrhovatele dotčení vlastníci se změnou návrhu nového ÚP na jednání zastupitelstva nesouhlasili, nicméně tento jejich nesouhlas již neměl žádný vliv.

5. V této souvislosti navrhovatel odkázal na § 53 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 19/2023 Sb. (dále jen „stavební zákon“) a komentářovou literaturu. Odpůrce byl povinen změnu návrhu ÚP provedenou na základě námitky stavebníka veřejně projednat, a nikoliv ji začlenit až do návrhu určeného pro jednání zastupitelstva odpůrce o přijetí nového ÚP. Odpůrce tím znemožnil aktualizaci závazných stanovisek dotčených správních orgánů, stejně jako podání vyjádření a námitek dotčených vlastníků nemovitostí.

6. Ve druhém návrhovém bodu navrhovatel namítá vnitřní rozpornost napadené části nového ÚP. Plochy BI slouží k individuálnímu bydlení městského charakteru, jejich hlavním využitím je výstavba rodinných domů a dalším přípustným využitím je zřizování veřejných prostranství a nezbytné obslužné infrastruktury. Nepřípustným využitím je pak výstavba bytových domů, z níž je ovšem stanovena výjimka pro sporný stavební záměr. Ten je komplexem 8 bytových domů o 96 jednotkách, třech nadzemních a jednom podzemním podlaží s plochými střechami a celkovou výškou hřebene 12 m. Jedná se tak o masivní obytný komplex, který je zcela v rozporu s jinak stanovenou regulací pro plochu ZX.

7. Ve třetím návrhovém bodu navrhovatel namítá rozpor napadené části nového ÚP s charakterem území, k čemuž odkázal na cíle a úkoly územního plánování podle § 18 odst. 4, § 19 a § 19a stavebního zákona. Plocha ZX je nezastavěnou plochou navazující na zástavbu v ulicích P., D., J., L. a K. Typickou zástavbou jsou rodinné domy v zahradách s jedním, max. dvěma nadzemními podlažími s podkrovím, sedlovými nebo polovalbovými střechami o sklonu v rozmezí 35° až 45°, výškou hřebene max. 8,5 m a nízkou hmotou budov. Navrhovatel do textu návrhu v této souvislosti včlenil 2 fotografie ulice P.

8. Dle navrhovatele byla právě proto plocha ZX v předchozím Územním plánu obce Kosmonosy ve znění změny č. 5 ze dne 11. 11. 2021 určena jako plocha BI a takto je zařazena i v novém ÚP, až na výjimku pro sporný stavební záměr, která této charakteristice neodpovídá. Hmota sporného stavebního záměru je zásadně větší než okolních rodinných domů, záměr nedisponuje rekreačními zahradami a nezastavěné plochy jsou spíše technického charakteru. Třípodlažní bytové domy vybočují z okolní zástavby. Obytná kapacita 96 jednotek povede k nárůstu využívání území, v němž je nyní jen 12 rodinných domů. Jde o klidnou oblast, kterou napadená část nového ÚP mění na sídliště. Tyto závěry podporuje i Krajský úřad Středočeského kraje v závazném stanovisku ze dne 8. 2. 2023, kterým ve vztahu k žádosti o společné povolení sporného stavebního záměru změnil na záporné původně souhlasné závazné stanovisko orgánu územního plánování magistrátu ze dne 8. 2. 2022. Dle navrhovatele byl důvodem této změny posouzení právě rozpor sporného stavebního záměru s charakteristikou dané oblasti.

9. Navrhovatel považuje za špatné, že byla napadenou částí nového ÚP udělena výjimka pro sporný stavební záměr, která bude následně závazná pro orgány územního plánování a ty nebudou moci sporný stavební záměr prohlásit za rozporný s územně plánovací dokumentací a charakterem okolní zástavby. Navíc nebyl posouzen soulad výjimky s cíli a úkoly územního plánování.

10. Ve čtvrtém návrhovém bodu navrhovatel namítá nepřípustnou podrobnost napadené části nového ÚP. Podle § 43 odst. 3 stavebního zákona nesmí územní plán obsahovat podrobnosti náležející regulačnímu plánu nebo územní rozhodnutím, pokud zastupitelstvo obce v rozhodnutí o pořízení nebo v zadání územního plánu nestanoví, že bude pořízen územní plán nebo jeho vymezená část s prvky regulačního plánu. Odkaz na společné povolení umožňuje přesné umístění sporného stavebního záměru, aniž by zastupitelstvo odpůrce tento postup při zadání nového ÚP připustilo.

11. V pátém návrhovém bodu navrhovatel namítá nepřezkoumatelnost napadené části nového ÚP pro nedostatek důvodů. Ve vypořádání námitek stavebníka se odpůrce nevyjádřil k vhodnosti sporného stavebního záměru a neuvádí důvody pro umožnění výstavby rozlehlého komplexu bytových domů v oblasti určené pro zástavbu rodinných domů. Nesouhlas vlastníků okolních nemovitostí přitom musel být odpůrci znám z řízení o udělení společného povolení. Tvrzení o právní jistotě stavebníka tak nemůže odůvodnit umožnění výstavby sporného stavebního záměru. Společné povolení navíc nenabylo právní moci. Zde znovu odkázal na záporné závazné stanovisko Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 8. 2. 2023. Stavebníku nemohlo vzniknout legitimní očekávání a odpůrci nepřísluší předjímat rozhodnutí stavebního úřadu.

12. V šestém návrhovém bodu navrhovatel namítá, že napadená část nového ÚP nepřiměřeně zasahuje do jeho vlastnických práv tím, že ohrožuje kvalitu bydlení a hodnotu jeho nemovitostí. Ani předchozí územní plán umístění sporného stavebního záměru na ploše ZX neumožňoval. Jako hlavní využití stanovil bydlení v nízkopodlažních rodinných domech a jako přípustné využití skupinové a hromadné bydlení smíšené a nízkopodlažní formy. Neumožňoval tak umístění čistě hromadného bydlení. Ani nový ÚP nepočítá s výstavbou čistě hromadného bydlení, bytové domy jsou nepřípustné pro plochy BI a jedinou výjimku stanoví bod d.14) pro sporný stavební záměr.

13. Snížení hodnoty svých nemovitostí spatřuje navrhovatel v tom, že sporný stavební záměr nerespektuje charakter okolní zástavby. Vysoká hodnota lokality spočívá v zástavbě rodinnými domy, která absentuje v oblastech hromadného bydlení. K rozměrům sporného stavebního záměru zdůraznil, že počítá s parkováním pro zhruba 192 automobilů. Došlo by k nárůstu užívání území nad rámec jeho kapacit a záměr by vytvořil netypický druh zástavby a působil rušivě.

14. Navrhovatel zdůraznil, že jedinou přístupovou komunikací pro sporný stavební záměr je účelová pozemní komunikace na pozemcích p. č. XA a p. č. XB (ulice X), která bezprostředně sousedí s nemovitostmi navrhovatele. To by dle navrhovatele vedlo k nepřiměřenému nárůstu emisí hluku. Komunikace je pro takovou intenzitu užívání nevhodná, protože ji tvoří zámková dlažba a byla vystavěna pro obsluhu 5 rodinných domů 10 automobily. Šíře komunikace je pouze 8 m „od plotu k plotu“. Její využití pro obsluhu osmi bytových domů by bylo též v rozporu s § 22 odst. 2 a § 23 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů. Případné budoucí navýšení silničního provozu považuje navrhovatel za kritické zejména v ranních hodinách. Již v průběhu výstavby sporného stavebního záměru by došlo ke značné zátěži, neboť by se po zámkové dlažbě pohybovala těžká stavební technika.

15. Navrhovatel namítl, že by došlo též k zásahu do jeho vlastnického práva k přístupové komunikaci. Stavebník sice vlastní pozemek pod komunikací, nicméně komunikace je ve spoluvlastnictví vlastníků rodinných domů, kteří ji vybudovali. Vznikla v roce 2004 a je samostatnou nemovitou věcí ve smyslu závěrů rozsudků Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 11. 9. 2009, č. j. 5 As 62/2008–59, č. 2200/2011 Sb. NSS, a ze dne 15. 10. 2020, č. j. 9 As 145/2020–56. Vyjádření osob zúčastněných na řízení a) až h)

16. Osoby zúčastněné na řízení a) až h) [dále jen „dotčení sousedé“] ve společném vyjádření uvedli, že jsou vlastníky nemovitostí v ulici X ve městě X, tj. 5 rodinných domů a jejich zahrad. Bezvýhradně podpořili návrh na zrušení napadené části nového ÚP, k čemuž uvedli převážně doslovně tutéž argumentaci jako navrhovatel a dovysvětlili, že pozemní komunikaci společně s navrhovatelem spoluvlastní osoby zúčastněné na řízení a) až e). Tito dotčení sousedé a navrhovatel přitom neudělili souhlas s užíváním této komunikace pro účely přístupu ke spornému stavebnímu záměru. Vyjádření odpůrce 17. Odpůrce navrhl, aby byl návrh jako nedůvodný zamítnut. Shrnul, že předchozí územní plán byl schválen a vydán v roce 2000 a ve znění změn č. 1 až 7 platil až do nabytí účinnosti nového ÚP dne 17. 3. 2023. Plocha ZX byla nepřetržitě zařazena pro funkční využití „BI – Bydlení v rodinných domech – městské a příměstské“. Původně nezahrnovala pouze nemovitosti navrhovatele a dotčených sousedů, ale i pozemky odpovídající v novém ÚP plochám ZY1 a ZY2. Původní územní plán umožňoval 1 až 3 nadzemní podlaží, případně 1 až 2 nadzemní podlaží a podkroví. Dle odpůrce proto navrhovatel i dotčení sousedé museli počítat s tím, že v okolí mohou být postaveny bytové domy. Proti tomuto vymezení nikdy nebrojili v období od roku 2000 do roku 2023. V roce 2015 byl zahájen proces pořizování nového ÚP a při jeho zadání nikdo nepožadoval, aby na plochách ZX či ZY1 a ZY2 nebyla možná smíšená nízkopodlažní forma skupinového bydlení a hromadného bydlení. Zřejmě proto zpracovatel v prvním návrhu nového ÚP z roku 2017 zahrnul plochu ZX (v tomto návrhu šlo i o plochu ZXB) pod funkční využití BI. Dne 19. 8. 2021 vyhlásila rada odpůrce stavební uzávěru. Při veřejném projednání návrhu ÚP v červenci 2022 ale podal stavebník námitky proti regulaci ploch ZX a ZXB. Uvedl, že sporný stavební záměr již od roku 2015 připravuje v dobré víře v původní územní plán a že již investoval několik milionů Kč. K námitkám připojil územně plánovací informaci magistrátu ze dne 11. 2. 2021, usnesení rady odpůrce ze dne 13. 1. 2022 o udělení výjimky ze stavební uzávěry a kladné závazné stanovisko magistrátu jakožto orgánu územního plánování ze dne 8. 2. 2022. Při veřejném projednání námitek jiných subjektů vyplynula nutnost opakovaného veřejného projednání podle § 53 odst. 2 stavebního zákona, jako „podstatná změna“ však nebyla vyhodnocena námitka stavebníka. Odpůrce v té době ještě neměl informaci o umístění sporného stavebního záměru. Na základě námitky stavebníka byly plochy ZX, ZY3 a ZY4 sloučeny do jediné plochy ZX. Takto upravený návrh byl následně zveřejněn před opakovaným veřejným projednáním. Změna využití plochy ZX po prvním veřejném projednání návrhu nového ÚP provedena nebyla, protože společné povolení bylo vydáno až dne 8. 9. 2022. Rozhodování o námitkách nemohlo proběhnout, neboť to lze podle § 54 stavebního zákona učinit až při schvalování a vydávání územního plánu. V předběžném návrhu rozhodnutí o námitkách ale odpůrce uvedl, že jim vyhoví.

18. Při opakovaném veřejném projednání návrhu nového ÚP v listopadu 2022 stavebník opět podal námitky v rozsahu regulace plochy ZX. Důvodem bylo to, že textová část návrhu nového ÚP ani po úpravě neumožňovala realizaci sporného stavebního záměru. Odpůrci však již bylo známo společné povolení, byť nebylo pravomocné. Následně upravený návrh nového ÚP odpůrce doručil všem dotčeným subjektům k vyjádření. Tento návrh již obsahoval regulaci plochy ZX dle požadavků stavebníka, tj. s připuštěním výstavby bytových domů. Od žádného dotčeného subjektu nebylo doručeno žádné stanovisko ani vyjádření. Proto byl nový ÚP schválen zastupitelstvem odpůrce dne 22. 2. 2023, přičemž při jednání byla dána možnost ke vznesení námitek a připomínek k navrhovanému vypořádání námitek stavebníka.

