55 A 8/2019 - 111

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D., a soudců Mgr. Jana Čížka a Mgr. Ing. Petra Šuránka v právní věci navrhovatelky: PhDr. M. J., bytem X, zastoupena advokátem JUDr. Tomášem Hlaváčkem, se sídlem Kořenského 15, Praha, proti odpůrkyni: obec Louňovice, se sídlem Horní náves 6, Louňovice, zastoupena advokátem Mgr. Josefem Žďárským, se sídlem Panská 6, Praha, o návrzích na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu L. schváleného usnesením Zastupitelstva obce L. ze dne 17. 9. 2018 č. X, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy – územní plán L. schválený usnesením Zastupitelstva obce L. ze dne 17. 9. 2018 č. X – se dnem právní moci tohoto rozsudku ruší: a) v části, v níž byla na pozemku p. č. X v katastrálním území L. vymezena veřejně prospěšná stavba X „Nové propojení dešťové kanalizace“; b) v částech, v nichž byl jako „návrh do územního plánu“ uveden v textové části územního plánu, podkapitole X Kanalizace, informativní údaj „Propojka dešťové kanalizace přes parc. č. X a zrušení stávajícího zásaku“ a byla propojka dešťové kanalizace vyznačena jakožto navrhovaná kanalizace dešťová ve výkresu X Veřejná technická infrastruktura – kanalizace, a to pouze ve vztahu k pozemku p. č. X v katastrálním území L.; c) v části, v níž byla stanovena podmínka v textové části územního plánu, podkapitole X Vodní toky a plochy, která zní: „Při povolování staveb na území s melioracemi (vyznačeno ve výkrese Přírody a krajiny v grafické části) je nutno prokázat posudkem hydrogeologa, že stavba negativně neovlivní hydrologický režim v oblasti“, a to pouze ve vztahu k pozemku p. č. X v katastrálním území L.; d) v části, v níž byla stanovena podmínka v textové části územního plánu, v podkapitole X Plochy s rozdílným způsobem využití, části |X|Bydlení v krajině, která zní: „Povolení staveb (budov) je podmíněno napojením na veřejnou vodovodní a kanalizační síť“, a to pouze ve vztahu k pozemkům p. č. X, X a X v katastrálním území L.

II. Ve zbytku se návrhy zamítají.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jenž byl soudu doručen dne 25. 1. 2019 a zapsán pod sp. zn. 55 A 8/2019, se navrhovatelka domáhá zrušení části opatření obecné povahy - územního plánu L. vydaného usnesením Zastupitelstva obce L. ze dne 17. 9. 2018 č. X (dále jen „opatření obecné povahy“ nebo „územní plán“). Tímto návrhem navrhovatelka žádá zrušit opatření obecné povahy v části, v níž byla vymezena veřejně prospěšná stavba označená jako X – Nové propojení dešťové kanalizace a v níž byla tato stavba současně vymezena v kapitole textové části územního plánu týkající se kanalizace jako součást koncepce tohoto druhu technické infrastruktury (propojka dešťové kanalizace přes pozemek p. č. X se zrušením stávajícího zásaku). Dále se domáhá zrušení opatření obecné povahy v části, která stanoví jako podmínku pro povolování staveb na území s melioracemi (vyznačeno ve výkresu Příroda a krajina) prokázání posudkem hydrogeologa, že stavba negativně neovlivní hydrologický režim v oblasti. Ke své legitimaci navrhovatelka uvedla, že vlastní pozemek p. č. X v katastrálním území L., který byl podle předchozího územního plánu zastavitelný jako plocha všeobecně obytná – rozvoj. Napadeným opatřením obecné povahy byla přes tento pozemek zakreslena veřejně prospěšná stavba. Stanovení podmínky prokázání neexistence negativního ovlivnění hydrologických poměrů povolovanou stavbou zasahuje do vlastnického práva navrhovatelky tím, že ji zatěžuje splněním této procesní podmínky a vystavuje ji právní nejistotě s ohledem na vágnost podmínky.

2. Dalším návrhem, jenž byl soudu doručen dne 18. 4. 2019 a zapsán pod sp. zn. 43 A 32/2019, se navrhovatelka domáhá zrušení jiné části téhož opatření obecné povahy, a sice v rozsahu grafického vymezení „sady a zahrady“ na pozemcích p. č. X a X. K tomu uvedla, že je vlastníkem těchto pozemků, které dle předchozího územního plánu byly v plném rozsahu zastavitelné jako plocha pro bydlení. Napadené opatření obecné povahy ovšem na části těchto pozemků nově vymezilo plochu pro sady a zahrady. Navrhovatelka v dobré víře v původní územní plán a kontinuitu územněplánovací dokumentace pokračovala ve správních řízeních směřujících k zasíťování a zastavění pozemků.

3. V pořadí třetím návrhem, jenž byl soudu doručen dne 10. 5. 2019 a zapsán pod sp. zn. 54 A 35/2019, se navrhovatelka domáhá zrušení další části téhož opatření obecné povahy, a to v rozsahu vymezení místní účelové komunikace X na pozemcích p. č. X (ačkoliv navrhovatelka v návrhu opakovaně uvedla v katastrálním území neexistující parcelní číslo X, má soud za to, že jde pouze o chybu v psaní, a vycházel z toho, že navrhovatelka ve skutečnosti míní pozemek p. č. X), X, X, X, X, X, X, X, X a X a v rozsahu regulativu obsaženého v části X textové části územního plánu, podkapitole X – bydlení v krajině, podle něhož je povolení staveb (budov) podmíněno napojením na veřejnou vodovodní a kanalizační síť. Navrhovatelka uvedla, že opatření obecné povahy vymezuje na pozemcích p. č. X, X, X, X, X a X místní účelovou komunikaci, přestože na těchto pozemcích nikdy dříve nebyla pozemní komunikace a podle předchozího územního plánu byly tyto pozemky součástí orné půdy. Pozemky jsou částečně prostavěny oplocením a připraveny k realizaci staveb v souladu s původním územním plánem. Záměr pozemní komunikace je trasován natolik přesně, že představuje zásah do vlastnického práva navrhovatelky, neboť jde v podstatě o umístění stavby a brání stavebnímu využití (minimálně části) okolních pozemků. Ve vztahu k pozemkům p. č. X, X, X, X, X, X, X, X, X a X, které jsou v jejím vlastnictví, považuje navrhovatelka opatření obecné povahy za nezákonné v části, která pro plochy bydlení v krajině stanoví regulativ vyžadující připojení stavby na veřejnou vodovodní a kanalizační síť. Tento regulativ byl do územního plánu vložen až v průběhu veřejného projednávání a v důsledku nepřehlednosti provedených změn proti němu navrhovatelka nepodala námitky, přesto se domnívá, že tím nepřestala být legitimována k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy. V oblasti, ve které se nachází výše uvedené pozemky navrhovatelky, není veřejný vodovod ani kanalizace, v důsledku čehož působí tento regulatorní prvek jako faktická stavební uzávěra na dobu neurčitou.

4. Usnesením ze dne 24. 6. 2019, čj. 55 A 8/2019 – 61, byly všechny tři věci spojeny ke společnému projednání.

5. Soud ověřil, že všechny návrhy jsou po obsahové stránce bezvadné (§ 101b odst. 2 s. ř. s.), byly podány včas (§ 101b odst. 1 s. ř. s.), osobou k tomu oprávněnou (§ 101a odst. 1 s. ř. s.). Aktivní návrhové legitimaci navrhovatelky, jež ve vztahu ke každé části jednotlivých návrhů přednesla přesvědčivé tvrzení o tom, jak je jí dotčena na svém vlastnickém právu k pozemkům, není na újmu, že proti regulativu spočívajícímu v podmínce připojit stavby v plochách bydlení v krajině k veřejnému vodovodu a kanalizaci neuplatnila námitky v řízení o územním plánu (k tomu viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010 – 116). Soud proto všechny návrhy věcně projednal, a to v rozsahu uplatněných návrhových bodů (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

6. Soud rozhodl o návrzích bez jednání v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť účastníci s tímto postupem výslovně souhlasili. Dokazování soud neprováděl, vycházel pouze z obsahu předloženého správního spisu. Listiny předložené účastníky soudu jsou buď součástí správního spisu (zejména jako přílohy k námitkám navrhovatelky ze dne 26. 6. 2018), a proto jimi není třeba provádět důkaz, nebo by jejich provedení bylo nadbytečné, neboť prokazují nesporné skutečnosti či skutečnosti nerozhodné pro posouzení věci.

7. Z obecně závazné vyhlášky č. X o vyhlášení závazné části územního plánu obce L. ze dne 6. 9. 2002, čj. 97/2002, soud zjistil: - Pozemek p. č. X byl součástí návrhové plochy X funkčně určené jako rozvojová všeobecně obytná plocha. Kanalizace dešťové vody přes něj nebyla vedena, nebyla vymezena plocha technické infrastruktury. Plochy X jsou nicméně určeny též k umístění technické infrastruktury (to se týká veřejného vybavení, které nelze vyjádřit samostatnou plochou). Z textové části územního plánu vyplývá, že veškerá nová zástavba musí vycházet z principu, že likvidace dešťových vod bude probíhat pouze na vlastních pozemcích. Odvodnit tak je třeba jen veřejné zpevněné plochy, parkoviště a komunikace. - Pozemky p. č. X a X byly součástí návrhové plochy X funkčně určené jako rozvojová všeobecně obytná plocha. Po v. a j. o. byly lemovány obslužnou komunikací. Pro plochy X byl stanoven prostorový regulativ (čl. X vyhlášky), aby při okrajích v místech lesních porostů byl ponechán nezastavěný pás zeleně. - Pozemky p. č. X, X, X, X, X a X nebyly zahrnuty do žádné plochy, pozemky nacházející se v. od nich byly součástí plochy X.

8. Změna č. X územního plánu obce L. se pozemků navrhovatelky nedotkla, změna č. X nebyla nikdy vydána. Změnou č. X schválenou zastupitelstvem obce dne 6. 10. 2006 byla zrušena navrhovaná pozemní komunikace vedená po v. okraji pozemků p. č. X a X, pozemní komunikace byla ponechána jen na pozemku sousedícím s j. č. pozemku p. č. X. Dále je na pozemcích p. č. X a X vyznačena návrhová místní obslužná komunikace. Ze změny č. X je zřejmé, že akcentuje ochranu lesa, která je zajištěna tím, že na pozemky nově přiřazované k zastavitelné ploše X bylo vydáno územní rozhodnutí, jež umísťuje stavby ve vzdálenosti nejméně X m od okraje lesa (viz bod X textové části).

9. Dne 15. 7. 2010 rozhodlo Zastupitelstvo obce L. o pořízení nového územního plánu. V lednu 2011 byl zpracován návrh zadání územního plánu. Dne 13. 7. 2011 doručila navrhovatelka Městskému úřadu Ř. (dále jen „pořizovatel“) připomínku k návrhu zadání územního plánu, v níž uvedla, že žádá ponechat své pozemky v původním funkčním využití dle stávajícího územního plánu. Městský úřad Ř. jakožto vodoprávní úřad ve svém stanovisku k návrhu zadání územního plánu uvedl, že územní plán musí obsahovat návrh likvidace dešťových vod z nově urbanizovaných ploch i ze stávajících ploch navazujících na novou výstavbu. U plošně významných lokalit, v nichž má být likvidace vod řešena vsakem, je požadováno opřít toto řešení o kvalifikované hydrogeologické podklady. Dále vznesl požadavek zapracovat jako regulativ při likvidaci dešťových vod z parcelovaných ploch a komunikací pouze vsakem podmínku předložení hydrogeologického průzkumu a posouzení již ve fázi parcelace pozemků. U zástavby meliorovaných pozemků je třeba stanovit regulativ vyžadující dodržení povinnosti dle § 56 odst. 4 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“). Zadání územního plánu bylo schváleno zastupitelstvem odpůrkyně dne 9. 9. 2011. Ve schváleném zadání je uvedeno, že v nové zástavbě mají být podporovány vsaky dešťových vod, možnost vsaku je třeba ověřit u plošně významných lokalit hydrogeologickým podkladem, kde bude vsakování jediným způsobem likvidace dešťových vod.

10. V prosinci 2014 byl zpracován návrh územního plánu pro společné jednání dle § 50 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). V něm byl pozemek p. č. X zařazen do stávající plochy sadů a zahrad (SZ). Přes pozemek byla navržena dešťová kanalizace, a to tak, že stávající otevřený zásak nahradí zatrubnění. Jednalo se o veřejně prospěšnou stavbu. Z. č. pozemků p. č. X a X byla zařazena do návrhové plochy bydlení v krajině (X), v. č. pozemků do návrhové plochy sadů a zahrad (SZ). Na pozemcích p. č. X, X, X, X a X byla vyznačena stávající místní obslužná komunikace a na pozemku p. č. X pěší/cyklistická stezka, průchod pro pěší. Pro plochy bydlení v krajině byla stanovena doplňující podmínka využití území, aby likvidace dešťových vod byla řešena na pozemku stavebníka vsakem, pokud to geologické podmínky dovolí. Dále je obecně v části X stanoveno, že při povolování staveb na území s melioracemi je nutno prokázat posudkem hydrogeologa, že stavba negativně neovlivní hydrologický režim v oblasti. V části X je uvedeno, že bude provedena propojka dešťové kanalizace přes pozemek p. č. X a zrušen stávající zásak.

11. Navrhovatelka podala proti návrhu připomínky, které doručila pořizovateli dne 7. 1. 2015. Ve vztahu k pozemku p. č. X vyjádřila požadavek zachovat jeho stávající funkční využití, tedy k bydlení v krajině, jak tomu je i u všech okolních pozemků. Dále požádala o vypuštění kanalizace dešťových vod, neboť záměr vybudovat kanalizaci v rámci zástavby pozemků nacházejících se jižně od pozemku navrhovatelky odpůrkyně sama dříve vyhodnotila jako nepotřebný. Veřejná prospěšnost stavby je nulová. Ve vztahu k pozemku p. č. X uplatnila požadavek na změnu jeho funkčního využití na plochu bydlení v krajině – rozhodnutí o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na tomto pozemku bylo zrušeno, bylo vydáno dosud nepravomocné rozhodnutí o umístění oplocení pozemku. Pozemek p. č. X, u něhož není zřejmé, k jaké ploše byl přičleněn, má být zařazen k ploše bydlení v krajině, jak je pozemek zařazen ve stávajícím územním plánu. Bylo požádáno o oplocení tohoto pozemku při hranici s pozemkem p. č. X. Ve vztahu k pozemkům p. č. X a X požádala navrhovatelka o ponechání celých pozemků v ploše bydlení v krajině. Na oba pozemky jsou vydána územní rozhodnutí na jejich oplocení, stavby byly zahájeny, probíhají řízení o připojení pozemků k infrastruktuře. Ochranné pásmo lesa lze řešit v rámci umístění stavby, nikoliv v územním plánu, kde postrádá smysl. Dále navrhovatelka doručila dne 22. 1. 2015 pořizovateli soubor otázek týkajících se využití pozemků p. č. X a X, dále pozemků p. č. X a X a dalších pozemků navrhovatelky, jichž se však netýká žádný z návrhů na zrušení části opatření obecné povahy, a požádala o jejich písemné zodpovězení. Pořizovatel vyhověl připomínkám navrhovatelky pouze v rozsahu, v němž byl pozemek p. č. X zařazen do plochy sadů a zahrad.

12. Městský úřad Ř. jakožto dotčený vodoprávní úřad ve stanovisku ze dne 5. 2. 2015 požadoval, aby veškeré navrhované řady vodovodů a kanalizací byly zahrnuty do výkresu veřejně prospěšných staveb a aby v podmínkách využití funkčních ploch pro nové bydlení byl zahrnut požadavek napojení staveb na veřejný vodovodní a kanalizační řad. Tato část stanoviska byla pořizovatelem vyhodnocena tak, že označení všech vodovodních a kanalizačních řadů jako veřejně prospěšných staveb nemůže vodoprávní úřad požadovat. Pokud nebude rozporována podmínka připojení novostaveb na veřejný vodovodní a kanalizační řad, bude jasně definováno, co podmínka znamená v místech, kde vodovod/kanalizace dosud vybudovány nejsou.

13. V březnu 2017 byl vypracován návrh územního plánu k veřejnému projednání dle § 52 stavebního zákona. Oproti návrhu z prosince 2014 v něm došlo k těmto pro věc relevantním změnám: pozemek p. č. X byl zařazen do plochy bydlení v krajině (X) v zastavěném území; pro plochy X byl doplněn regulativ, podle nějž je v zastavitelných plochách povolení staveb podmíněno napojením na veřejnou vodovodní a kanalizační síť. Navrhovatelka podala proti návrhu územního plánu námitky, které doručila pořizovateli dne 2. 5. 2017. Vyjádřila v nich nesouhlas s vymezením pozemní komunikace na jejích pozemcích p. č. X, X, X, X, X, X, X a X, neboť nebyla prokázána její nezbytnost, potřebnost či vhodnost. Popsala, jakým způsobem je zajištěn přístup k pozemkům p. č. X, X a X, jejichž vlastníci jsou vzájemně propojeni, a mohou se tedy dohodnout na zajištění společného přístupu po pozemcích p. č. X a X. Dále se v námitkách ohradila proti nejednoznačnosti obsahu funkční plochy sady a zahrady, do které je zahrnuta část jejích pozemků p. č. X a X, neboť sady mají odlišnou funkci než zahrady a není zřejmé, zda jde o soukromý nebo veřejně přístupný prvek. Vytvoření plochy sadů a zahrad předjímá stanovisko orgánu státní správy lesů. K pozemku p. č. X navrhovatelka namítla, že otevřený zásak dešťové vody, jenž má být nahrazen zatrubněním přes uvedený pozemek, měl být již dávno dle rozhodnutí Městského úřad Ř. odstraněn, včetně nezákonně postavené přívodní dešťové kanalizace. Tuto dešťovou kanalizaci tedy nelze považovat za stávající stav. Dále obecně k územnímu plánu jako celku uvedla, že obsahuje podrobnosti náležející regulačnímu plánu či územnímu rozhodnutí, čímž nadbytečně předurčuje některá věcná řešení, konkrétně jde zejména o definice obsažené v části „Výklad pojmů“ textové části územního plánu, číselná vyjádření šířky veřejného prostranství, komunikací, ochranných pásem toků a celé škály regulativů v části X, včetně všech odkazů na § 20 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“). Ke stavbám meliorací se nezachovala projektová dokumentace, není tak známa jejich přesná poloha a nelze je vyznačit ve výkresech územního plánu. Nelze proto ani posoudit dopady staveb na území, jak je vyžadováno v části X.

