61 A 13/2025– 98

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Kateřiny Bednaříkové a Mgr. et. Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci navrhovatelky: CBB PROJEKT, s. r. o., IČO 28084527 se sídlem Trojická 1910/7, 128 00 Praha 2 zastoupené Mgr. Ondřejem Trnkou, LL.M. advokátem se sídlem nám. Přemysla Otakara II. 123/36, 370 01 České Budějovice proti odpůrkyni: obec Borek, IČO 00244678 se sídlem Pražská 66, 373 67 Borek zastoupené Mgr. Tomášem Pelikánem advokátem se sídlem Újezd 450/40, 118 01 Praha za účasti: I) K. V., narozen dne II) E.V., narozena dne oba bytem o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – změny č. 2 územního plánu obce Borek vydané usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 26. 6. 2024, č. 79/2024, v části týkající se pozemku parc. č. 210/6 v k. ú. Borek u Českých Budějovic takto:

Výrok

I. Změna č. 2 územního plánu odpůrkyně schválená usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 26. 6. 2024, č. 79/2024, se v části týkající se pozemku parc. č. 210/6 v k. ú. Borek u Českých Budějovic ruší dnem právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovatelce na náhradě nákladů řízení částku 23 404,10 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího právního zástupce.

III. Odpůrkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a shrnutí návrhu

1. Zastupitelstvo odpůrkyně usnesením ze dne 26. 6. 2024, č. 79/2024, vydalo změnu č. 2 územního plánu (dále jen „změna č. 2“), která nabyla účinnosti dne 24. 7. 2024. Změna č. 2 zejména převádí stávající územní plán Borek do jednotného standardu územně plánovací dokumentace. V grafické části změna č. 2 řadí pozemek p. č. 210/6 v k. ú. Borek u Českých Budějovic ve vlastnictví navrhovatelky do plochy veřejná prostranství všeobecná s indexem „PU“.

2. Pro přehlednost krajský soud přikládá výřez z hlavního výkresu změny č. 2 [OBRÁZEK]

3. Krajský soud se v minulosti ve vztahu k pozemku p. č. 210/6 zabýval změnami územního plánu Borek č. 1 a č.

3. Změnu č. 1 územního plánu Borek, schválenou usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 25. 10. 2021, č. 149/2021, která nabyla účinnosti dne 18. 11. 2021 (dále jen „změna č. 1“), krajský soud k návrhu navrhovatelky v části týkající se pozemku zrušil rozsudkem ze dne 13. 10. 2022, čj. 61 A 19/2022–64. Důvodem zrušení této části změny č. 1 ve stručnosti bylo nedostatečné odůvodnění změny funkčního využití pozemku z plochy bydlení – bytové domy na plochu veřejného prostranství, kdy odpůrkyně dostatečným a racionálním způsobem zdůvodnila, proč přistoupila ke změně funkčního využití pozemku navrhovatelky, neuvedla však, z jakých konkrétních důvodů na tomto pozemku veřejné prostranství vymezila. Usnesením ze dne 26. 6. 2024, č. 80/2024, zastupitelstvo odpůrkyně schválilo změnu č. 3 územního plánu, která nabyla účinnosti dne 24. 7. 2024 (dále jen „změna č. 3“). Změna č. 3 reagovala na závěry shora uvedeného rozsudku a týkala se výhradně funkčního využití plochy, na které se pozemek p. č. 210/6 nachází, kdy tuto opět vymezila jako veřejné prostranství. Také změnu č. 3 krajský soud k návrhu navrhovatelky zrušil, a to rozsudkem ze dne 10. 4. 2025, čj. 63 A 1/2025–72, neboť ji shledal nepřezkoumatelnou v části odůvodnění týkající se přiměřenosti změny funkčního využití z plochy určené k bydlení na plochu veřejného prostranství.

4. Navrhovatelka v návrhu úvodem zmiňuje svůj dlouhodobý a veřejně známý záměr vystavět na předmětném pozemku bytový dům. S tímto záměrem navrhovatelka pozemek nabývala a činila příslušné kroky k jeho realizaci – ke dni podání návrhu probíhalo územní řízení o umístění stavby bytového domu. Dále shrnuje historii zařazení pozemku a jednotlivé změny územního plánu Borek v návaznosti na shora uvedené zrušující rozsudky.

5. Poukazuje na to, že ve věci změny č. 2 podala podnět k zahájení přezkumného řízení ke Krajskému úřadu Jihočeského kraje, který jej však do dne podání návrhu nezahájil a s ohledem na zákonem stanovené lhůty pro jeho zahájení je provedení přezkumného řízení krajně nepravděpodobné.

6. Navrhovatelka je přitom přesvědčena, že zobrazení pozemku v grafické části změny č. 2 je ve své podstatě zjevnou písařskou, resp. projektovací chybou a jako takové nemůže mít právní závaznost. Z opatrnosti se s ohledem na postup odpůrkyně domáhá své právní ochrany před krajským soudem, kdy nezákonnost změny č. 2 dovozuje na základě níže uvedených důvodů. I.A Porušení procesních ustanovení 7. Navrhovatelka v prvé řadě s odkazem na § 55a odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), namítá, že změna č. 2 se týká oproti obsahu jednoznačně určenému usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 21. 9. 2022, č. 195/2022, o pořízení změny č. 2, také pozemku p. č. 210/6, který ovšem nebyl zastupitelstvem odpůrkyně určen k řešení. Tím odpůrkyně porušila ustanovení stavebního zákona upravující pořizování změny územního plánu.

8. Odpůrkyně měla postupovat řádně tak, že by buď zahrnula pozemek do obsahu změny hned, čímž by dala navrhovatelce mimo jiné informaci, že změna bude pozemek řešit, zhruba o rok a půl dříve, nebo měla pořídit o pozemku samostatnou změnu, jako to ostatně učinila v rámci změny č. 3.

9. Svým postupem odpůrkyně zasáhla do práv navrhovatelky, neboť ta se o tom, že se změna č. 2 má dotknout také jejího pozemku, dozvěděla až těsně před veřejným projednáním návrhu změny, a ne již při schvalování jejího obsahu zastupitelstvem. Současně je navrhovatelka přesvědčena, že se dotčené orgány k této změně nevyjadřovaly způsobem podle § 55a odst. 2 písm. d) a e) a zřejmě ani podle § 55b odst. 2 stavebního zákona. Skutečnost, že se návrh změny č. 2 týká také pozemku, nebyla z návrhu nikterak patrná a zřejmě ji zaznamenal toliko navrhovatel jakožto vlastník pozemku. I.B Zásah do legitimního očekávání navrhovatelky 10. Navrhovatelka namítá, že napadené opatření obecné povahy zasahuje do jejího legitimního očekávání.

11. Je si vědoma, že zásada ochrany legitimního očekávání není bezbřehá a že obec má právo rozhodovat o využití či (ne)zastavování svého území, musí tak ovšem činit v souladu s právními předpisy.

12. Legitimní očekávání navrhovatelka nabyla již na základě územního plánu odpůrkyně z roku 2000, kterým bylo vymezeno nové rozsáhlé zastavitelné území na severu obce, která je rozvíjející se aglomerací krajského města. Pozemek navrhovatelky byl zařazen do plochy „bydlení“. Legitimní očekávání navrhovatelka dovozuje i z důvodu, že shodnou změnu, kterou přináší změna č. 2, zdejší krajský soud již jednou zrušil, a také proto, že odpůrkyně i nadále činí kroky k rozšíření a k zastavění území obce, o čemž svědčí samotná změna č. 2 obsahující prvky regulačního plánu daného území.