19. K jednotlivým námitkám navrhovatele odpůrce poukázal na definici podstatné změny návrhu územního plánu dle rozsudků NSS ze dne 31. 10. 2013, č. j. 5 Aos 1/2012–140, ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 7/2011–74, a ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013–85, č. 2903/2013 Sb. NSS. Podle § 174 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) pro řízení o vydání opatření obecné povahy přiměřeně platí i část druhá správního řádu. Z § 36 a § 50 správního řádu vyplývá, že správní orgán rozhoduje podle skutkového a právního stavu ke dni rozhodování. Z opakovaného projednání vzešly mimo jiné námitky stavebníka, přičemž ani z nich, ani z jiných námitek nevzešla podstatná změna návrhu nového ÚP. Zanesení odkazu na společné povolení sporného stavebního záměru do podmínek využití plochy ZX nepovažoval za podstatnou změnu žádný z dotčených subjektů, a to včetně Krajského úřadu Středočeského kraje. Nemůže se jednat o nové dotčení vlastnických práv navrhovatele a dotčených sousedů, neboť odpůrce na ně nemohl usoudit z podkladů, které měl k dispozici. Řízení o schválení návrhu nového ÚP ze své podstaty nezkoumá vlastnické a sousedské spory. Odpůrce dále zdůraznil, že vyhovění námitce stavebníka znamená jen pokračování regulace z let 2000 až 2022, tedy nejde o žádnou změnu oproti stavu v roce 2004, kdy si navrhovatel a dotčení sousedé pořídili bydlení. Nejednalo se o podstatnou změnu ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona, a proto návrh nového ÚP opakovaně veřejně neprojednal.

20. Dále odpůrce uvedl, že pokud existuje pravomocné rozhodnutí o umístění stavby, nemůže existenci práva umístit stavu změnit ani přijetí územního plánu, který by byl v rozporu s územním rozhodnutím, které představuje limit v území podle § 26 odst. 1 stavebního zákona, což podle něj potvrzují rozsudky NSS ze dne 25. 9. 2013, č. j. 1 Aos 3/2013–58, ze dne 25. 6. 2014, č. j. 8 Aos 4/2013–50, ze dne 9. 12. 2010, č. j. 5 Ao 6/2010–65, č. 2353/2011 Sb. NSS, a ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 Aos 2/2013–83. Dle odpůrce nicméně ani prvostupňové nepravomocné rozhodnutí není bez vlivu na povinnost odpůrce, aby se k námitce stavebníka zabýval případnou diskontinuitou nového ÚP a stávající úpravy (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 9. 2021, č. j. 10 As 305/2020–76). Je nepřijatelné, aby rozvoj území probíhal bez ohledu na přísliby plynoucí z předchozího územního plánu. Rada odpůrce navíc stavebníkovi dne 13. 1. 2022 udělila výjimku ze stavební uzávěry. Odpůrce proto nemohl nevyhovět námitce, kterou se stavebník domáhal zachování využitelnosti plochy ZX pro sporný stavební záměr.

21. Namítanou vnitřní rozpornost napadené části nového ÚP odpůrce popřel. Regulace plochy ZX je kontinuální s předchozí úpravou a neovlivňuje jinou plochu BI. Posouzení charakteru území je subjektivní záležitostí a plocha ZX navazuje na vysokopodlažní zástavbu v ulicích D. a P. K. Rodinné domy navrhovatele a dotčených sousedů pak navazují na plochy ZY1 a ZY2 regulované v novém ÚP jako „Plochy smíšené obytné – městské (SM)“ s hlavním využitím pro bytové domy. Stávající čtyřproudová Duhová ulice zatím končí jako slepá za křížením s ulicí Polní; navrhované pokračování mezi plochami BI ZY1 a ZY2 a SM ZY5 a ZY6 je páteřní komunikací nové městské čtvrti, která má jako celek smíšený charakter bytových a rodinných domů včetně služeb. K povaze většinové zástavby odpůrce uvedl, že lokalita ZX nemá smíšenou zástavbu, nicméně společně s plochami již zhotovených rodinných domů a ploch bez výjimky pro bytové domy bude mít smíšený charakter s převahou rodinných domů.

22. Dále podle odpůrce není napadená část nového ÚP ani nepřípustně podrobná kvůli odkazu na společné povolení. Odpůrce nechtěl umožnit jakoukoliv bytovou zástavbu komukoliv, ale jen stavebníkovi, aby mu umožnil získat pravomocné společné povolení, o které zažádal v dobré víře v původní územní plán z roku 2000. Tím nijak nepředurčil rozhodování v řízení o umístění stavby. Námitka snížení hodnoty nemovitostí navrhovatele a dotčených sousedů pak má dle odpůrce toliko pocitový charakter, stejně jako námitka omezení nerušeného užívání. Dotyční totiž s ohledem na územní plán z roku 2000 věděli, že celá čtvrť má mít smíšenou zástavbu a jejich domy stojí „na konci komunikace“. Pokud např. dojde k dokončení ulice Duhová mezi lokalitami ZY1 a ZY2 a lokalitami ZY3, ZY4 či ZY5 a k zahájení výstavby bytových domů v lokalitách ZY6, ZY7 či ZY8, bude zátěž navrhovatele z těchto lokalit patrně větší než z lokality ZX.

23. Ohledně zámkové dlažby v ulici X odpůrce uvedl, že určení vlastnictví náleží civilnímu soudu, správní soud si je pak může posoudit jako předběžnou otázku. Odkázal přitom na rozhodnutí Nevyššího soudu – usnesení ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. 22 Cdo 4330/2017, a ze dne 26. 1. 2010, sp. zn. 20 Cdo 4526/2007, a rozsudky ze dne 26. 10. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1414/97, a ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1118/2005 – a na usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 1. 2002, sp. zn. 47 Co 676/2001. Z této judikatury dovodil, že zámková dlažba je specifikací povrchu, tj. součástí pozemku. Ve výpisu z katastru nemovitostí pro listy vlastnické č. XA a č. XB v k. ú. X též není uvedeno, že by zámková dlažba měla jiného vlastníka nežli pozemek. Pokud je zámková dlažba na místě bez právního důvodu, může se vlastník pozemku domáhat jejího odstranění. Replika navrhovatele 24. Navrhovatel označil za nepravdivé tvrzení odpůrce, že předchozí územní plán umožňoval v lokalitě ZX umisťovat hromadné bydlení v parametrech sporného stavebního záměru, neboť přípustné využití stanovil pro „smíšené nízkopodlažní formy skupinového bydlení a hromadného bydlení“. Výškově bylo možné umístit trojpodlažní budovy, nebo se dvěma podlažími a podkrovím. Všechny objekty svou architekturou musely vycházet z charakteristických prvků místní zástavby. Sporný stavební záměr ale této regulaci neodpovídá, což potvrdil Krajský úřad Středočeského kraje v záporném závazném stanovisku ze dne 8. 2. 2023. Původní územní plán tak dle navrhovatele neumožňoval výstavbu ryze hromadného bydlení o třech až čtyřech podlažích. Sporný stavební záměr navíc architektonicky vybočoval z dané lokality. Právě proto navrhovatel nepožadoval změnu předchozího územního plánu. Námitku stavebníka navrhovatel nerozporoval proto, že návrh nového ÚP před opakovaným veřejným projednáním v listopadu 2022 sloučil plochy ZX, ZXA a ZXB do jediného celku ZX, přičemž neobsahoval výjimku pro sporný stavební záměr. Tvrzení odpůrce, že z tohoto sloučení mohl navrhovatel dovodit pozdější výjimku pro sporný stavební záměr, je nelogické. Podstatné bylo, že pro opakované veřejné projednání byl předložen návrh nového ÚP, který neumožňoval výstavbu bytových domů na ploše ZX. Navrhovatel ani nesouhlasí s tím, že by dodatečně zapracovaná výjimka pro sporný stavební záměr byla jen „drobná“, neboť na ploše ZX umožnila umístit zcela jiný typ zástavby. Na tom nemění nic ani to, že dotčení sousedé včetně navrhovatele mohli vystoupit na jednání zastupitelstva odpůrce před schválením nového ÚP, neboť tím nelze nahradit právo podat námitky proti návrhu územního plánu v rámci veřejného projednání podle § 52 stavebního zákona. Vznesený protest ostatně rozhodnutí zastupitelstva odpůrce nijak neovlivnil a nebyl ani nijak vypořádán v odůvodnění nového ÚP.

25. Navrhovatel dále nesouhlasil s tvrzením odpůrce, že výjimka pro sporný stavební záměr je nepodstatnou změnou návrhu nového ÚP. Domněnka odpůrce, že se jedná o kontinuální pokračování předcházející úpravy, není pravdivou. Pro tyto účely je třeba posoudit návrh nového ÚP, který byl předložen do veřejného projednání, oproti podobě, v jaké byl schválen. I z judikatury citované odpůrcem dle navrhovatele vyplývá, že se jedná o podstatnou změnu (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2013, č. j. 5 Aos 1/2012–140), kterou jsou nově dotčena vlastnická práva navrhovatele a dotčených sousedů; je umožněna výstavba sporného stavebního záměru, kterou předchozí návrh nového ÚP neumožňoval, ba zakazoval. Je notorietou, že změnou územně plánovací dokumentace není dotčen jen vlastník předmětného pozemku, ale i vlastníci pozemků v okolí. K identifikaci možného dotčení práv slouží právě opakované veřejné projednání. Pakliže měl odpůrce k dispozici společné povolení, muselo mu být známo, že se navrhovatel a dotčení sousedé spornému stavebnímu záměru bránili podáním námitek, nadto v té době již probíhalo odvolací řízení. Dle navrhovatele není právně relevantní, že žádný dotčený správní orgán nepovažoval tuto změnu za podstatnou. Bylo totiž na odpůrci, aby podstatnost změny sám řádně posoudil.

26. K vázanosti odpůrce společným povolením pro sporný stavební záměr navrhovatel uvedl, že odpůrce odkazuje na judikaturu týkající se pravomocných územních rozhodnutí. V odpůrcem citovaném rozsudku NSS ze dne 9. 12. 2020, č. j. 5 Ao 6/2010–65, č. 2353/2011 Sb. NSS, je nicméně uvedeno, že obec není při vydávání územního plánu vázána vydanými územními rozhodnutími ani probíhajícími územními řízeními. Obec má dbát cílů a úkolů územního plánování a tuto svou úlohu nemůže podřídit nepravomocnému rozhodnutí. I nepravomocná územní rozhodnutí je třeba brát v potaz, není však povinností je slepě promítnout do návrhu územního plánu. Za bizarní považuje navrhovatel obranu odpůrce, že námitku stavebníka nemohl odmítnout. Byl zde totiž důvod, proč začlenit plochu ZX do plochy pro obytné domy neumožňující výstavbu čistě bytových domů. Navrhovatel znovu zdůraznil, proč podle něj sporný stavební záměr nezapadá do stávající zástavby. Žádost stavebníka o společné povolení navíc zamítl Krajský úřad Středočeského kraje rozhodnutím ze dne 21. 7. 2023, č. j. 096870/2023/KUSK (doloženo v příloze repliky). Tím je dle navrhovatele potvrzeno, že umístění sporného stavebního záměru je nepřípustné. Očekávání stavebníka, že bude sporný stavební záměr povolen, byla lichá, protože byl naddimenzovaný. Odpůrce však v napadené části nového ÚP učinil jeho součástí později zrušené společné povolení, které tak bude do budoucna jako součást nového ÚP umožňovat takovou výstavbu, ač byl sporný stavební záměr z hlediska cílů a úkolů územního plánování shledán nepřípustným.

27. K otázce vnitřní rozpornosti napadené části nového ÚP navrhovatel zopakoval, že zde nejde o návaznost na předchozí regulaci. Vnitřní rozpornost vyplývá z toho, že plocha ZX je zařazena jako BI, ale výjimka pro sporný stavební záměr zde umožňuje výstavbu velkého komplexu bytových domů. Není přitom pravdou, že regulace plochy ZX neovlivní jiné plochy. Navrhovatel též nesouhlasí s poukazem odpůrce na charakter zástavby v ulicích D. a P. k., neboť s ní nemá plocha ZX žádnou provázanost. Je třeba přihlížet k charakteru území bezprostředně navazujícího na plochu ZX, jímž je zástavba rodinných domů v P. ulici, kde se nachází i pozemky navrhovatele. Ulice D. a P. k. jsou zařazeny do jiných funkčních ploch a od ulice D. je plocha ZX oddělena pásem zahrad a v nich umístěných jednopodlažních staveb souvisejících s obytnými budovami, přičemž rodinné domy jsou jen dvoupodlažní. Zástavba v ulici P. k. má sice sídlištní charakter, nicméně od plochy ZX je vzdálena a oddělena pásy budov s jinými charakteristikami, včetně rodinných domů na severní straně ulice D.

28. K povaze většinové zástavby navrhovatel uvedl, že předchozí územní plán umožňoval smíšené formy hromadného bydlení, zatímco sporný stavební záměr představuje bytový komplex, který nebyl z pohledu předchozí regulace přípustný. Bizarní je argumentace odpůrce, že povolením bytových domů v zástavbě rodinných domů by vytvořil smíšený charakter této plochy.

