59 A 48/2023– 109

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Marcely Uhříčkové a Mgr. Miroslava Makajeva ve věci navrhovatele: Spolek Kamýk, IČO 04498763 sídlem Halasova 714, 252 64 Velké Přílepy proti odpůrci: Středočeský kraj sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 zastoupený advokátem doc. JUDr. Janem Brodcem, LL.M., Ph.D. sídlem Rubešova 162/8, 120 00 Praha 2 o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – 3. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, vydané usnesením Zastupitelstva Středočeského kraje ze dne 26. 6. 2023, č. 035–26/2023/ZK, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah návrhu 1. Zastupitelstvo odpůrce vydalo v záhlaví označeným usnesením 3. aktualizaci Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, která nabyla účinnosti dne 9. 11. 2023 (dále jen „napadené OOP“).

2. Navrhovatel se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení celého napadeného OOP. Uvádí, že podal proti zveřejněnému návrhu napadeného OOP námitky, a to jako zástupce veřejnosti, k čemuž byl zmocněn 261 podpisy občanů obce Velké Přílepy. Konstatuje, že v procesu pořizování napadeného OOP tedy zastupoval občany Velkých Přílep. Dále navrhovatel uvádí, že jako ekologický spolek vznikl již v roce 2015 a působí především na území Středočeského kraje, přičemž je spolkem občanů trvale žijících a vlastnících nemovitosti v obci Velké Přílepy. Vznikl za účelem ochrany přírody a krajiny a zdravého rozvoje území a dopravy v této obci i jejím okolí. Navrhovatel má za to, že napadeným OOP byla dotčena jeho právní sféra a zájmy, k jejichž ochraně byl zřízen, neboť napadené OOP zcela mění poměry a podmínky využití celého území Středočeského kraje (včetně Velkých Přílep a okolí). Například při realizaci nově vymezeného koridoru D057 včetně obchvatu Velkých Přílep s napojením na novou mimoúrovňovou křižovatku Středokluky dojde ke změně životního prostředí, nevratnému zásahu do krajiny, zásadnímu omezení využitelnosti a rozvoje obce, jakož i ke změně intenzity dopravy a hluku. Ke změně poměrů však dojde v důsledku vydání napadeného OOP na celém území Středočeského kraje, kde navrhovatel působí, i prostřednictvím dalších koridorů dopravní infrastruktury. Navrhovatel se přitom dlouhodobě věnuje ochraně práv a zájmů v oblasti přírody a krajiny a byl účastníkem řady správních řízení. Ohledně významu spolků při podávání návrhů na zrušení opatření obecné povahy navrhovatel odkazuje na nálezy Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 a IV. ÚS 3572/14.

3. Navrhovatel konstatuje, že jako zástupce veřejnosti podal v procesu pořizování napadeného OOP námitky, o nichž však nebylo napadeným OOP rozhodnuto. Stejné námitky pak byly zjevně chybně vypořádány jako námitky zástupce veřejnosti Ing. V. Z. pod č. 103.

4. Navrhovatel zdůrazňuje, že namítal mj. absenci řádného zveřejnění veřejných vyhlášek ze dnů 2. 10. 2019 a 26. 4. 2022, které nebyly v souladu se zákonem zveřejněny na úředních deskách všech dotčených obcí Středočeského kraje. Poukazuje na § 25 odst. 1 až 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a konstatuje, že se písemnost považuje za doručenou 15. dnem po vyvěšení na úřední desce správního orgánu, který ji doručuje, a že vyvěšení na ostatních úředních deskách má pouze informativní charakter. Navrhovatel má nicméně za to, že v daném případě nebyl zákonem požadovaný postup dodržen v již nezanedbatelné míře.

5. Veřejná vyhláška ze dne 2. 10. 2019 o zveřejnění návrhu napadeného OOP měla být vyvěšena na úředních deskách odpůrce, resp. Krajského úřadu Středočeského kraje a na úředních deskách všech 1 144 obcí Středočeského kraje, a to i za využití dálkového přístupu. Z monitoringu navrhovatele však vyplynulo, že v období od 2. 10. 2019 do 18. 11. 2019 nebyla vyhláška řádně vyvěšena na úřední desce 265 obcí, jejichž občané a jiné dotčené osoby nebyli o návrhu informováni a neměli možnost podat připomínky či námitky. Tím byl porušen princip rovnosti před zákonem ve vztahu k občanům 265 obcí. Navrhovatel upřesňuje, že návrh (pozn. soudu: navrhovatel návrhem v tomto kontextu patrně míní veřejnou vyhlášku informující o zveřejnění návrhu) nebyl vůbec vyvěšen na úřední desce 210 obcí, které dále jmenuje, přičemž obec Velké Přílepy mezi jmenovanými nezmiňuje. U dalších 4 obcí, mezi nimiž obec Velké Přílepy rovněž není zmíněna, nebyl návrh vyvěšen řádně na elektronické úřední desce ve stejný den jako na kamenné desce a u dalších 51 obcí odlišných od obce Velké Přílepy nebyl návrh zveřejněn na elektronické úřední desce vůbec. Došlo tedy k zásahu do práv dotčených občanů 265 obcí podílet se na podobě konečného znění napadeného OOP. Nahlédnutím do správního spisu navrhovatel navíc zjistil, že je v něm založeno potvrzení o uveřejnění veřejné vyhlášky na úředních deskách pouze 548 obcí (z toho 51 je dle navrhovatele nepravdivých) z 1 144 obcí, a proto nelze s jistotou tvrdit, že porušení zákonné povinnosti nenastalo u ještě více obcí, než je navrhovatelem tvrzeno a dokládáno. Navrhovatel uzavírá, že k řádnému zveřejnění na úředních deskách došlo podle správního spisu pouze u 497 obcí (pozn. soudu 548 mínus 51), tj. u 43 % obcí, přičemž odpůrce v tomto ohledu nezjednal žádnou nápravu, přestože jej navrhovatel na takové pochybení upozornil ve včasných a řádně podaných námitkách.