13. Legitimní očekávání navrhovatelky je před zásahem odpůrkyně chráněno, neboť změnou dotčený pozemek nemá zvláštní či strategickou polohu nebo rozlohu, je dlouhodobě vymezený jako součást plochy bydlení hromadného, a to nikoliv v kontextu celého území, jehož nové vymezení v územním plánu reflektuje nové rozhodnutí o celkové podobě či směřování obce. I.C Nepřípustná podrobnost změny č. 2 14. Navrhovatelka je přesvědčena, že změna č. 2 je v rozporu s § 43 odst. 3 stavebního zákona, podle kterého „[ú]zemní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím“.

15. Územní plán má řešit území obce koncepčně a z hlediska jeho podrobnosti je nerozhodné, zda v území přibude či ubude několik bytových jednotek či obyvatel. O takových podrobnostech nemůže rozhodovat politická moc, nýbrž pouze jednotliví vlastníci. Územní plánování se nemá týkat jednotlivých záměrů, nýbrž celkové urbanistické koncepce obce. Skutečnost, že na nějakém území již nelze bytový dům zrealizovat, může obec, coby účastník řízení, uplatňovat v územním řízení, nelze však kvůli tomu měnit územní plán. Opačný výklad by byl neudržitelný a vedl by k nutnosti obcí soustavně vyhodnocovat zastavěné území. I.D Absence znaků veřejného prostranství 16. S odkazem na § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, navrhovatelka zdůrazňuje, že pojem „veřejné prostranství“ je vymezen funkčně, nikoli formálně, a proto k jeho vzniku nedochází jeho pouhým vymezením v územním plánu, když ten může deklarovat pouze již existující stav. Územní plán v tomto směru nemůže mít konstitutivní účinky.

17. K tomu navrhovatelka dále cituje z rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 22 Cdo 2378/2016, v němž je mj. zmiňován nutný souhlas vlastníka pozemku s veřejným užíváním. V nynějším případě ovšem pozemek není navštěvován veřejností, neplní funkci veřejného prostranství a navrhovatelka nedala souhlas s jeho veřejným užíváním, a to ani konkludentně. Naopak se vymezení pozemku jako veřejného prostranství opakovaně brání.

18. Odpůrkyně neprokázala existenci veřejného zájmu na zřízení veřejného prostranství na pozemku (nanejvýš popsala, k čemu veřejná prostranství obecně slouží), v území existují mnohem vhodnější pozemky k tomuto účelu a vymezení veřejného prostranství na pozemku navrhovatelky se dle jejího názoru fakticky blíží vyvlastnění. I.E Neproporcionalita změny č. 2 19. Zásah do vlastnických práv navrhovatelky vymezením plochy veřejného prostranství na jejím pozemku není přiměřený. Aby takovým byl, musí sledovat legitimní veřejný zájem, musí být způsobilý takový zájem naplnit, tohoto zájmu nemůže být dosaženo méně intenzivním zásahem do práv osob a veřejný zájem musí být důležitější než soukromý zájem navrhovatelky. Splnění uvedených podmínek nebylo napadenou změnou dostatečně zdůvodněno a tyto podmínky naplněny v daném případě nejsou.

20. Navrhovatelka je přesvědčena, že změna č. 2 nesměřovala k naplnění legitimního veřejného zájmu. K tomu odkazuje také na usnesení zastupitelstva odpůrkyně č. 195/2022, ve kterém není pozemek ani potřeba nových veřejných prostranství zmíněna.

21. Stejně tak nepanuje veřejný zájem na samotném vymezování ploch veřejného prostranství. Veřejný zájem dle navrhovatelky spočívá ve vyváženém naplňování jednotlivých lidských potřeb, k čemuž slouží jednotlivě vymezené plochy. Samotné vymezení ploch veřejných prostranství (či zeleně) však žádný veřejný zájem nepředstavuje.

22. Odpůrkyně navíc napadenou změnou nedostatečně veřejný zájem identifikovala. Pokud by navrhovatelka předpokládala, že jím je „kvalita bydlení“, lze takový veřejný zájem realizovat v bezprostřední blízkosti jejího pozemku, aniž by bylo do jejích práv jakkoli zasaženo. Zmíněny byly v této souvislosti pozemky p. č. 223/1, 223/34 a 24/7 v k. ú. Borek ve vlastnictví samotné odpůrkyně. K uvedenému účelu by pak mohl být využit také les sousedící s pozemkem navrhovatelky, který je již v současné době obyvateli k odpočinku a sportu využíván.

23. Nepřiměřenost zásahu je navrhovatelkou dovozena i v užším smyslu tohoto pojmu. Pokud by totiž pozemek byl zařazen do ploch bydlení hromadného, mohl by přinést hospodářský prospěch navrhovatelce i budoucím obyvatelům jejího záměru (v podobě uspokojení jejich bytových potřeb). Jeho zařazení do ploch veřejného prostranství jej však znehodnocuje, stejně jako navrhovatelčinu investici do něj a to, aniž by přinášelo prospěch komukoli jinému, kdy tento prospěch by mohl být zajištěn jinak. I.F Vadné vypořádání námitek navrhovatele 24. Navrhovatelka namítá vadné vypořádání svých námitek uplatněných v průběhu pořizování změny č.

2. V rozsahu těchto námitek odkazuje na část 4 b) návrhu, v níž opakuje své námitky uplatněné v průběhu pořizování změny č.

2. V prvé řadě namítá, že odpůrkyně vůbec nevypořádala námitku, dle které je zařazení pozemku do ploch veřejného prostranství omyl. Jednalo–li se o záměrný postup, odpůrkyně to mohla a měla jednoznačně uvést se stručným odůvodněním, proč paralelně provádí hned dvě změny územního plánu týkající se pozemku.

25. Vedle toho navrhovatelka považuje vypořádání námitek za zcela mimoběžné, kdy k námitkám se odpůrkyně vůbec nevyjádřila. Odpůrkyně v podstatě popsala některé požadavky na záměry, jejichž splnění se ověřuje v územním řízení a uvedla možné využití veřejných prostranství, aniž by uvedla, proč je takové využití pro území nejvhodnější.

26. Argumenty navrhovatelky stran toho, že řešení pozemku nebylo vůbec součástí schváleného obsahu změny č. 2, změna zařazení pozemku do ploch s rozdílným způsobem využití nebyla jakkoliv odůvodněna, či že nedává právní ani ekonomický smysl, aby byl pozemek řešen jak změnou č. 2, tak samostatně změnou č. 3 územního plánu, nebyly odpůrkyní reflektovány, natož řádně vypořádány. Tím je dána absolutní nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách.

27. Zároveň pořizovatel odůvodňuje zařazení pozemku do veřejných prostranství důvody, jejichž uplatňování spadá výhradně do územního řízení. Dle znalostí navrhovatelky se dále některé části zcela shodují s odůvodněním vypořádání jejích námitek proti návrhu změny č. 3, z čehož je zjevné, že změna č. 2 se pozemku vůbec týkat neměla. Z důvodu nezákonného a nesprávného vypořádání námitek je dle názoru navrhovatelky namístě část změny č. 2 týkající se pozemku zrušit. I.G Nepřezkoumatelnost změny č. 2 28. Odůvodnění změny č. 2 je ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu nedostatečné. Navrhovatelka konkrétně cituje z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008–136 a poukazuje na poměrně vysoké nároky na odůvodnění opatření obecné povahy. To by současně nemělo obsahovat zcela prázdné parafráze textu § 18 stavebního zákona (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 2/2009–86 či rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 4. 2020, čj. 79 A 5/2019–32). Odůvodnění změny č. 2 je i přes svou relativní obsáhlost nepřezkoumatelné, když se samotné změny zaražení pozemku navrhovatelky do plochy s jiným způsobem využití vůbec netýká. Není z něj zřejmé, proč by měl být územní plán v daném rozsahu vůbec měněn, co se změnou sleduje, proč je zařazení pozemku měněno právě na plochu veřejného prostranství, proč právě to nejlépe naplní sledovaný účel, proč je zrovna pozemek navrhovatelky k tomuto účelu nejvhodnější, zda odpůrce vzal v úvahu oprávněné zájmy navrhovatelky a zda zvažoval jiný způsob řešení, jímž by nebylo zasaženo do práv navrhovatelky vůbec či alespoň méně. Z odůvodnění dokonce nelze k samotnému pozemku zjistit vůbec nic.