29. Navrhovatel rovněž nesouhlasí s výkladem odpůrce, že podrobnost regulace je předurčena nemožností jiného řešení. Nebylo rolí odpůrce hledat způsoby, jak umožnit výstavbu sporného stavebního záměru v oblasti určené pro rodinné domy. Pakliže odpůrce nemohl nalézt jiné vhodnější řešení, neměl námitce stavebníka vyhovět. Správným postupem při pořizování územního plánu je totiž zvážení a rozhodnutí, která regulace je vhodná. Navrhovatel rovněž nesouhlasí s přesvědčením odpůrce, že v napadené části nového ÚP nerozhodoval o podrobnostech náležejících územním rozhodnutím. Je v ní totiž odkázáno na společné povolení, takže již nezůstal prostor, aby dotčené správní orgány na úseku územního plánování případně dospěly k jinému závěru. Územní plán podle § 43 odst. 3 stavebního zákona nesmí obsahovat podrobnosti, které náleží regulačnímu plánu či územnímu rozhodnutí. Závěrem se navrhovatel neztotožnil ani s tvrzením odpůrce, že on i dotčení sousedé v roce 2004 při výstavbě svých rodinných domů věděli o možnosti výstavby bytových domů. Vyjádření stavebníka 30. Stavebník ve svém vyjádření uvedl, že zrušením napadené části nového ÚP může být dotčen na svých právech, protože ve sporné lokalitě plochy ZX vlastní pozemky a doložil též nepravomocné společné povolení pro svůj sporný stavební záměr.

31. K otázce možného zkrácení navrhovatele na procesních právech stavebník odkázal na rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011–17, jenž podle něj definuje „podstatnou úpravu návrhu územního plánu“ ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona. Dle závěrů kasačního soudu je nutné zohlednit, zda je nový ÚP kontinuální či diskontinuální s tím předcházejícím. Na ploše ZX bylo možné podle původního územního plánu realizovat „smíšené nízkopodlažní formy skupinového bydlení a hromadného bydlení“. Stavebník se žádostí o vydání společného povolení domáhal pouze zachování původní regulace, dle které byla možná výstavba sporného stavebního záměru. Navrhovatel a dotčení sousedé proto nemohou být výjimkou dotčeni, neboť odpovídá předcházející regulaci, kterou v průběhu let nerozporovali. Proto výjimka není podstatnou změnou ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona. Dle stavebníka proto původní návrh nového ÚP zasahoval do jeho legitimního očekávání, které naopak navrhovatel a dotčení sousedé neměli. Stavebník se cítí být v právní nejistotě, přičemž v souvislosti se sporným stavebním záměrem již vynaložil náklady v řádu jednotek milionů Kč. Stavebníku tak hrozí nepoměrně větší újma včetně ušlého zisku, než hrozí navrhovateli ponecháním výjimky. Dle stavebníka proto i v případě, že soud shledá postup při pořizování napadené části nového ÚP nezákonným, není možné návrhu vyhovět. K tomu stavebník zdůraznil, že navrhovatel mohl po celou dobu řízení nahlížet do spisu, informace o výjimce si tak mohl aktivně zjistit a při opakovaném veřejném projednání dne 21. 11. 2022 tomu přizpůsobit svou strategii.

32. Navrhovatelem rozporovaný charakter sporného stavebního záměru se týká dle stavebníka s ohledem na § 90 odst. 1 stavebního zákona územního řízení, a proto jej nelze přezkoumat při vydávání nového ÚP. Navíc navrhovatel nevyjasnil, v čem je dán blízký vztah mezi sporným stavebním záměrem na ploše ZX a ulicí X, kde se nacházejí nemovitosti navrhovatele, a dále ulicemi D., J., L. a K. Tyto ulice mají jedinou funkci – dopravně připojit zástavbu k nim bezprostředně přiléhající. Komunikace v ulicích J., L. a K. neplní žádnou funkci pro dopravní propojení ani se nejedná o komunikace připojující území k páteřní dopravní síti. Stavebník poukazuje též na to, že nadpoloviční část zástavby v jižní části ulice D. je tvořena výrazně objemnými bytovými domy a průmyslovými halami. Zástavba přiléhající k ulicím J., L. a K. proto nereprezentují charakter zástavby v daném území. Navrhovatel nezohledňuje širší okolí. Sporný stavební záměr podle společného povolení navazuje na bytové domy v ulicích D. a P. k. a též zástavba v ulici D. je z velké části tvořena budovami občanského vybavení a bytových domů. V lokalitě se nacházejí přinejmenším dvě sídliště s bytovými domy.

33. K otázce údajné nepřípustnosti obsahu napadené části nového ÚP stavebník odkázal na bod I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění vyhlášky č. 13/2018 Sb. (dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“), dle kterého je přípustné v územním plánu určit vnější podrobnosti a konkrétní omezení stavebních záměrů. Předmětem úpravy může být využití zastavěného území, výšková regulace i vnitřní uspořádání stavby (zde odkazuje na rozsudek NSS ze dne 1. 7. 2016, č. j. 8 As 2/2016–56, a rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 5. 9. 2022, č. j. 55 A 35/2022–91, č. 4413/2023 Sb. NSS). Výjimka pro sporný stavební záměr pouze odkazem na společné povolení stanovuje předpoklady konkrétního využití území, přičemž konkrétní vlastnosti sporného stavebního záměru nejsou v napadené části nového ÚP vymezeny. NSS v rozsudku ze dne 7. 11. 2012, č. j. 6 Ao 9/2011–55, přitom potvrdil, že územní plán může přesně vymezit i maximální plochu a objem budovy.

34. K otázce dotčení práv navrhovatele stavebník uvedl, že navrhovatel opět argumentuje skutečnostmi, které mají být posuzovány v řízení o žádosti o společné povolení. Nemohou tak být důvodem zrušení napadené části nového ÚP. Pro účely užívání sporného stavebního záměru jsou zájmy navrhovatele podle stavebníka chráněny závaznými stanovisky dopravního úřadu ze dne 29. 6. 2022 a Policie ČR ze dne 1. 7. 2022. Při jejich dodržení bude účelová komunikace užívána povoleným způsobem a nedojde k újmě navrhovatele. Společné povolení pak obsahuje podmínky, které při výstavbě sporného stavebního záměru zabrání přetížení komunikace. V řízení o vydání společného povolení pro sporný stavební záměr navíc stavební úřad dospěl k závěru, že vlastnictví komunikace navrhovatelem a dotčenými sousedy nebylo nijak prokázáno. Navrhovatel nedoložil, zda účelová komunikace splňuje technické náležitosti, aby byla v právním smyslu samostatnou věcí. Otázka vlastnictví už byla řešena v jiném řízení, proto podle stavebníka není namístě, aby se jí soud znovu zabýval.

35. K otázce rozsahu možné újmy zrušením napadené části nového ÚP stavebník uvedl, že sporný stavební záměr je umístěn na ploše BI na nezastavěném, avšak zastavitelném území. Mezi plochy změn jsou zahrnuty též plochy BI označené jako ZY1, ZY2, ZY3, ZY4, ZY5, ZY6, ZY7, ZY8, ZX a ZY9. Regulace těchto ploch je provázána stejnými definičními prvky, z čehož vyplývá vzájemná podmíněnost jejich využití. Plochy ZY10 a Z11 rozvíjí obytnou zástavbu pod ulicí D. Plocha Z50 sceluje zástavbu na východním okraji města. Plocha ZY12 byla upravena podle skutečného stavu pro provedení stavebního záměru. Plocha ZY13 byla nově vymezena a umožní rozvoj bydlení v severním směru, navazuje na nízkopodlažní zástavbu v ulici T. a doplňuje proluku až k veřejné komunikaci okolo hřbitova. Plocha ZY14 je součástí rozsáhlého rozvojového území na východním okraji města, které potvrdila již platná územně plánovací dokumentace, nachází se mezi dvěma urbanizovanými osami a jejím využitím je scelení zástavby. Plocha ZY15 je součástí rozsáhlého rozvojového území na východním okraji města, kterou potvrdil již platný územní plán, v proluce mezi městskou zástavbou a pásem zeleně. Plocha ZY16 je součástí rozsáhlého rozvojového území na východním okraji města potvrzeného již původním územním plánem, nachází se mezi dvěma urbanizovanými osami, propojuje zastavěné území a z jihu přiléhá k ploše veřejné zeleně. Plocha ZX (sporný stavební záměr) je součástí rozsáhlého rozvojového území na západním okraji města, potvrzeného již původním územním plánem. Sporný stavební záměr rozvíjí obytnou zástavbu v proluce mezi ulicemi D. a P., jde o optimální prostor pro bydlení mezi dvěma urbanizovanými osami. Plocha ZY17 je součástí rozsáhlého rozvojového území na východním okraji města, které potvrdil již původní územní plán, nachází se mezi dvěma urbanizovanými osami a sceluje zástavbu. Dle stavebníka proto vyhovění návrhu může zasáhnout nabytá práva a legitimní očekávání vlastníků pozemků a staveb na všech těchto plochách. S ohledem na překrývající se podmínky využitelnosti by vyhověním návrhu mohlo dojít k omezení využitelnosti ploch ZY18, ZY19, ZY20, ZY21 a ZY22. Podstatný obsah spisového materiálu 36. Původní územní plán města Kosmonosy z roku 2000 ve znění změn č. 1 až 7 (poslední změna nabyla účinnosti dne 19. 1. 2023) ve výkresu č. 1 „Komplexní návrh využití území obce“ ještě nezachycuje X ulici. Nemovitosti navrhovatele i dotčených sousedů, stejně jako stavebníka se nacházely na ploše pro zemědělskou produkci, na níž byla zároveň vymezena návrhová plocha BI (individuálního bydlení). V oblasti jižní poloviny budoucí X ulice byla vymezena návrhová plocha SM (funkčně smíšená zóna městského typu). Severně nynější plocha ZX sousedila vedle stávajících ploch BI i se stávající plochou BH (hromadné bydlení – bytové domy).

37. V textové části původního územního plánu bylo pro plochy BI stanoveno jako hlavní využití bydlení – plochy nízkopodlažní obytné zástavby rodinnými domy, bez hospodářského zázemí, na vyhrazených pozemcích rekreačně řešených zahrad. V rámci přípustného využití bylo možné v území realizovat „smíšené nízkopodlažní formy skupinového bydlení a hromadného bydlení“, ubytovací a maloobchodní služby obyvatelstvu, domácí výrobu, penziony s kapacitou do 20 lůžek (se zajištěným parkováním vozidel hostů na vlastním pozemku), lokální maloobchody a stravovací zařízení, hygienické služby a relaxační zařízení. Stavby pro podnikatelskou činnosti i stavby se smíšenou funkcí bydlení a služeb bylo připuštěno zřizovat jen se souhlasem vlastníků či osob, majících jiná práva k sousedním pozemkům, případně za podmínky průkazu, že uvažovaná stavba negativně neovlivní sousední pozemky. Připuštěny byly i místní obslužné a pěší komunikace, odstavné plochy na vlastních pozemcích, drobné sportovní plochy a zeleň, sloužící potřebám obyvatel zóny, uliční stromořadí a technické vybavení sloužící potřebám zóny. Nepřípustným využitím pak byly všechny druhy činností, které nejsou hlavním nebo přípustným využitím, činnosti, které intenzitou dopravy, hlukem, prachem, exhalacemi přímo nebo druhotně narušují pozemky souseda, dopravní terminály a centra dopravních služeb. V podmínkách prostorového a objemového uspořádání bylo mimo jiné uvedeno, že výškově jsou možná 1 až 3 nadzemní podlaží, případně 1 až 2 nadzemní podlaží s využitím podkroví. Architektura všech objektů musí svým řešením vycházet z charakteristických prvků místní zástavby. Pro z jihu sousedící plochu SM bylo jako přípustné využití dáno bydlení bez upřesnění, zda se jedná o bydlení v bytových nebo rodinných domech, či stanovení maximálního počtu podlaží, nicméně objekty musely svým měřítkem, formou zastřešení, výškou římsy a hřebene odpovídat odpovídat kontextu a charakteru okolní zástavby.

38. Dne 1. 4. 2015 zastupitelstvo odpůrce rozhodlo podle § 6 odst. 5 stavebního zákona v samostatné působnosti o pořízení územního plánu z vlastního podnětu podle § 44 písm. a) stavebního zákona. O jeho pořízení byl následně požádán magistrát.

39. Dne 3. 10. 2016 byl vyvěšen návrh na zadání nového ÚP, k němuž navrhovatel, dotčení sousedé ani stavebník neuplatnili připomínky. Dne 30. 11. 2016 pak zastupitelstvo odpůrce schválilo zadání nového ÚP. V tomto zadání není problematika plochy ZX, resp. sporného stavebního záměru blíže řešena.

40. Dne 15. 8. 2017 magistrát oznámil veřejnou vyhláškou na úřední desce doručení návrhu nového ÚP a vyhodnocení jeho vlivů na udržitelný rozvoj území. Každému umožnil ve lhůtě do 30 dnů uplatnit připomínky a současně svolal jednání s dotčenými orgány na den 1. 9. 2017, o němž byl sepsán záznam, a ve spisu jsou dále vyjádření dotčených orgánů. Mateřská společnost stavebníka sice dne 27. 9. 2017 vznesla dvě samostatné připomínky, ty se však nijak netýkaly plochy ZX či okolí nemovitostí navrhovatele a dotčených sousedů, ač již příslušné regulativy plochy BI neumožňovaly výstavbu bytových domů.

41. Dne 20. 5. 2022 Městský úřad Kosmonosy jako nový pořizovatel veřejnou vyhláškou oznámil, že dne 22. 6. 2022 proběhne veřejné projednání návrhu nového ÚP včetně vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území. Do 7 dnů ode dne konání veřejného projednání může každý uplatnit připomínky a vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem nového ÚP též námitky.