6. Také veřejná vyhláška ze dne 26. 4. 2022 o doručení návrhu napadeného OOP pro veřejné projednání a o jeho veřejném projednání nebyla dle monitoringu navrhovatele v období od 26. 4. 2022 do 11. 6. 2022 řádně vyvěšena. Konkrétně vůbec nedošlo k jejímu vyvěšení na úředních deskách 329 obcí, které navrhovatel vyjmenovává a mezi nimiž nezmiňuje obec Velké Přílepy. K nezveřejnění žádné z vyhlášek ze dnů 2. 10. 2019 a 26. 4. 2022 pak došlo u 188 obcí odlišných od obce Velké Přílepy. Tím bylo zcela znemožněno dotčeným osobám v těchto obcích podat připomínky či námitky, čímž byl dle navrhovatele porušen § 98 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2023 (dále jen „stavební zákon“).

7. Veřejná vyhláška ze dne 26. 4. 2022 byla zveřejněna na úřední desce Krajského úřadu Středočeského kraje, avšak v případě 169 obcí (odlišných od obce Velké Přílepy) byla dle navrhovatele zveřejněna v rozporu s § 4 zákona č. 99/2019 Sb., o přístupnosti internetových stránek a mobilních aplikací a o změně zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přístupnosti internetových stránek“), neboť byla zveřejněna ve formátu naskenovaného obrázku, který neumožňuje strojové čtení např. osobám se zrakovým postižením. Za přístupnou přitom lze považovat pouze takovou internetovou stránku či mobilní aplikaci, kterou bude osoba se zrakovým postižením schopna i přes svůj zdravotní hendikep za pomocí asistivních technologií či specializovaných programů efektivně používat. Obdobným případem zveřejňování na úředních deskách se dle navrhovatele zabýval Nejvyšší soud v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 2373/2012.

8. Navrhovatel dále konstatuje, že zdokumentoval také pět obcí odlišných od obce Velké Přílepy s dodatečným antedatovaným zveřejněním a s nedodržením patnáctidenní lhůty pro doručení. Dalších 24 obcí, mezi nimiž navrhovatel opětovně nezmiňuje obec Velké Přílepy, zveřejnění na svých úředních deskách nepravdivě potvrdilo Krajskému úřadu Středočeského kraje, jehož povinností bylo zajistit dodržení všech zákonem stanovených postupů a který na tuto povinnost dle názoru navrhovatele rezignoval. Proto bylo napadené OOP zatíženo vadou.

9. Způsob, jakým se odpůrce vypořádal s námitkami týkajícími se vadného doručování, považuje navrhovatel za nedostatečný, účelový, manipulativní, vědomě nepravdivý a nepřezkoumatelný. Správný způsob zveřejňování opatření obecné povahy je úředníkům Krajského úřadu Středočeského kraje dle názoru navrhovatele znám přinejmenším z řízení o územním opatření o stavební uzávěře ze dne 23. 7. 2018. Vyjádření odpůrce 10. Odpůrce s návrhem nesouhlasí a navrhuje, aby jej soud odmítl, případně zamítl. Připomíná judikaturu Nejvyššího správního soudu a konstatuje, že návrh nelze založit na tvrzení o porušení zákona bez toho, aby se regulace přijatá opatřením obecné povahy projevila v právní sféře navrhovatele. Uvádí také, že návrh na zrušení opatření obecné povahy slouží k ochraně veřejných subjektivních práv navrhovatele a že nejde o prostředek actio popularis. Navrhovatel v této věci dle názoru odpůrce nerozlišuje mezi procesní a věcnou legitimací a nebere v potaz, že spolkům nepřísluší všeobecný dozor nad výkonem veřejné správy. Nadto neformuluje žádný konkrétní návrhový bod.

11. Vzhledem k tomu, že navrhovatel netvrdí přímé zkrácení na svých hmotných právech napadeným OOP, měl by být jeho návrh dle názoru odpůrce odmítnut. Tvrzení navrhovatele o dotčení jím chráněných zájmů má odpůrce za zcela obecné a nepodložené. Navrhovatel své obecné výtky směřuje proti jednomu záměru D057, avšak navrhuje zrušení celého napadeného OOP. Samotným vymezením ploch a koridorů ani nemůže z povahy věci dojít ke zhoršení životního prostředí či k překročení hlukových limitů.

12. Námitky, které navrhovatel podal po zveřejnění návrhu napadeného OOP a po veřejném projednání, se shodovaly s námitkami Ing. V. Z., které byly zamítnuty. Z judikatury přitom plyne, že věcně shodné námitky mohou být vypořádány společně. O navrhovatelových námitkách bylo dle odpůrce rozhodnuto vyčerpávajícím způsobem.