29. Změna č. 2 je tak dle navrhovatelky v rozsahu týkajícím se pozemku nepřezkoumatelná, a to nejen pokud jde o odůvodnění přiměřenosti změny funkčního využití z plochy určené k bydlení na plochu veřejného prostranství (k čemuž navrhovatelka odkazuje na bod 83 rozsudku zdejšího soudu čj. 63 A 1/2025–72), ale zejména proto, že relevantní odůvodnění pro změnu využití pozemku v odůvodnění změny č. 2 zcela chybí. I.H Další rozpory změny č. 2 s právními předpisy 30. Z usnesení, kterým zastupitelstvo odpůrkyně rozhodlo o pořízení změny č. 2, je dle navrhovatelky patrné, že prověření či změna zařazení pozemku do ploch s rozdílným způsobem využití nebyly součástí obsahu ani jiné části této změny.

31. Skutečnost, že změna č. 2 neuvádí o změně zařazení pozemku zhola nic, je možné interpretovat jednak tak, že zobrazení pozemku jakožto plochy veřejného prostranství všeobecného je omyl, jednak tak, že je textová a grafická část změny č. 2 vnitřně rozporná, a dále tak, že je v tomto rozsahu je změna č. 2 absolutně nepřezkoumatelná.

32. Navrhovatelka upozorňuje též na skutečnost, že zatímco sousední nově vymezované plochy K.06, K.11 a Z.35 jsou v grafické části označeny jako „návrh“, tj. jsou vyplněny kromě podkladové barvy ještě bílou čtvercovou sítí, tak pozemek je zařazen do plochy „stav“. Je tedy zjevné, že zařazení pozemku do jiné plochy s rozdílným způsobem využití nemělo být obsahem změny č.2, přičemž její pořizovatel vycházel z nesprávných podkladů.

33. Závěrem navrhovatelka vyjádřila obavu, aby nepodala–li by tento návrh, obec Borek v územním či jiném řízení o záměru neargumentovala tím, že zařazení pozemku do ploch veřejných prostranství všeobecných bylo provedeno třikrát, ale zrušeno soudem jen dvakrát, a proto je stále platné.

II. Vyjádření odpůrkyně

34. Odpůrkyně popsaný návrh neshledala důvodným, a proto jej navrhuje zamítnout.

35. Žalobní petit na zrušení části opatření obecné povahy považuje za neurčitý. Uvedla, že územní plán se dělí na část textovou a grafickou. Grafickou část územního plánu tvoří výkresy, které mimo jiné barevně odlišují plochy s různým způsobem využití. Z příslušného petitu nikterak nevyplývá, jaká část změny č. 2, jakož ani jaký výkres a v jakém rozsahu, má být zrušen. Petitem by měla být především vymezena příslušná část územního plánu, jakož i konkrétní specifikace grafického vymezení příslušné plochy na pozemku, dotčené příslušnou změnou, má–li dojít k jejímu částečnému zrušení.

36. S odkazem na § 101b odst. 4 s. ř. s., ve smyslu kterého je pro přezkoumání změny č. 2 rozhodující skutkový a právní stav, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy, dále uvedla, že v rozhodné době neexistoval jakýkoliv rozpor mezi grafickou a textovou částí územního plánu. Rovněž se nemohlo jednat o tvrzený omyl se zařazením pozemku do plochy veřejného prostranství. Změna č. 2 byla vydána usnesením č. 79/2024 ze dne 26. 6. 2024, a to společně se změnou č. 3, která byla vydána usnesením č. 80/2024 z téhož dne, kdy tyto upravily využití plochy, na které se pozemek nachází, a to tak, že se jedná o plochu veřejného prostranství. S účinností ke dni 24. 7. 2024 (datum nabytí účinnosti změny č. 2 – pozn. krajského soudu) byl tedy pozemek v souladu se změnou č. 2 a změnou č. 3 územního plánu vymezen v ploše, která je určena jako veřejné prostranství. Ačkoliv došlo k pozdějšímu zrušení změny č. 3, pak na uvedeném to ničeho nemění, jelikož změna č. 3 byla rozsudkem čj. 63 A 1/2025–72 zrušena dnem právní moci tohoto rozsudku. Účinky rozsudku o zrušení opatření obecné povahy působí toliko do budoucna, nestanoví–li soud v rozsudku jinak, k čemuž odpůrkyně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2017, čj. 3 As 157/2016–63. Současně se změnou č. 2 tedy byla přijata i změna č. 3 a tato opatření obecné povahy byla společně platná až do právní moci rozsudku čj. 63 A 1/2025–72.

37. Předchozí zrušující rozsudky krajského soudu nelze dle názoru odpůrkyně vykládat tak, že změna územního plánu odpůrkyně není možná vůbec, je ovšem potřeba ji řádně odůvodnit. Řádné a pečlivé odůvodnění změna č. 2 obsahuje. Skutečnost, že s tímto odůvodněním navrhovatelka nesouhlasí, nezakládá jeho nepřezkoumatelnost či nesprávnost.

38. Odpůrkyně zdůrazňuje, že krajský úřad se zabýval podnětem navrhovatelky na zahájení přezkumného řízení ve věci změny č. 2 a svým sdělením ze dne 22. 7. 2025, čj. KUJCK 87826/2025, sp. zn. OREG 5379/2025/vema1 SO, konstatoval, že neshledal žádné důvody, pro které by bylo možno přezkumné řízení zahájit. Nadřízený správní orgán přitom konstatoval, že změnou č. 2 došlo k převedení předmětného územního plánu do standardizované podoby, kdy při této změně mohou být upraveny též jednotlivé funkční náplně ploch, k čemuž došlo v případě pozemku. Dle krajského úřadu současně nelze změnu č. 2 považovat za nepřezkoumatelnou.

39. Odpůrkyně je přesvědčena, že změnu č. 2 odůvodnila velmi pečlivě a reagovala na všechny navrhovatelčiny námitky, přičemž změnu nelze v žádném případě považovat za nepřezkoumatelnou. Odkazuje na pětistupňový algoritmus přezkumu opatření obecné povahy dovozený judikaturou Nejvyššího správního soudu, k čemuž uvádí, že změna č. 2 je zcela v souladu se zákonem i podzákonnými právními předpisy a není jakkoli nesrozumitelná ani vnitřně rozporná. V této souvislosti poukazuje na povinnost správních soudů postupovat při posuzování návrhů na zrušení opatření obecné povahy zdrženlivě, k čemuž zmiňuje nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, sp. zn. 2 Aos 3/2013.

40. Odpůrkyně dále odmítá, že by napadená změna nahrazovala územní rozhodnutí, i to, že by jejím jediným smyslem a cílem bylo znemožnit navrhovatelce výstavbu bytového domu, byť nezastírá, že s tímto záměrem nesouhlasí. Zdůraznila, že navrhovatelka pravomocné územní rozhodnutí pro svůj záměr nezískala, řízení o něm bylo stavebním úřadem zastaveno zejména pro jeho rozpor s územním plánem. Panuje tak poměrně obecná shoda správních orgánů různých úrovní o nevhodnosti záměru a jeho nesouladu s územním plánem.