42. Návrh nového ÚP k veřejnému projednání v hlavním výkresu zařazuje nemovitosti navrhovatele a dotčených sousedů jako stávající plochu BI, zatímco nynější plocha ZX byla členěna na plochy změny ZX a ZXB se způsobem využití BI (oddělené změnovou plochou ZXC se způsobem využití PX, tj. veřejné prostranství – komunikace). Z jihu oblast Polní ulice sousedí s návrhovou plochou SM a na sever od nynější plochy ZX je stabilizovaná plocha BH (bydlení v bytových domech). Pro plochy ZX, ZY1 a ZY2 společně s dalšími desíti zastavitelnými plochami byla stanovena podmínka zpracování územní studie US–X. Pro plochy BI byly hlavním využitím určeny rodinné domy a řadové rodinné domy a v nepřípustném využití byly stanoveny výslovně bytové domy, a to bez jakékoliv výjimky. Bytové domy byly naopak jedním z hlavních využití pro plochy SM a BH.

43. Navrhovatel a dotčení sousedé v souvislosti s veřejným projednáním námitky neuplatnili. Stavebník oproti tomu dne 22. 6. 2022 vznesl námitky jakožto vlastník pozemku p. č. X. Uvedl, že koupi pozemku začal projednávat v roce 2015 dle tehdy platného územního plánu a již investoval několik milionů Kč do projektové přípravy. Má zpracovánu projektovou dokumentaci pro sloučené územní a stavební řízení, která je projednána se všemi dotčenými orgány. Sporný stavební záměr (realizace vilových domů) je podpořen souhlasným závazným stanoviskem a souhlasnou územně plánovací informací orgánu územního plánování a rada odpůrce pro něj dne 13. 1. 2022 udělila výjimku z opatření o stavební uzávěře. Návrh nového ÚP sporný stavební záměr stavebníka omezuje, až znemožňuje, což by pro něj znamenalo obrovské finanční ztráty. Na ploše BI spadají bytové domy do nepřípustného využití, proto stavebník požadoval jejich připuštění, aby mohl dokončit svůj stavební záměr. Současně požadoval zvýšení výškového limitu z 8 m na 12 m, protože i výšková hladina je nedostatečná, a snížení koeficientu zeleně z 60 % na 30 %, jako je tomu ve stávajícím územním plánu, jinak nebude moci vybudovat parkovací místa. Současně nesouhlasil též s podmínkou zpracování územní studie s tím, že vazby na stávající technickou i dopravní infrastrukturu lze zajistit. V příloze mj. doložil územně plánovací informaci vydanou magistrátem dne 11. 2. 2021, usnesení rady odpůrce ze dne 13. 1. 2022, č. 2/2021, udělující výjimku ze stavební uzávěry pro sporný stavební záměr a kladné závazné stanovisko magistrátu ze dne 8. 2. 2022 jakožto orgánu územního plánování pro sporný stavební záměr.

44. V návrhu rozhodnutí o námitkách a vypořádání námitek, který zpracoval Městský úřad Kosmonosy (průvodní přípis pro Krajský úřad Středočeského kraje není datován, datová zpráva vypravena dne 13. 10. 2022), je k této námitce (pod č. 24) uvedeno, že se jí vyhovuje s odůvodněním: „Územní plán zohledňuje probíhající řízení a udělenou výjimku ze stavební uzávěry.“ Městský úřad Kosmonosy požádal dotčené orgány o stanoviska k návrhu tohoto rozhodnutí, která se ale sporného území netýkala.

45. Dne 21. 10. 2022 Městský úřad Kosmonosy veřejnou vyhláškou oznámil opakované veřejné projednání návrhu nového ÚP včetně vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území dne 21. 11. 2022 a opakovaně též umožnil ve lhůtě do 7 dnů ode dne konání veřejného projednání uplatnit každému písemné připomínky a vlastníci dotčených pozemků a staveb mohou uplatnit námitky. Návrh rozhodnutí o námitkách a vypořádání námitek nebyl zveřejňován.

46. V této fázi návrh nového ÚP plochy ZX, ZY1 a ZY2 sloučil do jediné změnové plochy ZX se způsobem využití BI (již zde není vymezena samostatná plocha pro veřejnou komunikaci, vyjma plochy ZY3 procházející po východním okraji plochy ZX). Co do regulace pozemků navrhovatele a dotčených sousedů, stejně jako okolí, se od veřejného projednání nic nezměnilo. Textová část výroku upraveného návrhu nového ÚP v podkapitole „F.1.6 Bydlení v rodinných domech – městské a příměstské (BI)“ nadále nestanovovala žádnou výjimku pro plochu ZX a bytové domy zde byly zařazeny pod nepřípustné využití, přípustným využitím naopak byly místní a účelové komunikace. Pod bodem L01 zůstala zachována i podmínka prověření plochy ZX zpracováním územní studie.

47. Navrhovatel a dotčení sousedé námitky neuplatnili. Dne 25. 10. 2022 stavebník prakticky doslovně zopakoval své dřívější námitky včetně příloh a dne 23. 11. 2022 je zaslal ještě podruhé. Z jeho podání není patrno, že by věděl o tom, že původně bylo navrženo jeho námitkám vyhovět. Nijak se nezmínil ani o existenci společného povolení pro sporný stavební záměr.

48. V návrhu rozhodnutí o námitkách a vypořádání připomínek, jehož průvodní přípis Městský úřad Kosmonosy opět nedatoval (průvodní přípis byl rozeslán dne 11. 1. 2023), je k oběma námitkám stavebníka (pod č. 3 a 4 označené jménem jeho jednatele) opět uvedeno, že se jim vyhovuje, a to s odůvodněním, že v rámci předmětné plochy byla připuštěna výstavba bytových domů v souladu s vydaným společným povolením ze dne 8. 9. 2022.

49. Z dotčených orgánů se dne 27. 1. 2023 vyjádřil pouze magistrát bez vazby na sporný stavební záměr a plochu ZX. Uvedl, že v návrhu postrádá vyhodnocení stanovisek dotčených orgánů státní správy, zejména svých stanovisek ze dne 13. 6. 2022 a 31. 10. 2022.

50. Dne 22. 2. 2023 zastupitelstvo odpůrce usnesením č. ZM23022201 mj. rozhodlo podle § 172 odst. 5 správního řádu o námitkách uplatněných k návrhu nového ÚP tak, jak je uvedeno v návrhu rozhodnutí o námitkách a vypořádání připomínek a vydalo podle § 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona nový ÚP. Ze zápisu z tohoto jednání zastupitelstva plyne, že jednání byla přítomna veřejnost a že se v rámci diskuze k návrhu nového ÚP zástupce obyvatel ulice X (jméno není v zápisu uvedeno) ohradil proti výstavbě sporného stavebního záměru. Následně je uvedeno, že zastupitel Ing. Pavel Janeček vysvětlil problematiku výstavby a nebezpečí povinnosti náhrady škody v případě změny účelu využití pozemků. Společné rozhodnutí je v souladu s platným územním plánem a vedení odpůrce po opakovaných jednáních se stavebníkem docílilo snížení počtu plánovaných bytových jednotek o více než třetinu. To měla potvrdit zástupkyně stavebníka a její informace doplnil zastupitel Ing. Pavel Janeček a starosta.

51. V březnu 2023 (přesné datum vyvěšení není ve spisu uvedeno, datum sejmutí z úřední desky 11. 4. 2023) byl nový ÚP vyvěšen na úřední desce Městského úřadu Kosmonosy. Podle registračního listu měl nabýt nový ÚP účinnosti dne 17. 3. 2023.

52. Odpůrce nepředložil soudu vlastní text a grafickou část nového ÚP ve finální podobě, soud proto v souladu s § 165 odst. 3 stavebního zákona vyšel jakožto z veřejně dostupné části správního spisu z jeho elektronické podoby umístěné na webových stránkách Městského úřadu Kosmonosy https://www.kosmonosy.cz/samosprava/uzemni–plan/platny–upo/. Ostatně o jeho obsahu mezi účastníky ani nepanuje spor.

53. V grafické části nového ÚP se již oproti návrhu k opakovanému veřejnému projednání nic nezměnilo. V textové části výroku nový ÚP v podkapitole „F.1.6 Bydlení v rodinných domech – městské a příměstské (BI)“ stanovil hlavní využití: rodinné domy, včetně řadových rodinných domů, se zahradami a dalším nezbytným zázemím (garáže, zahradní stavby). Jako přípustné využití jsou mimo jiné uvedeny místní a účelové pozemní komunikace zajišťující obsluhu pozemků a prostupnost území. Nepřípustným využitím jsou mimo jiné samostatná zařízení občanského vybavení, stavby pro ubytování, hostinská zařízení a bytové domy. Jako podmíněně přípustné využití ale bylo nově pod bodem d.14 ve vztahu k ploše ZX stanoveno, že v této ploše je možné realizovat nad rámec uvedených staveb v hlavním a přípustném využití i jiné stavby, a to v souladu s vydaným společným povolením na záměr „Vilové domy, ul. X, X“ ze dne 8. 9. 2022, č. j. X. Podmínkou je dodržení rozsahu tohoto společného povolení. V kapitole L „Vymezení ploch a koridorů, ve který je rozhodování o změnách v území podmíněno zpracováním územní studie, stanovení podmínek pro její pořízení a přiměřené lhůty pro vložení dat o této studii do evidence územní plánovací činnosti“ se pod bodem L01 nadále počítá s tím, že územní studie US–X má prověřit mimo jiné právě využitelnost plochy ZX, aniž by zde bylo jakkoliv zohledněno společné povolení pro sporný stavební záměr.

54. V odůvodnění nového ÚP je na str. 90 jako jeden z úkolů uvedena stabilizace a rozvoj sídelní struktury, jejž má být mimo jiné dosaženo intenzifikací využití zastavěného území a doplňováním proluk. Proto je navrženo zejména doplnění ploch pro bydlení, trvalé či rekreační, proporcionálně v jednotlivých částech města, zejména v území mezi páteřními komunikacemi – urbanistickými osami zástavby. V zájmu zvýšené flexibility zastavěného a zastavitelného území jsou plochy vymezeny z velké části jako smíšené. Současně odůvodnění nového ÚP vychází z předpokladu, že počet obyvatel bude růst z důvodu trendu odlivu obyvatel z velkých měst do suburbií.

55. Na str. 131 odůvodnění nového ÚP je k ploše ZX odůvodněno její vymezení tím, že plocha je součást rozsáhlého rozvojového území na západním okraji odpůrce mezi ulicí D. a silnicí I/X. Území je podle odpůrce optimální pro rozvoj bydlení a městských funkcí mezi dvěma urbanizovanými osami, takže jeho zastavěním dojde ke scelení zástavby. Plocha ZX využívá prostorovou proluku mezi bytovými domy v ulici D. a rodinnými domy v ulici Polní, umožňuje pokračování nízkopodlažní zástavby severním prodloužením ulice X. Plocha ZX uspokojí poptávku po nových plochách bydlení. Na str. 185 odůvodnění nového ÚP je pak k podmínce zpracování územní studie US–X uvedeno, že plochy Z84 a s ní ZY1, ZY2, ZY3, ZY4, ZY4, ZY5, ZY6, ZY7 a ZY8 jsou součástí nejvýznamnějšího rozvojového území mezi ulicí D. a silnicí I/X, tedy ve strategické poloze při hlavních dopravních tazích. Důvodem stanovení podmínky je rozloha území (28,958 ha), zajištění napojení ulic D., D. a silnice I/X a řešení technické infrastruktury.

56. Ve vypořádání námitek proti návrhu nového ÚP je zrekapitulována námitka společnosti JTH Reality s.r.o. (opět bez odkazu na společné povolení), které odpůrce vyhověl jednou větou, že „[ú]zemní plán zohledňuje probíhající řízení a udělenou výjimku ze stavební uzávěry“, a následně opakované námitky, k nimž je uvedeno, že „[v] rámci předmětné plochy byla připuštěna výstavba bytových domů v soualdu s vydaným společným povolením na záměr ‚Vilové domy, ul. X, X‘ č.j. X ze dne 8.9.2022.“ Posouzení návrhu 57. Soud ověřil, že návrh je po obsahové stránce bez vad (§ 101b odst. 2 s. ř. s.) a byl podán včas (§ 101b odst. 1 s. ř. s.; napadená část nového ÚP včetně nového ÚP jako celku patrně nabyla účinnosti dne 17. 3. 2023 a návrh byl podán dne 14. 6. 2023) osobou k tomu oprávněnou (§ 101a odst. 1 s. ř. s.). Soud proto návrh věcně projednal v mezích uplatněných návrhových bodů (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Přitom vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl ke dni vydání nového ÚP (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). O návrhu soud rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť podle § 101b odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. rozhodl o zrušení napadené části nového ÚP z důvodu podstatného porušení ustanovení o procesu pořizování nového územního plánu.