13. Ve vztahu k namítaným vadám při zveřejňování odpůrce uvádí, že zveřejňování na úředních deskách obcí má pouze informativní charakter. Relevantní je pouze zveřejnění na úřední desce odpůrce, proti němuž navrhovatel nijak nebrojí. Navrhovatelem tvrzené vady doručování se nadto ani v jednom případě netýkají obce Velké Přílepy, kde navrhovatel působí. Navrhovateli nepřísluší hájit práva obyvatel jiných obcí. Ani to, že správní spis neobsahuje některé listiny, které nemají žádný vliv na proces řádného doručování a nabytí účinnosti napadeného OOP, nepředstavuje zásah do právní sféry navrhovatele. Jelikož navrhovatel není hendikepovanou osobou, nepřísluší mu hájit práva takových osob. Tvrzené porušení § 4 zákona o přístupnosti internetových stránek by mimoto nemohlo být důvodem pro zrušení napadeného OOP. Sám navrhovatel se s napadeným OOP i s jeho návrhem řádně seznámil a podal proti němu včasné námitky. Replika navrhovatele 14. Navrhovatel konstatuje, že soudu doložil 828 příloh svědčících o porušení povinnosti zveřejnění na úředních deskách dotčených obcí. Má za to, že ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015–72, nejde o zanedbatelné porušení zákona a že došlo ke zpochybnění zákonnosti napadeného OOP jako celku. Navrhovatel je přesvědčen o tom, že unesl břemeno tvrzení ohledně dotčení jeho právní sféry a zájmů na ochraně přírody a krajiny, životního prostředí a zdravého rozvoje území i dopravy. Připomíná také, že judikatura spolkům přiznala aktivní procesní legitimaci a že všichni členové navrhovatele jsou vlastníky nemovitostí a trvale žijí v obci Velké Přílepy ve Středočeském kraji. Ekologické spolky nepochybně spadají pod pojem dotčené veřejnosti ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy. Navrhovatel má místní vztah k lokalitě regulované napadeným OOP, věcný vztah k předmětu regulace a jím tvrzený zásah do práv navrhovatele má původ v regulaci obsažené v napadeném OOP. Odpůrce ignoruje, že navrhovatel je nejen environmentálním spolkem, ale také zástupcem veřejnosti. V usnesení ze dne 19. 3. 2016, č. j. 4 As 217/2015–182, publikovaném pod č. 3415/2016 Sb. NSS, přitom Nejvyšší správní soud dokonce přiznal zástupci veřejnosti vyšší míru legitimity než spolkům.

15. Krajský soud v Praze usnesením ze dne 22. 7. 2021, č. j. 43 A 31/2021–61, sice odmítl navrhovatelův návrh na zrušení územního opatření o stavební uzávěře pro koridor silnice II/240 a II/101 v úseku Tuchoměřice – Tursko včetně napojení na mimoúrovňovou křižovatku Středokluky, avšak současně uvedl, že pokud bude koridor vymezen, pak bude mít navrhovatel možnost domáhat se návrhem podle § 101a a násl. s. ř. s. zrušení aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje. Právě z toho navrhovatel vychází. Napadené OOP zásadně mění poměry a podmínky využití území vymezením ploch a koridorů ve Středočeském kraji, kde navrhovatel aktivně působí (nikoli pouze v obci Velké Přílepy).

16. Názor, že se navrhovatelem tvrzené vady v doručování nedotýkají obce Velké Přílepy, je dle navrhovatele nesprávný, jelikož záměr koridoru D057 v úseku Tuchoměřice – Tursko včetně napojení na mimoúrovňovou křižovatku Středokluky je umístěn do obce Velké Přílepy. Návrh napadeného OOP nebyl řádně zveřejněn v obcích Lichoceves či Holubice, které s Velkými Přílepy sousedí. Navrhovatel poukazuje také na to, že ve věci územního plánu obce Říčany shledal Krajský úřad Středočeského kraje v minulosti porušení zákona v tom, že návrh územního plánu nebyl vyvěšen na úředních deskách obecních úřadů všech obcí, jejichž správních obvodů se měl územní plán týkat. Odpůrce tak dle názoru navrhovatele uplatňuje selektivní a pokrytecký přístup ke zveřejňování písemností. Ve vztahu k argumentaci týkající se § 4 zákona o přístupnosti internetových stránek navrhovatel opakovaně odkazuje na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 2373/2012 a konstatuje, že pokud pravidla publikace nejsou zcela nebo zčásti dodržena, je právní jednání contra legem. Podstatný obsah správního spisu 17. Prostřednictvím veřejné vyhlášky ze dne 2. 10. 2019, č. j. 1303310/2019/KUSK, o zveřejnění návrhu 3. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje a vyhodnocení vlivů 3. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje na udržitelný rozvoj území oznámil Krajský úřad Středočeského kraje jakožto pořizovatel zveřejnění návrhu napadeného OOP včetně místa jeho vystavení k nahlédnutí (na internetových stránkách i v listinné podobě) a současně poučil veřejnost o možnosti uplatnit připomínky do 30 dnů ode dne doručení návrhu napadeného OOP prostřednictvím úřední desky pořizovatele (s tím, že datem doručení byl patnáctý den po vyvěšení veřejné vyhlášky).

18. Navrhovatel (jednající předsedou Ing. Vlastimilem Zaviačičem) uplatnil jako zástupce veřejnosti připomínky dne 12. 11. 2019. Konstatoval, že na základě zmocnění občany obce Velké Přílepy podává připomínky (námitky) k návrhu „koridoru D057 – silnice II/101 a II/240, úsek Středokluky – Tursko (+ 2xMÚK)“, v rámci nichž požadoval vyhledání a vymezení nového koridoru přeložky silnice II/240, vypuštění koridoru dvou mimoúrovňových křižovatek a jejich nahrazení koridory pro kruhové objezdy, doplnění návrhu jižního obchvatu Velkých Přílep o druhou část a vypuštění nadbytečné části koridoru nového napojení na Kladenskou ulici ve Velkých Přílepech (viz soubor nazvaný v elektronickém spise 111_147546.pdf). Zároveň navrhovatel předložil pořizovateli listiny, prostřednictvím kterých obyvatelé Velkých Přílep zmocnili navrhovatele jako zástupce veřejnosti k zastupování v celém procesu pořizování napadeného OOP a k uplatnění jejich věcně shodných připomínek výše uvedeného znění (viz soubor nazvaný v elektronickém spise 116_147545.pdf).