41. Účelem změny nebylo poškodit navrhovatelku, nýbrž snaha o koncepční zařazení pozemku v územním plánu bez ohledu na jeho vlastníka. Byla učiněna s cílem dosáhnout řádného a uceleného využití území, a to s ohledem na potřeby obce. Účelem byla taktéž snaha zabránit nekoncepčnímu zastavění plochy obce, které by způsobilo její nadměrné a nerovnoměrné obydlení, a to s přihlédnutím ke skutečnosti, že v dané oblasti se nachází již 6 bytových domů. Další bytový dům by byl v rozporu s urbanistickou koncepcí obce a na úkor kvality bydlení a života jejích občanů.

42. Odpůrkyně dále poukázala na to, že v minulosti byl pozemek navrhovatelky spojen s pozemky, s nimiž nyní sousedí na jihu a kde již stavba bytového domu navrhovatelkou realizována byla. Počítalo se s tím, že na pozemku bude už jen plocha užívaná společně s bytovým domem jako např. zahrada či parkoviště. Navrhovatelka však následně přistoupila k rozdělení původního pozemku, čímž vznikl nyní řešený pozemek, který však nemá pro stavbu příznivé parametry a pro tento účel je dle odpůrkyně naprosto nevhodný. To bylo zřejmé i navrhovatelce v době, kdy pozemek kupovala.

43. S odkazem na závěry prvního zrušovacího rozhodnutí zdejšího soudu, dle nichž dostatečným a racionálním způsobem zdůvodnila, proč přistoupila ke změně funkčního využití pozemku navrhovatelky, avšak neuvedla, z jakých důvodů vymezila na tomto pozemku veřejné prostranství, odpůrkyně konstatovala, že důvodnost změny územního plánu byla v této otázce soudem vyřešena. S namítanou přílišnou podrobností změny územního plánu se odpůrkyně neztotožnila, jedná se toliko o úpravu celistvého územního plánu, nikoli o samostatný územní plán.

44. Odpůrkyně ve změně č. 2 dostatečně a jasně zdůvodnila, proč dotčenou plochu vymezila jako veřejné prostranství. V této souvislosti pak zdůraznila, že ji za veřejné prostranství neprohlásila a ani netvrdila, že je jako veřejné prostranství dosud užívána. Plocha veřejného prostranství zahrnuje stávající i navrhované pozemky s účelem veřejného prostranství slučitelné, což plyne i z vyhlášky č. 501/2006 Sb. Jde tedy o vymezení pozemků, které jsou pro veřejné prostranství vhodné. Charakter veřejného prostranství nejlépe odpovídá potřebám daného území a může přispět ke zkvalitnění prostředí, bydlení a života v obci. Otázka souhlasu vlastníka pozemku a otázka splnění předpokladů veřejného prostranství je v tuto chvíli nesouvisející.

45. Ve všem uvedeném odpůrkyně shledala naplnění veřejného zájmu. Dodržen byl taktéž princip proporcionality. Napadené opatření obecné povahy umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, je dostatečně odůvodněné a srozumitelné.

46. Namítaným zásahem do legitimního očekávání navrhovatelky se již zabýval krajský soud, který v obou předchozích zrušujících rozhodnutích s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu shledal, že tato námitka důvodná není. Legitimní očekávání navrhovatelce nemohlo vzniknout i s ohledem na skutečnost, že pro svůj stavební záměr nezískala pravomocné územní rozhodnutí.

47. Odpůrkyně dále odmítla, že by změna č. 2 fakticky představovala vyvlastnění. Skutečnost, že navrhovatelka nemůže svůj záměr realizovat je dána zejména proto, že jí nikdy nebylo vydáno pravomocné územní rozhodnutí, a to pro rozpor záměru s územním plánem. Podmínky zástavby přitom byly navrhovatelce známy již před nabytím pozemku. Fakticky se tak na reálném využití pozemku ničeho nezměnilo, a proto nelze o vyvlastnění vůbec hovořit.

48. Odmítnuta byla taktéž námitka, dle které odpůrkyně mohla pro účely veřejného prostranství vymezit jiné pozemky. Ta však za tímto účelem pozemky nehledala, ale reagovala na potřebu upravit charakter pozemku v souvislosti s výstavbou a urbanistickou koncepcí obce. Toho nebylo možno docílit vymezením navrhovatelkou zmíněných pozemků jako veřejného prostranství.

49. Odůvodnění změny č. 2 reaguje na veškeré navrhovatelkou vznesené námitky, přičemž toto odůvodnění v určitém rozsahu vychází z obsahu samotného odůvodněné změny. Vypořádání námitek je dle odpůrkyně jasné a konkrétní a navrhovatelka jej považuje za vadné jen z důvodu odlišného názoru na věc. To však nesprávnost vypořádání námitek ani odůvodnění změny č. 2 nezakládá.

III. Replika navrhovatelky

50. Navrhovatelka se úvodem vymezuje vůči způsobu, kterým odpůrkyně v pozici subjektu veřejné správy nadaného veřejnoprávní pravomocí brání podanému návrhu. Odpůrkyně by ve správním soudnictví měla v zásadě toliko střízlivě, věcně a odborně obhajovat svůj předchozí postup, nikoliv se odchylovat při své procesní obraně od věcné stránky a uvádět na svou obranu nepodložená či spekulativní tvrzení, což se v tomto případě nepochybně děje. Nepřípadný postup odpůrkyně dokládá i to, že z její strany není nikterak reagováno na iniciativu navrhovatelky řešit problematiku pozemku a jeho využití jednáním, kdy na poslední telefonickou ani písemnou snahu o takový postup odpůrkyně nereagovala.

51. Petit návrhu považuje navrhovatelka za určitý. K tomu rozvádí obecné členění změn územních plánů a uvádí, že změna č. 2 se pozemku ve své textové části vůbec netýká, její grafická část se pak týká pozemku všude tam, kde jej zachycuje jako plochu veřejného prostranství všeobecného, tj. v hlavním výkresu a v koordinačním výkresu. V ostatních výkresech grafické části s ohledem na jejich povahu není pozemek nově regulován. Poukazuje rovněž na skutečnost, že změna č. 2 není zveřejněna v geoportálu Jihočeského kraje ani na webových stránkách obce Borek, čímž je podstatně ztížen přístup k informacím o ní. Současně zmiňuje, že petit formulovala v souladu s praxí krajského soudu při rozhodování o jejích předešlých návrzích na zrušení změn č. 1 a č. 3, přičemž tato mu přijde zcela korektní. O určitosti petitu je přesvědčena též z důvodu, že ze strany předsedy senátu nebyla ve smyslu § 37 odst. 5 s. ř. s. vyzývána k opravě nebo odstranění vad podání.

52. Pokud jde o argumentaci odpůrkyně stran stavu v době vydání změny č. 2 ve smyslu § 101b odst. 4 s. ř. s., navrhovatelka uvedla, že změna č. 2 byla vydána usnesením č. 79/2024 zastupitelstva odpůrkyně, kdežto změna č. 3 byla vydána později, usnesením č. 80/2024. V době vydání změny č. 2 ještě nebyla změna č. 3 vydána. Ač později vydána byla, dopředu nebylo možné vyloučit, že zastupitelstvo odpůrkyně návrh na její vydání například zamítne. Má–li soud při přezkumu změny č. 2 vycházet ze skutkového a právního stavu k okamžiku, kdy byla vydána, jde o stav, kdy změna č. 3 ještě vydána nebyla. Odpůrkyně dále zřejmě převzala zařazení pozemku do ploch veřejných prostranství z dosavadního územního plánu, patrně ve znění změny č. 1, ale nikoliv již zrušujícího rozsudku, který nebyl v úplném znění územního plánu zohledněn, a to bez úmyslu územní plán v rozsahu pozemku jakkoliv měnit, když o pozemku se v odůvodnění ničeho neuvádí. Uvedení pozemku jako plochy veřejného prostranství všeobecného tedy zjevně mělo být pro kontext. Tím, že zařazení pozemku dle návrhu změny č. 2 neodpovídalo jeho zařazení dle účinného územního plánu, z něj však odpůrkyně učinila obsah změny územního plánu.