58. Aktivní návrhovou legitimaci navrhovatel odůvodnil tím, že ve společném jmění manželů vlastní rodinný dům se zahradou v sousedství plochy ZX, pro kterou napadená část nového ÚP stanovuje výjimku umožňující výstavbu sporného stavebního záměru (bytových domů), s jehož realizací navrhovatel nesouhlasí. K tomu soud v hlavním výkresu nového ÚP (viz níže) ověřil, že navrhovatel je skutečně napadenou částí nového ÚP dotčen na svých právech. Případná realizace sporného stavebního záměru na podkladě napadené části nového ÚP bezpochyby ovlivní jak dopravní toky a vytížení veřejné infrastruktury, tak i další okolnosti (např. krajinný ráz), které mohou mít dopad na užívání navrhovatelových pozemků. Společně s navrhovatelem se proti napadené části nového ÚP vyjádřili i dotčení sousedé jakožto osoby zúčastněné na řízení. Jejich dotčení, jak je patrno z hlavního výkresu, se zakládá na obdobných skutečnostech jako v případě navrhovatele. [OBRÁZEK]

59. Přezkum vad opatření obecné povahy lze obecně popsat pětibodovým algoritmem (testem), který byl pro tyto účely vymezen judikaturou (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, č. 740/2006 Sb. NSS): 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem; 5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho přiměřenosti (proporcionality), tedy konkrétně, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem, jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně; v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli.

60. V projednávaném případě navrhovatel vznesl celkem šest návrhových bodů, přičemž v prvním, čtvrtém a pátém návrhovém bodu zpochybňuje zákonnost procesního postupu odpůrce (krok 3 algoritmu), následující návrhové body se již týkají převážně souladu napadené části nového ÚP s hmotným právem (krok 4 algoritmu) a třetí a šestý návrhový bod rovněž přiměřenosti (krok 5 algoritmu). Jak bude podrobně vysvětleno dále, soud shledal důvody pro zrušení napadené části nového ÚP již v 3. kroku algoritmu (odpůrce porušil právo navrhovatele být v procesu pořizování slyšen, viz první návrhový bod), a proto až na výjimku druhého návrhového bodu (námitka vnitřní rozpornosti regulace plochy ZX) nebylo namístě napadenou část nového ÚP přezkoumávat ve vztahu ke krokům 4 a 5 algoritmu, neboť by tím namísto odpůrce nepřípustně „v první linii“ řešil otázky týkající se územního plánování coby součásti práva na samosprávu. Provedení změny návrhu bez seznámení dotčené veřejnosti 61. Navrhovatel se domnívá, že odpůrce pochybil, když stavebníkem požadovanou výjimku pro sporný stavební záměr nezanesl do žádného z návrhů nového ÚP projednaných v rámci veřejných projednání ve dnech 22. 6. 2022 a 21. 11. 2022, nýbrž ji zapracoval až dodatečně po opakovaném veřejném projednání, takže se o ní dotčení sousedé dozvěděli až při jednání zastupitelstva odpůrce dne 22. 2. 2023 o vydání nového ÚP, přičemž protest dotčených sousedů při jednání zastupitelstva již odpůrce v novém ÚP nijak nezohlednil. Soud ze správního spisu ověřil, že tato tvrzení navrhovatele jsou pravdivá. Mezi veřejným projednáním dne 22. 6. 2022 a dne 21. 11. 2022 odpůrce pouze k námitce stavebníka sloučil plochy ZX, ZY a ZY2 do plochy ZX, čímž do plochy BI zahrnul i původně samostatně vyčleněnou plochu pro pozemní komunikaci. Další stavebníkem požadované změny odpůrce bez bližšího odůvodnění či upozornění neprovedl, zvláště pak ponechal podmínku zpracování územní studie US–X. To však není předmětem soudního přezkumu, neboť stavebník napadenou část nového ÚP nijak nerozporuje.

62. Podle § 51 odst. 1 stavebního zákona pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem vyhodnotí výsledky projednání návrhu územního plánu a zajistí řešení případných rozporů (§ 4 odst. 8); na základě vyhodnocení výsledků projednání, výsledku řešení rozporů a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, pokud se zpracovává, zajistí upravení návrhu.

63. Podle § 53 odst. 2 stavebního zákona, dojde–li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, pořizovatel si vyžádá stanovisko příslušného úřadu a stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny. Příslušný úřad ve stanovisku uvede, zda má být upravený návrh posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí, případně stanoví podrobnější požadavky podle § 10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Upravený návrh a případné upravené nebo doplněné vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území se v rozsahu těchto úprav projedná na opakovaném veřejném projednání; přitom se postupuje obdobně podle § 52.

64. Podle § 172 odst. 5 správního řádu vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, nebo, určí–li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění. Zmeškání úkonu nelze prominout. O námitkách rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává. Jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy, a není–li změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko. Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy (§ 173 odst. 1). Proti rozhodnutí se nelze odvolat ani podat rozklad. Změna nebo zrušení pravomocného rozhodnutí o námitkách může být důvodem změny opatření obecné povahy.

65. Vztah mezi zvláštní úpravou § 53 odst. 2 stavebního zákona a obecnou úpravou § 172 odst. 5 správního řádu pro účely opakovaného veřejného projednání návrhu územního plánu vystihl NSS v právní větě připojené k rozsudku ze dne 6. 6. 2023, č. j. 1 Aos 1/2013–85, č. 2903/2013 Sb. NSS, takto: „V případě úpravy návrhu územního plánu po jeho veřejném projednání, na kterou se nevztahuje § 53 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, je třeba zvážit, nejsou–li splněny podmínky pro postup dle § 172 odst. 5 věty čtvrté správního řádu z roku 2004.“ Jinými slovy i v případě, kdy změna návrhu územního plánu není „podstatnou“ ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona, mají dotčení vlastníci nemovitostí podle § 172 odst. 5 věty čtvrté správního řádu právo být v rámci procesu pořizování územního plánu předem řádně informováni o tom, že vyhovění některé z námitek přinese takovou změnu, která přímo ovlivní jejich oprávněné zájmy.

66. Soud konstatuje, že navrhovateli v tomto případě bylo odňato právo se k napadené části nového ÚP vyjádřit, protože odpůrce jej na změnu potenciálně se dotýkající jeho vlastnických práv k sousedním pozemkům nijak neupozornil. V rozporu s § 51 odst. 1 stavebního zákona totiž nebyl zpracován další upravený návrh nového ÚP a sporná výjimka se náhle objevila až v jeho konečné podobě předložené zastupitelstvu ke schválení. Také dotčené orgány se vyjadřovaly ke znění nového ÚP, které neobsahovalo spornou výjimku a na ploše ZX bezvýjimečně zakazovalo výstavbu bytových domů. Vzhledem k tomu, že návrh rozhodnutí o námitkách se nezveřejňuje, navrhovatel prakticky nemohl pro účely druhého veřejného projednání z návrhu nového ÚP seznat, že se odpůrce chystá na ploše ZX umožnit výstavbu bytových domů, neboť k projednání předložený návrh ÚP zde stále počítal s jejich výslovným a bezvýjimečným zákazem. Neobstojí ani výtka stavebníka, že navrhovatel měl průběžně nahlížet do správního spisu. Předmětem námitek a připomínek je podle § 53 odst. 1 stavebního zákona jen a pouze navržený výrok územního plánu tak, jak byl předložen k veřejnému projednání, nikoliv různé další „pomocné materiály“ pořizovatele územního plánu či dílčí části jeho odůvodnění. Nelze spravedlivě očekávat, že navrhovatel jakožto dotčený soused bude v procesu pořizování územního plánu nad rámec zveřejňovaných informací a podkladů detektivně pátrat po možných nesrovnalostech v postupu obce a pořizovatele, které ze zveřejněných dokumentů nejsou patrné, obzvláště jestliže zveřejněný návrh plně vyhovoval jeho zájmům. Tím by byla ostatně popřena zásada presumpce správnosti činnosti orgánů veřejné správy. Navrhovatel byl oprávněn očekávat, že bez poskytnutí prostoru k podání námitek nebude odpůrcem přijat nový ÚP v podobě, která by se od podoby návrhu projednané v opakovaném veřejném projednání odchylovala takovým způsobem, který by se mohl významně dotknout jeho vlastnických práv. Pokud tak odpůrce přesto učinil, důvěra navrhovatele v zákonné jednání veřejné správy byla zklamána, a proto mu nelze klást k tíži, že neuplatnil námitky dříve a své argumenty proti výjimce pro sporný stavební záměr vznáší až nyní před soudem (srov. a contrario rozsudek NSS ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 186/2014–49, viz též rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010–185, č. 2397/2011 Sb. NSS). Samotné neuplatnění připomínek navrhovatelem k zadání nového ÚP pak není důvodem koncentrace námitek (obdobně viz rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2008, č. j. 1 Ao 4/2008–110). Jak bude soudem blíže vysvětleno v souvislosti s navazujícím třetím a šestým návrhovým bodem, soud je v takovémto případě omezen pouze tím, že nemůže v „první linii“ věcně přezkoumat zvolené řešení napadené části nového ÚP.

67. Soud dává za pravdu odpůrci, že nynější plocha ZX byla podle původního územního plánu z roku 2000 ve znění změny č. 7 určena i pro smíšené formy nízkopodlažního skupinového bydlení a hromadného bydlení, tj. pro bytové domy až o 3 nadzemních podlažích. Původní územní plán stanovil, že bytové domy na ploše ZX mohou být postaveny, pokud splní další podmínky jako např. požadavek na architektonické řešení vycházející z charakteristických prvků místní zástavby. Stavebník v procesu pořizování nového ÚP doložil závazné stanovisko orgánu územního plánování magistrátu, z něhož vyplývá, že jednotlivé „vila domy“ (celkem 8) mají mít tři nadzemní podlaží a jsou určeny výhradně pro bydlení. Navrhovatel nyní v řízení před soudem tvrdí a dokládá, že žádost stavebníka nakonec zamítl Krajský úřad Středočeského kraje rozhodnutím ze dne 21. 7. 2023 s tím, že sporný stavební záměr není v souladu s původním územním plánem. Tyto skutečnosti nicméně nejsou pro závěr o závažném zasažení do procesních práv navrhovatele významné. Soudu nyní ani nepřísluší posuzovat, zda sporný stavební záměr podmínkám dosavadního územního plánu odpovídal či nikoliv, neboť to by bylo předmětem případného soudního sporu o zákonnost zamítnutí žádosti o společné povolení.

68. Pro účely soudního přezkumu napadené části nového ÚP postačuje zjištění, že původní územní plán na ploše ZX výstavbu bytových domů při splnění určitých podmínek umožňoval. Původní návrhy nového ÚP tak byly vůči této úpravě diskontinuitní tím, že možnost výstavby bytových domů zakazovaly. Právě s ohledem na obsah těchto návrhů nebylo možné po navrhovateli spravedlivě požadovat, aby vznesl námitku, že nesouhlasí s výstavbou bytových domů na ploše ZX za situace, kdy s obsahem veřejně projednávaných návrhů nového ÚP souhlasil. Výstavba bytových domů byla v obou veřejně projednaných návrzích nového ÚP pro plochu ZX označena jako zakázaná. Námitky vlastníků staveb a nemovitostí podle § 52 odst. 2 a 3 stavebního zákona slouží pouze k tomu, aby jimi dotyční brojili proti návrhu územního plánu (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73, č. 1462/2008 Sb. NSS), nikoliv vyjadřovali souhlas s tímto návrhem. Zda navrhovatel proti původnímu regulativu před zahájením procesu pořizování nového ÚP v roce 2015 protestoval, přitom není vůbec rozhodné z hlediska jeho procesních práv při pořizování nového ÚP. I kdyby snad navrhovatel a dotčení sousedé původně byli se zástavbou bytovými domy v okolí srozuměni, žádný právní předpis nebrání tomu, aby tuto otázku vnímali s odstupem času rozdílně a v procesu přijímání nového ÚP proti takovému řešení mohli vznášet námitky.

69. Soud přitom nemá pochyb, že v tomto případě se jednalo o podstatnou úpravu návrhu nového ÚP ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona, která musela být veřejně projednána, aby tak dotčená veřejnost měla zákonem předpokládaný prostor pro vznesení námitek.

70. Zde je třeba upozornit, že stavebníkem zmiňovaný rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011–17, se vůbec nezabývá problematikou opakovaného veřejného projednání návrhu územního plánu z důvodu jeho podstatné úpravy, nýbrž otázkou dotčení práv vlastníka pozemku, který se v procesu změny územního plánu nedomohl změny využití svého vlastního pozemku. NSS neměl v daném rozsudku žádnou ambici posuzovat, co je podstatnou změnou návrhu, a závěry z něj stavebníkem dovozené se míjejí s jeho obsahem. Z judikatury nelze dovodit, že podstatnou změnou návrhu nového územního plánu není taková změna, která navrací stav regulace do souladu se stávajícím územním plánem (ačkoliv zveřejněný návrh nového územního plánu předpokládal změnu řešení). Tento závěr odpůrce a stavebníka je nelogický už jen proto, že původní územní plán není předmětem řízení v procesu pořizování nového územního plánu. Procesní aktivita dotčených subjektů se přirozeně vztahuje a poměřuje s návrhem v takovém řízení projednávaným. Pokud v něm navržené změny považují pohledem svých zájmů za přínosné, postrádají příslušní vlastníci legitimaci k podání námitek podle § 53 odst. 2 a 3 stavebního zákona – „vyjádření na podporu návrhu územního plánu“ stavební zákon ani nezná. Proto v případě souhlasu s návrhem nového územního plánu dotčení sousedé zkrátka „mlčí“. Závěr stavebníka a odpůrce ostatně odporuje již samotnému jazykovému vyjádření normy v § 53 odst. 2 stavebního zákona, která hovoří právě jen o podstatné změně „návrhu územního plánu“, nikoliv o podstatné změně územního plánu dosavadního. V této souvislosti tedy nedává žádný smysl poměřování „podstatnosti změn“ mezi návrhem nového územního plánu a dosavadní platnou regulací.