19. Prostřednictvím veřejné vyhlášky ze dne 26. 4. 2022, č. j. 051898/2022/KUSK, o doručení návrhu 3. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje a oznámení o veřejném projednání návrhu 3. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje pořizovatel oznámil zpracování návrhu pro veřejné projednání včetně místa jeho vystavení k nahlédnutí (na internetových stránkách i v listinné podobě). Současně pořizovatel nařídil veřejné projednání na 6. 6. 2022 a stanovil dotčeným obcím, oprávněným investorům a zástupcům veřejnosti lhůtu 7 dnů od veřejného projednání k uplatnění námitek a každému tutéž lhůtu k uplatnění připomínek.

20. Navrhovatel (jednající opětovně předsedou Ing. V. Z.) uplatnil námitky dne 13. 6. 2022. V jejich úvodu odkázal na zmocnění občany Velkých Přílep a konstatoval, že námitky podává jako zástupce veřejnosti. V rámci uplatněných námitek poukazoval na to, že veřejné vyhlášky ze dnů 2. 10. 2019 a 26. 4. 2022 nebyly zveřejněny na úředních deskách všech obcí Středočeského kraje, a dále vyjádřil tytéž požadavky jako v námitkách ze dne 12. 11. 2019. Své námitky navrhovatel blíže zdůvodnil (viz soubor nazvaný v elektronickém spise 103_074611_1.pdf).

21. Usnesením ze dne 26. 6. 2023, č. 035–26/2023/ZK, zastupitelstvo odpůrce rozhodlo o námitkách uplatněných při veřejném projednání a vydalo napadené OOP. Veřejná vyhláška ze dne 25. 10. 2023, č. j. 135018/2023/KUSK, oznamující vydání napadeného OOP (jakož i 10. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje) byla vyvěšena na úřední desce pořizovatele dne 25. 10. 2023. Napadené OOP tak nabylo účinnosti dne 9. 11. 2023.

22. Z rozhodnutí o námitkách podaných k návrhu napadeného OOP v rámci veřejného projednání plyne, že námitky poř. č. 103 (č. j. 074611/2022), které obsahově odpovídají námitkám uplatněným navrhovatelem dne 13. 6. 2022, byly zamítnuty. K namítanému chybnému doručování se v rozhodnutí zejména uvádí, že vyvěšení veřejné vyhlášky na úředních deskách obcí má pouze informativní charakter a rozhodující je vyvěšení na úřední desce pořizovatele. K dalším požadavkům ohledně technického řešení koridorů je zde především konstatováno, že ty nebyly součástí zadání, resp. zprávy o uplatňování, a tudíž nemohou být předmětem napadeného OOP a nemohou být prověřovány. Podrobnosti týkající se technického řešení kruhového objezdu pak nelze v zásadách územního rozvoje řešit (ty vymezují pouze koridory).

23. Součástí textové části napadeného OOP je také vyhodnocení připomínek podaných k návrhu pro společné jednání. Připomínky poř. č. 111 (č. j. 147546/2019/KUSK) shodující se obsahově s připomínkami uplatněnými navrhovatelem dne 12. 11. 2019 nebyly akceptovány s odůvodněním, že vznesené požadavky nebyly součástí zadání, resp. zprávy o uplatňování, a tedy nejsou předmětem 3. aktualizace. Požadovaný kruhový objezd nadto pro svou detailnost nemůže být předmětem tohoto typu územně plánovací dokumentace. Totéž bylo konstatováno i ve vztahu k obsahově shodným připomínkám poř. č. 116 (č. j. 147545/2019/KUSK). Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 24. Soud se předně zabýval tím, zda je navrhovatel aktivně procesně legitimován k podání návrhu.

25. Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.

26. Navrhovatel vystupoval při pořizování a schvalování napadeného OOP jako zástupce veřejnosti ve smyslu § 23 stavebního zákona, neboť doložil potřebný počet více než 200 podpisů občanů obce Velké Přílepy, kteří uplatňovali věcně shodné připomínky k návrhu napadeného OOP. Z podání navrhovatele učiněných v průběhu pořizování napadeného OOP je zřejmé, že námitky podával pouze jako zástupce veřejnosti jménem občanů, kteří jej zmocnili, a že naopak nevystupoval sám za sebe jako tzv. environmentální spolek. Byť se navrhovatel v návrhu dovolává jak judikatury týkající se aktivní procesní legitimace zástupců veřejnosti, tak i judikatury týkající se aktivní procesní legitimace spolků, je namístě posoudit jeho aktivní procesní legitimaci především optikou toho, v jaké procesní pozici se v řízení o vydání napadeného OOP nacházel.

27. Podle § 23 odst. 1 stavebního zákona může být veřejnost při pořizování návrhu územně plánovací dokumentace zastupována zmocněným zástupcem veřejnosti. Podle § 23 odst. 2 téhož zákona může být zástupcem veřejnosti fyzická nebo právnická osoba plně způsobilá k právním úkonům. Zástupce veřejnosti musí zmocnit nejméně jedna desetina občanů obce s méně než 2 000 obyvateli nebo nejméně 200 občanů příslušné obce, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku k návrhu územně plánovací dokumentace. Zástupce veřejnosti může zmocnit rovněž nejméně 500 občanů kraje nebo nejméně jedna desetina občanů kterékoli obce na území kraje s méně než 2 000 obyvateli nebo nejméně 200 občanů obce na území kraje, pokud podali věcně shodnou připomínku k návrhu zásad územního rozvoje. Odstavec 3 téhož ustanovení pak stanoví, že se zmocnění zástupce veřejnosti dokládá seznamem občanů obce nebo kraje nebo obyvatel podle zvláštních právních předpisů, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku, a podpisovou listinou, v níž je uvedeno jméno a příjmení, trvalý pobyt nebo pobyt, popřípadě adresa místa pobytu v zahraničí a podpis osob s prohlášením, že jmenovaného zástupce veřejnosti zmocňují k podání námitky na základě věcně shodné připomínky a k projednání této námitky podle tohoto zákona, a prohlášením zástupce veřejnosti. Toto prohlášení obsahuje jméno a příjmení zástupce veřejnosti, jeho trvalý pobyt nebo pobyt a podpis, že toto zmocnění přijímá.

28. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se aktivní procesní legitimací zástupce veřejnosti zabýval v usnesení ze dne 29. 3. 2016, č. j. 4 As 217/2015–182, publikovaném pod č. 3415/2016 Sb. NSS., v němž konstatoval, že zástupce veřejnosti je při splnění podmínek § 23 stavebního zákona oprávněn reprezentovat a hájit shodný zájem občanů obce. „Přiznáním práva podat námitku proti návrhu územního plánu stavební zákon ‚povyšuje‘ kvantifikovanou většinu občanů obce, reprezentovanou zástupcem veřejnosti, na roveň jednotlivce, vlastníka pozemku a staveb dotčených návrhem řešení či oprávněného investora, a jejich společnému, shodně vyjádřenému zájmu, přiznává právo jej hájit kvalifikovaným postupem – podáním námitky“ (viz bod [60] usnesení č. j. 4 As 217/2015–182). Stavební zákon přiznává zástupci veřejnosti významná oprávnění, přičemž jej konkrétně v řízení o vydání zásad územního rozvoje opravňuje k podání námitek podle § 39 odst. 2 stavebního zákona (a v řízení o aktualizaci zásad územního rozvoje k podání námitek podle § 42 odst. 4 ve spojení s § 39 odst. 2 stavebního zákona). Využije–li zástupce veřejnosti toto právo, pak má i právo na to, „aby podané námitky byly posouzeny a bylo o nich rozhodnuto, aby proces přijímání opatření obecné povahy proběhl podle stanovených pravidel a aby řešení přijaté vydaným opatřením obecné povahy bylo řádně odůvodněno, včetně kvalifikovaného zdůvodnění případného zamítnutí podaných námitek. Tomuto právu zákonem přiznanému stejně jako témuž právu jiných, na roveň mu postavených osob, musí odpovídat i právo na rovnocennou, tzn. stejně účinnou, soudní ochranu“ (viz bod [61] téhož usnesení). Rozšířený senát dále uvedl, že institut zástupce veřejnosti umožňuje kvalifikované zapojení veřejnosti do procesu územního plánování a umožňuje osobám z řad dotčené veřejnosti podávat kvalifikované námitky. Přísluší mu tak ovlivnit průběh řízení stejným způsobem jako vlastníkům nemovitostí dotčených regulací. „Toto oprávnění je podepřeno, na rozdíl od spolku, značnou mírou legitimity, dosažením zmocnění od předepsaného počtu občanů obce (srov. § 23 odst. 2 stavebního zákona), kteří mají bezprostřední vztah k regulovanému území, v němž žijí. Dotčení právní sféry nelze redukovat na dotčení vlastnických či jiných věcných práv. Zástupci veřejnosti tak lze při ochraně zájmů skupiny osob proti opatření obecné povahy v oblasti územního plánování přiznat vyšší legitimitu než spolku. Je zmocněn k podání námitky transparentně, výslovně jmenovanými občany obce, a při jejím projednání zastupuje ty, kteří uplatnili věcně shodnou připomínku. Dotčení právní sféry tak namítá jménem podstatné části obyvatel regulovaného území a námitka jím podaná má určitou výpovědní sílu“ (viz body [82] a [83] usnesení č. j. 4 As 217/2015–182). S ohledem na tyto skutečnosti pak rozšířený senát dospěl k závěru, že zástupce veřejnosti je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a s. ř. s.

29. Vycházeje ze shora uvedeného soud shledal, že navrhovatel je v této věci aktivně procesně legitimován. Navrhovatel podal návrh stejně jako námitky v řízení o vydání napadeného OOP jménem části občanů obce Velké Přílepy, od nichž odvozuje svou legitimitu. Možné dotčení právní sféry navrhovatele je pak rovněž třeba odvozovat od právní sféry občanů Velkých Přílep, kteří jej zmocnili k zastupování. O tom, že občané Velkých Přílep mohou být dotčeni na svých hmotných právech (především na věcných právech či právu na příznivé životní prostředí) regulací prováděnou napadeným OOP přitom není pochyb v situaci, kdy Velké Přílepy leží ve Středočeském kraji a kdy je navíc prostřednictvím napadeného OOP nově vymezen koridor „D057 – silnice II/101 a II/240, úsek Středokluky – Tursko (+ 2x MÚK) včetně obchvatu Velkých Přílep, s napojením do nové MÚK Středokluky (D7)“, jenž se přímo dotýká právě území Velkých Přílep. Tvrdí–li navíc navrhovatel, že o jeho námitkách podaných jménem části občanů Velkých Přílep a týkajících se zmiňovaného koridoru nebylo vůbec rozhodnuto, pak nelze než uzavřít, že jeho tvrzení jsou plausibilní (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS) a že je namístě přistoupit k věcnému přezkumu napadeného OOP.

30. Soud tedy nepřisvědčil odpůrci v tom, že by na straně navrhovatele nebyla dána aktivní procesní legitimace a že by návrh měl být odmítnut. Nejvyšší správní soud navíc ustáleně judikuje, že odmítnutí návrhu z důvodu nedostatku procesní legitimace lze využít jen v případech naprosto zjevného nedostatku legitimace věcné, zjistitelného bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného, a že v pochybnostech se má soud přiklonit k přípustnosti návrhu (např. rozsudek ze dne 29. 4. 2021, č. j. 2 As 182/2019–42).