53. Navrhovatelka dále reaguje na argumentaci odpůrkyně v bodě V. vyjádření k návrhu stran odůvodnění změny č. 2, kdy opakuje, že ve vlastním odůvodnění změny není ke změně zařazení pozemku uvedeno zhola nic. Neztotožňuje se tedy s tvrzením odpůrkyně, která se opakovaně vyjadřuje v tom smyslu, že změna č. 2 je řádně odůvodněna. Je pak toho názoru, že ačkoliv jsou rozhodnutí o námitkách a vyhodnocení připomínek součástí odůvodnění opatření obecné povahy, nelze jimi zhojit absolutní nedostatek předcházejícího, ze samostatné činnosti správního orgánu pocházejícího, odůvodnění. Ve vypořádání námitek a připomínek lze odůvodnění toliko rozvinout či prohloubit, a nikoliv jej teprve od počátku konstruovat. V této souvislosti zmiňuje tři důvody, a sice, že správní orgány musí výsledky své činnosti vytvářet na základě své vlastní kvalitní úvahy, kterou vyjádří ve vlastním odůvodnění, uplatnění námitky nikdy nesmí zhoršit procesní situaci podatele, kdy při neuplatnění námitky by správní orgán neměl možnost jinak neodůvodněnou a nepřezkoumatelnou pasáž opatření obecné povahy zhojit, což by následně zřejmě vedlo k jeho zrušení soudem či nadřízeným orgánem, a konečně proces přijímání územně plánovací dokumentace má představovat dialog mezi pořizovatelem a nepřeberným množstvím subjektů.

54. Navrhovatelka odmítá vyjádření odpůrkyně stran toho, že vypořádání námitek učinila velmi pečlivě a reagovala v něm na všechny námitky. Vzhledem k tomu, že odpůrkyně toto své tvrzení blíže nekonkretizuje ani nerozvádí, nezbývá navrhovatelce než uvést jen to, že její námitky vypořádány dostatečně nebyly. Příkladem navrhovatelka poukazuje na nevypořádání námitky, dle které souběžně se změnou č. 2, která mění zařazení pozemku, byla pořizována také změna č. 3, která je změně zařazení pozemku věnována bezvýhradně celá.

55. K odstavcům 29 a 30 vyjádření odpůrkyně obsahujícím důvody, které odpůrkyni vedly k vydání změny č. 2 v předmětném rozsahu, navrhovatelka podotýká, že takové odůvodnění změna č. 2 ve vztahu k pozemku neobsahuje. Navíc obsahově totožné vyjádření poskytla odpůrkyně soudu již dříve ve věci řízení o zrušení změny č. 3 vedené pod sp. zn. 63 A 1/2025, kdy soud tuto změnu zrušil pro nepřezkoumatelnost.

56. Co se týče sdělení krajského úřadu, navrhovatelka zmiňuje, že jí bylo doručeno po uplynutí lhůty pro podání návrhu. Odpůrkyně jej do řízení před soudem vnesla, byť na toto řízení nemá žádný vliv a nemělo by proto k němu být ani přihlíženo. Navrhovatelka jej pak považuje za obsahově nesprávné a nepřesvědčivé, a tedy nepřijatelné. Nesouhlasí se závěry krajského úřadu stran přezkoumatelnosti vlastního odůvodnění i rozhodnutí o námitkách změny č.

2. Ke klíčovému aspektu celé věci, a sice že zařazení pozemku samostatně řešila změna č. 3, se krajský úřad vůbec nevyjádřil.

57. Navrhovatelka je rovněž přesvědčena, že případné zrušení části změny č. 2 nebude nepřípustným zásahem do práva odpůrkyně na samosprávu. Ve vztahu k odpůrkyní citovanému nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, čj. III. ÚS 1669/11, podotýká, že v námitkách, návrhu i v této replice konkrétně uvádí, v jakých částech změna č. 2 vybočuje ze zákonem daných mezí. Připomněla též to, že změna č. 2 má ve vztahu k pozemku povahu individuálního rozhodnutí a svou intenzitou se blíží vyvlastnění.

58. Závěrem podotýká, že změna č. 3 byla svým obsahem zřetelným pokusem zamezit záměru navrhovatelky mimo příslušené správní řízení. Změnami č. 1 a č. 2 se odpůrkyně snažila dosáhnout téhož s tím, že de facto územní rozhodnutí bylo „přilepeno“ k jinak patrně legitimní změně územního plánu. Argument spočívající v tom, že záměr je údajně dle poměrně obecné shody správních orgánů nevhodný a řízení o záměru bylo zastaveno pro jeho nesoulad s územním plánem, považuje navrhovatelka v celém rozsahu za fakticky nesprávný a nepravdivý, přičemž na jeho nesprávnost již odpůrkyni upozorňovala. Řízení o záměru dosud pravomocně zastaveno nebylo, usnesení Magistrátu města České Budějovice, stavebního úřadu, ze dne 22. 8. 2022, čj. SU/3722/2017–31, o zastavení územního řízení o záměru, není ani opatřeno doložkou právní moci. Důvodem nepravomocného zastavení bylo nedodání některých podkladů navrhovatelkou, přičemž důvodem pro jejich nedodání byl nezákonný postup odpůrkyně spočívající ve vydání soudem v relevantní části již zrušené změny č.

1. Rozporuje též tvrzením odpůrkyně stran toho, že pozemek byl původně spojen s pozemky, se kterými nyní sousedí, a kde byla již realizována stavba bytového domu. IV. Právní hodnocení krajského soudu IV.A Podmínky řízení 59. Soud v první řadě zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ve smyslu § 101a s. ř. s. Těmito podmínkami jsou samotná existence opatření obecné povahy, aktivní procesní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2008, čj. 9 Ao 1/2008–34).

60. Územní plán jakož i jeho změny se v souladu s § 43 odst. 4 větou poslední stavebního zákona vydávají formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Ze zápisu z 18. zasedání zastupitelstva odpůrkyně (dostupný z: https://www.obecborek.eu/obecni–urad/zastupitelstvo/zapis–z–18–zasedani–zastupitelstva–obce–borek1.html) krajský soud zjistil, že napadená změna č. 2 byla vydána zastupitelstvem odpůrkyně dne 26. 6. 2024. Opatření obecné povahy bylo v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku odpůrkyně dne 9. 7. 2024 a sejmuta dne 10. 10. 2024. Veřejná vyhláška byla vyvěšena po předepsanou patnáctidenní lhůtu a změna č. 2 nabyla účinnosti dne 24. 7. 2024. O existenci napadeného opatření obecné povahy není sporu, napadený akt je opatřením obecné povahy, které bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení je splněna.

61. Aktivně procesně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je podle § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelky se zakládá tvrzením o dotčení na jejich právech. Z katastru nemovitostí plyne, že navrhovatelka vlastní pozemek p. č. 210/6 v k. ú. Borek u Českých Budějovic, na kterém byla změnou č. 2 vymezena plocha PU – veřejná prostranství všeobecná. Soud má současně za to, že navrhovatelka v návrhu předestřela tvrzení o možném dotčení své právní sféry, dotčení na vlastnickém právu spatřuje ve vymezení uvedené funkční plochy, v důsledku čehož dojde k významnému zásahu do jejího vlastnického práva, který přirovnává k faktickému vyvlastnění dotčeného pozemku. Na tomto pozemku nebude možno realizovat dlouhodobě plánovanou stavbu bytového domu. S vymezením veřejného prostranství na pozemku v jejím vlastnictví proto navrhovatelka nesouhlasí. Otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku přípustnosti návrhu nicméně nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem požadovaná (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení. Není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti návrhu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, či usnesení téhož senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017–264, č. 3903/2019 Sb. NSS). K posouzení této otázky soud přistoupí níže.

62. Jak bylo uvedeno shora, třetí podmínkou projednatelnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy je formulace závěrečného návrhu v souladu s požadavky vyplývajícími z § 101a s. ř. s., resp. meritorně projednatelný závěrečný návrh (petit). Vzhledem ke skutečnosti, že navrhovatelka jednoznačně vymezila, čeho se domáhá, tj. požaduje zrušení změny č. 2 v části týkající se pozemku p. č. 210/6 v k. ú. Borek u Českých Budějovic ke dni právní moci rozsudku, má soud za splněnou i tuto podmínku řízení o podaném návrhu. Na tomto místě krajský soud podotýká, že součástí územního plánu či jeho změny je vždy textová a grafická část. Textová část stanoví obecná pravidla režimu jednotlivých typů ploch a obsahuje odůvodnění přijatého řešení. Grafická část konkrétně rozřazuje a určuje, do kterých ploch pozemky spadají. Krajský soud se proto neztotožnil s názorem odpůrkyně, dle které je návrhový petit neurčitý, neboť z něho nevyplývá, jaká část změny č. 2, resp. jaký výkres a v jakém rozsahu, mají být zrušeny. Návrhový petit, tak jak byl navrhovatelkou vymezen, je dle krajského soudu zcela určitý, neboť grafická a textová část výroku a odůvodnění změny územního plánu ze své povahy mají být ve vzájemném souladu a tvoří jeden celek. Domáhá–li se navrhovatelka zrušení změny č. 2 v části týkající se pozemku p. č. 210/6, je zřejmé, že se domáhá zrušení všech částí této změny v rozsahu, v jakém se dotýká uvedeného pozemku.

63. Soud dále konstatuje, že návrh byl podán včas ve lhůtě 1 roku ode dne nabytí účinnosti opatření obecné povahy v souladu s § 101b odst. 1 s. ř. s. a obsahuje veškeré požadované náležitosti podle § 101b odst. 2 s. ř. s.

64. O návrhu krajský soud rozhodl bez nařízení jednání v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., použitého přiměřeně na základě § 101b odst. 5 s. ř. s., neboť po prostudování věci dospěl k závěru, že napadená změna č. 2 je nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). IV.B Důvodnost návrhu 65. Návrh je důvodný.

66. Přezkum nyní napadené změny územního plánu se řídí tzv. algoritmem přezkumu opatření obecné povahy (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005–98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, a na něj navazující rozsudky). Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to zkoumání, zda za prvé, je dána pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, zda je opatření obecné povahy co do obsahu v rozporu se zákonem (materiální kritérium); a za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti regulace). Použitelnost tohoto algoritmu jako celku je dnes zčásti omezena v důsledku novely soudního řádu správního, která stanovila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy (zákon č. 303/2011 Sb., k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013 – 138), z hlediska systematiky přezkumu opatření obecné povahy zůstává nicméně nadále aplikovatelný (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2020, čj. 2 As 187/2017–327).

67. Z obsahu správního spisu krajský soud zjistil, že hlavní výkres a koordinační výkres pozemek p. č. 210/6 řadí mezi plochy „PU – veřejná prostranství všeobecná – stav“, nikoliv mezi plochy „PU – veřejná prostranství všeobecná – návrh“. Byť formálně není předmětná plocha v grafické části změny č. 2 zahrnuta mezi změnové plochy, součástí odůvodnění je také věcné vypořádání námitek navrhovatelky stran funkčního vymezení plochy, na které se pozemek p. č. 210/6 nachází. Již proto je nutné konstatovat, že změna č. 2 se pozemku navrhovatelky dotýká. Ještě podstatnější je však to, že zařazení uvedeného pozemku do ploch veřejného prostranství představovalo ve skutečnosti změnu oproti v té době účinné podobě územního plánu. Tím se pozemek p. č. 210/6 stal předmětem regulace změny č. 2, i kdyby snad odpůrkyně takovýto následek původně nezamýšlela.

68. Jak již krajský soud shora uvedl, změnu č. 1 územního plánu Borek, která mj. měnila funkční využití pozemku z plochy bydlení – bytové domy na plochu veřejného prostranství, krajský soud v části týkající se pozemku p. č. 210/6 rozsudkem ze dne 13. 10. 2022, čj. 61 A 19/2022–64, zrušil ke dni právní moci rozsudku, tj. dne 17. 10. 2022. Z toho plyne, že dne 26. 6. 2024, kdy zastupitelstvo rozhodlo o vydání změny č. 2, jakož i dne 9. 7. 2024, kdy došlo k vyvěšení příslušné veřejné vyhlášky na úřední desce (viz https://www.obecborek.eu/obecni–urad/uredni–deska/?mod=menuZurnalZmen), byl pozemek navrhovatelky zařazen do plochy bydlení – bytové domy v souladu s uzemním plánem v původním znění, neboť změna č. 1 ve vztahu k tomuto pozemku nevyvolávala žádné právní účinky. Právě tento stav je rozhodný z hlediska přezkumu změny č. 2 ve smyslu § 101b odst. 4 s. ř. s.

69. Takřka souběžně vydaná změna č. 3 zároveň tou dobou ještě nenabyla účinnosti a nelze ji proto v tomto ohledu jakkoli zohlednit (totéž platí o jejím zrušení rozsudkem zdejšího soudu ze dne 10. 4. 2025, čj. 63 A 1/2025–72). Striktně vzato navíc změna č. 3 časově změnu č. 2 následovala, neboť ji zastupitelstvo přijalo sice téhož dne, avšak pozdějším usnesením č. 80/2024. Z těchto důvodů nemůže obstát závěr, že změna č. 2 ve vztahu k pozemku p. č. 210/6 pouze přebírala již existující stav.

70. Předmětem nyní projednávané věci je nesouhlas navrhovatelky s tím, že změna č. 2 řadí pozemek do ploch veřejných prostranství, ač tento je v důsledku právních účinků zmíněného zrušujícího rozsudku zdejšího soudu součástí plochy bydlení – bytové domy, aniž by tuto změnu odpůrkyně reflektovala v odůvodnění změny č. 2.

71. Krajský soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadené změny č.

2. Z povahy věci je totiž zřejmé, že pouze přezkoumatelné opatření obecné povahy umožňuje hodnotit věcnou legitimitu argumentů ospravedlňujících zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatelky, včetně jeho přiměřenosti. Soud napadenou změnu č. 2 shledal nepřezkoumatelnou pro nedostatek důvodů. Napadená změna není z hlediska přiměřenosti přijatého řešení – změny funkčního využití regulované plochy – ve vztahu k navrhovatelce řádně odůvodněna.

72. K problematice nepřezkoumatelnosti územního plánu či jeho změny soud nejprve obecně uvádí, že územní plán jako opatření obecné povahy obsahuje dvojí odůvodnění – jednak vlastní odůvodnění a jednak odůvodnění rozhodnutí o námitkách.

73. V nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, Ústavní soud zdůraznil odlišnou povahu odůvodnění územního plánu jako takového a odůvodnění rozhodnutí o námitkách a rozdílný přístup k soudnímu přezkumu těchto dvou odůvodnění. Uvedl, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území (ty jsou předmětem odůvodnění územního plánu jako takového), konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. Nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť je prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek či z konkrétního sporu o řešení některé otázky. Ústavní soud připomněl, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod, a který proto musí být soudem přezkoumatelný. Z toho dovodil, že požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí „přehnaných požadavků“ usuzovat pouze výjimečně (v konkrétně vymezených poměrech věci). Současně je třeba zohlednit, že odůvodnění rozhodnutí o námitce je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy, a proto je třeba je vnímat v souvislostech. Odůvodnění rozhodnutí o námitce proto netrpí nepřezkoumatelností, je–li z odůvodnění rozhodnutí o námitce nebo z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitce řešena (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2016, čj. 8 As 89/2016–48, ze dne 20. 8. 2015, čj. 9 As 18/2015–101, či ze dne 30. 7. 2015, čj. 8 As 47/2015–44).

74. K tomu krajský soud dodává, že z § 68 odst. 3 správního řádu, užitého přiměřeně podle § 174 odst. 1 téhož zákona, je zřejmé, že ve vlastním odůvodnění územního plánu nesmí chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. Byť vlastní odůvodnění územního plánu zásadně zůstává spíše v obecné rovině a není nutné, aby v něm byla odůvodněna příslušná regulace z pohledu každého dotčeného pozemku či všech řešených ploch, musí být i v něm uvedeny důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.

75. Rozhodnutí o námitkách pak umožňuje individualizovaně reagovat na konkrétní výtky, jež proti regulaci uplatnili v procesu pořizování územního plánu jednotliví dotčení vlastníci, a musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec uplatněné námitky za liché, mylné či vyvrácené nebo proč považuje tvrzené skutečnosti za nerozhodné či nesprávné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010–169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Požadavky na kvalitu odůvodnění nesmí být na druhou stranu přemrštěné a ve svém důsledku zcela paralyzující územní plánování, což by mohlo představovat zásah do práva na obecní samosprávu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11).

76. Pokud však dotčená osoba podle § 52 odst. 2 stavebního zákona podá proti návrhu územního plánu konkrétní námitky, v nichž zpochybňuje navrhované řešení s poukazem na zásah do konkrétních práv či chráněných zájmů, je na odpůrci, aby zásah do těchto práv v rozhodnutí o námitkách odůvodnil. Tyto důvody musí být samy o sobě přiměřené (proporcionální) zásahu do práv oprávněné osoby (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2019, čj. 9 As 65/2019–29). S ohledem na dělbu moci ve státě, která byla ve vztahu k územnímu plánování nastíněna výše, mohou soudy zkoumat proporcionalitu řešení zakotveného v územním plánu pouze v případě, že se k ní již vyjádřil odpůrce v procesu přípravy územního plánu na základě podané námitky či připomínky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2024, čj. 10 As 209/2023–42).

77. Potřeba náležitého zdůvodnění rozhodnutí o námitkách je o to více naléhavá, dozná–li funkční využití dotčeného pozemku zásadní změny (je určen k diametrálně odlišnému funkčnímu využití oproti předchozímu stavu), či je–li s určením (deklarováním) funkčního využití pozemku (plochy) spjat určitý zákonem předvídaný proces, který vyžaduje jisté procesní standardy odůvodnění. Změna funkčního určení plochy či vymezení nové plochy s odlišným způsobem využití v územním plánu může obstát pouze tehdy, jestliže je odůvodněna závažnými věcnými důvody, které mohou spočívat v tom, že řešení zahrnuté do předchozího územního plánu je věcně nesprávné, a toto řešení je v závažné kolizi s veřejným zájmem (tedy výrazně omezuje naplnění veřejného zájmu), nebo mohou být způsobeny změnami, k nimž došlo po přijetí předchozího územního plánu, takže řešení obsažené v předchozím územním plánu již není aktuální a je třeba je přehodnotit. Změna funkčního využití pozemku musí být tedy v územním plánu vysvětlena a odůvodněna. V souladu s principem právní jistoty má totiž každý, tedy i navrhovatelka, právo znát důvody změn, jež se jí dotýkají. Nejen z tohoto důvodu je nezbytné zásadní funkční změny, které se dotýkají vlastnických práv subjektů v územních plánech, odůvodnit přesně, jasně, určitě a srozumitelně, aby nebylo možno mluvit o zneužití práva a svévoli (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2016, čj. 2 As 295/2015–83).

78. Odůvodnění napadeného opatření obecné povahy popsaným požadavkům opětovně nedostálo.

79. Přezkoumávaná změna územního plánu mění funkční využití plochy, na které se nachází pozemek navrhovatelky původně určený k bydlení. Tato změna musí obsahovat jednak důvody jejího přijetí a jednak zdůvodnění výběru funkční plochy nahrazující plochu bydlení.

80. Nejprve soud připomíná, že ve svém předchozím zrušujícím rozsudku (čj. 61 A 19/2022–64), dospěl k závěru, že odpůrkyně v odůvodnění změny č. 1 dostatečným a racionálním způsobem zdůvodnila, proč přistoupila ke změně funkčního využití pozemku navrhovatelky, neuvedla však, z jakých konkrétních důvodů vymezila na tomto pozemku veřejné prostranství.

81. I v tomto případě odůvodnění změny č. 2 dává odpověď na otázku, proč by se měl územní plán z hlediska funkčního využití dotčené plochy vůbec měnit a co je tím sledováno. Tento důvod sice neplyne z vlastního odůvodnění změny, které ostatně ani předmětnou změnu žádným způsobem nereflektuje, z rozhodnutí o námitkách navrhovatelky je však zřejmé, že podstatou je, aby v dané oblasti k další zástavbě s ohledem na její již tak vysokou hustotu nedocházelo. Snahou je tedy předcházet dalšímu rozšíření zástavby, které s sebou nese komplikace např. v podobě navýšení dopravní zátěže dané oblasti, nedostatku veřejného prostranství a nedostatku sociálního zázemí (školy, školky atp.). Poukazuje se taktéž na nevhodnost výstavby z důvodu bezprostřední blízkosti vedení páteřního vodovodního řadu a nedostatečných odstupových vzdáleností od stávajících bytových domů. Uvedené skutečnosti samy o sobě z povahy věci zdůvodňují i veřejný zájem na změně funkčního využití pozemku navrhovatelky. Důvod změny funkčního využití dané plochy tak je z odůvodnění změny, resp. rozhodnutí o námitkách patrný, což ostatně platilo již v případě změn č. 1 i č. 3, jak krajský soud konstatoval ve svých předchozích rozhodnutích.

82. Navrhovatelka v nynější věci shledává napadenou změnu opětovně nepřezkoumatelnou mj. z důvodu absence vypořádání důvodů, pro které je pozemek v jejím vlastnictví zařazován do plochy veřejného prostranství, proč je tato plocha schopna naplnit účel veřejného prostranství a zda je takové řešení ve vztahu k jejím vlastnickým právům přiměřené. Krajský soud navrhovatelce v rozsahu této námitky přisvědčil.

83. Změna č. 2 v rozhodnutí o námitkách navrhovatelky (shodně jako ve vlastním odůvodnění změny č. 3, které je krajskému soudu známo z úřední činnosti) ke zvolené ploše veřejného prostranství uvádí: „Při zvažování, jaké využití pro předmětný pozemek zvolit, byla vybrána funkce veřejného prostranství, neboť jeho využití umožňuje realizaci např. hřišť, zeleně, vodních ploch, mobiliáře pro rekreace a relaxaci obyvatel, zpevněných ploch pro parkování, pěší a cyklistická propojení v území. Tyto funkce tak mohou výrazně přispět ke zkvalitnění urbánního prostředí a zvýšit i kvalitu bydlení v předmětné lokalitě. Nastavené podmínky využití plochy veřejného prostranství umožňují vznik mimo jiné i vodních ploch a výsadbu zeleně, což má kladný efekt pro realizaci tzv. modrozelené infrastruktury sídla, Nastavené podmínky tak i podporují možnost vzniku kvalitního životního prostředí v dané lokalitě.“ 84. Z popsaného odůvodnění vyplývá, jak lze plochu veřejného prostranství využít, resp. k čemu by měla sloužit. Obecně z něj, stejně jako i z dalších pasáží rozhodnutí o námitkách, plyne také to, že k dané změně odpůrkyně nepřistoupila z důvodu potřeby vymezit veřejné prostranství v území obce, nýbrž proto, že chtěla zabránit další výstavbě na předmětné ploše a za tímto účelem potřebovala změnit její dosavadní funkční využití v podobě bydlení.

85. Krajský soud na tomto místě souhlasí s odpůrkyní, že nyní jsou požadavky na rozvoj území odlišné od doby, kdy odpůrkyně přijala původní územní plán (v roce 2017). V současné době je jistě legitimní ochrana nezastavěného území a zabránění nekoordinované výstavbě bytových domů v dané části obce. To však nelze činit nahodile, na základě libovůle a je třeba mimo veřejné zájmy brát v úvahu i zájmy soukromé.

86. K minimalizaci zásahů do těchto soukromých zájmů slouží princip proporcionality, který odpůrkyně v územním plánu dostatečně nezohlednila, resp. nezohlednila ho s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti a navrhovatelkou uplatněné námitky. V případě navrhovatelky nebylo možné změnu funkčního využití plochy na veřejné prostranství zdůvodnit pouze tím, že to se jeví z hlediska potřeb stávajících obyvatel jako nejvhodnější a že na ploše stejně nelze bytový dům postavit. A to především s ohledem na to, že původní územní plán umožňoval jiné využití území a navrhovatelka činila konkrétní kroky, aby své pozemky využila podle původního způsobu využití (usnesení o zastavení řízení o umístění stavby není pravomocné). Povinností odpůrkyně bylo řádně zdůvodnit, proč je zásah do vlastnického práva navrhovatelky v podobě změny funkčního využití pozemku právě na veřejné prostranství přiměřený a zda nebylo možné zvolit jiné, do vlastnických práv navrhovatelky méně zasahující řešení. Nelze totiž vyloučit, že by stavební záměr navrhovatelky mohl být obměněn tak, aby splňoval požadované parametry v podobě odstupových vzdáleností a bylo zde možné realizovat např. výstavbu garáží (plocha smíšená obytná) či rekreačního objektu (plocha rekreace).

87. Odpůrkyně v rozhodnutí o námitkách uvádí též to, že z územního plánu, resp. jeho změny by měla být na první pohled zřejmá nemožnost na předmětném pozemku realizovat novou výstavbu a území dále zahušťovat. Z napadené změny však není zřejmé, proč v případě, kdy jejím účelem byla mj. snaha zabránit výstavbě bytového domu na pozemku (resp. zabránit výstavbě v dané oblasti obecně), nebylo zvoleno jiné funkční využití této plochy, které by mohlo být z hlediska možného prodeje pozemku pro navrhovatelku rentabilnější 88. Odpůrkyně se pak vůbec nezabývala námitkou navrhovatelky, dle níž nebude regulovaná plocha moci být využívána jako veřejné prostranství za situace, kdy k tomu nedá, coby vlastník, souhlas (uvedené navrhovatelka namítla v rámci námitek proti změně č. 3, kdy shodné námitky výslovně učinila též součástí námitek proti změně č. 2). K této otázce se vyjadřuje až v rámci reakce na projednávaný návrh. Nezbytnost takového souhlasu lze dovodit např. z návrhem citovaného rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 2378/2016 či z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2024, čj. 10 As 254/2023–50, č. 4626/2024 Sb. NSS, a judikatury v něm uvedené. Tato skutečnost je přitom zásadní, neboť vymezení dané plochy jako veřejného prostranství má smysl pouze tehdy, pokud ji takovýmto způsobem bude možné využívat. Nelze tak přisvědčit odpůrkyni, že otázka budoucí faktické využitelnosti plochy veřejného prostranství není v době přijímání této změny relevantní. V této souvislosti pak je třeba zmínit i to, že přístup k danému pozemku, včetně možnosti jeho inženýrského napojení, má zajištěn pouze navrhovatelka a ani v tomto směru tak není zřejmé, jak by mohl být veřejností užíván.

89. I v případě, kdy by důvodem výběru veřejného prostranství byla snaha vyloučit přípustné využití dané plochy jako plochy bydlení (obytné domy), bylo povinností odpůrkyně zdůvodnit, proč za daného skutkového stavu nebylo zvoleno jiné funkční využití, které by do vlastnických práv navrhovatelky nezasahovalo takto významným způsobem. Je totiž nepochybné, že kupní cena plochy vymezené jako veřejné prostranství bude nižší, než kupní ceny např. plochy smíšené obytné či rekreační. Stejně tak je zjevné, že přípustné využití plochy veřejného prostranství navrhovatelce neumožní realizovat např. menší stavbu splňující zákonem požadované parametry.

90. V části odůvodnění, které se týká přiměřenosti změny funkčního využití z plochy určené k bydlení na plochu veřejného prostranství, je změna č. 2 nepřezkoumatelná. Krajský soud se proto nemohl zabývat námitkami navrhovatelky zpochybňujícími proporcionalitu této nové územní regulace. V rozsahu zbývajících námitek krajský soud změnu č. 2 nepřezkoumatelnou neshledal.

91. Stran namítané nepřípustné podrobnosti změny č. 2 a zásahu do legitimního očekávání navrhovatelky krajský soud pro stručnost odkazuje na vypořádání těchto námitek v rámci rozsudku zdejšího soudu čj. 63 A 1/2025–72, kdy zde uvedené důvody jsou i ve vztahu k nyní navrhovatelkou předestřené argumentaci zcela přiléhavé a krajský soud nemá důvod se od nich odchylovat. Zbylými námitkami se krajský soud pro nadbytečnost již nezabýval.

VI. Závěr a náklady řízení

92. Krajský soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je důvodný, neboť napadená změna č. 2 není z hlediska přiměřenosti přijatého řešení ve vztahu k navrhovatelce řádně odůvodněna, a proto ji bez jednání zrušil [§ 101d odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a § 101b odst. 5 s. ř. s.].

93. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého „[n]estanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl–li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.“ 94. Odpůrkyně, která neměla v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

95. Plně procesně úspěšné navrhovatelce přiznal soud náhradu nákladů řízení v celkové výši 23 404,10 Kč. Tato částka sestává z odměny advokáta ve výši 18 404,10 Kč, kterou tvoří odměna za 3 úkony právní služby po 4 620 Kč [převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby a replika k vyjádření odpůrkyně dle § 7, § 9 odst. 5, § 11 odst. 1 písm. a), d) advokátního tarifu], 3 paušální částky jako náhrady hotových výdajů po 450 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu a 21 % DPH ze součtu těchto částek ve výši 3 194,10 Kč. Dále jde o zaplacený soudní poplatek v celkové výši 5 000 Kč. Náhradu nákladů řízení je odpůrkyně povinna zaplatit k rukám zástupce navrhovatelky, a to ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).

96. Osoby zúčastněné na řízení nemají na náhradu nákladů řízení právo, neboť jim nevznikly žádné náklady spojené s plněním povinnosti, kterou jim uložil soud (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci a shrnutí návrhu I.A Porušení procesních ustanovení I.B Zásah do legitimního očekávání navrhovatelky I.C Nepřípustná podrobnost změny č. 2 I.D Absence znaků veřejného prostranství I.E Neproporcionalita změny č. 2 I.F Vadné vypořádání námitek navrhovatele I.G Nepřezkoumatelnost změny č. 2 I.H Další rozpory změny č. 2 s právními předpisy II. Vyjádření odpůrkyně III. Replika navrhovatelky IV. Právní hodnocení krajského soudu IV.A Podmínky řízení IV.B Důvodnost návrhu VI. Závěr a náklady řízení