71. Stěžejní pro posouzení, zda mělo být provedeno opakované veřejné projednání návrhu územního plánu, je zodpovězení otázky, zda změny v návrhu provedené po veřejném projednání byly změnami podstatnými. Ačkoli stavební zákon pojem podstatná úprava návrhu územního plánu nedefinuje, klíč k jeho výkladu lze najít v judikatuře. Obecně je nutno vyjít z předpokladu, že opakované veřejné projednání podle § 53 odst. 2 stavebního zákona je nutné provést pouze tehdy, pokud při objektivním posouzení došlo k podstatné změně navrhovaného územního plánu ve vztahu k jím řešenému území (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–185, č. 1971/2010 Sb. NSS). Charakterem změn územního plánu ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona se dále zabýval NSS např. v rozsudcích ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 7/2011–74, či ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013–85, č. 2903/2013 Sb. NSS. Zde dospěl k závěru, že pokud úpravy nezměnily charakter přijímaného územního plánu a jím řešeného území v „podstatných rysech“, není třeba opakovaného projednání návrhu. V rozsudku č. j. 6 Ao 7/2011–74 pak NSS vyslovil, že z pouhého faktu množství připomínek po veřejném projednání, případně z dotčení různorodých zájmů (včetně zájmů vlastníků dotčených pozemků), které může být subjektivně vnímáno třeba i velmi citelně, nelze dovozovat, že by došlo k podstatné změně návrhu územního plánu.

72. V rozsudku ze dne 31. 10. 2013, č. j. 5 Aos 1/2012–140, pak NSS s poukazem na metodické pokyny Ministerstva pro místní rozvoj v obecné rovině upřesnil, že může jít o podstatnou úpravu, jsou–li jí nově dotčeny veřejné zájmy (dotčený orgán nemohl uplatnit stanovisko), vlastnická práva (vlastník nemohl uplatnit námitku) či jedná–li se o podstatnou změnu návrhu řešení (veřejnost nemohla uplatnit připomínky). Ve spojení se shora citovanými judikatorními závěry tedy lze náhled soudů na pojem podstatná úprava návrhu shrnout tak, že se jedná o takovou úpravu, která má nově vliv na veřejné zájmy a nejedná se přitom o vliv jednoznačně pozitivní (je tedy nezbytné, aby dotčený orgán, který tyto veřejné zájmy hájí, měl možnost uplatnit své stanovisko), nebo se podstatně dotýká práv těch, kteří mohou uplatnit námitky, a úprava není jednoznačně v jejich prospěch, nebo je–li úpravou podstatně změněn návrh řešení a veřejnost nemohla uplatnit své připomínky.

73. Co se týče konkrétních případů, za podstatnou úpravu územního plánu judikatura označila např. zrušení etapizace výstavby (rozsudek NSS č. j. 1 Ao 1/2009–185), snížení maximální míry přípustného zastavění v určité ploše s rozdílným způsobem využití o 10 % (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2014, č. j. 50 A 15/2014–50) či přesun aglomeračního okruhu z kategorie silnic II. třídy do kategorie vyšší třídy (rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012–53 – zde šlo o podstatnou změnu návrhu zásad územního rozvoje). Naopak jako příklad nepodstatné úpravy návrhu lze v judikatuře nalézt významnou redukci rozlohy regulované plochy (rozsudek NSS č. j. 1 Aos 1/2013–85), vypuštění části koridoru veřejného prostranství sloužící k umístění místní komunikace (rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2016, č. j. 4 As 149/2015–98) či rozšíření přípustného využití funkční plochy zeleň na veřejných prostranstvích o využití pro veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu pro rozšíření dálnice (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2022, č. j. 59 A 11/2022–57).

74. Srovnatelně významnou změnou jako v první skupině shora uvedených případů je v nynější věci možnost výstavby bytových domů namísto rodinných domů na rozsáhlé ploše v sousedství nemovitostí navrhovatele, neboť taková zástavba z pohledu zásahu do svého okolí již na první pohled může představovat vyšší zátěž, zejména co se týče zatížení infrastruktury a občanské vybavenosti. Ve správním spisu soud ze závazného stanoviska magistrátu ze dne 8. 2. 2022 jakožto orgánu územního plánování (ve správním spisu totiž není založena projektová dokumentaci či jakýkoliv výkres záměru, ač je ve výroku přímo uváděno číslo jednací společného povolení) zjistil, že sporný stavební záměr má obsahovat 8 bytových domů po 12 bytech, tj. celkem 96 nových bytů, z toho 5 bytových domů má mít rozměry 23,5 m x 17,2 m (tj. 404,2 m2) a 3 bytové domy rozměry 23,5 m x 20,2 m (tj. 474,7 m2). Celková plocha zamýšlené zástavby by tak činila 3 445,1 m2, přičemž všechny bytové domy by měly tři nadzemní podlaží s plochou střechou. Jedná se tedy o podstatně intenzivnější využití území než v případě původně v průběhu projednávání nového ÚP navrhované výlučné zástavby rodinnými domy. Více bytů znamená více obyvatel, tedy větší zátěž pro veřejné sítě včetně pozemních komunikací. Výstavba bytového komplexu nutně vyžaduje zhodnocení zátěže z něj plynoucí z pohledu úkolů a cílů územního plánování ve smyslu § 18 a § 19 stavebního zákona, neboť je nutné, aby celý komplex do stávajících staveb v území zapadal a nezpůsobil vyčerpání či přetížení veřejné infrastruktury.

75. Odpůrce měl při takové změně zamýšlené regulace navrhovateli a dotčeným sousedům umožnit se vyjádřit, a to tím spíše, že o tomto jejich sousedském sporu se stavebníkem musel vědět coby účastník společného územního a stavebního řízení podle § 94k písm. b) stavebního zákona. Aniž by soud jakkoliv hodnotil vhodnost a přípustnost zástavby plochy ZX bytovými domy, v každém případě navrhovatel (stejně jako dotčení sousedé) měli s ohledem na potenciální ovlivnění jejich vlastnického práva v důsledku budoucí výstavby dostat reálnou možnost uplatnit proti takové územně plánovací dokumentaci námitky (a pokud by je podali, měli dostat též náležitou odpověď na uplatněné argumenty). Důležitost této možnosti vyplývá i z navazující procesní úpravy stavebního zákona.

76. Jak vysvětlil NSS v rozsudku ze dne 17. 2. 2012, č. j. 8 As 54/2011–344, „[s]tavební zákon z roku 2006 obsahuje relativně samostatnou úpravu několika druhů řízení, která na sebe mohou v procesu realizace výstavby navazovat, a to z chronologického hlediska i míry obecnosti od činnosti plánovací, přes problematiku umisťování již konkrétních staveb v územním řízení po stanovení podmínek jejich realizace ve stavebním řízení. Bylo by v rozporu s požadavkem právní jistoty, pokud by byl účastník správního řízení oprávněn v řízení brojit proti závěrům, které vyplynuly z řízení jiného a fakticky tak derogovat předchozí pravomocné správní rozhodnutí.“ Navrhovatel v nynějším návrhu proti spornému stavebnímu záměru brojí námitkami zvýšených sousedských imisí a dále tvrzením snížení hodnoty své nemovitosti, vzniknou–li v sousedství bytové domy. Podstata námitek není spjata s konkrétní podobou a rozměry bytových domů, ale se samotnou nepřijatelností zástavby bytovými domy jako takovou, tedy s otázkou, pro kterou jsou rozhodné regulativy územního plánu. V momentě, kdy bude v územním plánu stanovena přípustnost výstavby bytových domů, byť cestou výjimky, bude pro navrhovatele obtížnější, ne–li přímo nemožné, hájit svá práva v územním řízení proti takovému typu zástavby. V rozsudku ze dne 12. 3. 2010, č. j. 7 As 13/2010–145, totiž NSS v návaznosti na závěry usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, zdůraznil, že vlastník nemovitosti si má svá práva střežit včas, a to již při pořizování územního plánu. V nynější věci tedy navrhovatel učinil správně, když proti spornému stavebnímu závěru brojí již v souvislosti s přijetím nového ÚP, neboť při pozdějším vznesení námitek v územním či stavebním řízení by jeho pozice byla oslabena právě tím, že by sporný stavební záměr byl napadenou částí nového ÚP výslovně připuštěn (srov. odst. 27 odůvodnění rozsudku NSS ze dne 31. 5. 2018, č. j. 7 As 172/2017–29). Závěry judikatury odpovídají též logice koncentrace námitek přípustných v územním řízení (§ 89 odst. 2 stavebního zákona nepřipouští námitky k věcem, o kterých bylo rozhodnutí při vydání územního plánu) a ve stavebním řízení (§ 114 odst. 2 stavebního zákona v totožném gardu nepřipouští uplatnění těch námitek, které byly nebo mohly být uplatnění v územním řízení nebo v rámci územního plánování).

77. V projednávaném případě odpůrce ztížil navrhovatelovo postavení tím více, že napadenou částí nového ÚP bez dalšího odkázal přímo na konkrétní společné povolení pro sporný stavební záměr (blíže viz vypořádání čtvrtého návrhového bodu). Společné povolení přitom nebylo ke dni vydání nového ÚP pravomocné, protože je navrhovatel napadl odvoláním a později soudu doložil, že Krajský úřad Středočeského kraje svým rozhodnutím ze dne 21. 7. 2023 žádost stavebníka o společné povolení zamítl. Odpůrce tím navrhovatele a jeho námitky proti spornému stavebnímu záměru obešel a vytvořil riziko, že při podání žádosti na shodně koncipovaný záměr v době platnosti nového ÚP již bude stavebník úspěšný, aniž by se tomu navrhovatel mohl reálně bránit, ať již v procesu přijímání územního plánu, nebo v navazujícím územním a stavebním řízení, ačkoliv se s ohledem na pozdější vývoj (negativní stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování) jeví, že v podmínkách stávajícího územního plánu patrně nebyl takto rozsáhlý záměr ani přípustný. Takový přístup nemůže soud v žádném případě považovat za zákonný.

78. Navrhovatel navíc správně upozornil, že odpůrce řádně neumožnil ani dotčeným orgánům aktualizaci jejich stanovisek v návaznosti na sporný stavební záměr. Byť z návrhu rozhodnutí o námitce mohly dotčené orgány zjistit, že se jí odpůrce chystá vyhovět, nebylo v něm nijak naznačeno, jakým způsobem toho hodlá dosáhnout.

79. Stavebník hájí napadenou část nového ÚP tím, že měl legitimní očekávání, že bude zachována původní regulace předcházejícího územního plánu (možnost výstavby bytových domů), a že mu v případě zrušení napadené části nového ÚP hrozí nepoměrně větší újma včetně ušlého zisku, než hrozí navrhovateli ponecháním výjimky.

80. Navrhovatel ovšem byl prokazatelně zcela zkrácen na svém procesním právu podat námitky a v rámci pořizování nového ÚP se bránit proti spornému stavebnímu závěru, což samo o sobě je důvodem pro zrušení napadené části nového ÚP (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 40, a již zmíněný rozsudek č. j. 1 Aos 1/2013–85, bod 31). Procesní „pasivita“ navrhovatele při pořizování nového ÚP měla původ v pochybení odpůrce, a proto navrhovateli nemůže být kladena k tíži. Jakkoliv soud věří stavebníkovi, že jej projektování sporného stavebního záměru stálo nemalé náklady (srov. výše citovaný popis sporného stavebního záměru v závazném stanovisku orgánu územního plánování magistrátu ze dne 8. 2. 2022), soud nemůže bez dalšího nadřadit zájem stavebníka na nezrušení napadené části nového ÚP nad zájmem navrhovatele na projednání jeho námitek odpůrcem před přijetím územního plánu. Vlastnická práva soukromých subjektů si jsou v zásadě rovna a z obsahu návrhu nevyplývá, že by návrh byl zjevným zneužitím práva. Střet vlastnických či dalších ústavním pořádkem zaručených práv navrhovatele a stavebníka měl být řešen odpůrcem právě v procesu pořizování nového ÚP.

81. Přesun řešení námitek navrhovatele až do řízení před soudem není efektivním řešením, neboť soud může zasáhnout jen proti zjevným nezákonnostem, avšak nemá v podstatě žádnou možnost uplatnit úvahu, zda ve sporném území je vhodnější rozvolněnější zástavba rodinnými domy, nebo naopak intenzivnější využití formou bytových domů. Obě cesty zákon připouští a je do značné míry na úvaze odpůrce v jeho samostatné působnosti, jakou cestou rozvoje se vydá. Tato úvaha přirozeně může být ovlivněna i námitkami individuálních vlastníků pozemků jak v samotné rozvojové lokalitě, tak v jejím bezprostředním sousedství, a je proto důležité, aby tyto námitky měl v ruce pořizovatel územního plánu, který na ně může mnohem volněji reagovat ve spolupráci se zastupitelstvem odpůrce (zprostředkované určeným zastupitelem). Projednání námitek až v soudním řízení se jako rovnocenné náhradní řešení může uplatnit jen tehdy, jestliže je vedle procesních pochybení namítána jen hmotněprávní nezákonnost. V případě namítané nepřiměřenosti napadené regulace ale toto řešení není funkční a lze je uplatnit jen zcela výjimečně, kdy nemožnost uplatnění námitek v řízení o přijetí územního plánu byla následkem okolností, za něž nenese odpovědnost ani navrhovatel, ani odpůrce (např. v případě vydání nemovitostí v restituci po uplynutí lhůty pro uplatnění námitek). V tomto případě však přijetí podstatné změny návrhu územního plánu bez opakování veřejného projednání představuje okolnost, za niž plně procesně odpovídá odpůrce, přičemž ve svém návrhu navrhovatel brojí i proti nepřiměřenosti napadené části nového ÚP.

82. Z vyjádření stavebníka není ani jasné, z čeho dovozuje, že by zrušení výjimky pro plochu ZX mělo vést k nesouladu regulativů pro ostatní plochy. Regulativy těchto dalších ploch totiž zůstávají i pro případ vyhovění návrhu na zrušení napadené části nového ÚP zcela nedotčeny. Je totiž požadováno pouze zrušení výjimky z obecné regulace. Ve výsledku by dokonce plocha ZX zůstala i nadále regulována a nestala by se ani „bílým místem“.

83. Co se týče legitimního očekávání stavebníka vzniklého z předcházejícího územního plánu, který na dnešní ploše ZX skutečně umožňoval výstavby bytových domů, ani z touto dílčí námitkou se soud neztotožnil. Silné legitimní očekávání zakládají až pravomocná rozhodnutí vydaná na podkladě již zrušeného územního plánu (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012–139, č. 2742/2013 Sb. NSS), nikoliv probíhající správní řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 12. 2010, č. j. 5 Ao 6/2010–65, č. 2353/2011 Sb. NSS). NSS v rozsudku ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010–644, č. 2106/2010 Sb. NSS, vysvětlil, že „[z] judikatury NSS (srov. rozsudek ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010–644) vyplývá, že je nutno s přihlédnutím k principům právní jistoty a legitimního očekávání respektovat kontinuitu územního plánování. Na druhé straně ale nesmí požadavek na kontinuitu znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud tedy z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce a nově přijímaný územní plán se tím dostane do nesouladu s předchozí dokumentací téže úrovně, nemůže v tom být spatřována nezákonnost. Tento nesoulad je totiž pojmovým znakem každé změny územně plánovací dokumentace. Vázanost předchozí územně plánovací dokumentací by vedla k absolutní neměnnosti poměrů v území.“ Nikdo nemůže mít legitimní očekávání, že územně plánovací regulace zůstane trvale neměnná. Lze–li i s časovým odstupem stále hovořit o jistém legitimním očekávání stavebníka, bylo odpovědností odpůrce, aby toto legitimní očekávání vyvažoval s dopadem do vlastnických práv ostatních vlastníků v návaznosti na jimi uplatněné námitky. Pokud se takovému posuzování vyhnul tím, že podání námitek znemožnil, nemůže takto přijatý územní plán již z procesních důvodů obstát.

84. V projednávaném případě je důvodem zrušení napadené části nového ÚP závažné procesní pochybení odpůrce, nikoliv věcné posouzení výjimky z regulativu plochy BI, jíž odpůrce zamýšlel chránit stavebníkovo legitimní očekávání. Tento rozsudek proto nijak nebrání opětovnému zakotvení obdobné výjimky změnou nového ÚP, pokud ovšem v souladu se zákonem dostanou prostor se vyjádřit i vlastníci okolních nemovitostí a odpůrcem budou řádně vyhodnoceny skutečnosti uváděné v jejich případných námitkách. Stavebníkova investice proto není bez dalšího zmařena, byť nutnost řádného přijetí změny nového ÚP může vést ke zpoždění její realizace. To je ale nutným důsledkem nezákonného postupu odpůrce.

85. První návrhový bod je důvodný a je důvodem zrušení napadené části nového ÚP. Vnitřní rozpornost regulace 86. Soud se neztotožnil s námitkou navrhovatele, že by regulace využití ploch BI v novém ÚP byla vnitřně rozpornou z důvodu existence výjimky pro výstavbu sporného stavebního záměru (bytových domů). V textové části nového ÚP je totiž z regulativů v podkapitole F.1.6 Bydlení v rodinných domech – městské a příměstské (BI) bez nutnosti jakéhokoliv složitějšího výkladu zřejmé, že odpůrce v plochách BI zcela zakázal výstavbu bytových domů, ale z toho obecného pravidla připustil na ploše ZX výjimku pro sporný stavební záměr, resp. související společné povolení, na které text napadené části nového ÚP přesně odkazuje. Jde tedy o klasický případ konkurence normy obecné a normy zvláštní, pro niž se uplatní kolizní pravidlo, podle nějž má v takovém případě zvláštní norma přednost (lex specialis derogat legi generali). Případné zamítnutí žádosti o společné povolení v důsledku zásahu odvolacího orgánu tak znamená (nebude–li vyhověno ani případné nové žádosti na zcela totožný záměr), že v ploše ZX je výstavba bytových domů zakázána. Právní norma vyplývající z opatření obecné povahy je tak zcela srozumitelná a výhrady navrhovatele k legislativně–technickému řešení nemohou založit jeho nezákonnost i s ohledem na zásadu zdrženlivosti (srov. nález Ústavního soudu, dále jen „ÚS“, ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11).

87. Druhý návrhový bod není důvodný. Rozpor regulace s charakterem území, jakož i s cíli a úkoly územního plánování 88. Tímto návrhovým bodem se soud nemohl věcně zabývat, jelikož s ohledem na zásadu zdrženlivosti není namístě, aby správní soud v „první linii“ přezkoumával věcné řešení napadené části nového ÚP, jehož odůvodnění přísluší odpůrci jakožto obci (blíže viz první návrhový bod a soudem shledaná procesní pochybení odpůrce). Cíle a úkoly územního plánování totiž nepředstavují jednoznačné právní normy v podobě příkazů a zákazů, nýbrž se jedná spíše o obecné zásady, které si podle konkrétních skutkových okolností mnohdy vzájemně konkurují a musí být vyvažovány. Toto vyvažování je podstatou územně plánovací činností a právě v něm se nejsilněji projevuje představa obce jakožto územně samosprávného celku o tom, jakým způsobem chce své území rozvíjet (zda s důrazem na ekonomický rozvoj či intenzivní bytovou výstavbu, nebo spíše s důrazem na ochranu životního prostředí a nerušené individuální bydlení, zda má být spíše konzervován stávající vyhovující stav, nebo zda se naopak předpokládá dynamický rozvoj sídla, apod.). Není přitom na soudu, aby o tomto vyvážení rozhodoval namísto obce.

89. Nadto v této argumentaci navrhovatele již vyvstává potřeba vyvažovat ochranu jeho vlastnického práva s ochranou vlastnického práva stavebníka, tedy potřeba testovat proporcionalitu navrženého řešení. NSS v rozsudku ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011–43, vysvětlil, že „[v] případě přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy (podle § 101a a násl. s. ř. s.) z hlediska jeho proporcionality není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu na jedné straně a ochrany vlastnictví navrhovatelů na straně druhé, pokud tuto úvahu před ním neprovedl z důvodu zaviněné pasivity navrhovatelů příslušný správní orgán. Takovýto postup by byl rozporný s ústavní zásadou dělby moci, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace.“ Obdobně viz též nález ÚS ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12. V projednávaném případě proto bylo na odpůrci, aby umožnil navrhovateli brojit proti zájmům stavebníka na výstavbě bytových domů na ploše ZX podáním námitek, které měl následně řádně sám vypořádat tak, aby je případně mohl věcně přezkoumat soud. Opět to není soud, který by měl z potenciálně více možných způsobů vyvážení těchto konkurenčních práv vybírat správné nastavení územně plánovací regulace.

90. Třetím návrhovým bodem se soud nemohl věcně zabývat z procesních důvodů. Nepřípustná podrobnost regulace odkazující na konkrétní rozhodnutí o společném povolení 91. Navrhovatel zdůraznil, že zastupitelstvo odpůrce přijalo napadenou část nového ÚP v podrobnosti náležející regulačnímu plánu, aniž by o tom předem rozhodlo v usnesení o pořízení nebo v zadání nového ÚP. Z pátého návrhového bodu soud k této námitce přiřadil i navrhovatelovu výtku, že odpůrce předjímá rozhodnutí stavebního úřadu tím, že v napadené části nového ÚP odkazuje na společné povolení pro sporný stavební záměr, které ke dni vydání nového ÚP ještě nenabylo právní moci a (nejen) navrhovatel jej napadl odvoláním.

92. Podle § 43 odst. 3 stavebního zákona (ve znění účinném do 31. 12. 2017) územní plán v souvislostech a podrobnostech území obce zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního rozvoje kraje a s politikou územního rozvoje. Územní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím. Ve znění účinném od 1. 1. 2018 přibyla ve druhé větě tato slova: pokud zastupitelstvo obce v rozhodnutí o pořízení nebo v zadání územního plánu nestanoví, že bude pořízen územní plán nebo jeho vymezená část s prvky regulačního plánu; tato skutečnost musí být v rozhodnutí zastupitelstva výslovně uvedena.

93. Soud nejprve připomíná, že zastupitelstvo odpůrce rozhodlo o pořízení nového ÚP dne 1. 4. 2015, zadání nového ÚP schválilo dne 30. 11. 2016. Možnost, aby zastupitelstvo obce rozhodlo o pořízení územního plánu s prvky regulačního plánu, umožnila až s účinností od 1. 1. 2018 novela č. 225/2017 Sb. Ustanovení čl. II bodu 3 zákona č. 225/2017 Sb. stanovilo, že „[p]ořizování aktualizace zásad územního rozvoje a změny územního plánu nebo regulačního plánu, u kterých bylo zahájeno projednání návrhu, se, s výjimkou ustanovení o nabytí účinnosti, dokončí podle dosavadních právních předpisů.“ Pořizovatel Městský úřad Kosmonosy zahájil projednání návrhu nového ÚP dne 20. 5. 2022. Nový ÚP se tedy již řídil novou právní úpravou, z časových důvodů však prvky regulačního plánu obsahovat nemohl, neboť o jeho pořízení a o schválení jeho zadání bylo rozhodnuto v době, kdy ještě právní úprava tuto možnost neznala, a tedy ani zastupitelstvo ji do svých usnesení nezahrnulo. Soud tedy dává za pravdu navrhovateli, že podle § 43 odst. 3 stavebního zákona odpůrce nemohl pořizovat napadenou část nového ÚP v rozsahu podrobností odpovídajících regulačnímu plánu.

94. Podle § 61 odst. 2 stavebního zákona je regulační plán závazný pro rozhodování v území, regulační plán vydaný krajem je závazný i pro územní plány a regulační plány vydávané obcemi. Regulačním plánem lze nahradit územní rozhodnutí; v tomto případě se v regulačním plánu stanoví, která územní rozhodnutí nahrazuje. Regulačním plánem nelze nahradit územní rozhodnutí pro záměr, který podléhá posuzování vlivů na životní prostředí podle zvláštního právního předpisu.

95. Soud dospěl k závěru, že v nynějším případě nedošlo k tomu, že by napadená část nového ÚP postupem podle § 43 odst. 3 ve spojení s § 61 odst. 2 stavebního zákona nahradila územní rozhodnutí pro sporný stavební záměr. Společné povolení totiž není součástí nového ÚP, nýbrž je na něj odkazováno. K vtělení správního aktu do opatření obecné povahy by došlo tehdy, pokud by se výroková část společného povolení stala součástí napadené části nového ÚP. V nynějším případě odpůrce odkázal na samostatný správní akt, který ke dni vydání nového ÚP nebyl pravomocný. Později jej dne 21. 7. 2023 Krajský úřad Středočeského kraje dle sdělení navrhovatele změnil a žádost stavebníka o společné povolení zamítl. Soud nemůže vyloučit, že rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje napadne stavebník správní žalobou, následkem čehož by mohlo dojít i k „obživnutí“ společného povolení. Jak však konstatoval ÚS v nálezu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17, „[p]řijme–li územní samosprávný celek při realizaci svého ústavně zaručeného práva na samosprávu územně plánovací dokumentaci, která obsahuje jiné prvky regulace, než které lze dovodit z vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, přičemž nelze dovodit rozpor této regulace s příslušnými ustanoveními StavZ (zejména s obecně formulovanými kautelami § 18 a § 43 odst. 1 StavZ), pak takové jednání nelze hodnotit bez dalšího jako vybočující z mezí zákonnosti a ústavnosti, nezasahuje–li do věcí, jejichž regulace má celostátní význam, tedy nikoli význam jen pro konkrétní územní společenství občanů.“ Je proto nutné posoudit, zda se z hlediska stupně podrobnosti stále ještě jedná o materii územního plánu, a nikoliv plánu regulačního.

96. Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen „urbanistická koncepce“), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území (dále jen „plocha přestavby“), pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů. Záležitosti nadmístního významu, které nejsou řešeny v zásadách územního rozvoje, mohou být součástí územního plánu, pokud to krajský úřad ve stanovisku podle § 50 odst. 7 z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice obce nevyloučí.

97. Podrobnosti náležitostí územního plánu stanovuje příloha č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. Podle čl. I odst. 1 písm. f) „[t]extová část územního plánu obsahuje stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití s určením převažujícího účelu využití (hlavní využití), pokud je možné jej stanovit, přípustného využití, nepřípustného využití (včetně stanovení, ve kterých plochách je vyloučeno umísťování staveb, zařízení a jiných opatření pro účely uvedené v § 18 odst. 5 stavebního zákona), popřípadě stanovení podmíněně přípustného využití těchto ploch a stanovení podmínek prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (například výškové regulace zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich využití).“ 98. Rozdíl podrobnosti mezi územním plánem a regulačním plánem není z pohledu judikatury zcela ostře rozlišitelný, přičemž v pochybnostech je třeba zvolit zdrženlivý přístup a ctít právo obce na její samosprávu (srov. výše citovaný nález ÚS ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17).

99. NSS v rozsudku ze dne 4. 8. 2017, č. j. 4 As 92/2017–37, č. 3627/2017 Sb. NSS, konstatoval, že „[r]egulativ územního plánu požadující v určité ploše přizpůsobení navrhovaných staveb svým objemem, hmotovým řešením, tvarem a podlažností, převládajícím typem zastřešení převládajícímu charakteru stávající okolní zástavby představuje stanovení podmínky prostorového uspořádání, konkrétně úpravu charakteru a struktury zástavby [§ 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 ve spojení s čl. I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. ve znění vyhlášky č. 458/2012 Sb.], a není podrobností náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím dle § 43 odst. 3 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb.“ Jinými slovy i územní plán může obsahovat obecné regulativy možných parametrů zástavby, aniž by bylo nutné vždy vydávat regulační plán. Soudu je z úřední činnosti známo, že takto obecně vymezené požadavky na maximální rozměry budov jsou v územních plánech zcela běžné. Stále je přitom zachována zásada, že územní plán je nástroj koncepční, zatímco regulační plán a územní rozhodnutí jsou nástroje realizační.

100. Takto stanovené podrobnosti však nesmí svou povahou překročit určitou mez, neboť v opačném gardu Krajský soud v Praze v právních větách připojených k rozsudku ze dne 5. 9. 2022, č. j. 55 A 35/2022–91, č. 4413/2023 Sb. NSS, uzavřel: „I. Regulativ v podobě maximálního počtu bytových jednotek v rodinném domě překračuje svojí podrobností rámec pro obsah územního plánu stanovený v § 43 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, a příloze č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně plánovací činnosti. II. Prvky regulačního plánu smí být obsaženy v územním plánu pouze tehdy, jestliže zastupitelstvo obce rozhodlo při rozhodování o pořízení územního plánu či schválení jeho zadání, že územní plán bude obsahovat takové prvky (§ 43 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu). Nesplnění této formální podmínky nelze překlenout.“ Jinými slovy územní plán nesmí být příliš detailní, aby nedošlo k vyprázdnění té materie, jež musí být posuzována v režimu regulačního plánu nebo územního rozhodnutí.

101. Judikatura nastínila též střední cestu, která umožňuje, aby územní plán ve výjimečných případech obsahoval i dosti podrobnou úpravu, pokud se jedná o podmíněně přípustné využití. K tomuto viz závěry NSS v rozsudku ze dne 8. 12. 2021, č. j. 10 As 139/2021–53, č. 4294/2022 Sb. NSS: „Textová část územního plánu může stanovit též podmíněně přípustné využití ploch [bod I. odst. 1 písm. f) přílohy 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění od 1. 1. 2013]. Podmíněně přípustné využití ploch nemůže územní plán stanovit zcela libovolně. Tyto podmínky musí mít návaznost na problematiku územního plánování [§ 43 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění do 31. 12. 2017]. Nelze však říci, že by podmínky nesměly obsahovat nic, co jinak obecně spadá do nižší úrovně územně plánovací dokumentace (např. napojení staveb na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, včetně splaškové kanalizace, jako kritérium výjimečné přípustnosti realizace staveb pro rodinné bydlení v plochách určených primárně pro rekreační využití).“ Dodejme, že podmíněně přípustné využití plochy na rozdíl od hlavního využití a přípustného využití představuje v rámci regulace územního plánu vždy výjimku z obecného pravidla. Taková výjimka musí být logicky vždy užší, a tedy i konkrétnější než obecné pravidlo, od nějž se odchyluje.

102. V projednávaném případě dospěl soud k závěru, že právě odkaz na společné povolení sporného stavebního záměru je takovýmto výjimečným případem, kdy může obec v územním plánu odkázat na podrobnost, jež by jinak náležela plánu regulačnímu. Nejedná se totiž o plošnou podrobnou regulaci všech ploch BI či celého území určeného pro řešení územní studií US–X, nýbrž o dílčí úpravu určenou pouze pro umožnění (toleranci) jediného stavebního záměru, jenž již byl v době projednání nového ÚP v pokročilé fázi přípravy. Současně je zachována hierarchie jednotlivých nástrojů územního plánování, neboť nový ÚP touto výjimkou sporný stavební záměr sám neumisťuje, neboť rozhodnutí o umístění takové stavby nadále zůstává v rukou stavebního úřadu. Toto ustanovení pouze činí ústupek, takže obecná regulace zakazující umisťování bytových domů v plochách BI se nebude v ploše ZX vztahovat na stavbu definovanou v konkrétně označeném společném povolení. Takto je výjimka z obecného pravidla maximálním možným způsobem zúžena, takže v případě nutnosti jakékoliv změny sporného stavebního záměru, jež by si vyžadovala změnu společného povolení, potažmo vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, se již stavba bytových domů stává nedovolenou.

103. Soud sice nemá za to, že by odkaz na konkrétní společné povolení znamenal, že by nebylo možné realizovat tutéž stavbu na základě jiného společného povolení (např. pokud by odvolací orgán označené společné povolení zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k dalšímu řízení, který by posléze znovu vydal společné povolení, aniž by se povolovaná stavba v relevantních parametrech změnila, nebo pokud by po pravomocném zamítnutí žádosti byla shodná stavba povolena novým rozhodnutím stavebního úřadu), nicméně i tak jde o vymezení velmi úzké, vyžadující totožnost všech významných parametrů záměru povoleného případně jiným rozhodnutím stavebního úřadu. Posouzení dotčeným orgánem na úseku územního plánování by bylo založeno na porovnání projektové dokumentace připojené ke společnému povolení uvedenému v napadené části nového ÚP s projektovou dokumentací předloženou se žádostí o nové rozhodnutí, resp. na prověření, že se po zrušení společného povolení projektová dokumentace stavby v žádném z důležitých parametrů (vnější rozměry, tvar střechy, umístění na pozemku atd.) nezměnila.

104. Námitka čtvrtého návrhového bodu je nedůvodná. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách stavebníka 105. Soud souhlasí s navrhovatelem, že odůvodnění rozhodnutí o námitce je stručné a neobsahuje žádné bližší zhodnocení sporného stavebního záměru z pohledu úkolů a cílů územního plánování (§ 17 a § 18 stavebního zákona). To však v daném případě nepředstavuje zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatele (§ 2 s. ř. s.). Ten nastal především porušením jeho procesních práv, kvůli kterému se nemohl vyjádřit k výjimce pro sporný stavební záměr a bránit svá práva podáním vlastních námitek. Institut námitek dle § 52 odst. 2 a 3 stavebního zákona a jejich vypořádání se týká výlučně procesních práv toho, kdo námitky v procesu pořizování územního plánu podával. Do práv jiných osob nemůže nedostatečné odůvodnění rozhodnutí o námitkách zasáhnout.

106. Do práv navrhovatele tak nezasáhlo rozhodnutí o námitkách, kterým odpůrce vyhověl námitkám stavebníka, nýbrž tak mohla učinit až konečná schválená podoba napadené části nového ÚP tak, jak ji odpůrce uzpůsobil požadavkům stavebníka. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách by mělo význam jen tehdy, kdyby soud mohl věcně přezkoumat přijaté řešení a nebránilo mu v tom procesní pochybení odpůrce. I pak by ale soud posuzoval primárně odůvodnění zamítnutí námitek navrhovatele a odůvodnění rozhodnutí o námitkách stavebníka by se zde uplatnilo jen kontextuálně jako součást odůvodnění nového ÚP jako celku.

107. Pátý návrhový bod je procesně nepřípustný. Nepřiměřené dotčení navrhovatele na jeho vlastnických právech 108. Shodně jako v případě třetího návrhového bodu i v tomto případě soud s ohledem na závěry rozsudku NSS ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011–43, a nálezu ÚS ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12, respektoval právo odpůrce na samosprávu. Nemohl proto v „první linii“ bez dalšího posoudit přiměřenost napadené části nového ÚP co do dotčení práv navrhovatele, neboť toto náleží odpůrce jakožto městu, které je spravováno demokraticky zvoleným zastupitelstvem (srov. čl. 101 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Bude proto na odpůrci, aby v návaznosti na zrušení napadené části nového ÚP případně při pořizování změny nového ÚP, ve které by umožnil výstavbu bytových domů na ploše ZX, poskytl navrhovateli prostor uplatnit vůči zájmům stavebníka konkurenční námitky, které následně odpůrce řádně vypořádá tak, aby jeho argumenty případně mohl následně přezkoumat soud.

109. Šestým návrhovým bodem se soud nemohl věcně zabývat z procesních důvodů. K neprovedení dokazování obsahem příloh navrhovatele a stavebníka 110. Jelikož se soud na základě námitek prvního návrhového bodu rozhodl zrušit napadenou část nového ÚP z důvodu procesního pochybení odpůrce, bylo by nadbytečné a předčasné ve věci provádět další dokazování. Soud se proto blíže nezabýval obsahem příloh podání navrhovatele a stavebníka. Pro úvahy soudu dostačoval obsah správního spisu a tvrzení účastníků a osob zúčastněných na řízení. Shrnutí závěrů soudu 111. Z celkem šesti návrhových bodů soud shledal důvodným již první návrhový bod, na jehož základě rozhodl o zrušení napadené části nového ÚP. Odpůrce v procesu pořizování ÚP postupoval v rozporu s § 53 odst. 2 stavebního zákona, neboť nenařídil opakované veřejné projednání návrhu nového ÚP v návaznosti na zakotvení nové výjimky umožňující v ploše ZX realizovat sporný stavební záměr podle společného povolení, tj. realizovat zde bytové domy, ačkoliv návrh územního plánu v dané ploše doposud počítal jen se zástavbou rodinnými domy. Navrhovatel se proto jakožto dotčený soused sporného stavebního záměru nemohl v procesu pořizování nového ÚP včas bránit podáním námitek proti tomu řešení, čímž byl nadto odpůrcem v podstatě připraven o možnost vznést tyto otázky účinně v řízení o povolení stavebního záměru. Zbývající návrhové body shledal soud dílem nedůvodnými a dílem procesně předčasnými, neboť soudu nepřísluší „v první linii“ rozhodovat o podobě územního plánu a o vyvážení kolidujících vlastnických práv před vyjádřením názoru odpůrce, neboť by tím vyloučil ústavně garantované právo odpůrce na samosprávu. Závěr a náklady řízení 112. Soud shledal návrh na zrušení části územního plánu důvodným, a proto podle § 101b odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. rozhodl o zrušení napadené části nového ÚP z důvodu podstatného porušení ustanovení o procesu pořizování územního plánu.

113. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Odpůrce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Navrhovatel měl ve věci úspěch, a má proto právo na náhradu nákladů řízení. Navrhovatel byl zastoupen advokátem, který vykonává advokacii jako společník obchodní společnosti Frank Bold Advokáti, s.r.o., která je plátkyní DPH. Náhrada nákladů řízení odpovídá odměně za tři úkony právní služby advokáta po 3 100 Kč [převzetí a příprava zastoupení a sepis žaloby a repliky podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)] a třem paušálním částkám jako náhradám hotových výdajů po 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, tedy celkem 10 200 Kč bez DPH. Náhrada 21% DPH z předchozích částek činí 2 142 Kč (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Náhrada nákladů řízení dále zahrnuje zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. Náhradu nákladů řízení v celkové výši 17 342 Kč je odpůrce povinen uhradit k rukám zástupce navrhovatele ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 64 s. ř. s.).

114. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soud neuložil žádnou povinnost, s jejímž plněním by jim mohly náklady vzniknout, a stejně tak soud ani neshledal existenci případných důvodů hodných zvláštního zřetele (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

Obsah návrhu Vyjádření osob zúčastněných na řízení a) až h) Vyjádření odpůrce Replika navrhovatele Vyjádření stavebníka Podstatný obsah spisového materiálu Posouzení návrhu Shrnutí závěrů soudu Závěr a náklady řízení