31. V této věci jsou splněny i ostatní podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, mezi něž patří kromě aktivní procesní legitimace navrhovatele existence předmětu řízení, tj. opatření obecné povahy, a formulace závěrečného návrhu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008–34). O existenci napadeného opatření obecné povahy není sporu a formulace petitu, jímž bylo navrženo zrušení celého napadeného OOP, odpovídá požadavkům vyplývajícím z § 101a s. ř. s. Návrh byl také podán včas a obsahuje požadované náležitosti (§ 101b odst. 1 a 2 s. ř. s.).

32. Soud proto přistoupil k věcnému posouzení návrhu, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době vydání napadeného OOP (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Při rozhodování byl vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.).

33. O návrhu soud rozhodl bez jednání v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť se účastníci k výzvě soudu podle druhé věty citovaného ustanovení nevyjádřili, a proto měl soud za to, že jejich souhlas s rozhodnutím bez jednání byl dán. Dokazování soud neprováděl. Navrhovatel sice označil a předložil množství důkazů, jimiž mínil prokazovat porušení procesních pravidel týkajících se oznamování veřejných vyhlášek ze dnů 2. 10. 2019 a 26. 4. 2022 na úředních deskách obcí ve Středočeském kraji. Soud však měl takové dokazování s ohledem na níže uvedený právní názor za nadbytečné, neboť uzavřel, že navrhovatel se nemůže s úspěchem dovolávat porušení procesních pravidel dotýkajících se jiných obcí než Velkých Přílep. Posouzení věci soudem A) K nepřezkoumatelnosti napadeného OOP 34. Soud předně připomíná, že součástí zásad územního rozvoje i jejich aktualizace je rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění (§ 172 odst. 5 správního řádu). Na odůvodnění rozhodnutí o námitkách přitom lze klást podobné nároky jako na typické správní rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008–62), tedy z něj musí být seznatelné, z jakého důvodu odpůrce považuje námitky uplatněné oprávněnou osobou (tj. i zástupcem veřejnosti) za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné, nesprávné nebo vyvrácené (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010–169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Současně však také platí, že požadavky kladené na kvalitu odůvodnění rozhodnutí o námitkách nesmí být přemrštěné a ve svém důsledku zcela paralyzující územní plánování, což by mohlo představovat zásah do práva na obecní či krajskou samosprávu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Proto judikatura vychází také z toho, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy a je třeba ho vnímat v souvislostech. Rozhodnutí o námitkách netrpí nepřezkoumatelností, je–li z jeho odůvodnění a potažmo z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitce řešena (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2016, č. j. 8 As 89/2016–48). Důvody pro to, proč odpůrce nevyhověl některé z námitek, proto nelze hledat pouze ve vlastním vypořádání námitek, nýbrž i v obecné části odůvodnění opatření obecné povahy (např. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2022, č. j. 55 A 62/2022–59). Zásadní vadou odůvodnění rozhodnutí o námitkách (tj. vadou vedoucí ke zrušení opatření obecné povahy) pak nemusí být ani to, že odpůrce zcela opomene vypořádat námitky jedné z oprávněných osob, jestliže o totožných námitkách jiné osoby rozhodne. V takové situaci totiž nelze ani v hypotetické rovině rozumně předpokládat, že by obsah napadeného opatření obecné povahy byl byť jen v nepatrné části jiný, jelikož lze důvodně předpokládat, že by odpůrce formálně rozhodl (shodným způsobem) i o opomenutých námitkách (viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 21. 6. 2018, č. j. 50 A 23/2017–68).

35. Ve světle těchto východisek soud přistoupil k posouzení námitky nepřezkoumatelnosti napadeného OOP, kterou neshledal důvodnou.

36. Navrhovatel odpůrci vytýká, že vůbec nerozhodl o jeho námitkách ze dne 13. 6. 2022 a že stejné námitky vyhodnotil zjevně chybně jako námitky č. 103 podané zástupcem veřejnosti Ing. V. Z.. Jak přitom plyne z výše uvedené rekapitulace správního spisu, za navrhovatele při podání námitek ze dne 13. 6. 2022 jednal jeho předseda Ing. V. Z.. Z pojmenování souboru v elektronickém spise je pak zjevné, že navrhovatelovým námitkám bylo přiřazeno pořadové číslo 103 a jednací číslo 074611. Námitky navrhovatele byly rovněž vypořádány, a to v rozhodnutí o námitkách, kde byly identifikovány pořadovým číslem 103 a číslem jednacím 074611/2022 (přičemž číslo za lomítkem představuje rok podání námitek). V rámci vypořádání byly námitky č. 103 nejprve doslovně přepsány, následně o nich bylo rozhodnuto zamítavým výrokem a poté zde bylo uvedeno odůvodnění zamítavého výroku. Doslovný přepis textu námitek se zcela shoduje s námitkami podanými navrhovatelem, a to i včetně úvodního konstatování, že byly podány zástupcem veřejnosti na základě zmocnění občany obce Velké Přílepy.