14. V květnu 2018 byl zpracován upravený návrh územního plánu k opakovanému veřejnému projednání. V tomto návrhu byla na pozemcích p. č. X, X, X a X (ve vlastnictví navrhovatelky) vyznačena stávající místní účelová komunikace, a to jako součást plochy veřejného prostranství, na kterou navazuje na pozemku p. č. X návrhová místní účelová komunikace X, která je v textové části (str. X) popsána jako nová komunikace k připojení chat v s. č. L. Žádná z částí této místní účelové komunikace není veřejně prospěšnou stavbou. Veřejně prospěšná stavba X (dešťová kanalizace) byla na pozemku p. č. X ponechána, pouze byla mírně upravena její trasa. Jiné ve vztahu k projednávaným návrhům relevantní změny provedeny nebyly.

15. Dne 2. 7. 2018 doručila navrhovatelka pořizovateli námitky k upravenému návrhu územního plánu. V nich opětovně požadovala vypuštění veřejně prospěšné stavby X z pozemku p. č. X, k němuž bylo vydáno rozhodnutí o umístění stavby, stavební povolení na úpravu zahrady a zástavbu, rozhodnutí o povolení nakládání s podzemními vodami. S těmito rozhodnutími je koridor pro kanalizaci, jehož nezbytnost ani potřebnost není v návrhu územního plánu odůvodněna, v konfliktu. Navrhla, aby byla kanalizace vedena v souladu s původním projektem odpůrkyně z července 2002 zpracovaným společností B. Kanalizace není zřizována ani provozována ve veřejném zájmu, vede z výše položených obecních pozemků, které jsou určeny k zastavění rodinnými domy, její veřejná prospěšnost je nulová. Dále se navrhovatelka vyjádřila k pozemkům p. č. X, X, X a X, u nichž požadovala jejich zahrnutí do plochy bydlení v krajině. K tomu navrhovatelka shrnula, že funkční využití pozemků bylo rozhodnutím ze dne 9. 4. 2014 změněno na ornou půdu, neexistuje rozhodnutí o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace, dva z těchto pozemků jsou oploceny. Územní plán M., jenž řeší území, které s pozemky bezprostředně sousedí, předpokládá přístup k chatám po lesní cestě ve vlastnictví státu. Citlivějším řešením je též napojení pozemků v chatové oblasti na komunikaci na pozemku p. č. X. Dále žádá vypustit navržený přístup do lesa, neboť tato stezka nemá v lese pokračování a dubluje jiné řešení nacházející se v blízkosti. K pozemkům p. č. X a X navrhovatelka namítla, že bylo vydáno rozhodnutí o umístění stavby oplocení, které bylo v části podél lesa již realizováno. Rovněž je vydáno rozhodnutí o připojení pozemků na vodovod a kanalizaci a prodloužení veřejných sítí, stavba se začala realizovat. Pozemek je připojen na rozvod elektrické energie kabelovou skříní, která se nachází v části pozemku vymezené jako plocha sadů a zahrad. Má-li tím být chráněn les, neměl by územní plán nahrazovat řízení o umístění stavby, v němž by investor mohl argumentovat § 22 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „lesní zákon“). Navrhovatelka rovněž požádala o vypuštění melioračních staveb a podmínek k jejich údajné existenci či práv a povinností z existence těchto staveb vyplývajících, a to především z důvodu neexistence projektové dokumentace a nepříznivého působení systému meliorací, který je beztak z důvodu zastavění pozemků poškozen, na stav půdy (vysychání pozemků).

16. Dne 17. 9. 2018 vydalo Zastupitelstvo obce L. územní plán. Jeho textová část je shodná s upraveným návrhem územního plánu k opakovanému veřejnému projednání. Vypořádalo se s připomínkami navrhovatelky uplatněnými k návrhu územního plánu ke společnému jednání a rozhodlo o jejích námitkách podaných k návrhu územního plánu pro veřejné projednání i upravenému návrhu pro opakované veřejné projednání.

17. Judikatura správních soudů vymezila míru, v níž je soud oprávněn zasahovat do procesu územního plánování. K této konstantní judikatuře je pak nutno přihlédnout jak v případě zpochybňovaného naplnění cílů územního plánování, tak v případě navrhovatelkou tvrzeného neproporcionálního zásahu do jejího vlastnického práva. Jak v tomto ohledu plyne především z usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 – 120, je podmínkou zákonnosti územního plánu mimo jiné i to, že veškerá omezení vlastnického práva mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle, což představuje zásadu subsidiarity a minimalizace zásahu. Za předpokladu dodržení uvedené zásady může územním plánem dojít k omezením vlastníka v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a ten je povinen strpět je bez náhrady. V bodě 47 citovaného usnesení pak Nejvyšší správní soud dále dovodil, že „územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek, jenž je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona.“ Jak tedy lze z citované judikatury dovodit, hodnocení proporcionality napadeného opatření obecné povahy představuje nedílnou součást jeho soudního přezkumu, kdy v případě územního plánování především není možné připustit zásahy do vlastnického práva vykazující znaky diskriminace, „nerozumnosti“ či libovůle. K tomu soud doplňuje, že územní plán, ať je jeho obsah jakýkoliv, vždy představuje zásah do vlastnického práva, neboť stanoví meze jeho výkonu.

18. Dále podle rozsudku NSS ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007 – 73, v procesu územního plánování „jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto ‚vejde‘ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet“. Úkolem soudu tak není určovat, jakým způsobem má být určité území využito, a aktivně tak dotvářet územní plánování, ale pouze korigovat extrémy. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011, čj. 6 Ao 6/2010 – 103). Ze zásady zdrženlivosti tak plyne, že ke zrušení opatření obecné povahy v oblasti územního plánování by měl soud přistoupit, pouze pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Pozemek p. č. X 19. Navrhovatelka namítá, že podmínkou zařazení jakéhokoliv stavebního záměru pod pojem veřejně prospěšné stavby ve smyslu § 2 odst. 1 písm. l) stavebního zákona je, aby se jednalo o prvek veřejné infrastruktury, jehož účelem je rozvoj nebo ochrana území obce. Nikoliv každá veřejná infrastruktura tak je veřejně prospěšnou stavbou. V projednávaném případě jde o stavbu kanalizace pro odvádění srážkových vod, která ovšem s ohledem na § 1 odst. 4 písm. b) zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o kanalizacích“), není stavbou ve veřejném zájmu. Navrhovatelka poukázala na rozdílný účel kanalizace splaškových vod a kanalizace srážkových vod, pokud jde o jejich environmentální souvislosti. Z § 20 odst. 5 písm. c) vyhlášky č. 501/2006 Sb. plyne, že srážková voda má být primárně likvidována na stavebním pozemku, na němž má původ. Kanalizace srážkových vod sleduje soukromý zájem, nikoliv veřejný zájem.

20. Odpůrkyně se domnívá, že kanalizace určená k odvádění srážkových vod je prvkem, který má sloužit zájmům obce, potažmo jejích obyvatel a přispívat k trvale udržitelnému rozvoji obce (tedy k rozvoji obce i ochraně jejího území). Pokud jde o zákon o kanalizacích, výluka zmiňovaná navrhovatelkou vztahující se na kanalizace srážkových vod do něj byla včleněna až zákonem č. 76/2006 Sb. Ustanovení § 1 odst. 5 zákona o kanalizacích umožňuje vodoprávnímu úřadu stanovit, že se tento zákon vztahuje i na kanalizace srážkových vod, pokud by svojí povahou mohly ohrozit zájmy chráněné tímto zákonem.

21. Navrhovatelka v replice uvedla, že jestliže novelizací zákona o kanalizacích byly z jeho rozsahu vypuštěny kanalizace srážkových vod, jde jednoznačně o výraz toho, že zákonodárce dospěl k závěru, že na ně nelze nahlížet jako na stavby ve veřejném zájmu, čímž vyjádřil vůli, aby nadále byly do území umísťovány jako stavby v soukromém zájmu, u nichž je třeba zajistit, aby se nedotýkaly jiných zájmů. Pokud jde o podmínku rozvoje území obce, na pozemcích vymezených jižně od pozemku navrhovatelky (tedy nad ním) mají být srážkové vody likvidovány přednostně vsakováním. Stavba dešťové kanalizace tak může odvádět pouze vodu z místní asfaltové komunikace, která již existuje. Následně budovaná kanalizace tak nemůže být určena k rozvoji území obce (tedy vybudování komunikace).

22. Odpůrkyně v duplice činí sporným výklad účelu novelizace zákona o kanalizacích zastávaný navrhovatelkou. Podle tohoto výkladu by správní orgán rozhodoval o tom, zda je kanalizace srážkových vod v zájmu veřejném, nebo soukromém tím, zda by vydal rozhodnutí dle § 1 odst. 5 zákona o kanalizacích. Odpůrkyně se domnívá, že z hlediska tohoto ustanovení je nerozhodné, zda je kanalizace srážkových vod zřízena v zájmu soukromém, nebo veřejném. Vydáním rozhodnutí dle tohoto ustanovení se ze soukromé kanalizace nestává kanalizace ve veřejném zájmu.

23. Soud k tomu z odůvodnění rozhodnutí o námitkách zjistil, že odpůrkyně považuje srážkovou kanalizaci za technickou infrastrukturu, která je součástí veřejné infrastruktury, zřizované nebo užívané ve veřejném zájmu. Územní plán navrhuje nahradit otevřený zásak zatrubněním přes pozemky p. č. X, X, X a X s napojením na stávající dešťovou kanalizaci na pozemku p. č. X. Veřejně prospěšná stavba je ve veřejném zájmu, který převažuje nad zájmem soukromým zrušit dešťovou kanalizaci. Vést dešťovou kanalizaci po obecních pozemcích v komunikaci by bylo technicky problematické, bylo by nutno vést ji po ulici J., a to vzhledem ke zvyšujícímu se terénu do značné hloubky (cca X – X m) s vysokou pravděpodobností ve skalním podloží. Toto řešení by bylo výrazně dražší, technicky značně problematické, neúměrně v porovnání s navrženým řešením. Přerušení vodovodu by vedlo ke kumulaci srážkových vod na pozemku navrhovatelky a v jejím okolí a k problémům v celé lokalitě. Na pozemku navrhovatelky je vhodný terén pro odvádění srážkových vod. Navržené řešení dešťové kanalizace vytváří v území podmínky pro hospodárné vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů. Omezení využití pozemku navrhovatelky k výstavbě pro bydlení je minimální (umístění domů mimo vedení dešťové kanalizace). Veřejný zájem vést kanalizaci přes pozemek navrhovatelky převažuje nad soukromým zájmem kanalizaci srážkových vod přerušit nebo vést problematicky jinudy. Veřejný zájem na zřízení kanalizace srážkových vod spočívá v odvodu těchto vod z pozemků v lokalitě a v zabránění jejich kumulace a případným záplavám při vydatných srážkách. Vyřešení odvodu srážkových vod má sloužit pro ochranu dotčeného pozemku, na němž by se tyto vody mohly přirozeně shromažďovat vzhledem k terénu (svažující se údolí na pozemku navrhovatelky).

24. Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona se v územním plánu vymezují plochy pro veřejně prospěšné stavby. V čl. I odst. 1 písm. g) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“), se uvádí, že textová část územního plánu obsahuje vymezení veřejně prospěšných staveb, pro které lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit. Veřejně prospěšná stavba je definována v § 2 odst. 1 písm. l) stavebního zákona – je jí stavba pro veřejnou infrastrukturu (1. podmínka), pokud je určena k rozvoji nebo ochraně území obce (2. podmínka) a je takto vymezena v územněplánovací dokumentaci (3. podmínka). Pro účely posouzení prvního návrhového bodu je třeba posoudit, zda stavba kanalizace srážkových vod splňuje tuto definici. Splnění třetí podmínky není mezi účastníky sporné, stavba kanalizace srážkových vod je v územním plánu vymezena jako veřejně prospěšná stavba. Sporné je to, zda jsou splněny ostatní podmínky.

25. Pokud jde o první podmínku, je třeba vyjít z definice veřejné infrastruktury obsažené v § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona. Kanalizace srážkových vod je technickou infrastrukturou ve smyslu bodu 2 právě citovaného ustanovení. To ovšem samo o sobě nestačí, neboť technická infrastruktura je veřejnou infrastrukturou pouze za podmínky, že je zřizována nebo užívána ve veřejném zájmu. Z § 1 odst. 2 zákona o kanalizacích vyplývá, že vodovody a kanalizace pro veřejnou potřebu se zřizují a provozují ve veřejném zájmu. Slouží-li tedy kanalizace (bez ohledu na její charakter) veřejné potřebě, je její zřízení a provozování veřejným zájmem. Ze skutečnosti, že zákon o kanalizacích následně v § 1 odst. 4 písm. b) vylučuje ze své věcné působnosti kanalizace srážkových vod, nelze dovozovat, že by kanalizace srážkových vod zřizované pro veřejnou potřebu nebyly zřizovány a provozovány ve veřejném zájmu, tedy že by na ně nedopadal výše uvedený § 1 odst. 2 téhož zákona. Důsledkem zmíněného ustanovení je pouze to, že se ve vztahu k těmto kanalizacím neuplatní právní režim upravený počínaje § 2 zákona o kanalizacích. Ustanovení § 1 odst. 5 zákona o kanalizacích umožňuje, aby vodoprávní úřad rozhodl, že se tento zákon vztahuje též na kanalizace srážkových vod, jestliže je to v zájmu ochrany veřejného zdraví, ochrany zdraví zvířat nebo ochrany životního prostředí a jsou-li na kanalizaci připojeni alespoň dva odběratelé. Neznamená to, že by se kanalizace srážkových vod pro veřejnou potřebu, na kterou se ex lege nevztahuje režim zákona o kanalizacích, stala vydáním rozhodnutí dle § 1 odst. 5 tohoto zákona kanalizací provozovanou ve veřejném zájmu. Důsledkem tohoto rozhodnutí není převedení činnosti do kategorie činnosti ve veřejném zájmu, nýbrž pouze to, že činnost podléhá relativně přísné veřejnoprávní regulaci obsažené v zákoně o kanalizacích. Kanalizace srážkových vod může být zřizována a provozována ve veřejném zájmu za podmínek plynoucích z § 1 odst. 2 zákona o kanalizacích, i když nebylo ve vztahu k ní vydáno rozhodnutí dle § 1 odst. 5 tohoto zákona. Důvody, pro něž lze rozhodnout, že se na kanalizaci srážkových vod vztahuje zákon o kanalizacích, opodstatňují to, aby zřízení a provozování kanalizace srážkových vod bylo podrobeno přísnější regulaci obsažené v zákoně o kanalizacích (potřeba zajistit ochranu veřejného zdraví, zdraví zvířat nebo ochranu životního prostředí). Nejde ovšem o důvody relevantní pro kvalifikaci činnosti spočívající ve zřízení a provozování kanalizace srážkových vod jako činnosti ve veřejném zájmu. Z § 1 odst. 2 zákona o kanalizacích jednoznačně plyne, že pro podřazení této činnosti pod veřejný zájem postačuje, že jde o vodovod či kanalizaci pro veřejnou potřebu. Zřízení a provozování kanalizace srážkových vod pro veřejnou potřebu je činností ve veřejném zájmu bez ohledu na to, zda je dán některý ze zájmů pro podřízení této činnosti zákonu o kanalizacích dle § 1 odst. 5 tohoto zákona.

26. Navrhovatelka ve své argumentaci poukazuje na to, že není ve veřejném zájmu (v zájmu na ochraně životního prostředí), aby byla srážková voda odváděna z místa dopadu na zem, neboť nehrozí znečištění pozemků a je potřeba podporovat vsakování srážek v místě spadu. Tomu lze oponovat tím, že v mnoha případech není naplněn zájem na ochraně veřejného zdraví, natož pak zájem na ochraně životního prostředí ani při výstavbě a provozování vodovodů, pokud se nachází v oblasti dostatečně zásobené hygienicky nezávadnou podzemní vodou, přitom zákon nenechává nikoho na pochybách, že zřizování a provozování vodovodů pro veřejnou potřebu je vždy ve veřejném zájmu. Veřejný zájem na zřízení a provozování vodovodu či kanalizace není v tomto odvětví dán environmentálními aspekty této činnosti nebo snahou o ochranu veřejného zdraví, nýbrž tím, zda jde o infrastrukturu určenou pro veřejnou potřebu (veřejné užívání), což platí i pro kanalizaci srážkových vod. Veřejný zájem na rozvoji této technické infrastruktury je dán tím, aby k ní mělo přístup co nejvíce osob.

27. V daném případě je kanalizace srážkových vod plánována jako kanalizace pro veřejnou potřebu, z čehož plyne, že její zřízení a provozování je ve veřejném zájmu. V tomto směru neobstojí argumentace navrhovatelky, že jde toliko o uspokojení soukromého zájmu vlastníků stavebních parcel nacházejících se nad pozemkem navrhovatelky, kteří chtějí maximalizovat kapacitu těchto parcel, a tedy svůj zisk. Ani navrhovatelka nepopřela, že by kanalizace srážkových vod měla být pro veřejnou potřebu. To je mimo jiné doloženo i tím, že kanalizace je zapojena do systému kanalizace srážkových vod vybudovaného a dále rozvíjeného na území obce. Posuzovaná kanalizace tedy je stavbou veřejné infrastruktury ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona.

28. Druhá podmínka je vymezena alternativně, neboť je zapotřebí, aby stavba veřejné infrastruktury sloužila buď rozvoji území obce, nebo k jeho ochraně, popř. současně oběma těmto cílům. Z argumentace samotné navrhovatelky plyne, že kanalizace má sloužit rozvoji území obce, neboť jejím cílem je vytvořit podmínky pro využití části území obce k bydlení. Navrhovatelka svoji argumentaci zaměřila tím směrem, zda je třeba řešit problematiku likvidace srážkových vod v dané lokalitě právě jejich odvodem z území nebo zásakem v místě spadu. Nastolila tak otázku nezbytnosti zvoleného řešení, která ovšem není významná pro posouzení toho aspektu, zda účelem kanalizace je rozvíjet území obce. Tak tomu v daném případě nepochybně je. Dokončením systému kanalizace výstavbou propojky přes pozemek navrhovatelky dojde současně k ochraně té části území, do které směřuje již v současnosti odváděná srážková voda, která je volně zasakována. Je tedy přítomen i aspekt ochrany území. Soud uzavírá, že i druhá podmínka je splněna.

29. Z výše uvedeného plyne, že propojka kanalizace srážkových vod je veřejně prospěšnou stavbou. Návrhový bod je nedůvodný.

30. Navrhovatelka dále namítá, že zásah do jejího vlastnického práva k pozemku není proporcionální. Předně se domnívá, že zásah se neopírá o ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody. Kanalizace srážkových vod, kvůli níž má být navrhovatelka omezena v užívání minimálně části svého pozemku, má odvádět vodu z pozemků, které by měly být v budoucnu zastavěny a které se nacházejí nad jejím pozemkem. Zájem na jejím vybudování má ryze soukromý charakter, neboť slouží ke zvýšení zastavitelnosti jiných pozemků, a koliduje s pravidlem, že srážková voda má být zasakována na stavebním pozemku. Nejde tedy o zájem, jenž by byl nadřazen zájmu navrhovatelky. Navrhovatelka k tomu doplnila, že když byly přiváděny sítě k pozemkům, které mají být zastavěny, byla součástí projektu i kanalizace srážkových vod. Sítě měly obejít pozemek navrhovatelky ze z. Od realizace vyprojektované kanalizace srážkových vod (vedené v souběhu s kanalizací splaškových vod) investor, jímž byla odpůrkyně, upustil. Je tedy zřejmé, že existuje šetrnější řešení, které vede ke stejnému cíli.

31. Odpůrkyně k tomuto návrhovému bodu uvedla, že původní řešení vedení kanalizace srážkových vod sledované v projektu zpracovaném společností B., s. r. o., bylo extrémně technicky a finančně náročné, nepřiměřené sledovanému cíli a zcela mimo možnosti odpůrkyně. Tato kanalizace by sice byla vedena v souběhu s kanalizací splaškovou, ale musela by být vybudována v podstatně větší hloubce (cca X m). V dané lokalitě se však již v hloubce okolo X či X m naráží na monolitické kamenné bloky a již dosažení této hloubky bývá obtížné. Srážková kanalizace na rozdíl od splaškové kanalizace neodvádí vodu z jednoho bodu, nýbrž odvodňuje celé území. Řešení obsažené v územním plánu je logické, neboť kanalizace je pětkrát kratší než v případě kanalizace vedené paralelně se splaškovou kanalizací a využívá gravitace, neboť odvádí srážkovou vodu z oblasti nacházející se s. n. u. J. přes pozemek navrhovatelky, který se nachází v údolí. Sama navrhovatelka přitom s tímto řešením v roce 2008 souhlasila, a i když posléze od dohody odstoupila, vyjádřila připravenost projekt dále realizovat. Pozemek navrhovatelky je ohrožen srážkovými vodami z oblasti nacházející se nad ním, takže odvodnění této oblasti je nejen ve veřejném zájmu, nýbrž též v zájmu navrhovatelky. Řešení obsažené v územním plánu není výsledkem libovůle, nýbrž reflektuje reálné podmínky v území.

32. Navrhovatelka v replice reaguje tím, že neexistuje žádná kalkulace, která by dokládala extrémní náročnost vybudování kanalizace podél pozemní komunikace v souběhu se splaškovou kanalizací. Vyloučení tohoto řešení by muselo být doloženo v odůvodnění územního plánu. Podle dokumentace zpracované k záměru pro územní řízení měla být dešťová kanalizace vedena v pozemku odpůrkyně v komunikaci uprostřed řešeného území v souběhu se splaškovou kanalizací (dokonce měla být výškově umístěna nad splaškovou kanalizací) v hloubkách shodných jako kanalizace splašková, tedy maximálně X m pod povrchem. Dno nejkritičtější šachty X a X v nejvyšším místě terénu mělo být v hloubce X m, tedy nikoliv v hloubce X m, jak tvrdí odpůrkyně. Toto řešení nepochybně vzniklo na základě posouzení a výpočtu odborného kvalifikovaného projektanta, dokonce na základě odborného hydrogeologického a hydrologického posudku. Není pravda, že by tento projekt byl extrémně technicky a finančně náročný. Splašková kanalizace navržená v tomto projektu je již realizována a kolaudována, je plně funkční. Navrhovatelka nevidí důvod, proč by vedle této kanalizace nemohla být vedena ještě jedna trubka pro dešťovou kanalizaci. Jakmile je dešťová voda již v kanalizaci, lze ji přečerpávat na vyšší místo stejně jako v případě splaškové kanalizace. Z dokumentace přitom neplyne, že by splašková voda byla v kanalizaci přečerpávána. Není tak zřejmé, proč by musela být přečerpávána srážková voda, pokud by byla vedena v souběhu se splaškovou kanalizací.

33. Odpůrkyně v duplice uvedla, že šachta X, o níž hovoří navrhovatelka, je součástí trasy X kanalizace, která má odvádět srážkovou vodu z území j. od pozemku navrhovatelky. V případě trasy X, kterou považuje navrhovatelka za vhodnou alternativu k řešení obsaženému v územním plánu, by při zachování spádu kanalizace musela být šachta X v hloubce okolo X m, neboť v místě, kde tato trasa odbočuje na z., je terén o několik metrů níže.

34. Navrhovatelka v triplice v návaznosti na tvrzení odpůrkyně, že srážková voda je na řešeném území likvidována vsakem, což ovšem není zcela vyhovující, zdůraznila, že odchýlení od technické normy preferující likvidaci srážkových vod na pozemku se nemůže opírat toliko o skutečnost, aby likvidace srážkových vod byla pro někoho pohodlnější. Zejména nejde o důvod legitimizující zásah do vlastnického práva třetí osoby (navrhovatelky). Navrhovatelka považuje za klíčové, že projekt na kanalizaci srážkových vod již byl jednou zpracován, což odpůrkyně nezpochybnila, následně byla kanalizace z tohoto projektu na základě rozhodnutí odpůrkyně vyňata, a to nikoliv z důvodů technických. Realizovatelnost jiného řešení je tedy zjevná.

35. Soud si je vědom toho, že vymezením propojky kanalizace srážkových vod jako veřejně prospěšné stavby byl vytvořen základní předpoklad pro omezení vlastnického práva navrhovatelky k jejímu pozemku. Důsledkem napadeného opatření obecné povahy je založení účelu vyvlastnění [§ 170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona]. Není nicméně věcí procesu pořizování územního plánu a jeho soudního přezkumu posoudit, zda jsou splněny všechny podmínky pro vyvlastnění, které jsou upraveny v zákoně č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů. Jednou z těchto podmínek, která je posuzována až ve vyvlastňovacím řízení, je, zda veřejný zájem na dosažení účelu vyvlastnění převažuje nad zájmem na zachování dosavadních práv vlastníka pozemku (srov. rozsudky NSS ze dne 26. 7. 2016, čj. 2 As 21/2016 – 83, a ze dne 22. 3. 2017, čj. 6 As 231/2016 – 40, v nichž soud sice přezkoumával územní rozhodnutí, ovšem detailně vymezil otázky, které jsou předmětem řízení o vyvlastnění). Soud se proto mohl nyní zabývat pouze proporcionalitou umístění stavby kanalizace na pozemek navrhovatelky (odhlížeje od expropriačních konsekvencí, které budou posouzeny až v řízení dle zákona o vyvlastnění). Jde tedy o posouzení otázky, zda zásah spočívající ve vedení stavby kanalizace přes pozemek navrhovatelky je přiměřený ve vztahu k zájmu na tomto řešení.

36. Navrhovatelka předně zpochybňuje legitimitu samotného vzniku kanalizace srážkových vod. Podle § 20 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb. lze stavební pozemky vymezit jen tak, aby bylo na pozemku vyřešeno vsakování nebo odvádění srážkových vod ze zastavěných nebo zpevněných ploch. To musí být přednostně řešeno jejich vsakováním. Přípustné je nicméně rovněž jejich zadržování a regulované odvádění kanalizací srážkových vod do vod povrchových, k čemuž má právě sloužit posuzovaná kanalizace, a případně též jejich vypouštění do jednotné kanalizace. Dodržení tohoto požadavku na využívání území bude posouzeno až v územním řízení, jak plyne z § 1 odst. 2 věty druhé vyhlášky č. 501/2006 Sb., neboť jde o požadavek na vymezování pozemků a umísťování staveb na nich. Podle § 5 odst. 3 vodního zákona nesmí být povolena stavba, není-li zajištěno vsakování nebo zadržování a odvádění srážkových vod v souladu se stavebním zákonem; vodní zákon tedy nestanoví žádný požadavek na způsob likvidace srážkových vod, odkazuje na stavební zákon (a implicitně i na jeho prováděcí předpisy). Pro účely přezkumu přiměřenosti územního plánu je významné, že způsob likvidace srážkových vod jejich odváděním oddělenou kanalizací do povrchových vod je přípustný. Snaha vytvořit podmínky pro řádnou likvidaci srážkových vod je tedy legitimním důvodem. Není na místě v tomto řízení posuzovat, zda nemůžou být srážkové vody v dostatečném rozsahu likvidovány na stavebních pozemcích. Jde o opatření, které je schopno dosáhnout sledovaného účelu.

37. Z hlediska nezbytnosti zásahu do vlastnického práva navrhovatelka poukazovala na to, že existuje alternativní možnost vedení kanalizace srážkové vody, a to pod komunikací v pozemku odpůrkyně. Takto měla být kanalizace srážkových vod původně naprojektována a byla předložena do územního řízení. K tomu soud uvádí, že v testu proporcionality nemůže uspět takové řešení veřejné infrastruktury, které omezuje vlastnické právo soukromého vlastníka, pokud by bylo možné vést veřejnou infrastrukturu v pozemcích obce. Je přirozené, aby budování veřejné infrastruktury, která slouží k rozvoji a ochraně území obce, nesla tato obec, pokud to je s ohledem na majetkové poměry v území a technickou stránku věci možné. Soud ověřil, že navrhovatelka v průběhu pořizování územního plánu již od zveřejnění prvního návrhu územního plánu (z prosince 2014) podávala připomínky a posléze i námitky proti vedení kanalizace srážkových vod přes její pozemek. V námitkách k návrhu z března 2017 i námitkách k upravenému návrhu z května 2018 navrhovatelka poukázala na to, že kanalizace má odvádět srážkovou vodu ze zastavitelných ploch na pozemcích odpůrkyně, přičemž při projednávání žádosti o vydání územního rozhodnutí týkajícího se umístění staveb v této ploše byla tato technická infrastruktura vyhodnocena odpůrkyní jako nadbytečná. Navrhovatelka navrhla, aby odvod srážkové vody byl řešen způsobem stanoveným v dokumentaci pro územní řízení zpracované v červenci 2002 (na obecních pozemcích souběžně se splaškovou kanalizací). Tyto skutečnosti navrhovatelka doložila písemnostmi souvisejícími se zmiňovaným územním řízením a dopisem odpůrkyně ze dne 27. 12. 2002. Odpůrkyně v odůvodnění rozhodnutí o námitkách pouze obecně poukázala na obtížnost technické realizace původního projektu a jeho vyšší nákladnost. Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách neplyne, že by realizace byla z technických důvodů zcela vyloučena. Nelze z něho dovodit ani to, z jakého podkladu čerpá odpůrkyně závěr o obtížné realizovatelnosti původního záměru z technického hlediska a dále závěr o značné ekonomické nákladnosti řešení. Součástí předloženého správního spisu není žádná studie technické proveditelnosti původního záměru ani ekonomické posouzení nákladů na obě možná řešení. Ani v odůvodnění územního plánu, resp. odůvodnění rozhodnutí o námitkách nejsou obsaženy žádné konkrétní skutečnosti, které by ústily v přesvědčivý závěr o nevhodnosti realizace původně zamýšleného řešení kanalizace srážkových vod na pozemku obce, a to ať již z důvodu technické nerealizovatelnosti, nebo zásadní ekonomické nevýhodnosti. Ani ve vyjádřeních, která odpůrkyně učinila v soudním řízení, třebaže jejich prostřednictvím nelze odstraňovat nedostatky odůvodnění napadeného správního aktu, takovou argumentaci nepředestřela, pouze naznačila některé aspekty technické obtížnosti řešení, k ekonomické stránce neuvedla vůbec nic konkrétního.

38. Soud následně konfrontoval výše popsaný stav požadavky, které judikatura klade na odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Ty byly poprvé uceleně vymezeny v rozsudku NSS ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010 – 169, podle něhož je třeba klást na odůvodnění rozhodnutí o námitkách stejné požadavky jako na klasická správní rozhodnutí, které jsou upraveny v § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec námitky uplatněné oprávněnou osobou za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené. V navazující judikatuře lze vysledovat ústup od takto přísně pojatých požadavků, a to s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, jehož závěry byly generalizovány. Podle Ústavního soudu nesmí být požadavky kladené na rozhodnutí o námitkách, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s nimi, přemrštěné, které by byly výrazem přepjatého formalismu, jenž ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů. Nepřiměřené nároky na odůvodnění rozhodnutí o námitkách jsou zásahem do práva obce na samosprávu. V nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, nicméně Ústavní soud svůj přístup k věci upřesnil v tom směru, že věc posuzovaná v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 vykazovala specifika skutkového charakteru, pro něž nemohou být tam vyslovené závěry generalizovány. Ústavní soud zdůraznil odlišnou povahu odůvodnění územního plánu jako takového a odůvodnění rozhodnutí o námitkách a rozdílný přístup k soudnímu přezkumu těchto dvou odůvodnění. Uvedl, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území (ty jsou předmětem odůvodnění územního plánu jako takového), konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. Nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť není hodnotou per se, ale prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek či z konkrétního sporu o řešení některé otázky. Ústavní soud připomenul, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod a který musí být soudem přezkoumatelný. Z toho dovodil, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí „přehnaných požadavků“ usuzovat pouze výjimečně (v konkrétně vymezených poměrech věci).

39. V nyní posuzované věci uplatnila navrhovatelka námitky jako vlastník pozemku, přes nějž má být vedena veřejně prospěšná stavba kanalizace srážkových vod. Tvrdila, že tato veřejně prospěšná stavba byla dříve plánována na pozemku ve vlastnictví obce. Navrhovatelka se tedy touto námitkou domáhala ochrany svého vlastnického práva, do něhož odpůrkyně měla v úmyslu zasáhnout (a ve výsledku skutečně zasáhla) výkonem veřejné moci při výkonu samosprávy v oblasti územního plánování. Na rozhodnutí odpůrkyně o námitce navrhovatelky je proto třeba s ohledem na nález sp. zn. I. ÚS 178/15 klást požadavky vymezené v rozsudku čj. 1 Ao 5/2010 – 169. Těmto požadavkům rozhodnutí o námitce nedostojí, neboť z něho není zřejmé, na základě jakých podkladů posoudila odpůrkyně námitku navrhovatelky, z jakých konkrétních skutečností odpůrkyně vycházela a jak je hodnotila. Soud nezastírá, že rozhodnutí o námitce obsahuje srozumitelnou základní úvahu odpůrkyně týkající se výběru řešení kanalizace srážkových vod (hledisko vhodného terénu, komplikovanost původního řešení z hlediska technické stránky, rozdílná výše nákladů). Soud zdůrazňuje, že řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je koncipováno jako řízení přezkumné, nikoliv nalézací. Činnost soudu se tedy zejména při posuzování přiměřenosti územního plánu omezuje na přezkum důvodů, které v napadeném územním plánu uvedla odpůrkyně. Pokud by bylo akceptovatelné, aby odpůrkyně vypořádala námitky navrhovatelky pouze takto relativně obecným odůvodněním, které neobsahuje konkrétní skutečnosti, o něž opírá své závěry, znamenalo by to, že by soud neměl jak přezkoumat správnost závěru odpůrkyně. Není na soudu, aby namísto odpůrkyně v reakci na návrhové body, které obsahově odpovídají námitkám uplatněným v průběhu pořizování územního plánu, podstatným způsobem po skutkové stránce dopracovával odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Stejně tak nelze připustit, že by se soudní přezkum rozhodnutí o námitkách omezil toliko na formální konstatování, že se odpůrkyně s námitkou navrhovatelky rámcově vypořádala, aniž by již přezkoumal správnost posouzení námitky ze strany odpůrkyně. Navrhovatelka má nárok na soudní ochranu svého vlastnického práva, která musí spočívat v materiálním přezkumu důvodů rozhodnutí o námitkách. Soud může této své roli dostát pouze za podmínky, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách obsahuje konkrétní zjištění, z nichž odpůrkyně vycházela, odkazy na jednotlivé listiny, z nichž odpůrkyně zjištění učinila, a hodnotící úvahy. Odpůrkyně v posuzované věci nedostála těmto požadavkům kladeným na kvalitu rozhodnutí o námitkách, což soudu neumožňuje přezkoumat její závěr, že realizace kanalizace srážkových vod na pozemku odpůrkyně dle původního projektu je vyloučena. Není na soudu, aby v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vedl dokazování k prokázání technické a ekonomické realizovatelnosti projektu, neboť by tím v zásadním ohledu nahrazoval činnost pořizovatele územního plánu, resp. projektanta. Tato nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách znemožnila soudu dokončit test proporcionality, a učinit tak závěr ohledně přiměřenosti zvoleného řešení. Návrhový bod je důvodný.

40. Soud neprovedl důkaz listinami předloženými účastníky řízení, neboť s ohledem na výše uvedené to nebylo pro posouzení věci potřebné. Část těchto listin je součástí správního spisu jako příloha k námitkám navrhovatelky; těmito listinami, z nichž soud vycházel, má soud za dostatečně prokázané, že v minulosti bylo zpracováno jiné řešení, které předpokládalo jiné vedení kanalizace srážkových vod, což odpůrkyně ani nezpochybnila. Toto skutkové zjištění pak bylo určující pro posouzení přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách.

41. Napadené opatření obecné povahy je dle navrhovatelky nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Z odůvodnění opatření obecné povahy jako takového ani odůvodnění rozhodnutí o námitkách nelze zjistit, jaký veřejný zájem má veřejně prospěšná stavba naplňovat, kolika lidí se bude tento veřejný zájem dotýkat, jaký vliv bude mít záměr na ekonomiku obce či regionu. Koncepce veřejné infrastruktury je podle odůvodnění opatření obecné povahy založena na tom, že likvidace dešťových srážek má být zajištěna na vlastních pozemcích staveb, což platí i pro rozvojové plochy. V rozporu s těmito obecnými principy je pak uvedeno, že má být zrušen stávající zásak do poldru a nahrazen kanalizací srážkových vod přes pozemek navrhovatelky. Tato výjimka z obecných pravidel není v opatření obecné povahy jakkoliv odůvodněna. Z výkresu č. X plyne, že kanalizace srážkových vod na celém území obce kopíruje pozemní komunikace, pouze v případě navrhovatelky prochází kanalizace napříč jejím pozemkem. Navrhovatelka shrnuje, že není možné provést test proporcionality.

42. Odpůrkyně má za to, že jak dobudování kanalizací srážkových vod, tak preferování likvidace srážkových vod na stavebních pozemcích jsou dva nástroje koncepce dešťových kanalizací, které se vzájemně nevylučují, naopak se doplňují a umožňují rozvoj obce s přihlédnutím k jedinečnosti každé její části.

43. Navrhovatelka v replice zdůraznila, že jakmile je řešení obsažené v územním plánu odlišné od základní koncepce, s kterou je v rozporu, je třeba ho odůvodnit. Potřeba vypořádání námitky je tím větší, čím vyšší je míra zásahu do vlastnického práva.

44. Ve vztahu k tomuto návrhovému bodu je třeba předně poukázat na shora uvedený závěr o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách. Na vnitřní rozpornost opatření obecné povahy nelze usuzovat z toho, že vychází z obecné zásady likvidace srážkových vod na stavebních pozemcích a vedle toho vymezuje propojku kanalizace srážkových vod přes pozemek p. č. X. Z grafické části odůvodnění územního plánu (výkres X Veřejná technická infrastruktura – kanalizace) vyplývá, že na území obce se nachází již realizované kanalizace srážkových vod, o něž je třeba pečovat a rozvíjet je. V lokalitě nacházející se jižně od pozemku navrhovatelky již je kanalizace srážkových vod vybudována, přičemž doposud byla likvidace těchto vod řešena zásakem. Propojka vedoucí přes pozemek navrhovatelky má vyřešit likvidaci srážkových vod odváděných touto stávající kanalizací. Je zřejmé, že potřeba řešení této otázky přímo nesouvisí s tím, že územní plán vyjadřuje preferenci likvidace srážkových vod na stavebních pozemcích. Návrhový bod je nedůvodný.

45. Navrhovatelka dále uvádí, že vymezení veřejně prospěšné stavby je v rozporu s § 43 odst. 1 a 3 stavebního zákona, podle nichž má být předmětem územního plánu toliko koncepce veřejné infrastruktury, přičemž územní plán nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územnímu rozhodnutí. Veřejně prospěšné stavby mají být vymezeny v podobě ploch a koridorů, tedy jako základní orientace a propojené body, nikoliv však jejich konkrétním umístěním. V územním plánu nelze umístit záměr stejně jako v případě regulačního plánu či územního rozhodnutí. V posuzovaném případě je veřejně prospěšná stavba vymezena příliš konkrétně, jakoby se jednalo o územní rozhodnutí či regulační plán.

46. Podle odpůrkyně je třeba na pojem koridor nahlížet vždy v souvislosti s povahou infrastruktury, která je jím vymezována. Těžko si lze představit koridor pro dešťovou kanalizaci jinak než jako trasu vedoucí z bodu A do bodu B (v tomto směru jde skutečně o prvek orientace odněkud někam). Vymezení koridoru pro veřejně prospěšnou stavbu bude vždy mnohem konkrétnější než jen pouhá koncepce. Územní plán zakresluje pouze trasu, neřeší však záměr ve všech podrobnostech jako v územním řízení. Méně konkrétním vymezením koridoru (tedy zvolením větší šíře) by bylo zasaženo do práv navrhovatelky mnohem citelněji.

47. K tomuto návrhovému bodu soud nejprve poukazuje na § 43 odst. 1 stavebního zákona, podle nějž územní plán mj. stanoví koncepci veřejné infrastruktury a vymezí zastavitelné plochy a plochy pro veřejně prospěšné stavby. Toto ustanovení je dále provedeno čl. I odst. 1 přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která stanoví náležitosti obsahu územního plánu. Podle tohoto ustanovení obsahuje textová část územního plánu koncepci veřejné infrastruktury, včetně podmínek pro její umísťování, vymezení ploch a koridorů pro veřejnou infrastrukturu, včetně stanovení podmínek pro jejich využití. Dále obsahuje vymezení veřejně prospěšných staveb, pro které lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit. Přezkoumávané opatření obecné povahy obsahuje koncepci veřejné infrastruktury (kanalizace) v kapitole X textové části územního plánu, konkrétně v podkapitole X. V grafické části územního plánu (viz hlavní výkres) nejsou vymezeny žádné plochy technické infrastruktury pro kanalizaci. Na pozemku navrhovatelky je vymezena toliko plocha X, neprotíná ji plocha X (technická infrastruktura). Stavby technické infrastruktury lze realizovat v těch druzích ploch s rozdílným způsobem využití, v nichž je tento způsob využití přípustný (např. v plochách X, X, X, X). Představa odpůrkyně o tom, jak by měla vypadat síť kanalizace, je vyjádřena ve výkresu X Veřejná technická infrastruktura – kanalizace, který je součástí grafické části územního plánu, ovšem nijak nepředepisuje způsob využití konkrétní části pozemků (ploch), závazné je pouze vymezení ploch a způsobů jejich využití. V tomto výkresu je vyznačena plánovaná propojka přes pozemek navrhovatelky. Odpůrkyně tedy přistoupila k vymezení veřejné infrastruktury tak, jak předpokládá stavební zákon a prováděcí vyhláška, neboť v územním plánu je vskutku vymezena toliko koncepčně, přičemž směr rozvíjení kanalizace srážkových vod je v něm indikován pouze ve výkresu, který nepředepisuje závazným způsobem místa, kde smí být kanalizace umístěna, a kde naopak nikoliv; to je ponecháno územnímu řízení, v němž bude posouzen soulad umístění stavby kanalizace s přípustným využitím dotčené plochy, nikoliv s tím, zda umístění odpovídá výkresu X.

48. Dále je v územním plánu vymezena veřejně prospěšná stavba X a to v textové části v kapitole X a v grafické části ve výkresu X Výkres veřejně prospěšných staveb, opatření a asanací. Z výše zmíněných právních předpisů vyplývá, že v územním plánu mají být vymezeny veřejně prospěšné stavby. To je právě důvod, proč ve výkresu X byla vyznačena stavba propojky kanalizace srážkových vod. Je přitom v souladu s principem minimalizace zásahu do vlastnického práva, aby veřejně prospěšná stavba byla vymezena v co nejmenším potřebném rozsahu, aby omezovala prostor pro osobu oprávněnou navrhnout vyvlastnění pozemku a posilovala právní jistotu vlastníka pozemku dotčeného veřejně prospěšnou stavbou, pokud jde o závazné vymezení části pozemku, k níž může být omezeno vlastnické právo, a zbývající části, v níž se nemusí vlastník pozemku omezení obávat. Vymezení veřejně prospěšné stavby ve výkresu X indikuje pouze to, jaká konkrétní část může být vyvlastněna, nebrání však tomu, aby se vlastník pozemku dohodl s osobou oprávněnou k vyvlastnění na vedení veřejně prospěšné stavby v jiné části pozemku (plocha X může být využita k umístění technické infrastruktury bez toho, aby musela být její konkrétní trasa zachycena na jakémkoliv výkresu územního plánu). Není tedy pravda, že by územní plán nahrazoval územní rozhodnutí, neboť územním plánem není stavba závazně umístěna do území, jen je vymezen rozsah pro případné odnětí vlastnického práva k pozemku. Územní plán nestanoví podrobné podmínky pro umístění a prostorové uspořádání kanalizace srážkových vod jakožto veřejně prospěšné stavby, což je dle části I odst. 1 písm. c) přílohy č. 11 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. až povinnou náležitostí regulačního plánu. Soud tedy dospěl k závěru, že rozsah vymezení veřejně prospěšné stavby v územním plánu odpovídá § 43 odst. 1 stavebního zákona. Návrhový bod je nedůvodný.

49. Navrhovatelka dále napadá regulativ, který stanoví podmínku pro povolení staveb na pozemcích, na nichž se nachází meliorace, což je i případ pozemku navrhovatelky, aby bylo hydrogeologickým posudkem prokázáno, že nedojde k negativnímu ovlivnění hydrologického režimu v oblasti. Navrhovatelka argumentuje tím, že není přípustné stanovit v územním plánu procesní podmínky, neboť předmětem územního plánu může být stanovení pouze podmínek věcných. Dále navrhovatelka argumentuje tím, že danou problematiku řeší vodní zákon, který v § 56 odst. 4 upravuje nakládání s melioracemi. Povinnosti stanovené zvláštními právními předpisy (vodním zákonem) nemají být přebírány do územního plánu. V neposledním případě je stanovená podmínka vágní a reálně nestanoví žádný věcný rámec, který by měl být splněn. Každá stavba ovlivní hydrologické poměry, přičemž není zřejmé, co územní plán rozumí negativním ovlivněním (pro někoho je podmáčení pozemku negativem, pro někoho vítaným prvkem ekosystému). Podmínka tak pouze otevírá prostor pro zvůli a právní nejistotu. Je navíc redundantní, protože ochrana vodoprávních zájmů je součástí každého územního či stavebního řízení, a není tak důvod ji neorganicky dublovat.

50. Odpůrkyně k tomuto návrhovému bodu uvedla, že z ničeho neplyne oprávnění stanovit v územním plánu toliko věcné podmínky využití území. Ani Krajský soud v H. K., jehož rozsudku se navrhovatelka dovolává, nedovodil nepřípustnost stanovení procesních podmínek v územním plánu (v daném případě stanovená podmínka překračovala meze konkrétního zákonného ustanovení). V námitkách proti návrhu územního plánu navrhovatelka nic nenamítala proti stanovení této procesní podmínky, pouze se ohrazovala proti vyznačení meliorací na jejích pozemcích, ačkoliv ty tam již několik desítek let existují. Zahrnutím této podmínky do územního plánu se nenahrazují povinnosti obsažené ve vodním zákoně. Odpůrkyně se neztotožňuje ani s námitkou neurčitosti regulativu, neboť možnost negativního ovlivnění území lze posoudit pouze na základě účelu meliorací a způsobu využití území. Účelem této podmínky je zajistit objektivní posouzení vlivu záměru na meliorace odborníkem.

51. Navrhovatelka v replice polemizuje s odpůrkyní, pokud jde o výklad rozsudku Krajského soudu v H. K., a poukazuje na to, že uvedený soud shledal jako nezákonné podmínky využití území, které mají procesní charakter (zákaz zjednodušeného řízení dle stavebního zákona, podmínění umístění stavby souhlasem zastupitelstva). Meliorace, které se nachází na pozemku navrhovatelky, opakovaně přežily dobu své životnosti. Není tak zřejmé, zda vůbec cokoliv ovlivňují, ať již v dobrém či zlém. Přepokládaný závěr posudku tak bude, že vlivy nelze posoudit. Není jisté, zda bude takový posudek dostatečný.

52. Odpůrkyně v duplice poukázala na to, že podmínky, které shledal Krajský soud v H. K. nepřípustné v územním plánu ve věci, již posuzoval, se svojí podstatou liší od podmínky, kterou napadá navrhovatelka. Dále uvedla, že nerozumí spekulacím navrhovatelky týkajícím se obsahu hydrogeologického posudku. Bude-li předložen posudek, podle jehož závěru stavba negativně neovlivní hydrologický režim v oblasti, bude podmínka považována za splněnou. Pokud posudek vyzní tak, že nelze posoudit vliv stavby na hydrologický režim v oblasti, nebude podmínka splněna. Obsah podmínky je tedy dle odpůrkyně zcela zřejmý.

53. V triplice navrhovatelka poukázala na rozsudek NSS čj. 4 As 138/2017 – 33, jímž byl přezkoumán výše zmiňovaný rozsudek Krajského soudu v H. K. a z něhož plyne, že obec není oprávněna k tomu, aby v územním plánu rozšiřovala okruh dotčených orgánů nad rámec stanovený právními předpisy stanovením podmínky, že výstavba bytových domů musí být odsouhlasena zastupitelstvem. Navrhovatelka se domnívá, že i v nyní posuzovaném případě jde o rozšíření okruhu aktérů o další subjekt, což právě vytýká odpůrkyni.

54. Soud k tomu předně uvádí, že navrhovatelka vskutku v námitkách ze dne 30. 4. 2017 netvrdila, že by tato podmínka obsažená již v návrhu územního plánu z března 2017 byla nezákonná z důvodu, že překračuje regulatorní rámec vymezený stavebním zákonem pro územní plány (znění námitek ze dne 26. 6. 2018 je irelevantní, neboť tato podmínka nedoznala žádných změn, a tudíž nebyla předmětem opakovaného veřejného projednání). Navrhovatelka je nicméně oprávněna dovolávat se nezákonnosti části opatření obecné povahy z důvodu jeho rozporu s kogentními právními normami hmotněprávního charakteru v řízení před soudem, třebaže neuplatnila odpovídající námitku k návrhu územního plánu (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010 – 116, a navazující judikaturu). V územním plánu mají být podle § 43 odst. 1 stavebního zákona stanoveny podmínky využití ploch. V části I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. jsou tyto podmínky blíže vymezeny tak, že kromě způsobu využití plochy (hlavní využití, přípustné využití, nepřípustné využití, popř. podmíněně přípustné využití) mají být stanoveny podmínky prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (např. výškové regulace zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich využití). Z toho plyne, že na úrovni územního plánu lze určit toliko přípustné způsoby využití plochy a regulativy prostorového uspořádání. Podmínka, kterou navrhovatelka napadá a jejíž podstatou je uložit žadateli povinnost předložit v jednotlivých povolovacích řízeních konkrétní podklad rozhodnutí, mezi tyto regulativy nenáleží. Jde o procesní povinnost, která překračuje možnosti plynoucí z § 43 odst. 1 stavebního zákona a přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. Vodní zákon ukládá v § 27 vlastníkům pozemků povinnost zajistit péči o ně tak, aby nedocházelo ke zhoršování vodních poměrů, zejména ke zhoršování odtokových poměrů, odnosu půdy erozní činností vody a aby byly zlepšovány retenční schopnosti krajiny. Vodní zákon ani jeho prováděcí právní předpisy nekladou žádné požadavky na to, jakým způsobem má být prokázáno plnění této povinnosti. Ochranu vodního režimu v oblasti dotčené konkrétním záměrem je třeba zajistit v rámci jednotlivých procesních postupů, které směřují k povolení tohoto záměru. Právě v těchto postupech (správních řízeních) může být požadováno předložení hydrogeologického posudku, na jehož základě bude možné posoudit, jak se záměr projeví na vodních poměrech nejen stavebního pozemku, ale též pozemků okolních, což může být významné především pro posouzení námitek vlastníků těchto pozemků. Stavební zákon ani vodní zákon ovšem neumožňují, aby v územním plánu byl stanoven paušální požadavek na předložení konkrétního podkladu pro rozhodnutí v povolovacím řízení. V tomto rozsahu je územní plán nezákonný. Nad rámec toho je třeba uvést, že hydrogeologický posudek je i přes skutečnost, že je zpracován odborně způsobilou osobou, pouze jedním z podkladů rozhodnutí, jenž nemá závazný charakter. Pokud odpůrkyně stanovila nejen procesní povinnost předložit hydrogeologický posudek, ale současně z něj učinila de facto závazné stanovisko, neboť na formulaci nálezu posudku záleží, zda bude moct být stavba povolena, či nikoliv, je tím zvýšena intenzita konstatované nezákonnosti.

55. V odůvodnění rozhodnutí o námitkách se odpůrkyně na obranu svého postupu dovolává § 56 odst. 4 vodního zákona, jenž obsahuje povinnosti vlastníků pozemků, na nichž se nachází meliorace, ve vztahu ke stavbám meliorací. Pro posuzovanou situaci nejpřiléhavější je písm. b) citovaného ustanovení, z něhož plyne povinnost užívat pozemek tak, aby neovlivnil negativně funkci stavby k vodohospodářským melioracím pozemků. Tato zákonem daná povinnost, která tíží vlastníky pozemků, na nichž se nachází stavby k melioracím, a jejímž objektem je ochrana těchto staveb, nekoresponduje obsahu povinnosti uložené v územním plánu, která směřuje k ochraně hydrologického režimu v dané oblasti. Právní základ stanovení povinnosti, jehož se odpůrkyně dovolává (ochrana staveb k melioracím), není v souladu se zájmem chráněným posuzovanou podmínkou územního plánu (ochrana vodních poměrů na pozemcích v okolí).

56. K argumentaci rozhodnutími správních soudů a Ústavního soudu ve věci územního plánu města P. p. S. soud uvádí, že Nejvyšší správní soud shledal v rozsudku ze dne 27. 9. 2017, čj. 4 As 138/2017 – 33, nezákonnými všechny regulativy, které se vymykají předmětu územního plánu, jak jej vymezuje § 43 odst. 1 stavebního zákona a příloha č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. (zavedení podmínky souhlasu zastupitelstva obce se stavbou), popř. jsou sice stavebními předpisy připuštěny, ovšem vymykají se stanoveným mantinelům (vyloučení všech zjednodušujících postupů dle stavebního zákona, rozšíření povinnosti předložit dokumentaci zpracovanou autorizovaným architektem na všechny stavby). Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17, sice poskytl ochranu právu obce na samosprávu před zásahem krajského úřadu v přezkumném řízení, neboť výslovně uvedl, že věc nenahlíží optikou stavebního zákona a prováděcí vyhlášky, nýbrž práva na samosprávu. Zdůraznil, že odlišně je třeba hodnotit návrhy na zrušení opatření obecné povahy vlastníků nemovitých věcí, neboť v tomto případě je k soudnímu přezkumu předložen zásah do vlastnického práva soukromých osob. Nyní posuzovaná věc se přitom týká právě zásahu územní samosprávy (veřejné moci) do veřejného subjektivního práva navrhovatelky spojeného s vlastnictvím k nemovitým věcem. Nedodržení § 43 stavebního zákona a přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. je proto třeba sankcionovat zrušením odpovídající části územního plánu.

57. Návrhový bod je důvodný. Pozemky p. č. X a X 58. Navrhovatelka se domnívá, že obecný charakter území, v němž se nachází pozemky p. č. X a X, je zastavitelný. Vložení pásu sadů a zahrad do tohoto území je třeba vnímat jako omezení vlastnického práva oproti obecnému režimu zastavitelnosti. Důvody tohoto omezení jsou obsaženy pouze v rozhodnutí o námitkách a spočívají ve snaze vytvořit urbanisticky vhodný přechod od husté zástavby v centru obce k rozvolněnému typu bydlení v krajině a ochránit přírodu a krajinu. Tohoto cíle lze však dle navrhovatelky dosáhnout mírnějšími prostředky, a to např. koeficientem zástavby a ochranou lesa na úrovni územního řízení. Paušální vymezení pásu sadů a zahrad je intenzivním zásahem do vlastnického práva, neboť polovina původně zastavitelné plochy je nyní nevyužitelná. Představa postupného přechodu zástavby do krajiny je iluzorní, neboť zvolený způsob regulace povede k zahuštění zástavby ve zbývající polovině.

59. Odpůrkyně zdůraznila, že pozemky navrhovatelky lze po vydání opatření obecné povahy nadále využívat i v té části, na které byla vymezena plocha sady a zahrady, a to v souladu s regulativy platnými pro tento druh ploch (stavby cest, opěrné zdi do výše X m, vodní prvky, drobné zahradní stavby do celkové zastavěné plochy X m2, dopravní a technická infrastruktura). Primárním účelem vymezení plochy sadů a zahrad je zajistit postupný přechod zástavby do volné krajiny, doplňkovým cílem je ochrana lesa, resp. ochrana před lesem. Podle odpůrkyně neexistuje žádné šetrnější řešení, které by komplexně a konceptuálně zajišťovalo ochranu těchto zájmů. Navrhovatelkou navržené řešení v podobě stanovení koeficientu zastavěnosti je součástí regulace, stejně jako ochrana lesa ve fázi územního řízení. Tyto nástroje nevylučují nutnost vymezení základních východisek již na úrovni územního plánování.

60. Navrhovatelka v replice poukázala na nadpis „Umístění veřejně prospěšné stavby“ užitý ve vyjádření odpůrkyně k návrhu na zrušení části opatření obecné povahy, z čehož dovozuje, že územní plán je jen předstupněm pro budoucí omezování práv navrhovatelky v jakémkoliv dalším územním řízení. Dále podrobněji rozvedla svoji argumentaci týkající se vydávání souhlasu orgánu státní správy lesů s umístěním stavby v okruhu X m od okraje lesa, při němž musí být vždy zohledněny individuální okolnosti, jak ostatně plyne z rozhodnutí Krajského úřadu S. k. (dále jen „krajský úřad“) ze dne 15. 8. 2012, které se shodou okolností týká týchž pozemků navrhovatelky. Závazné stanovisko Městského úřadu Ř. ze dne 12. 7. 2011, které je zmiňováno v rozhodnutí o námitkách, bylo vydáno ještě před tím, než byla rozhodovací činnost tohoto úřadu usměrněna krajským úřadem.

61. Odpůrkyně v duplice uvedla, že navrhovatelkou akcentovaný nadpis byl v jejím vyjádření ponechán administrativním pochybením, vztahuje se k veřejně prospěšné stavbě na pozemku p. č. X. Doplnila, že stanovení ploch sadů a zahrad je výrazem pokračování stávající koncepce, jejíž dodržování je zřejmé z umístění staveb na již zastavěných pozemcích.

62. Soud k tomu uvádí, že důvody vymezení ploch X mezi zastavitelným územím a lesním porostem jsou uvedeny v odůvodnění rozhodnutí o námitkách, a to nejen navrhovatelky, ale i jiných vlastníků, jejichž pozemky se nachází v obdobné situaci. Konkrétně z odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky vyplývá, že plocha X byla na pozemcích vymezena z důvodu urbanisticky vhodného dotvoření zástavby tak, aby zástavba plynule přecházela od vysoké hustoty zastavění v centru obce směrem k rozvolněnému typu bydlení v krajině a aby kolem sídla vznikl pás zahrad. Druhým důvodem vymezení této plochy je zamezit přímému styku budov a lesa (pozemky se nachází v ochranném pásmu lesa), který je jednak nevhodný z hlediska ochrany přírody a krajiny, jednak nebezpečný z důvodu ohrožení pozemků nacházejících se okolo lesních porostů pádem stromů apod., event. by mohl ohrozit lesní porost v případě provádění zabezpečovacích zásahů z titulu § 22 lesního zákona. Zvolené řešení navazuje na již existující velké zastoupení zahrad a jeho cílem je uchovat tuto hodnotu. Existence oplocení a technické infrastruktury na té části pozemků, která je zahrnuta do plochy X, není v rozporu s regulativy této plochy. Z kapitoly X textové části územního plánu, v níž jsou stanoveny podmínky pro využití ploch, jednoznačně plyne, že se jedná o plochy soukromé, převážně oplocené, přičemž se odkazuje na § 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Rozdělením pozemků do ploch X a X se nijak nezměnila jejich využitelnost k zastavění stavbami, neboť koeficient zastavění je stanoven ve vztahu k rozloze obou těchto ploch. Plocha zástavby se tedy nezmenšuje, pouze se upřesňuje její umístění s ohledem na okolní krajinu.

63. Soud se s argumentací uvedenou v odůvodnění rozhodnutí o námitkách plně ztotožňuje, považuje ji za úplnou a přesvědčivou. V zásadě nemá, co by k ní dodal. Při posuzování proporcionality zásahu do vlastnického práva je třeba vyjít z toho, v čem přesně dochází k omezení vlastnického práva. Předchozí územněplánovací dokumentace zahrnovala celé pozemky navrhovatelky do zastavitelné plochy určené k bydlení. Pro plochu X stanovila koeficient zastavěnosti ve výši X %, včetně zpevněných ploch, a požadavek (blíže nekonkretizovaný) ponechat při okrajích v místech lesních porostů nezastavěné pásy zeleně. Napadené opatření obecné povahy nestanoví koeficient zastavěnosti, nýbrž zrcadlově obrácený koeficient zeleně ve výši X %, tj. takový podíl stavebního pozemku musí tvořit nezpevněné plochy. Při výpočtu tohoto koeficientu se vychází z celé výměry stavebního pozemku, tj. jak části zahrnuté do plochy X, tak z části zahrnuté do plochy X. Z výše uvedeného plyne, že vymezením plochy X se nic nezměnilo, pokud jde o míru zastavitelnosti pozemku stavbami a zpevněnými plochami. Jediné, co se změnilo, je, že bylo prostřednictvím vymezení plochy X jednoznačně vymezeno, v jaké části pozemku se mohou nacházet obytné stavby, tj. v z. č. pozemků sousedící s dalšími stavebními parcelami (již zastavěnými), v. č. pozemků sousedící s lesem má být prostá těchto staveb. K tomu je nicméně třeba podotknout, že ačkoliv byly pozemky dříve zařazeny v celém rozsahu do zastavitelné plochy určené k bydlení, nelze se domnívat, že by byla zastavitelná každá část pozemků a že orgán státní správy lesů zcela rezignoval na ochranu lesa prostřednictvím regulace stavební činnosti v ochranném pásmu lesa (§ 14 odst. 2 lesního zákona). Pokud se tedy navrhovatelka domnívá, že dříve směla umístit stavby k bydlení až na hranici lesa, jde o hypotézu spíše iluzorní, pokud nebyla prověřena postupem dle § 14 odst. 2 lesního zákona (ostatně předchozí územní plán požadoval ponechat u lesa nezastavěné pásy zeleně). Účelem vymezení plochy X je tedy právě dosažení vhodného umístění staveb na stavebních pozemcích. Tento cíl se opírá o dva legitimní účely, a to jednak hledisko urbanistické a krajinářské, jednak hledisko ochrany lesa a ochrany samotného stavebního pozemku před nebezpečím, které má původ v lese. Stanovení urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území a urbanistických požadavků na využívání a prostorové uspořádání území, zejména umístění staveb, a dále vytváření podmínek pro ochranu území podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území náleží mezi úkoly územního plánování [§ 18 odst. 1 písm. b), d) a m) stavebního zákona]. Mezi cíle územního plánování patří ochrana krajiny jako podstatné složky prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti, s ohledem na to územněplánovací dokumentace určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území (§ 18 odst. 4 stavebního zákona).

64. Zajistit urbanisticky vhodné uspořádání území, a to i s ohledem na ochranu sousedícího přírodního prostředí, je bezesporu legitimním účelem přijatého omezení vlastnického práva. Soud má za to, že zvolené řešení je způsobilé dosáhnout obou sledovaných konkrétních cílů, tedy vhodně urbanisticky dotvořit okraj zastavěného území a pomocí vymezení zahrad vytvořit předpoklad harmonického přechodu zástavby do volné krajiny a dále zajistit ochranu lesních porostů před negativními vlivy činností na stavebních pozemcích a ochranu samotných stavebních pozemků (resp. staveb na nich) před vznikem škod, které by měly původ na pozemcích určených k plnění funkcí lesa. Není v rozporu s tímto cílem, že dojde k soustředění staveb k bydlení v z. č. stavebních pozemků, neboť sledovaný záměr spočívající v rozvolnění zástavby nemá spočívat v tom, aby jednotlivé hlavní a vedlejší stavby byly co nejvíce rozesety po celém pozemku, nýbrž aby zástavba byla realizována v té části stavebních pozemků, která přiléhá k již realizované zástavbě rodinnými domy, a zbývající část pozemků, na kterou již navazují pozemky určené k plnění funkcí lesa, byla ponechána v zásadě nezastavěná se soukromou zelení. Kritérium vhodnosti je naplněno.

65. Jedná se o opatření, které je co nejvíce šetrné k právům navrhovatelky a přitom umožňuje dosáhnout sledovaného cíle. V ploše X lze realizovat drobné (zahradní) stavby, prvky technické infrastruktury, lze ji proto využít pro potřeby staveb k bydlení a jejích obyvatel. V ploše lze naplňovat rekreační či produkční účel sadů a zahrad. Navrhovatelka nepředstavila žádné opatření na úrovni územního plánování, kterým by mohl být zajištěn sledovaný účel. Pomocí koeficientu zastavěnosti, jenž je de facto využit i v napadeném opatření obecné povahy (v obrácené podobě jako koeficient zeleně), není možné ovlivnit umístění stavby na pozemku, tento koeficient má vliv pouze na to, jaká stavba (o jakých rozměrech) může být na pozemku postavena, nikoliv kde má být na pozemku umístěna. Navrhovatelka kromě toho jen odkázala na nástroje týkající se konkrétních typů povolovacích řízení (územní řízení, souhlas orgánu státní správy lesů s umístěním stavby v ochranném pásmu lesa). Existence těchto řízení, v nichž se posuzují konkrétní stavební záměry, neznamená, že by nebylo přípustné a vhodné přistoupit k řešení ochrany veřejných zájmů (ochrana urbanistických hodnot a ochrana ekosystémů) koncepčně již na úrovni územního plánu. Ostatně pokud by soud akceptoval argumentaci navrhovatelky, nebylo by možné při pořizování územního plánu vůbec přihlédnout k zájmům na ochraně životního prostředí, neboť tento zájem je ve vztahu k jednotlivým záměrům zpravidla ošetřen ve složkových předpisech práva životního prostředí v jednotlivých povolovacích procesech. Tyto právní předpisy stejně jako stavební zákon předpokládají, že zájem na ochraně životního prostředí bude uplatňován již v procesu pořizování územního plánu. Územní plán, který by odhlížel od požadavků na ochranu životního prostředí s tím, že ta má být zajištěna až v povolovacích procesech ve vztahu ke konkrétním záměrům, by se proměnil v nerealizovatelný sen, jenž by neposkytoval právní jistotu aktérům v území a nekoordinoval lidské činnosti. Takový územní plán by postrádal jakýkoliv praktický užitek. Potřebu koncepčního přístupu k řešení území lze ostatně dobře dokumentovat na posuzovaném prvku, neboť odpůrkyně poukázala v odůvodnění rozhodnutí o námitkách na to, že pás zahrad a sadů na stavebních pozemcích nacházejících se v dané lokalitě mezujících s lesem se již fakticky utvořil (viz stavební pozemky nacházející se s. od pozemků navrhovatelky), a tedy jeho zahrnutí do územního plánu je pouze vyjádřením této fakticity a snahou o jeho dodržení i na pozemcích dosud nezastavěných. Pokud by toto řešení nebylo zahrnuto v územním plánu, mohla by být koncepčnost řešení vynucována pouze prostřednictvím důsledného dodržování správní praxe jednotlivých orgánů veřejné správy v povolovacích řízeních, což ovšem není přístup jednoduchý a zcela spolehlivý. Myslitelný je ostatně pouze v takovém území, kde se již nějaká správní praxe utvořila, nikoliv pokud územní plán teprve vytváří předpoklady pro změnu využití území, ve vztahu k němuž se správní praxe neutvořila.

66. Navrhovatelka s odkazem na jedno rozhodnutí krajského úřadu zdůraznila, že podmínky pro umístění stavby v ochranném pásmu lesa je třeba posuzovat vždy individuálně. Tomuto názoru lze přisvědčit (viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 19. 12. 2017, čj. 46 A 117/2015 – 60, a na něj navazující rozsudek NSS ze dne 31. 7. 2018, čj. 1 As 2/2018 – 37). Obecně se nicméně má za to, že v okolí lesních porostů nelze akceptovat umístění staveb ve vzdálenosti menší než je výška lesních porostů (event. předpokládaná výška v době obmýtí), neboť toto území může být zasaženo pádem stromů. Jestliže je v daném případě chráněno před stavební činností pásmo o šířce do X m, nejde o nepřiměřený rozsah vzhledem k výšce lesního porostu. Existence nástrojů upravených v § 22 lesního zákona, které umožňují řešit ochranu pozemků nacházejících se v okolí lesních porostů před nebezpečím, které má původ na pozemcích určených k plnění funkcí lesa, nezbavuje legitimity taková řešení, která působí preventivně a snaží se zamezit vzniku situací, kdy by bylo zapotřebí tyto nástroje aplikovat. Je totiž třeba zohlednit, že aplikace § 22 lesního zákona omezuje plnění funkcí lesa, a proto má místo tam, kde již nelze vzniklou situaci řešit jinak. Naopak na úrovni koncepčních nástrojů, mezi něž patří územní plán, je třeba preferovat řešení, která budou co nejméně zasahovat do lesních porostů, tedy mj. předcházet vzniku situací vyžadujících užití nástrojů dle § 22 lesního zákona.

67. Naplněno je i kritérium přiměřenosti v užším slova smyslu, neboť intenzita zásahu do vlastnického práva je nepatrná (viz výše popsaná podstata změny regulace), navrhovatelkou realizované stavby na těchto pozemcích (tedy oplocení a část infrastruktury) jsou v souladu s regulativy platnými pro plochu X, které umožňují jak oplocení pozemků, tak vybudování technické infrastruktury. Především je však umožněna zástavba stavebních pozemků stavbami pro bydlení v plném rozsahu dřívějšího koeficientu zastavěnosti.

68. Z územního plánu neplyne, že by na těchto pozemcích navrhovatelky měla být umístěna veřejně prospěšná stavba. Soud považuje za logické vysvětlení odpůrkyně, že navrhovatelkou zdůrazňovaný nadpis obsažený v jejím vyjádření je písařskou chybou způsobenou tím, že zde byl tento nadpis omylem ponechán při přepisování vyjádření učiněného k prvnímu návrhu navrhovatelky (problematika dešťové kanalizace jako veřejně prospěšné stavby).

69. Soud tedy shrnuje, že návrhový bod je nedůvodný.

70. Navrhovatelka dále poukazuje na arbitrárnost zvoleného řešení, neboť celá lokalita, v níž se její pozemky nachází (pozn. soudu: myšlena je patrně lokalita L. – s.), je obklopena lesem ze tří stran, ovšem pás sadů a zahrad je vymezen toliko ze dvou stran. Na zbývající třetí straně má les sousedit s pozemní komunikací, která se vzhledem k hrozbě pro kořenový systém stromů příčí ochraně lesa více než ponechání původního zastavitelného území bez pásu sadů a zahrad. Les se dotýká zastavitelného území na více místech, ovšem pouze někde je stanoven ochranný pás, což není nijak odůvodněno. Není zcela jasné, jak mají být plochy sadů a zahrad využity, zda jako soukromé zahrady, nebo jako veřejné zahrady. Navrhovatelka poukazuje na to, že územní plán se odkazuje na § 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb., který se týká ploch rekreace. Pokud by pás sadů a zahrad měl sloužit jako plocha pro rekreaci, mohlo by docházet ke střetu se záměrem zajistit ochranu lesa.

71. Odpůrkyně k tomu uvedla, že pozemní komunikace, která obklopuje pozemky navrhovatelky ze třetí strany, zde existuje dlouhodobě. Jelikož sama o sobě vytváří přechod zástavby ve volnou krajinu, nebylo zapotřebí na této straně lokality vymezovat plochu sadů a zahrad. Odpůrkyně popřela, že by při styku zastavitelné plochy s lesem byla plocha sadů a zahrad vymezena pouze někde a jinde nikoliv. Z regulativů platných pro plochy sadů a zahrad zřetelně plyne, že jde o sady a zahrady na soukromých oplocených pozemcích. Odpůrkyni není zřejmé, z čeho by bylo možné dovozovat, že se územní plán pokouší měnit soukromé oplocené pozemky na veřejně přístupné.

72. Navrhovatelka v replice popírá, že by v sousedství jejích pozemků byla od 40. let 20. století pozemní komunikace. Rozhodnutím Městského úřadu Ř. bylo prokázáno, že cesta byla při okraji lesa vyježděna až v době nesvobody v souvislosti s obhospodařováním kolektivizovaných polností. K oplocení pozemku došlo na základě rozhodnutí Městského úřadu M.

73. Soud k tomu uvádí, že z územního plánu je zřejmé, že plocha X vymezená na pozemcích navrhovatelky nemá sloužit k veřejnému účelu. Ze způsobu využití ploch X naopak plyne, že jejich hlavním využitím je využití v podobě soukromých zahrad, jejich oplocení je přípustné. Plocha X není součástí veřejného prostranství, není na ní naplánováno žádné veřejně prospěšné opatření či stavba. Je tedy zřejmé, že způsob užití plochy X určí primárně vlastník pozemku, neboť nikdy nelze vyloučit, zda vlastník pozemku tuto plochu nevěnuje veřejnému užívání. Pokud nikoliv, pak se bude jednat o soukromé sady a zahrady. Podřazení všech ploch X pod plochy rekreace ve smyslu § 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb. není nesmyslné, neboť účel plochy X v daném případě nejlépe odpovídá účelu té z ploch s rozdílným způsobem využití, vymezených v hlavě II vyhlášky č. 501/2006 Sb., jejíž funkce je popsána v § 5 této vyhlášky a která je pojmenována jako plocha rekreace. Na pozemcích navrhovatelky bude zcela jistě docházet ke kolizi mezi ochranou lesa (potažmo přírody) a realizací rekreační funkce ze strany obyvatel rodinných domů, např. již tím, že do lesního prostředí budou zanášeny křik, kouř a jiné rušivé elementy (srov. zákazy obecného užívání lesa upravené v § 20 lesního zákona). Tato situace ovšem není důsledkem toho, že by plocha X byla v textové části formálně podřazena pod § 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb., nýbrž toho, že v ochranném pásmu lesa vůbec byly vymezeny stavební parcely, tedy že kvůli rozvoji obce a zhodnocení pozemků vlastníků (mj. navrhovatelky) bylo kdy připuštěno, aby se lidská obydlí do takové míry přiblížila přirozenému lesnímu prostředí, jež je hodno té nejvyšší ochrany. Konkrétní způsob využití pozemků není dán tím, jak je plocha X formálně zařazena do kategorie ploch s rozdílným způsobem využití, nýbrž tím, jaké pro ni platí způsoby využití a regulativy stanovené pro tyto plochy v textové části územního plánu.

74. Na arbitrárnost zvoleného řešení nelze usuzovat z toho, že na z. s. lokality L. – s. není mezi plánovanou zástavbou a lesem vymezen pás sadů a zahrad, nýbrž pozemní komunikace. Jde o území, v jehož s. č. jsou postaveny rekreační chaty, které přerušují pás nezastavěného území v bezprostředním sousedství lesa. Pozemní komunikace, která má být postavena v sousedství lesa, má sloužit k dopravní obsluze stavebních parcel v zastavitelné ploše X. Pakliže by v této části lokality měla být při hranicích s lesem vymezena rovněž plocha sadů a zahrad, vyvolalo by to potřebu vyřadit pozemky p. č. X, X, X a X ze zastavitelných ploch, a to nejen z důvodu nemožnosti zajistit urbanisticky vhodné kapacitní dopravní napojení, ale i z důvodu vytvoření nejméně X m širokého pásu zeleně, což by jistě nekonvenovalo zájmům navrhovatelky, o jejíž pozemky se jedná. Skutečnost, že určitá část lokality je řešena jiným způsobem, neboť v ní jsou dány jiné podmínky, neznamená, že by vymezení plochy sadů a zahrad na pozemcích p. č. X a X, kde pro to jsou vhodné podmínky (z hlediska prostorového, kvůli absenci potřeby řešit dopravní napojení a z důvodu návaznosti na nezastavěné části ostatních stavebních parcel), bylo řešením svévolným. Stejným způsobem lze přistupovat pouze k řešení těch situací, které vykazují stejné rozhodné okolnosti. Z hlavního výkresu územního plánu plyne, že plochy X jsou vymezeny na řadě míst, kde se ať již zastavěné, nebo zastavitelné plochy přibližují lesu. Navrhovatelka neoznačila žádnou jinou konkrétní lokalitu, kde by tento princip prolínající se územním plánem nebyl bez věcných důvodů aplikován. Návrhový bod je nedůvodný.

75. Navrhovatelka je dále toho názoru, že regulace je v rozporu s § 43 odst. 3 stavebního zákona, neboť překračuje podrobnost vymezenou § 43 odst. 1 stavebního zákona pro územní plán, v němž má být obsažena pouze koncepce uspořádání krajiny a oddělení zastavitelných a nezastavitelných oblastí. Podle navrhovatelky není možné atrahovat realizační fázi na úroveň plánovací a dovést zamýšlený záměr na úrovni územního plánu do podrobnosti odpovídající realizační fázi na úrovni územního rozhodnutí.

76. Odpůrkyně popřela, že by územní plán obsahoval podrobnosti obvyklé pro regulační plány.

77. I tento návrhový bod shledal soud nedůvodným. Regulace využití území prostřednictvím vymezování ploch s rozdílným způsobem využití je tím nejzákladnějším nástrojem, jenž nachází své uplatnění při pořizování územního plánu [viz § 43 odst. 1 stavebního zákona, část I odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. a § 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb.]. K otázce potřebnosti vymezení ploch X v územním plánu a nemožnosti nahradit tento nástroj toliko rozhodovací činností správních orgánů v povolovacích řízeních se soud vyjádřil výše.

78. Posledním návrhovým bodem navrhovatelka poukazuje na nedostatky odůvodnění opatření obecné povahy. Navrhovatelka předně postrádá vysvětlení, jaký veřejný zájem mají pásy sadů a zahrad naplňovat, kolika lidí se tento veřejný zájem dotýká, jaký vliv to bude mít na ekonomiku obce či regionu, jakým způsobem se změní estetický vzhled obce, jaký dopad budou mít pásy na způsoby užívání veřejného prostoru apod. V opatření obecné povahy není odůvodněno, proč někde pásy sadů a zahrad mezi zastavitelným územím a lesem jsou a jinde nejsou. Zcela nevysvětlená je i namítaná arbitrabilita a svévole. V odůvodnění územního plánu je bez jakýchkoliv výjimek uvedeno, že územní plán jasně odděluje urbánní prostor a otevřenou krajinu. V odůvodnění rozhodnutí o námitkách je však uvedeno, že se navrhuje pozvolný přechod zastavěného území do volné krajiny. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách se odkazuje na překonané neveřejné stanovisko, které bylo nahrazeno dohodou o neznámém obsahu. Obsah stanoviska není znám a důvody, které byly jeho součástí nebo vyplynuly z jednání, nejsou nikde zachyceny.

79. Odpůrkyně nesouhlasí s tím, že by bylo vymezení ploch sadů a zahrad nedostatečně odůvodněno. Již ve výrokové části územního plánu je stručně popsána konstrukce vymezených ploch sadů a zahrad, která ve vybraných lokalitách doplňuje koncepci uspořádání krajiny. Sledovaný cíl v podobě jasného oddělení sídla a volné krajiny nesouvisí s koncepcí přechodu mezi zastavěným územím a krajinou.

80. K tomu soud uvádí, že vymezení plochy X na pozemcích navrhovatelky je v dostatečném rozsahu odůvodněno v rozhodnutí o námitkách navrhovatelky. Soud opakuje, že toto odůvodnění má za vyčerpávající, přesvědčivé, logické a bezrozporné. Očekávání, které má navrhovatelka, pokud jde o hloubku a detailnost odůvodnění opatření obecné povahy, resp. odůvodnění rozhodnutí o námitkách, překračuje požadavky standardně kladené jak na odůvodnění opatření obecné povahy, tak zejména na odůvodnění rozhodnutí o námitkách (viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15). Zájmy sledované zásahem do vlastnického práva navrhovatelky jsou v odůvodnění rozhodnutí o námitkách zřetelně popsány. Jejich významu nic neubírá, že nelze stanovit počet osob, jimž je přijaté řešení ku prospěchu. Navrhovatelka se ostatně mýlí, domnívá-li se, že kvalita zájmu na určitém řešení se posuzuje podle toho, kolik osob tento zájem má. Veřejný zájem totiž může být dán i tam, kde na řešení má zájem toliko jedna osoba (viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 11. 1999, sp. zn. I. ÚS 353/98), a naopak kolektivní zájem nemusí být zájmem veřejným (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 28. 3. 1996, sp. zn. I. ÚS 198/95). Zájem, který je dán požadavky urbanistickými a ekologickými, je nepochybně veřejný, neboť oba tyto zájmy vystihují samotnou podstatu územního plánování, které je činností ve veřejném zájmu (§ 18 odst. 4 stavebního zákona). Vymezení pásu sadů a zahrad za účelem vymezení přechodu (budoucího) zastavěného území a volné krajiny není v rozporu s koncepčním záměrem jasně vymezit hranici mezi zastavěným územím a volnou krajinou. Jde totiž o záměr jasně definovat tuto hranici v územním plánu, přičemž tento cíl byl naplněn. Naopak vytváření ostrých předělů v krajině není z hlediska urbanistického žádoucí, a je proto pochopitelné, že na zastavitelné plochy nacházející se na okraji sídla navazují plochy sadů a zahrad přecházející následně do volné krajiny. Soud tedy nespatřuje žádné vnitřní rozpory mezi koncepcí vymezení zastavitelného území a vymezením konkrétních ploch. I kdyby tomu tak bylo, nebylo by možné mít vymezení konkrétní plochy za nezákonné z toho důvodu, že nenaplňuje proklamovanou koncepci územního plánu. Samotná koncepce má pouze explikační funkci a jejím prostřednictvím je adresátům opatření obecné povahy přiblíženo, jakými hlavními myšlenkami byl projektant veden. Může sloužit k výkladu regulativů obsažených v územním plánu. Koncepce postrádá funkci normativní, kterou má naopak ta část územního plánu, která vymezuje jednotlivé plochy a stanoví pro ně způsob využití a další regulativy. Navrhovatelka zmiňuje, že odpůrkyně odkazuje na překonané stanovisko Městského úřadu Ř. ze dne 12. 7. 2011, pomíjí nicméně, že odpůrkyně dále odkazuje na stanovisko Městského úřadu Ř. k návrhu rozhodnutí o námitkách ze dne 14. 5. 2018, v němž tento úřad jakožto orgán státní správy lesů trvá na tom, aby i u jiných ploch, které hraničí s lesem, byly vytvořeny plochy X o šířce X m. Stejné stanovisko zaujal uvedený úřad i ve stanovisku k návrhu rozhodnutí o námitkách (po opakovaném veřejném projednání upraveného návrhu územního plánu) ze dne 5. 9. 2018. Je tedy zřejmé, že orgán státní správy lesů podporoval vytvoření pásů zeleně (ploch X) v místech, kde dochází ke styku zastavitelných ploch a lesa. Návrhový bod je nedůvodný. Pozemky p. č. X, X, X, X, X, X, X, X, X a X 81. Navrhovatelka namítá, že odůvodnění napadeného opatření obecné povahy neobsahuje konkrétní důvody umístění pozemní komunikace na pozemky navrhovatelky, přestože je stavba dokonce označena jako stavba ve veřejném zájmu. O umístění komunikace usilují vlastníci jedné dvojchaty na pozemku p. č. X a dále má být využita pro plochu X, která je ovšem ve vlastnictví navrhovatelky a její dopravní napojení má být posouzeno v územním řízení. Záměr se tedy opírá výlučně o soukromý zájem, jenž spočívá ve zvýšení využitelnosti pozemků několika soukromých vlastníků. Tento zájem není jakkoliv nadřazen zájmu navrhovatelky. Kolize dvou soukromých zájmů není zpravidla řešena územním plánem, nýbrž v civilním soudním řízení. V dané věci existuje několik variant řešení dopravního napojení, které by nezasahovaly do práv navrhovatelky. První možností je využití fakticky existující cesty lesem po pozemcích ve vlastnictví státu, která je využívána i dnes a je zakotvena v územním plánu sousední obce M. Druhým řešením je vedení cesty skrze zastavěné území, které by se dotklo jednoho z pozemků v chatové oblasti, jenž je s ostatními provázán vlastnicky a jehož vlastník má přístup na jiné své pozemky přes svůj vlastní pozemek. Odpůrkyně tyto možnosti v rozhodnutí o námitkách nevyvrátila. Navrhovatelka tvrdí, že odpůrkyni tížilo důkazní břemeno, aby prokázala, že jí zvolené řešení není projevem libovůle (tedy že existující jiná řešení nejsou realizovatelná).

82. Odpůrkyně uvedla, že v opatření obecné povahy je pozemní komunikace na pozemcích navrhovatelky toliko konstatována v souladu s právním stavem pozemků, nikoliv plánována. Navrhovatelka proto není omezena ve svém vlastnickém právu napadeným opatřením obecné povahy, nýbrž existencí veřejně přístupné účelové komunikace, a k tomuto omezení nedošlo jakýmkoliv rozhodnutím správního orgánu či soudu, nýbrž ex lege. Zamítnutí žádosti odpůrkyně o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace neznamená, že se na pozemcích žádná komunikace nevyskytuje. Ostatně její existenci uznávala sama navrhovatelka. Z vypořádání námitek navrhovatelky pak vyplývá, že napadený prvek územního plánu byl přijat v nezbytně nutné míře, nejšetrnějším a nediskriminačním způsobem vylučujícím libovůli.

83. Navrhovatelka k tomu v replice citovala část odůvodnění rozhodnutí Městského úřadu Ř. čj. X, z něhož plyne, že v terénu není cesta patrná, neexistuje tedy fakticita, které se odpůrkyně dovolává. Navrhovatelka navrhla provést za účelem ověření této skutečnosti místní šetření.

84. Odpůrkyně v duplice doplnila navrhovatelčinu citaci rozhodnutí Městského úřadu Ř. o tu část, z níž plyne, že cesta přestala být patrná v terénu v důsledku postupu navrhovatelky, která pozemek bez potřebného opatření dle stavebního zákona oplotila. Nemůže se proto dovolávat faktických změn, které poté v terénu nastaly.

85. Navrhovatelka v triplice zmínila, že oplocení pozemků realizovala v době, kdy ji k tomu opravňovalo pravomocné územní rozhodnutí. To bylo sice posléze zrušeno, nicméně řízení v této věci stále probíhá, takže nelze dovozovat, že se jedná o nepovolenou stavbu.

86. Soud z předchozího územního plánu zjistil, že uvedené pozemky navrhovatelky nebyly součástí zastavitelné plochy. Byly v něm vymezeny bílou barvou, která dle výkresu funkčního využití území odpovídá orné půdě. Z výkresu Návrh dopravního řešení neplyne, že by na pozemcích byla vymezena jakákoliv kategorie pozemních komunikací. Odpůrkyně se sice v odůvodnění rozhodnutí o námitkách snaží dovodit, že bílou barvou v urbánním území je vyznačena řada pozemních komunikací, čili i v tomto případě jde s ohledem na provedenou parcelaci pozemků, jejichž tvar odpovídá pozemní komunikaci, právě o vyznačení komunikace. Jakkoliv se její argumentace může jevit logická, jde o výklad v neprospěch vlastníka pozemků, jímž se odpůrkyně snaží překlenout zjevné nedostatky vykládaného územního plánu. Soud proto této argumentaci nepřisvědčil a vycházel z toho, že pozemky navrhovatelky byly v předchozím územním plánu součástí orné půdy. Je přitom zcela nepochybné, že nebyly součástí zastavěného území ani zastavitelné plochy. Napadené opatření obecné povahy tedy mění funkční určení pozemků tak, že namísto orné půdy mají být využity jako pozemní komunikace. Navrhovatelka se přitom domáhala toho, aby byly zařazeny do zastavitelné plochy. K tomu soud uvádí, že navrhovatelka nemá právní nárok na to, aby její pozemky, které v předchozím územním plánu nebyly součástí zastavitelné plochy, byly do takové plochy v rámci pořizování nového územního plánu zařazeny (k tomu viz rozsudky NSS ze dne 19. 5. 2011, čj. 1 Ao 2/2011 – 17, a ze dne 30. 1. 2019, čj. 1 As 224/2018 – 62). Nelze proto přisvědčit argumentaci navrhovatelky, že tyto pozemky měly být zahrnuty do plochy bydlení v krajině. Navrhovatelka tedy byla dotčena na svém vlastnickém právu pouze v tom rozsahu, že místo plochy orné půdy byla na jejích pozemcích vymezena plocha veřejného prostranství (pozemní komunikace). Nejde přitom o stavby či pozemky, pro které by bylo možné omezit vlastnické právo k pozemkům nebo které by vedly ke vzniku předkupního práva. Navrhovatelka není povinna na pozemcích realizovat záměr, pro který byla plocha veřejného prostranství vymezena, jeho realizace záleží toliko na jejím uvážení. Navrhovatelka je omezena pouze v tom rozsahu, že pozemky nemůže využít ke stavební činnosti, což nemohla ani podle předchozího územního plánu.

87. Mezi účastníky není sporu o tom, že ještě před několika lety byla na zmíněných pozemcích navrhovatelky v terénu patrná cesta, užívaná např. vlastníky chat nacházejících se na konci této cesty. Posléze byly pozemky navrhovatelkou oploceny, v důsledku čehož přestaly fakticky sloužit jako komunikace a cesta přestala být v terénu patrná. Soud předesílá, že jakkoliv je již několik let vedeno správní řízení, v němž je řešena sporná právní otázka týkající se charakteru pozemní komunikace, jež v terénu dříve fakticky existovala, nebylo v době vydání napadeného opatření obecné povahy vydáno rozhodnutí, z něhož by bylo možné dovozovat, že se na pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Právní řád neupravuje domněnku existence veřejně přístupné účelové komunikace.

88. Důvody, pro něž odpůrkyně přistoupila k vymezení plochy veřejného prostranství (pozemní komunikace), jsou detailně rozvedeny v odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Odpůrkyně poukázala na odst. 07 Zásad územního rozvoje S. k. (dále jen „ZÚR“), jenž stanoví požadavek zajistit prostupnost krajiny, a § 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb., podle nějž mají být chráněny stávající cesty a vytvářeny cesty nové. Komunikace na těchto pozemcích historicky existovala, čemuž odpovídá i způsob parcelace a uspořádání lokality. Jejím vymezením je naplňován požadavek obsažený v zadání územního plánu, aby byla prověřena srozumitelná průjezdná síť sběrných a obslužných spojovacích komunikací s maximálním využitím stávajících cest a v návaznosti na předpokládaný rozvoj. Pozemní komunikace slouží jako příjezdová cesta k pozemkům p. č. X a X (rekreační plocha) a zastavitelné ploše X. Tím je naplňován § 20 odst. 4 a § 22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., podle nějž musí být stavební pozemek dopravně napojen na veřejně přístupnou pozemní komunikaci, přičemž nejmenší šířka veřejného prostranství zahrnujícího komunikaci napojující stavební pozemek je 8 m. Zrušením plochy veřejného prostranství s komunikací by nebyl vůbec řešen přístup k pozemkům určeným pro bydlení, což by bylo v rozporu s veřejným zájmem na kvalitním urbanistickém řešení a zajištění dopravní infrastruktury. Stanovení veřejného prostranství s parametry dle vyhlášky č. 501/2006 Sb. je nutné zejména v rozvojových lokalitách a je ve veřejném zájmu. Prostřednictvím této komunikace má být zajištěn přístup mj. hasičům a záchranné službě. Pokud jde o alternativní přístupy k rekreační oblasti, lesní cestu na pozemku p. č. X v katastrálním území Ž. nelze využít k přístupu k pozemkům, neboť dle § 20 odst. 1 písm. g) lesního zákona je zakázáno jezdit a stát s motorovými vozidly v lesích. Motorová vozidla by nadto poškozovala kořenový systém stromů. Vedení komunikace v sousedství lesa je z hlediska ochrany přírody a krajiny (les je významným krajinným prvkem) příznivější než vedení komunikace lesem. Na pozemcích p. č. X a X jsou odděleně umístěny rekreační objekty, u nichž se předpokládá jejich oddělené užívání, a to jak v současnosti, tak v budoucnosti, kdy může dojít k vlastnickým změnám. Na pozemku p. č. X je umístěna chata způsobem, který z důvodu nedostatečné šíře volného místa (méně než X m) neumožňuje průjezd kolem ní na sousední pozemky p. č. X a X z pozemku p. č. X. Odpůrkyně shrnula, že vymezení veřejného prostranství je ve veřejném zájmu, neboť se podílí na vytvoření kvalitní sídelní struktury, přispívá ke kvalitnímu bydlení a rozvoji rekreace. Výslovný souhlas vlastníka pozemku s vymezením plochy veřejného prostranství není právními předpisy vyžadován.

89. Soud se nezabýval otázkou, zda cesta k rekreačním chatám historicky vedla po pozemcích navrhovatelky, k čemuž směřuje podstatná část argumentace účastníků řízení. Tuto otázku nepovažuje soud za určující, neboť jistě není důvod vymezit plochu veřejného prostranství na pozemcích pouze z toho důvodu, že tudy historicky cesta vedla, aniž by převzetí této cesty sledovalo nějaký účel (nejde tedy o řešení samoúčelné). Odpůrkyně uvedla dva účely vymezení pozemní komunikace: prvním je zajištění kvalitního přístupu k rekreačním chatám, druhý je zajištění přístupu ke stavebním parcelám navrhovatelky. V této souvislosti je třeba poukázat na to, že navrhovatelka nepřesně interpretuje grafickou část územního plánu, neboť součástí návrhové plochy X, která dle textové části slouží k připojení chat v s. č. L., je pouze část pozemní komunikace v úseku, který se nachází na pozemku p. č. X. Zbývající část komunikace (na pozemcích navrhovatelky), která není v textové části územního plánu specificky zmíněna, je označena jako stávající plocha veřejného prostranství – místní účelová komunikace. Jistě by bylo možné vést disputaci, pro posouzení návrhu zcela neproduktivní, zda byla tato plocha správně vyznačena jako plocha stávající, nebo zda měla být vymezena jako plocha návrhová. Řešení tohoto sporu nemá žádný dopad na obsah regulace platné pro danou plochu veřejného prostranství, na účel vymezení této plochy ani posouzení přiměřenosti zvolené regulace.

90. Navrhovatelka napadá potřebu vybudovat pozemní komunikaci za účelem zajištění přístupu k jejím pozemkům, neboť podle ní lze přístup zajistit jinak, což prokáže v územním řízení. Soud nemůže navrhovatelce přisvědčit. Územní plán je koncepčním dokumentem, který vytváří urbanistickou strukturu tak, aby nejen odpovídala požadavkům na výstavbu, ale i vhodně dotvářela sídlo a jeho okolí. Vlastnické poměry v území nejsou přitom významným kritériem, a to např. též s ohledem na jejich nestabilitu (řešení, které se nyní jeví jako bezproblémové z důvodu, že nemovité věci náleží stejnému vlastníkovi, může v budoucnu zavdat důvod ke sporům, bude-li vlastnická jednota narušena, a může se ukázat, že řešení není ani z technického hlediska vyhovující). Pozemky ve vlastnictví navrhovatelky p. č. X, X a X jsou zahrnuty do zastavitelné plochy bydlení v krajině označené jako X, které nesousedí s žádnou pozemní komunikací. Pozemek je přitom třeba vždy vymezit tak, aby byl dopravně napojen na veřejně přístupnou pozemní komunikaci (§ 20 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb.). Jestliže to podmínky v území dovolují, což je právě případ posuzovaných pozemků navrhovatelky, je koncepční, aby v jejich bezprostředním sousedství byla vymezena pozemní komunikace, která splňuje parametry stanovené § 22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Byť jde o ustanovení, které se vzhledem k § 1 odst. 2 věty druhé této vyhlášky užije až v územním řízení, je třeba k němu přihlédnout již při pořizování územního plánu, aby byly vytvořeny podmínky pro kvalitní využití vymezovaných ploch. Soud má dokonce za to, že pokud by v sousedství pozemků p. č. X, X a X nebyla vymezena pozemní komunikace, která je dopravně napojuje, byl by to důvod pro to, aby tyto pozemky byly vypuštěny ze zastavitelné plochy X. Takové řešení ovšem navrhovatelka nikdy nenavrhla a evidentně není v jejím zájmu. Soud tedy uzavírá, že dostatečným důvodem pro vymezení veřejného prostranství s místní účelovou komunikací na pozemcích navrhovatelky je potřeba jednoznačným, koncepčním a stabilním způsobem vyřešit dopravní napojení jiných jejích pozemků v ploše X.

91. Pokud jde o další důvod, a to zajistit přístup k rekreačním chatám, i v tomto případě soud vychází z toho, že územní plán je koncepční dokument, jehož účelem je řešit (nikoliv vytvářet) problémy v území. Soud nezpochybňuje argumentaci navrhovatelky, že vlastníci rekreačních chat měli stav, že neměli zajištěný přístup ke svým pozemkům, řešit prostředky soukromého práva. Na tom ostatně napadený územní plán nic nemění, neboť provedení jakýchkoliv změn na pozemcích, které jsou součástí posuzovaného veřejného prostranství, je závislé výlučně na vůli navrhovatelky jakožto jejich vlastníka. Opatření obecné povahy nevytváří podmínky pro nucené omezení vlastnického práva k pozemkům. Zda se pozemní komunikace realizovaná v budoucnu na těchto pozemcích z rozhodnutí navrhovatelky stane veřejně přístupnou, závisí na tom, zda budou splněny všechny znaky takové pozemní komunikace plynoucí z § 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), a judikatury (jde mj. o souhlas vlastníka komunikace s jejím veřejným užíváním). Ani vymezení plochy veřejného prostranství na těchto pozemcích neznamená, že by se vybudovaná komunikace měla stát nutně veřejným prostranstvím, k němuž se váže právo obecného užívání [§ 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], neboť veřejným prostranstvím je pouze plocha veřejně přístupná, což opět závisí na rozhodnutí vlastníka nemovitých věcí (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 22 Cdo 2378/2016), nikoliv plocha vymezená jako veřejné prostranství v územním plánu. Územní plán vytváří toliko předpoklady pro to, aby určitá část území obce mohla být využívána k dopravním účelům, aniž by ovšem současně zakládal oprávnění konkrétním osobám (či veřejnosti) pozemní komunikaci užívat. Řešení na úrovni územního plánu je třeba striktně odlišovat od existence (ať již soukromoprávního, či veřejnoprávního) oprávnění konkrétní osoby pozemek v cizím vlastnictví využívat k účelu stanovenému územním plánem.

92. Odpůrkyně v odůvodnění rozhodnutí o námitce s odkazem na § 20 odst. 1 písm. g) lesního zákona dospěla k závěru, že lesní cestou nacházející se v sousedním katastrálním území, která je ve vlastnictví České republiky, nelze zajistit přístup k rekreačním chatám ani stavebním parcelám v ploše X motorovými vozidly. Takový přístup je přitom nezbytný nejen pro užívání staveb, ale také pro jejich údržbu (příjezd nákladními vozidly, pracovními stroji apod.) a zásah složek integrovaného záchranného systému. Odpůrkyně se rovněž zabývala přístupem přes pozemky p. č. X a X, který vyhodnotila jako nedostatečný, neboť neumožňuje přístup vozidlům potřebným k obsluze rekreačních chat. Odpůrkyně tedy předložila přesvědčivé argumenty, z nichž plyne, že za účelem zajištění plnohodnotného přístupu k rekreačním chatám a vytvoření předpokladů pro jejich kvalitní obsluhu a údržbu je nezbytné napojit tuto rekreační plochu na dopravní síť po komunikaci na pozemcích navrhovatelky. Tomuto závěru odpůrkyně nelze nic vytknout, stejně jako úvaze, že pokud snad je v současnosti díky vlastnické provázanosti zajištěn přístup na pozemky p. č. X a X přes pozemek p. č. X, nejde o řešení stabilní pro případ, že tato vlastnická provázanost přestane existovat. Je vhodné podotknout, že k „rozbití“ vlastnické jednoty může dojít nejen v důsledku rozhodnutí některého z vlastníků, ale i proti jejich vůli např. v důsledku nuceného prodeje nemovitých věcí (např. v exekučním či insolvenčním řízení). Soud zdůrazňuje, že předmětem územního plánování je řešení problémů v území, nikoliv posuzování otázek definujících komunikaci jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci (v daném případě tedy otázky potřebnosti komunikačního spojení).

93. V návaznosti na výše uvedené úvahy týkající se potřebnosti vymezení veřejného prostranství s pozemní komunikací za účelem zpřístupnění pozemků soud zdůrazňuje, že odpůrkyně není omezena při plánování budoucích komunikací jen na ty pozemky, které vedou k pozemkům dosud nijak nenapojeným. Takový přístup by zablokoval územní plánování a omezil jakoukoliv novou výstavbu komunikací na případy „holé nutnosti“, kdy jsou již nové dopravní stavby nevyhnutelné a situaci nelze řešit jinak. Tento výklad popírá smysl a účel územního plánování. Není úkolem soudu předepisovat odpůrkyni, jak konkrétně má řešit svou dopravní situaci a potenciální skutečnost duplicity dopravní obslužnosti určité oblasti nepředstavuje důvod pro konstatování nepřiměřeného zásahu do práv navrhovatelky (viz rozsudky NSS ze dne 21. 4. 2010, čj. 6 Ao 1/2010 – 51, a ze dne 14. 5. 2018, čj. 8 As 256/2017 – 38, body 26 a 30).

94. Existenci oplocení na sporných pozemcích, i kdyby bylo ve výsledku v řízení dle stavebního zákona posouzeno jako souladné se stavebními předpisy, nelze považovat za překážku vymezení plochy veřejného prostranství. Územní plán není samovykonatelný, vytváří toliko předpoklady pro povolování budoucích změn v území. Brání takovým budoucím změnám na pozemcích, které by byly v rozporu s charakterem plochy veřejného prostranství, nicméně nepředepisuje, aby z pozemků byly odstraněny legálně realizované prvky, které jsou v rozporu s charakterem této plochy. Je přitom výlučně na navrhovatelce, aby se rozhodla, zda někdy v budoucnu provede na pozemcích zahrnutých do plochy veřejného prostranství změnu odpovídající hlavnímu či přípustnému způsobu využití plochy.

95. Podle soudu jsou tedy dány oba legitimní důvody, jimiž odpůrkyně odůvodnila vymezení veřejného prostranství. Zajištění přístupu k nemovitým věcem je ve veřejném zájmu, nikoliv zájmem soukromým, jak se domnívá navrhovatelka (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 11. 1999, sp. zn. I. ÚS 353/98, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 5. 2011, sp. zn. 22 Cdo 2977/2009). Zpřístupnění staveb je nezbytné nejen za účelem jejich užívání, údržby a ochrany, ale i kvůli dosažitelnosti pro složky integrovaného záchranného systému. Přijaté řešení (tedy vymezení plochy veřejného prostranství na pozemcích navrhovatelky) je schopno docílit obou sledovaných zájmů, jde přitom o řešení, které je nejšetrnější k právům navrhovatelky. V této souvislosti je třeba zopakovat, že ani před vydáním napadeného opatření obecné povahy nebyly předmětné pozemky součástí zastavitelné plochy. Navrhovatelkou předestřené alternativy k zajištění přístupu k rekreační ploše nejsou adekvátní (nenaplňují sledovaný cíl ve stejném rozsahu jako zvolené řešení), jiné možnosti dopravního napojení stavebních parcel v jejím vlastnictví nejsou koncepční. Zásah lze rovněž považovat za přiměřený. Výhodou řešení je to, že vypořádává dva problémy v území, vhodně dotváří urbanistickou strukturu sídla a nijak se nedotýká legitimního očekávání navrhovatelky, pokud jde o způsob využití dotčených pozemků (navrhovatelka nemohla legitimně očekávat, že pozemky využije jako součást stavebních pozemků). Vymezení plochy veřejného prostranství ani nijak nelimituje využití stavebních parcel k umístění staveb.

96. Soud tedy uzavírá, že zvolené řešení se opírá o legitimní cíle, je ve veřejném zájmu a představuje přiměřený zásah do vlastnického práva navrhovatelky. Návrhový bod je nedůvodný. Pro jeho posouzení bylo zcela bez významu, zda se na pozemcích navrhovatelky v současnosti vyskytuje v terénu patrná cesta a zda má charakter veřejně přístupné účelové komunikace. Soud proto neprovedl důkaz ohledáním pozemků ani listinami týkajícími se řízení ve věci určení existence, resp. neexistence veřejně přístupné účelové komunikace, neboť směřují k prokázání skutečností nerozhodných pro posouzení návrhu. Soudu nepřísluší vyjadřovat se k tomu, jaký dopad má rozhodnutí o zamítnutí žádosti o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace a zda brání vedení jiného řízení v související věci, k čemuž směřovala rozsahem nikoliv nepodstatná část argumentace účastníků řízení a některé z předložených listin.

97. K pozemku p. č. X, na jehož převážné části je vymezena cyklostezka a stezka pro pěší, soud uvádí, že tato část pozemku není připlocena k pozemku navrhovatelky p. č. X, je od něho naopak oplocením oddělena. Vzhledem k tvaru pozemku je zřejmé, že je přirozeným způsobem určen k plnění komunikační funkce. V porovnání s obsahem předchozího územního plánu k žádné změně nedošlo. Obsah územního plánu tedy odpovídá faktickému stavu této části pozemku. Zda jde o pozemek přístupný třetím osobám či veřejnosti není pro účely územního plánu významné. Tato otázka musí být řešena jinými prostředky.

98. Navrhovatelka dále má napadenou část opatření obecné povahy za nepřezkoumatelnou, neboť v jeho odůvodnění není k pozemní komunikaci, tedy stavbě ve veřejném zájmu, uvedeno nic, co by odůvodňovalo existenci umístěné stavby ve veřejném zájmu. Odůvodnění neobsahuje ani náznak vysvětlení toho, jaký veřejný zájem by komunikace měla naplňovat, kolika lidí se bude dotýkat, jaký vliv bude mít na ekonomiku obce či regionu apod. Odpůrkyně se dovolává obecného pravidla formulovaného v ZÚR, podle nějž mají územní plány zajistit prostupnost krajiny. Navrhovatelka se nicméně domnívá, že toto naprosto obecné pravidlo obsažené v ZÚR nelze interpretovat jako přímý důvod k zásahu do soukromého práva, neboť navržená pozemní komunikace je slepá a nenaplňuje žádný prvek prostupnosti, a to ani v části, která je navržena jako cyklostezka, neboť ta nikam nevede. Pěší mají v dané oblasti zajištěn prostup několika způsoby. Na pozemcích, které mají být využity pro pozemní komunikaci, se nachází les, který tak má být zničen. Přitom volba jiného řešení přístupu je dle odpůrkyně vyloučena právě z toho důvodu, že daná cesta vede lesem, tedy potřebou ochrany lesa. Umístění veřejné komunikace v územním plánu veřejnoprávně omezuje výkon vlastnického práva navrhovatelky k sousedním pozemkům.

99. Odpůrkyně k tomuto návrhovému bodu ocitovala část odůvodnění rozhodnutí o námitkách, které má za vyčerpávající a přesvědčivé.

100. Soud vyhodnotil tento návrhový bod jako nedůvodný. Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách zřetelně vyplývají všechny důvody, pro které odpůrkyně vymezila na pozemcích navrhovatelky veřejné prostranství s pozemní komunikací. Odpůrkyně jednoznačně pojmenovala veřejné zájmy, které jsou tímto řešením naplňovány. Navrhovatelka ve svém návrhu vychází z toho, že jde o střet soukromého zájmu s jiným soukromým zájmem. Pomíjí, že je ve veřejném zájmu jednak zpřístupnit doposud plně nepřístupné nemovité věci, jednak zajistit přístup k návrhovým zastavitelným plochám, a to způsobem vhodným z hlediska urbanismu. Označení určitého zájmu jako veřejného není podmíněno tím, kolik lidí má na určité věci zájem, popř. jak velké území tím bude pozitivně ovlivněno. Je proto pochopitelné, že se odpůrkyně těmito úvahami, jejichž nedostatek jí navrhovatelka vytýká, nezabývala.

101. Navrhovatelka dále namítá, že obsah územního plánu nebude v této části naplněn, tedy nebude dosaženo sledovaného účelu. Samotné vyznačení cesty v územním plánu nijak nezavazuje vlastníka pozemku cestu postavit, pozemek nelze za tímto účelem vyvlastnit. Jediným praktickým důsledkem zvolené regulace je to, že bude bránit jinému využití území, což ovšem není účelem územního plánování.

102. Podle odpůrkyně se nepředpokládá stavba cesty, nýbrž zachování právního stavu pozemků jakožto místní komunikace bez ohledu na skutečnost, zda tento stav již byl či nebyl správně uveden v předchozím územním plánu. Komunikace vedla na pozemcích odnepaměti a její zařazení do koncepce veřejné infrastruktury má své opodstatnění a je logické.

103. Navrhovatelka v replice zpochybnila správnost tvrzení odpůrkyně, že cesta vedla na pozemcích navrhovatelky odnepaměti, citací části odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 7 As 201/2016, podle nějž cesta na pozemku vznikla v 70. letech 20. století. V triplice pak doplnila, že ve 40. letech 20. století sice dle archivních snímků byla chata napojena na pozemní komunikaci cestou, ta ovšem nevedla po pozemku p. č. X, nýbrž v trase nynější místní komunikace (ulice K M., N. M., S.).

104. Soud přisvědčuje navrhovatelce, že záleží výlučně na ní (resp. pozdějších vlastnících těchto pozemků), zda s nimi bude naloženo způsobem odpovídajícím hlavnímu využití ploch veřejného prostranství, tedy zda budou užívány jako pozemní komunikace (to nutně nevyžaduje úpravu povrchu pozemků). Nesouhlas navrhovatelky s tímto způsobem využití pozemků ovšem není důvodem k tomu, aby odpůrkyně opustila koncepční přístup k řešení problémů v území v souladu s urbanistickými požadavky kladenými na kvalitní využívání území. Územní plán je dokumentem koncepční (koordinační) povahy, nikoliv nástrojem realizační fáze.

105. Jak soud uvedl již výše, je zcela bez významu pro posouzení návrhu na zrušení části opatření obecné povahy zabývat se historickými okolnostmi vzniku pozemní komunikace na pozemcích, neboť z hlediska zákonnosti i přiměřenosti přijatého řešení je nerozhodné, zda v ploše veřejného prostranství již existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Terénní podmínky (sklon pozemku) v daném území nevylučují faktické užití pozemků jako komunikace, což žádný z účastníků nepopřel. Vymezení plochy veřejného prostranství tedy není s ohledem na terénní podmínky a druh ploch v bezprostředním okolí excesem při územním plánování. Soud proto neprovedl důkaz místním šetřením ani listinami dokumentujícími jednotlivé aspekty sporu o existenci a charakter pozemní komunikace, které soudu předložili účastníci. Tyto návrhy směřují k prokázání skutečností nevýznamných pro posouzení návrhu.

106. Navrhovatelka argumentuje dále tím, že dle § 43 odst. 1 stavebního zákona má územní plán obsahovat toliko koncepci veřejné infrastruktury. Ani veřejně prospěšné stavby nemohou být v územním plánu vymezeny s podrobností vlastní pro regulační plán či územní rozhodnutí. Veřejnou infrastrukturu lze umístit pouze územním rozhodnutím (§ 76 stavebního zákona). Napadená část územního plánu tedy překračuje přípustnou míru podrobnosti. Navíc usiluje o prosazení řešení, které přísluší nástrojům soukromého práva, neboť pouze těmi lze zajistit přístup vlastníků pozemků.

107. Odpůrkyně má za to, že v územním plánu je žádoucí, aby infrastruktura byla vymezena na úrovni ploch a koridorů co nejlépe a seznatelně, zejména jedná-li se o již existující komunikaci.

108. K tomu soud uvádí, že plocha veřejného prostranství na pozemcích navrhovatelky nebyla vymezena k realizaci veřejně prospěšné stavby. Z § 43 odst. 1 stavebního zákona vyplývá, že předmětem územního plánu je vymezení ploch a koridorů (shodně viz § 3 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb.). Odpůrkyně neučinila nic jiného, než že na pozemcích navrhovatelky vymezila plochu veřejného prostranství (jde o plochu dle § 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb.), konkrétně plochu pro veřejnou infrastrukturu [viz definici obsaženou v § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona], což nepřekračuje předepsané meze podrobnosti obsahu územního plánu [viz část I odst. 1 písm. c) a d) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.]. Soukromoprávní souvislosti nejsou územním plánem vyřešeny, což ovšem není podmínkou pro vymezení plochy veřejného prostranství s pozemní komunikací v územním plánu. Návrhový bod není důvodný. Podmínka napojení staveb na veřejný vodovod a kanalizaci 109. Navrhovatelka namítá, že regulativ stanovený pro plochy bydlení v krajině, podle něhož je povolení staveb podmíněno napojením na veřejnou vodovodní a kanalizační síť, má povahu technické podmínky, jak řešit konkrétní technickou potřebu související se stavbou. Podle § 194 písm. a) stavebního zákona je Ministerstvo pro místní rozvoj zmocněno vydat prováděcí právní předpis obsahující obecné požadavky na výstavbu. Této kompetence ministerstvo využilo a v § 6 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 268/2009 Sb.“), stanovilo požadavky na připojení stavby na sítě, a to tak, že přípustné je nejen připojení stavby na veřejný vodovod a kanalizaci, ale též zajištění vlastního zdroje vody a likvidace odpadních vod ve vlastním zařízení. Obec nemůže územním plánem zasahovat do kompetence ministerstva a jím stanovená pravidla zužovat nebo zpřesňovat.

110. Odpůrkyně se domnívá, že § 43 odst. 1 stavebního zákona nijak neomezuje charakter přípustných regulativů, může se jednat i o podmínky technického charakteru.

111. Navrhovatelka v replice uvedla, že technické modality stavebních řešení, které nevstupují do zájmů jiných osob nebo do veřejného zájmu, nemůže územní plán předepisovat. Uložit povinnost napojit se na kanalizaci lze pouze na základě § 3 odst. 8 zákona o kanalizacích, a to za podmínky, že je připojení možné. Nejde o věc stavebního práva. Povinnost připojit se na vodovod nelze uložit podle žádného zákona.

112. Soud předesílá, že není správné tvrzení navrhovatelky, že zmíněný regulativ byl do návrhu územního plánu zařazen až po prvním veřejném projednání. Tento regulativ byl součástí již návrhu územního plánu z března 2017 k prvnímu veřejnému projednání. Navrhovatelce tedy nic nebránilo v tom, aby vznesla námitku proti tomuto regulativu společně s dalšími námitkami, které v této fázi pořizování územního plánu uplatnila. Za této situace se tak soud může zabývat pouze zákonností zahrnutí této podmínky do územního plánu, nikoliv však přiměřeností této podmínky (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010 – 116, a rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, čj. 10 As 183/2016 – 35).

113. Soud se proto dále zabýval tím, zda je vůbec možné v územním plánu stanovit podmínku, že povolovaná stavba musí být připojena na veřejný vodovod a kanalizaci. Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona stanoví územní plán podmínky pro využití ploch (typicky zastavitelných ploch). V části I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. jsou tyto podmínky blíže vymezeny tak, že kromě způsobu využití plochy mají být stanoveny podmínky prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (např. výškové regulace zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich využití). Z těchto ustanovení nevyplývá, že by v rámci územního plánu mělo být závazným způsobem upraveno, jak bude v ploše řešeno zásobování staveb vodou a likvidace odpadních vod. V územním plánu má být toliko vymezena koncepce veřejné infrastruktury, vymezení ploch veřejné infrastruktury, popř. umožnění využití jiných ploch k realizaci této infrastruktury. Tím se ovšem toliko vytváří podmínky pro „zasíťování“ území infrastrukturou tak, aby již zastavěné území nebo zastavitelné plochy mohly tuto infrastrukturu využívat. Z povinnosti stanovit koncepci veřejné infrastruktury a vytvořit plochy pro infrastrukturu (resp. předpoklady pro využití jiných druhů ploch pro infrastrukturu) ovšem nelze dovodit, že by bylo možné v územním plánu stanovit podmínku využití ploch spočívající v povinnosti připojit se na určitý druh veřejné infrastruktury. Je přitom zřejmé, že se nejedná ani o podmínku prostorového uspořádání, neboť požadavek na konkrétní způsob zajištění zásobování stavby vodou a likvidace odpadních vod nemá nic společného s prostorovou regulací využití plochy.

114. Požadavek, který odpůrkyně na základě stanovisek dotčeného vodoprávního úřadu vtělila do územního plánu, je předmětem územního řízení (řízení o umístění stavby), neboť jde o podmínku pro napojení na veřejnou technickou infrastrukturu (§ 79 odst. 1 stavebního zákona a příloha č. 1 k vyhlášce č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, podle níž se v dokumentaci pro vydání rozhodnutí o umístění stavby řeší v rámci hygienických požadavků na stavby zásobování vodou a způsob řešení odpadů). To ostatně vyplývá též z § 20 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb., podle nějž se stavební pozemek vždy vymezuje tak, aby na něm bylo vyřešeno nakládání s odpadními vodami. Toto ustanovení je zařazeno do části třetí této vyhlášky, která se podle § 1 odst. 2 věty druhé této vyhlášky použije při vymezování pozemků a umísťování staveb na nich, nikoliv při vymezování ploch v územních plánech. Napojení stavby na zdroj vody a způsob likvidace odpadních vod se tedy posuzuje ve vztahu ke konkrétnímu záměru (stavbě) a ke konkrétnímu pozemku (stavebnímu pozemku). Tato otázka může být předmětem řešení v koncepčních nástrojích územního plánování, ovšem toliko na úrovni regulačního plánu, pokud nahrazuje územní rozhodnutí, jak plyne z části I odst. 2 písm. c) přílohy č. 8 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. Povinnost připojit se na kanalizaci může vlastníkům stavebního pozemku nebo staveb uložit pouze obecní úřad, a to v přenesené působnosti a za podmínky, že je to technicky možné (§ 3 odst. 8 zákona o kanalizacích). Ani zákon o kanalizacích tak nepředpokládá, že by tuto povinnost mohla stanovit obec při výkonu samostatné působnosti v územním plánu. Vodní zákon stanoví v § 5 odst. 3 jako podmínku pro povolení stavby zajištění zásobování stavby vodou a odvádění, čištění, popř. jiné zneškodňování odpadních vod, a to v souladu s tímto zákonem. Ani toto ustanovení neskýtá právní oporu pro stanovení podmínky připojení stavby na veřejný vodovod a kanalizaci. Soud tedy uzavírá, že napadená podmínka zahrnutá do územního plánu jako regulativ platný v plochách bydlení v krajině (X) je nezákonná, neboť vykračuje z rámce charakteru regulativů, které lze zahrnout do územního plánu. Odpůrkyně tím porušila § 43 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s přílohou č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. a dále § 43 odst. 3 stavebního zákona. Návrhový bod je důvodný. Je přitom nerozhodné, že tato podmínka byla do územního plánu zahrnuta kvůli vyhovění stanovisku vodoprávního úřadu. Charakter podmínek obsažených ve stanovisku vodoprávního úřadu musí odpovídat tomu, co smí být předmětem územního plánu. Ustanovení § 43 odst. 1 stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů je závazné předně pro pořizovatele územního plánu, ale musí být respektováno i ze strany dotčených orgánů. Prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů nelze contra legem rozšiřovat okruh přípustných regulativů. Proti nezákonnému stanovisku vodoprávního úřadu, nebylo-li by možné zjednat nápravu dialogem, by se mohla odpůrkyně bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (viz rozsudek NSS ze dne 13. 12. 2018, čj. 6 As 113/2018 – 55).

115. Navrhovatelka dále vytýká opatření obecné povahy, že v jeho odůvodnění není vymezení tohoto regulativu nijak odůvodněno. V mnoha oblastech přitom vodovod ani kanalizace nejsou, obec nemá žádný záměr, kdy je postaví. I kdyby vodovod a kanalizace postavila sama navrhovatelka na své náklady, jednalo by se o soukromý vodovod a soukromou kanalizaci, tedy regulativ by nebyl dodržen. Regulativ má funkci stavební uzávěry na dobu neurčitou.

116. Odpůrkyně poukazuje na to, že judikatura akceptuje nižší míru podrobnosti odůvodnění, zejména nebyla-li vůči určitému prvku uplatněna námitka tak jako v posuzovaném případě. Není vyloučeno zřízení soukromého vodovodu a kanalizace a jeho předání k veřejnému užívání, čímž bude daný regulativ naplněn.

117. Navrhovatelka v replice uvedla, že povinnost napojit stavbu na vodovod není z povahy věci koncepční urbanistickou otázkou, jak se snaží odpůrkyně předstírat skrze myšlenku, že tato povinnost plyne z plánu jako celku. Jistě je možné vybudovat soukromý vodovod a kanalizaci a posléze je darovat obci. Není nicméně řešena otázka přístupu přes pozemky jiné, především obecní, který je podmíněn souhlasem samosprávy.

118. K tomuto návrhovému bodu, jehož posuzování je s ohledem na to, že soud shledal důvodným předchozí návrhový bod, nadbytečné, soud uvádí, že nelze odpůrkyni vytýkat, že v odůvodnění územního plánu neuvedla důvod stanovení podmínky pro povolení staveb napojením na veřejný vodovod a kanalizaci. Rozsah odůvodnění územního plánu je vymezen v příloze č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., a to částečně odkazem na § 53 odst. 4 a 5 stavebního zákona. Z těchto ustanovení vyhlášky a stavebního zákona neplyne, že by měly být v územním plánu uvedeny důvody stanovení každého jednotlivého regulativu týkajícího se určitého druhu plochy. Pokud by navrhovatelka podala proti tomuto regulativu námitku, byly by důvody jeho stanovení v územním plánu uvedeny v odůvodnění rozhodnutí o námitce. Další argumentací navrhovatelky vedenou směrem, že vzhledem k podmínkám v konkrétní lokalitě a přístupu odpůrkyně jde de facto o stavební uzávěru, se soud nezabýval, neboť se týká přiměřenosti zvoleného řešení. Jelikož však navrhovatelka nepodala proti této části územního plánu námitku, nemůže v soudním řízení zpochybňovat její přiměřenost. Návrhový bod je nedůvodný. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení 119. Vzhledem k výše uvedenému shledal soud podané návrhy důvodné pouze v části. Proto podle § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. zrušil napadené opatření obecné povahy v těchto částech: a) vymezení veřejně prospěšné stavby X na pozemku p. č. X. Navrhovatelka, která svoji legitimaci odůvodnila vlastnickým právem k pozemku p. č. X, není věcně legitimována k požadavku na zrušení této veřejně prospěšné stavby v celém rozsahu, jak je vymezena v územním plánu, tedy i na pozemcích, které nejsou v jejím vlastnictví, nýbrž pouze v rozsahu, v němž je dotčen její pozemek; b) stanovení návrhu do územního plánu uvedeného v textové části územního plánu, podkapitole X Kanalizace, který zní „Propojka dešťové kanalizace přes parc. č. X a zrušení stávajícího zásaku“, a vyznačení této propojky jakožto navrhované kanalizace dešťové ve výkresu X Veřejná technická infrastruktura – kanalizace, a to ve vztahu k pozemku p. č. X. Věcná legitimace navrhovatelky se omezuje na pozemek, který je v jejím vlastnictví; c) stanovení podmínky v textové části územního plánu, podkapitole X Vodní toky a plochy, která zní „Při povolování staveb na území s melioracemi (vyznačeno ve výkrese Přírody a krajiny v grafické části) je nutno prokázat posudkem hydrogeologa, že stavba negativně neovlivní hydrologický režim v oblasti“, a to ve vztahu k pozemku p. č. X. I v tomto případě je věcná legitimace navrhovatelky omezena rozsahem jejího vlastnického práva k nemovitým věcem, soud proto přistoupil ke zrušení této podmínky pouze ve vztahu k pozemku p. č. X, jehož vlastnictvím navrhovatelka odůvodnila svoji věcnou legitimaci; d) stanovení podmínky v textové části územního plánu, v podkapitole X Plochy s rozdílným způsobem využití, části |X|Bydlení v krajině, která zní „Povolení staveb (budov) je podmíněno napojením na veřejnou vodovodní a kanalizační síť“, a to ve vztahu k pozemkům p. č. X, X a X. Navrhovatelka totiž odůvodnila zásah do svých práv tím, že je vlastníkem pozemků vzniklých rozdělením pozemku p. č. X a dalších pozemků, například pozemků p. č. X, X, X a X, které jsou územním plánem zařazeny do plochy bydlení v krajině. Na pozemcích uvedených navrhovatelkou není vymezena plocha bydlení v krajině, nýbrž veřejné prostranství, což ostatně navrhovatelka v jiné části téhož návrhu na zrušení části opatření obecné povahy sama uvádí (viz petit označený jako X. písm. X. K tomuto veřejnému prostranství ovšem přiléhají pozemky p. č. X, X a X, jež jsou ve vlastnictví navrhovatelky a jsou součástí zastavitelné plochy X funkčně určené jako bydlení v krajině, na kterou se vztahuje rušená podmínka. Navrhovatelka není věcně legitimována k paušálnímu zrušení nezákonné podmínky vztahující se ke všem plochám bydlení v krajině. Současně není na soudu, aby namísto navrhovatelky dohledával, jaké všechny její pozemky se nachází v plochách bydlení v krajině, a domýšlel, zda i ve vztahu k nim by mohla být navrhovatelka zkrácena na svém vlastnickém právu. Soud proto zrušil uvedenou podmínku pouze ve vztahu k těm pozemkům navrhovatelky, které jsou součástí plochy X a nachází se v lokalitě, kterou navrhovatelka v příslušné části návrhu odůvodnila svoji legitimaci.

120. Zrušení opatření obecné povahy ve shora stanoveném rozsahu, tedy vypuštění toliko některých prvků či regulativů ve vztahu k uvedeným pozemkům, je v daném případě přípustné a nepředstavuje nepřiměřený zásah do práva odpůrkyně na samosprávu (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 11. 2017, sp. zn. I. ÚS 655/17).

121. Soud naopak shledal nedůvodným návrhy na zrušení opatření obecné povahy v těchto částech: a) vymezení plochy sadů a zahrad na části pozemků p. č. X a X; b) vymezení plochy veřejného prostranství s místní účelovou komunikací na pozemcích p. č. X, X, X, X, X, X, X, X, X a X, a proto v tomto rozsahu zamítl návrhy podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s.

122. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Procesní úspěch hodnotí soud z hlediska celého předmětu řízení (po spojení věcí ke společnému projednání). Navrhovatelka podala sice 3 samostatné návrhy, ovšem napadá jimi týž správní akt. Po spojení věcí tvoří všechny samostatně napadené části téhož opatření obecné povahy jeden ucelený předmět řízení, nikoliv tři samostatné předměty, které jsou pouze společně projednávány (tak by tomu bylo při napadení 3 různých správních aktů, srov. rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2015, č. j. 2 Afs 44/2015 – 23). Navrhovatelka napadla několik regulatorních prvků: 1. vymezení veřejně prospěšné stavby (docílila procesního úspěchu), 2. podmínka vztahující se na plochy s melioracemi (docílila procesního úspěchu), 3. vymezení plochy sadů a zahrad (procesně neúspěšná), 4. vymezení plochy veřejného prostranství s pozemní komunikací (procesně neúspěšná), 5. stanovení podmínky připojení na veřejný vodovod a kanalizaci (procesně úspěšná). Míru procesního úspěchu nelze stanovit prostým matematickým součtem (úspěch 3 : neúspěch 2), nýbrž také z hlediska významu jednotlivých prvků – mezi nejvýznamnější patří prvky 1., 3. a 4. (úspěch 1 : neúspěch 2). Ústavní soud zdůraznil, že ani rozhodování o nákladech řízení nesmí být jen mechanickým posuzováním výsledků sporu bez komplexního zhodnocení rozhodnutí v meritu věci. Rozhodnutí o náhradě nákladů řízení má být zřejmým a logickým ukončením celého soudního řízení (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. I. ÚS 613/18). S ohledem na výše uvedené má soud za to, že oba účastníci dosáhli stejné míry procesního úspěchu, takže právo na náhradu nákladů řízení nemá žádný z účastníků, což považuje za spravedlivé řešení odrážející celý průběh řízení a jeho výsledek.

Poučení