37. Ačkoli správní spis, který odpůrce předložil zdejšímu soudu, obsahuje rozhodnutí o námitkách v anonymizované podobě, tedy v podobě, v níž jsou jména některých oprávněných osob a jejich adresy začerněny, nevznikly soudu žádné pochybnosti o tom, že o námitkách navrhovatele ze dne 13. 6. 2022 bylo rozhodnuto (proto také soud v rámci hospodárnosti řízení nepožadoval předložení neanonymizované verze rozhodnutí o námitkách). Z rozhodnutí o námitkách je vysledovatelné, že odpůrce anonymizoval pouze jména a adresy fyzických osob, neboť názvy a adresy veřejnoprávních korporací (obcí) a jiných právnických osob (např. Pražské vodohospodářské společnosti a.s. či Pražské plynárenské Distribuce, a.s.) byly v rozhodnutí ponechány. Identifikace podatele námitek č. 103 byla v rozhodnutí anonymizována, z čehož lze usuzovat, že za podatele zde byla označena fyzická osoba. Soud tak nemá důvod zpochybňovat tvrzení navrhovatele, že odpůrce za podatele námitek č. 103 označil Ing. V. Z., a nikoli navrhovatele jakožto právnickou osobu. Podle ostatních identifikátorů námitek a především podle jejich obsahu však odpůrce rozhodoval právě o námitkách, které podal navrhovatel jakožto zástupce veřejnosti (části občanů obce Velké Přílepy). Označil–li odpůrce za podatele chybně předsedu navrhovatele namísto navrhovatele samého, pak se jednalo pouze o formální nedostatek rozhodnutí o námitkách, který nemůže nic změnit na tom, že věcně bylo rozhodováno o námitkách navrhovatele. To přitom muselo být zřejmé také navrhovateli, který mohl z doslovně citovaného textu námitek č. 103 i z uvedeného jména jeho předsedy (který za navrhovatele jednal) seznat, že se jedná právě o jeho námitky, jež byly pod č. j. 074611/2022 zamítnuty, a který měl možnost také zjistit, z jakého důvodu nebylo jeho námitkám vyhověno. Navzdory formálnímu pochybení odpůrce tak soud nedává navrhovateli za pravdu v tom, že by bylo napadené OOP nepřezkoumatelné kvůli nevypořádání navrhovatelových námitek.

38. Co se týče věcných důvodů, pro které odpůrce námitky navrhovatele zamítl, ty byly v rozhodnutí o námitkách srozumitelně uvedeny a soudem stručně rekapitulovány v bodě 22 tohoto rozsudku. Odpůrce se přitom vypořádal se všemi z uplatněných námitek včetně těch, které se týkaly tvrzených procesních chyb při oznamování veřejných vyhlášek. Vedle toho odpůrce reagoval i na připomínky, které navrhovatel podal v intencích § 37 odst. 3 stavebního zákona k návrhu pro společné jednání (viz bod 23 tohoto rozsudku). Protože navrhovatel vůči důvodům, pro které navrhovatel jeho připomínkám a námitkám v části týkající se věcného řešení koridoru D057 nevyhověl, nic konkrétního nenamítá, nemůže se soud pro absenci návrhového bodu touto problematikou blíže zabývat. B) K namítaným pochybením při vyvěšování veřejných vyhlášek 39. Navrhovatel založil svůj návrh na zrušení napadeného OOP především na tom, že veřejné vyhlášky ze dnů 2. 10. 2019 a 26. 4. 2022 nebyly řádně vyvěšeny na úředních deskách všech obcí Středočeského kraje. V tomto procesním pochybení navrhovatel spatřuje porušení práv občanů těchto obcí a jiných dotčených osob, které tak nebyly o návrhu napadeného OOP informovány a nemohly vůči němu uplatnit připomínky či námitky. Kromě toho navrhovatel namítá také porušení práv hendikepovaných osob (zejména těch se zrakovým postižením), které se podle něj v několika případech nemohly seznámit s veřejnou vyhláškou ze dne 26. 4. 2022, neboť ta nebyla v některých obcích zveřejněna způsobem umožňujícím strojové čtení.

40. Soud k těmto výtkám předně uvádí, že procesní podmínky řízení o návrhu na zrušení napadeného OOP sice byly splněny (body 24 až 31 tohoto rozsudku), otázku aktivní procesní (návrhové) legitimace jako podmínku přípustnosti návrhu však nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Zde lze odkázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017–264, publikované pod č. 3903/2019 Sb. NSS, v němž soud vyložil, že aktivní věcná legitimace je dána tehdy, je–li v řízení zjištěno, že právní sféra navrhovatele byla skutečně dotčena nezákonným opatřením obecné povahy. Důvodem pro zrušení opatření obecné povahy tak dle rozšířeného senátu „zpravidla nejsou taková procesní pochybení správních orgánů, která ve výsledku nezbavila navrhovatele reálné participace v procesu vydání opatření obecné povahy, popř. omezila výkon práv pouze osob odlišných od navrhovatele. Stejně tak nemůže navrhovatel úspěšně v návrhu uplatnit takové obsahové nezákonnosti opatření obecné povahy, které se dotýkají pouze třetích osob, ale nikoli právní sféry navrhovatele (…). Je tomu tak proto, že účelem správního soudnictví je ochrana veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.), nikoli všeobecný dozor nad zákonností výkonu veřejné moci správními orgány (viz bod [39] usnesení č. j. 2 As 187/2017–264). Dále se rozšířený senát v citovaném usnesení zabýval tím, za jakých podmínek může navrhovatel účinně namítat u soudu porušení právních předpisů, jejichž účelem je primárně ochrana veřejného zájmu, přičemž dospěl k závěru, že taková možnost může být odepřena ve výjimečných případech, kdy je na první pohled zřejmé, že veřejný zájem, jehož porušení se konkrétní navrhovatel dovolává, se zcela míjí s jeho právní sférou (bod [41] téhož usnesení).

41. Jak již bylo vysvětleno, navrhovatel jako zástupce veřejnosti reprezentuje a hájí zájmy části občanů obce Velké Přílepy, kteří jej zmocnili k zastupování, a dotčení jeho právní sféry se tak odvíjí od právní sféry jím zastupovaných osob. Navrhovatel přitom netvrdí, že by k pochybením při zveřejňování veřejných vyhlášek došlo i v obci Velké Přílepy a že by jím reprezentované osoby byly zkráceny na procesních právech. Naopak je zjevné, že ke zkrácení na jejich procesních právech v souvislosti s oznamováním veřejných vyhlášek nedošlo, neboť navrhovatel jejich jménem uplatnil ve lhůtě jak připomínky ze dne 12. 11. 2019, tak i námitky ze dne 13. 6. 2022. Navrhovatelem namítaná procesní pochybení tudíž navrhovatele, resp. jím zastupované občany Velkých Přílep nezbavila možnosti reálné participace v procesu vydání napadeného OOP. Pokud došlo k nějakým procesním pochybením při oznamování veřejných vyhlášek, pak se tato pochybení mohla dotknout pouze právní sféry osob odlišných od navrhovatele, resp. jím zastupovaných osob. Argumentace, v níž navrhovatel poukazuje na jednotlivá pochybení při oznamování veřejných vyhlášek v obcích odlišných od Velkých Přílep, je tak zjevně nedůvodná, neboť se tvrzená pochybení zcela míjí s právní sférou navrhovatele. Ačkoli navrhovatel vystupoval v pozici zástupce veřejnosti, nemůže se stavět do role ochránce práv kohokoli z potenciálně dotčené veřejnosti, nýbrž musí mít na paměti, že zastupuje pouze ty osoby, které mu k tomu daly mandát. Do jejich práv přitom tvrzená pochybení nezasáhla. Soud se proto blíže nezabývá tím, zda k namítaným procesním pochybením skutečně došlo či nikoli, jelikož by ani kladné zjištění nemohlo v tomto případě vést ke zrušení napadeného OOP.

42. Dotčení právní sféry navrhovatele, potažmo jím zastupovaných osob pak nelze dovozovat ani z toho, že k pochybení při oznamování veřejných vyhlášek mělo dojít v obcích sousedících s Velkými Přílepy (v Lichocevsi či Holubicích). Navrhovatel nevystupoval v pozici zástupce obyvatel těchto obcí, pročež se porušení jejich práv nemůže s úspěchem dovolávat. Poukazuje–li pak navrhovatel na to, že zdejší soud v usnesení ze dne 22. 7. 2021, č. j. 43 A 31/2021–61, konstatoval, že „[p]okud ale 3. aktualizace zásad územního rozvoje Středočeského kraje bude vydána a koridor bude vymezen, pak bude mít navrhovatel zcela v souladu se závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 možnost domáhat se soudní ochrany návrhem podle § 101a a násl. s. ř. s. na zrušení aktualizace zásad územního rozvoje Středočeského kraje“, pak zcela přehlíží, že jej zdejší soud upozornil současně na to, že i v takovém případě musí být dotčena jeho právní sféra. Navrhovatel se jako zástupce veřejnosti, ale ani jako tzv. environmentální spolek nemůže s úspěchem dovolávat ochrany subjektivních práv třetích osob a jím namítaná pochybení se musí dotýkat jeho vlastní právní sféry, resp. osob jím zastupovaných.

43. I pokud by soud nazíral na aktivní věcnou legitimaci navrhovatele optikou toho, že jde o zavedený spolek se sídlem ve Velkých Přílepech, jehož účelem je ochrana přírody a krajiny, ochrana životního prostředí a rozvoj území a dopravy v obci a v okolí obce Velké Přílepy, postrádal by v návrhu důvodná tvrzení o tom, že navrhovatel byl zkrácen na svých vlastních procesních právech chybným vyvěšením veřejných vyhlášek v obcích mimo sídlo navrhovatele. Dozvěděl–li se navrhovatel o návrhu napadeného OOP z pozice zástupce veřejnosti, pak mu nic nebránilo v tom, aby v procesu pořizování napadeného OOP uplatnil námitky i svým vlastním jménem. V pozici zástupce veřejnosti i z pozice environmentálního spolku pak navrhovatel mohl v tomto soudním řízení uplatnit konkrétní návrhové body, jimiž by brojil proti vymezení koridoru D057 (a souvisejícím podmínkám), které se může jeho právní sféry či právní sféry jím zastupovaných osob dotýkat. To však navrhovatel nečiní, neboť jeho tvrzení o tom, že realizací koridoru D057 dojde ke změně životního prostředí, nevratnému zásahu do krajiny či vlivu na životní prostředí a zdraví obyvatel, zůstávají v natolik obecné rovině, že nejsou řádně uplatněným návrhovým bodem, a navíc jsou navrhovatelem uváděna pouze na podporu argumentace o jeho aktivní procesní legitimaci, nikoli jako důvod nezákonnosti napadeného OOP. Především ke vznesení námitek směřujících proti vymezení koridoru D057 v řízení o zrušení napadeného OOP přitom zdejší soud navrhovatele v usnesení č. j. 43 A 31/2021–61 instruoval (zejména v bodě 23). Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 44. Protože soud neshledal žádný z návrhových bodů důvodným, postupoval podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. a návrh zamítl.

45. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že navrhovatel neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrci soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť jde o vyšší územně samosprávný celek, který by měl disponovat dostatečným odborným a jiným zázemím k tomu, aby svá opatření obecné povahy v soudním řízení uhájil vlastními zaměstnanci. Pokud se tedy odpůrce nechal zastoupit advokátem, považuje soud s tím spjaté náklady za nedůvodně vynaložené.

Poučení

Vymezení věci a obsah návrhu Vyjádření odpůrce Replika navrhovatele Podstatný obsah správního spisu Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu Posouzení věci soudem A) K nepřezkoumatelnosti napadeného OOP B) K namítaným pochybením při vyvěšování veřejných vyhlášek Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení