63 A 1/2025–72

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové, a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci navrhovatelky: CBB PROJEKT, s. r. o., IČO 28084527 se sídlem Trojická 1910/7, 128 00 Praha 2 zastoupené Mgr. Ondřejem Trnkou, LL.M. advokátem se sídlem nám. Přemysla Otakara II. 123/36, 370 01 České Budějovice proti odpůrkyni: obec Borek, IČO 00244678 se sídlem Pražská 66, 373 67 Borek zastoupené Mgr. Tomášem Pelikánem advokátem se sídlem Újezd 450/40, 118 01 Praha o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – změny č. 3 územního plánu obce Borek vydané usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 26. 6. 2024, č. 80/2024, takto:

Výrok

I. Změna č. 3 územního plánu odpůrkyně schválená usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 26. 6. 2024, č. 80/2024, se ruší dnem právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovatelce na náhradě nákladů řízení částku 23 404 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího právního zástupce.

III. Odpůrkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a návrh

1. Zastupitelstvo odpůrkyně usnesením ze dne 26. 6. 2024, č. 80/2024, vydalo změnu č. 3 územního plánu („změna č. 3“), která nabyla účinnosti dne 24. 7. 2024. Změna č. 3 se týká výhradně funkčního využití plochy, na které se nachází pozemek parc. č. 210/6 v k. ú. Borek u Českých Budějovic ve vlastnictví navrhovatelky. Uvedená změna v tomto rozsahu reaguje na závěry rozhodnutí zdejšího soudu ze dne 13. 10. 2022, č. j. 61 A 19/2022–64, kterým byla zrušena Změna č. 1 územního plánu odpůrkyně („změna č. 1“), a to v části regulace týkající se uvedeného pozemku navrhovatelky, kterou došlo ke změně funkčního využití z plochy bydlení – bytové domy – na plochu veřejného prostranství. Změnou č. 3 byl uvedený pozemek opětovně zařazen do plochy veřejného prostranství (v grafické části označeno jako PU – veřejná prostranství všeobecná).

2. Pro přehlednost krajský soud přikládá výřez z hlavního výkresu změny č. 3 [OBRÁZEK]

3. Navrhovatelka s popsanou regulací funkčního využití změnou dotčeného pozemku nesouhlasí a návrhem doručeným krajskému soudu dne 14. 1. 2025 navrhuje zrušení změny č. 3.

4. Úvodem zmiňuje svůj dlouhodobý a veřejně známý záměr vystavět na předmětném pozemku bytový dům. S tímto záměrem navrhovatelka pozemek nabývala a činila příslušné kroky k jeho realizaci – ke dni podání návrhu probíhalo územní řízení o umístění stavby bytového domu. Zastupitelstvo odpůrkyně v mezidobí rozhodlo o pořízení Změny č. 2 územního plánu obce Borek zkráceným postupem („změna č. 2“), tato změna obsahuje prvky regulačního plánu a mj. zařazuje pozemek navrhovatelky do ploch veřejného prostranství, ačkoli změna tohoto zařazení vůbec nebyla předmětem změny územního plánu. Proti změně č. 2 se navrhovatelka brání podnětem k provedení přezkumného řízení.

5. V návaznosti na shora zmíněné zrušující rozhodnutí krajského soudu navrhovatelka předně konstatuje, že odpůrkyně obsah a smysl tohoto rozhodnutí ignorovala, když znovu vydala napadenou změnu, která obsahem odůvodnění odpovídá zrušené změně č.

1. Odpůrkyně se soudem vytýkané nedostatky nepokusila odstranit ani je zmírnit. I.A Zásah do legitimního očekávání navrhovatelky 6. Navrhovatelka namítá, že napadené opatření obecné povahy zasahuje do jejího legitimního očekávání.

7. Je si vědoma, že zásada ochrany legitimního očekávání není bezbřehá a že obec má právo rozhodovat o využití či (ne)zastavování svého území, musí tak ovšem činit v souladu s právními předpisy.

8. Legitimní očekávání navrhovatelka nabyla již na základě územního plánu odpůrkyně z roku 2000, kterým bylo vymezeno nové rozsáhlé zastavitelné území na severu obce, která je rozvíjející se aglomerací krajského města. Pozemek navrhovatelky byl zařazen do plochy „bydlení“. Legitimní očekávání navrhovatelka dovozuje i z důvodu, že shodnou změnu, kterou přináší změna č. 3, zdejší krajský soud již jednou zrušil, a také proto, že odpůrkyně i nadále činí kroky k rozšíření a k zastavění území obce, o čemž svědčí změna č. 2 čítající prvky regulačního plánu daného území.

9. Legitimní očekávání navrhovatelky je před zásahem odpůrkyně chráněno, neboť změnou dotčený pozemek nemá zvláštní či strategickou polohu nebo rozlohu, je dlouhodobě vymezený jako součást plochy bydlení hromadného, a nikoli celého území, jehož nové vymezení v územním plánu reflektuje nové rozhodnutí o celkové podobě či směřování obce. I.B Nepřípustná podrobnost změny č. 3 10. Navrhovatelka je přesvědčena, že změna č. 3 je v rozporu s § 43 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon („stavební zákon“), podle kterého „[ú]zemní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím“.

11. Územní plán má řešit území obce koncepčně a z hlediska jeho podrobnosti je nerozhodné, zda v území přibude či ubude několik bytových jednotek či obyvatel. O takových podrobnostech nemůže rozhodovat politická moc, nýbrž pouze jednotliví vlastníci. Územní plánování se nemá týkat jednotlivých záměrů, nýbrž celkové urbanistické koncepce obce. Skutečnost, že na nějakém území již nelze bytový dům zrealizovat, může obec, coby účastník řízení, uplatňovat v územním řízení, nelze však kvůli tomu měnit územní plán. Opačný výklad by byl neudržitelný a vedl by k nutnosti obcí soustavně vyhodnocovat zastavěné území.

12. Skutečnost, že se změna č. 3 týká výhradně pozemku navrhovatelky je dle jejího názoru dobrým indikátorem nepovolené podrobnosti územního plánu. Odpůrkyně přitom posuzuje záměr navrhovatelky a jeho vliv na území, nikoli koncepci celé části obce, a to pouze na základě politické vůle, ne konkrétních důkazů. Skutečný záměr změny č. 3 pak nemůže být zastřen nepodloženým tvrzením o potřebě vymezit nové veřejné prostranství.

13. Dle názoru navrhovatelky nelze připustit, aby obce překračovaly svoji pravomoc rozhodovat o celkovém územním uspořádání obce a vrchnostensky mimo správní řízení rozhodovaly o individuálních záměrech. Odpůrkyně s navrhovatelkou o tom, že její pozemek bude zařazen do plochy veřejného prostranství nijak nejednala. I.C Absence znaků veřejného prostranství 14. S odkazem na § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, navrhovatelka zdůrazňuje, že pojem „veřejné prostranství“ je vymezen funkčně, nikoli formálně, a proto k jeho vzniku nedochází jeho pouhým vymezením v územním plánu, když ten může deklarovat pouze již existující stav. Územní plán v tomto směru nemůže mít konstitutivní účinky.

15. K tomu navrhovatelka dále cituje z rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 22 Cdo 2378/2016, v němž je mj. zmiňován nutný souhlas vlastníka pozemku s veřejným užíváním. V nynějším případě ovšem pozemek není navštěvován veřejností, neplní funkci veřejného prostranství a navrhovatelka nedala souhlas s jeho veřejným užíváním, a to ani konkludentně. Naopak se vymezení pozemku jako veřejného prostranství opakovaně brání.

16. Odpůrkyně neprokázala existenci veřejného zájmu na zřízení veřejného prostranství na pozemku (nanejvýš popsala, k čemu veřejná prostranství obecně slouží), v území existují mnohem vhodnější pozemky k tomuto účelu a vymezení veřejného prostranství na pozemku navrhovatelky se dle jejího názoru fakticky blíží vyvlastnění. I.D Neproporcionalita změny č. 3 17. Zásah do vlastnických práv navrhovatelky vymezením plochy veřejného prostranství na jejím pozemku není přiměřený. Aby takovým byl, musí sledovat legitimní veřejný zájem, musí být způsobilý takový zájem naplnit, tohoto zájmu nemůže být dosaženo méně intenzivním zásahem do práv osob a veřejný zájem musí být důležitější než soukromý zájem navrhovatelky. Splnění uvedených podmínek nebylo napadenou změnou dostatečně zdůvodněno a tyto podmínky naplněny v daném případě nejsou.

18. Legitimní veřejný zájem na přijetí dotčené změny dán nebyl, když po zrušení změny č. 1 krajským soudem v daném rozsahu vstoupil v platnost původní územní plán. Zařazení pozemku do jakékoli plochy s rozdílným způsobem využití tudíž nebylo nutné.

19. Stejně tak nepanuje veřejný zájem na samotném vymezování ploch veřejného prostranství. Veřejný zájem dle navrhovatelky spočívá ve vyváženém naplňování jednotlivých lidských potřeb, k čemuž slouží jednotlivě vymezené plochy. Samotné vymezení ploch veřejných prostranství (či zeleně) však žádný veřejný zájem nepředstavuje.

20. Odpůrkyně navíc napadenou změnou nedostatečně veřejný zájem identifikovala. Pokud by navrhovatelka předpokládala, že jím je „kvalita bydlení“, lze takový veřejný zájem realizovat v bezprostřední blízkosti jejího pozemku, aniž by bylo do jejích práv jakkoli zasaženo. Zmíněny byly v této souvislosti pozemky p. č. 223/1, 223/34 a 24/7 v k. ú. Borek ve vlastnictví samotné odpůrkyně. K uvedenému účelu by pak mohl být využit také les sousedící s pozemkem navrhovatelky, který je již v současné době obyvateli k odpočinku a sportu využíván.

21. Nepřiměřenost zásahu je navrhovatelkou dovozena i v užším smyslu tohoto pojmu. Pokud by totiž pozemek byl zařazen do ploch bydlení hromadného, mohl by přinést hospodářský prospěch navrhovatelce i budoucím obyvatelům jejího záměru (v podobě uspokojení jejich bytových potřeb). Jeho zařazení do ploch veřejného prostranství jej však znehodnocuje, stejně jako navrhovatelčinu investici do něj a to, aniž by přinášelo prospěch komukoli jinému, kdy tento prospěch by mohl být zajištěn jinak. I.E Nepřezkoumatelnost změny č. 3 22. Odůvodnění změny č. 3 je ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu nedostatečné. Navrhovatelka konkrétně cituje z rozhodnutí NSS ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008–136 a poukazuje na poměrně vysoké nároky na odůvodnění opatření obecné povahy. To by současně nemělo obsahovat zcela prázdné parafráze textu § 18 stavebního zákona (rozhodnutí NSS ze dne 20. 1. 2010, č. j. 1 Ao 2/2009–86 či rozhodnutí KS v Ostravě ze dne 9. 4. 2020, č. j. 79 A 5/2019–32). Odůvodnění změny č. 3 je i přes svou relativní obsáhlost nepřezkoumatelné, když se samotné změny zaražení pozemku navrhovatelky do plochy s jiným způsobem využití vůbec netýká. Není z něj zřejmé, proč by měl být územní plán v daném rozsahu vůbec měněn, co se změnou sleduje, proč je zařazení pozemku měněno právě na plochu veřejného prostranství, proč právě to nejlépe naplní sledovaný účel, proč je zrovna pozemek navrhovatelky k tomuto účelu nejvhodnější, zda odpůrce vzal v úvahu oprávněné zájmy navrhovatelky a zda zvažoval jiný způsob řešení, jímž by nebylo zasaženo do práv navrhovatelky vůbec či alespoň méně.

23. Navrhovatelka namítá vadné vypořádání svých námitek uplatněných v průběhu pořizování změny č.

3. V rozsahu těchto námitek odkazuje na část 4 b) žaloby, v níž opakuje své námitky uplatněné v průběhu pořizování změny č. 3 a dále k odůvodnění těchto námitek odpůrkyní uvádí, že se nijak nevypořádává s namítaným zásahem do legitimního očekávání. Stejně tak se nijak nevypořádává s námitkou, dle níž napadená změna nahrazuje územní rozhodnutí, ani s námitkou, podle které změna představuje zásah vysoké intenzity, blížící se vyvlastnění. Vypořádána nebyla také námitka absence znaků veřejného prostranství a neproporcionality přijatého řešení.

II. Vyjádření odpůrkyně

24. Odpůrkyně popsaný návrh neshledala důvodným, a proto jej navrhuje zamítnout.

25. Předchozí zrušující rozsudek krajského soudu nelze dle jejího názoru vykládat tak, že změna územního plánu odpůrkyně není možná vůbec, je ovšem potřeba ji řádně odůvodnit. Řádné a pečlivé odůvodnění změna č. 3 obsahuje. Skutečnost, že s tímto odůvodněním navrhovatelka nesouhlasí, nezakládá jeho nepřezkoumatelnost či nesprávnost.

26. Odpůrkyně odmítá, že by napadená změna nahrazovala územní rozhodnutí, i to, že by jejím jediným smyslem a cílem bylo znemožnit navrhovatelce výstavbu bytového domu, byť nezastírá, že s tímto záměrem nesouhlasí. Zdůraznila, že navrhovatelka pravomocné územní rozhodnutí pro svůj záměr nezískala, řízení o něm bylo stavebním úřadem zastaveno zejména pro jeho rozpor s územním plánem. Panuje tak poměrně obecná shoda správních orgánů různých úrovní o nevhodnosti záměru a jeho nesouladu s územním plánem.

27. Účelem změny nebylo poškodit navrhovatelku, nýbrž snaha o koncepční zařazení pozemku v územním plánu bez ohledu na jeho vlastníka. Byla učiněna s cílem dosáhnout řádného a uceleného využití území, a to s ohledem na potřeby obce. Účelem byla taktéž snaha zabránit nekoncepčnímu zastavění plochy obce, které by způsobilo její nadměrné a nerovnoměrné obydlení, a to s přihlédnutím ke skutečnosti, že v dané oblasti se nachází již 6 bytových domů. Další bytový dům by byl v rozporu s urbanistickou koncepcí obce a na úkor kvality bydlení a života jejích občanů.

28. Odpůrkyně dále poukázala na to, že v minulosti byl pozemek navrhovatelky spojen s pozemky, s nimiž nyní sousedí na jihu a kde již stavba bytového domu navrhovatelkou realizována byla. Počítalo se s tím, že na pozemku bude už jen plocha užívaná společně s bytovým domem jako např. zahrada či parkoviště. Navrhovatelka však následně přistoupila k rozdělení původního pozemku, čímž vznikl nyní řešený pozemek, který však nemá pro stavbu příznivé parametry a pro tento účel je dle odpůrkyně naprosto nevhodný. To bylo zřejmé i navrhovatelce v době, kdy pozemek kupovala.

29. S odkazem na závěry zrušovacího rozhodnutí zdejšího soudu, dle nichž dostatečným a racionálním způsobem zdůvodnila, proč přistoupila ke změně funkčního využití pozemku navrhovatelky, avšak neuvedla, z jakých důvodů vymezila na tomto pozemku veřejné prostranství, odpůrkyně konstatovala, že důvodnost změny územního plánu byla v této otázce soudem vyřešena. S namítanou přílišnou podrobností změny územního plánu se odpůrkyně neztotožnila, jedná se toliko o úpravu celistvého územního plánu, nikoli o samostatný územní plán.

30. Odpůrkyně ve změně č. 3 dostatečně a jasně zdůvodnila, proč dotčenou plochu vymezila jako veřejné prostranství. V této souvislosti pak zdůraznila, že ji za veřejné prostranství neprohlásila a ani netvrdila, že je jako veřejné prostranství dosud užívána. Plocha veřejného prostranství zahrnuje stávající i navrhované pozemky s účelem veřejného prostranství slučitelné, což plyne i z vyhlášky č. 501/2006 Sb. Jde tedy o vymezení pozemků, které jsou pro veřejné prostranství vhodné. Charakter veřejného prostranství nejlépe odpovídá potřebám daného území a může přispět ke zkvalitnění prostředí, bydlení a života v obci. Otázka souhlasu vlastníka pozemku a otázka splnění předpokladů veřejného prostranství je v tuto chvíli nesouvisející.

31. Ve všem uvedeném odpůrkyně shledala naplnění veřejného zájmu. Dodržen byl taktéž princip proporcionality. Napadené opatření obecné povahy umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, je dostatečně odůvodněné a srozumitelné.

32. Namítaným zásahem do legitimního očekávání navrhovatelky se již zabýval krajský soud, který s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu shledal, že tato námitka důvodná není. Krajský soud se ztotožnil se závěrem odpůrkyně, že si navrhovatelka musela být vědoma problémové návratnosti vynaložených finančních prostředků a svou nezodpovědností vzniklé problémy nemůže přenášet na jiné subjekty. Legitimní očekávání navrhovatelce nemohlo vzniknout i s ohledem na skutečnost, že pro svůj stavební záměr nezískala pravomocné územní rozhodnutí.

33. Odpůrkyně dále odmítla, že by změna č. 3 fakticky představovala vyvlastnění. Skutečnost, že navrhovatelka nemůže svůj záměr realizovat je dána zejména proto, že jí nikdy nebylo vydáno pravomocné územní rozhodnutí, a to pro rozpor záměru s územním plánem. Podmínky zástavby přitom byly navrhovatelce známy již před nabytím pozemku. Fakticky se tak na reálném využití pozemku ničeho nezměnilo, a proto nelze o vyvlastnění vůbec hovořit.

34. Odmítnuta byla taktéž námitka, dle které odpůrkyně mohla pro účely veřejného prostranství vymezit jiné pozemky. Ta však za tímto účelem pozemky nehledala, ale reagovala na potřebu upravit charakter pozemku v souvislosti s výstavbou a urbanistickou koncepcí obce. Toho nebylo možno docílit vymezením navrhovatelkou zmíněných pozemků jako veřejného prostranství.

35. Odůvodnění změny č. 3 reaguje na veškeré navrhovatelkou vznesené námitky, přičemž toto odůvodnění v určitém rozsahu vychází z obsahu samotného odůvodněné změny. Vypořádání námitek je dle odpůrkyně jasné a konkrétní a navrhovatelka jej považuje za vadné jen z důvodu odlišného názoru na věc. To však nesprávnost vypořádání námitek ani odůvodnění změny č. 3 nezakládá.

III. Replika navrhovatelky

36. Navrhovatelka v replice k vyjádření odpůrkyně korigovala její tvrzení týkající se důvodů, pro které došlo k zastavení řízení o umístění bytového domu navrhovatelky (usnesení ze dne 22. 8. 2022). Zdůraznila, že tímto důvodem byl nikoli rozpor s územním plánem, jak uvádí odpůrkyně, nýbrž neodstranění vad žádosti. Odpůrkyní předložené usnesení o zastavení územního řízení navíc neobsahuje doložku právní moci a vykonatelnosti, není tak zřejmé, zda jde o pravomocně ukončené řízení. Navrhovatelka s ohledem na nezákonnou změnu č. 1 (účinnou ode dne 18. 11. 2021), nemohla získat souhlasné závazné stanovisko orgánu územního plánování.

37. Změna č. 1 byla krajským soudem zrušena pro nepřezkoumatelnost. Jakkoli lze akceptovat, že soud učinil závěr, dle něhož změna nebyla dostatečně odůvodněna, nikoli že není možná, k jejímu souladu s hmotným právem se soud vůbec nevyjadřoval, a to právě s ohledem na konstatovanou nepřezkoumatelnost opatření obecné povahy. Dle navrhovatelky je změna č. 3 v rozporu s hmotným právem a je, navzdory chybějícímu odůvodnění zařazení dotčené plochy do veřejného prostranství, neproporcionální.

38. Navrhovatelka se dále neztotožnila se závěry krajského soudu v předchozím zrušujícím rozhodnutí, dle kterých bylo odůvodnění změny č. 1 stran existence potřeby změny funkčního využití dané plochy dostatečné. O nesouladu záměru navrhovatelky s územním plánem nebylo pravomocně rozhodnuto, a i pokud by bylo, nesoulad jednoho konkrétního záměru s územním plánem neodůvodňuje změnu územního plánu. Navrhovatelka je nadále přesvědčena o tom, že pozemek lze stavebně využít.

39. Závěry zrušujícího soudního rozhodnutí nelze využít ani v rozsahu konstatované absence legitimního očekávání navrhovatelky, v nynější věci jde o jinou změnu a jiný návrh na její zrušení. S uvedeným závěrem soudu se navíc navrhovatelka neztotožňuje. Absenci legitimního očekávání nelze dovodit pouze z nesprávného závěru o nemožnosti umístit záměr na pozemek a o nemožnosti jej fakticky stavebně využít. O zastavení územního řízení nebylo pravomocně rozhodnuto a komplikace stran záměru navrhovatelky nastaly z důvodu přijetí nezákonné změny č.

1. Vznik legitimního očekávání navíc může vyvolat i jen územně plánovací dokumentace. Funkční zařazení pozemku navrhovatelky je v krátké době odpůrkyní měněno, aniž by v území došlo k jakékoli relevantní změně.

40. Navrhovatelka dále zdůraznila, že ze změnou dotčeného pozemku se nikdy veřejné prostranství stát nemůže a změna č. 3 tak není způsobilá dosáhnout deklarovaného cíle. Je tomu tak proto, že vznik veřejného prostranství je podmíněn souhlasem vlastníka pozemku. Bez něj je pozemek jako veřejné prostranství nevyužitelný.

41. Stran uvedené změny funkčního využití dané plochy navrhovatelka dále zdůraznila, že pozemek byl územním plánem ve znění změny č. 2 zařazen do ploch pro bydlení, jejichž přípustné využití zahrnuje též rekreační a užitkové zahrady, sady, bazény, jezírka, stavby pro rekreaci sloužící potřebě daného území, zejména hřiště pro děti apod., a související technickou infrastrukturu, plochy obslužné dopravy a veřejné zeleně. Odpůrkyně tak změnou č. 3 nedosáhla ničeho z toho, co dle vlastních tvrzení sleduje, pouze jejím prostřednictvím zasáhla do práv navrhovatelky. Ke změně územního plánu tak nemuselo vůbec dojít. Pokud by odpůrkyně napadenou změnou skutečně chtěla dosáhnout toho, co deklarovala, lze si jen těžko představit, proč by postupovala tak, jak postupovala. Z tohoto důvodu nemůže změna č. 3 projít testem proporcionality, neboť účelu v podobě naplnění veřejného zájmu na výstavbě daného typu (hřiště apod.), bylo již dosaženo.

42. Dále se navrhovatelka vyjadřuje k namítané nepřípustné podrobnosti změny č.

3. Odpůrkyně si osobuje rozhodovat o tom, které konkrétní záměry v obci připustí a které nikoli. O nakládání s pozemkem je však oprávněn rozhodovat výhradně jeho vlastník. Navrhovatelka nepočítala s tím, že by dotčený pozemek měl být využit jako příslušenství ke stávajícím stavbám (parkoviště či zahrada), jak uvádí odpůrkyně. Naopak zde od počátku plánovala výstavbu dalšího bytového domu a s tím také vlastníci již existujících bytových jednotek v blízkosti počítali. To dokládají věcná břemena týkající se napojení na dopravní a inženýrskou infrastrukturu přes pozemek p. č. 570, zapsaná k tíži stávajících vlastníků bytových jednotek stavby č. p. 479 na uvedeném pozemku. Pokud odpůrkyně měla zájem využít pozemek navrhovatelky, měla s ní v rámci samostatné působnosti vstoupit v soukromoprávní jednání.

43. Z postupu odpůrkyně, stejně jako z obsahu odůvodnění změny č. 3 se jednoznačně podává snaha odpůrkyně nahradit územní rozhodnutí opatřením obecné povahy. Z něj neplyne údajná potřeba upravit charakter pozemku. Jedná se o jednoznačný případ nedovolené libovůle veřejné moci, když jediným cílem změny je znemožnit navrhovatelce její pozemek hospodářsky využít.

44. Navrhovatelka dále vymezila skutečnosti, o něž by měla být změna územního plánu opřena. V prvé řadě by měl být identifikován důvod potřeby změny v území. Odpůrkyně neuvedla ani nedoložila důvod, pro který změnu č. 3 pořizovala. Nemožnost pozemek navrhovatelky stavebně využít rovněž tvrzena ani doložena nebyla. Dále by měl být kvalitativně i kvantitativně vymezen cílový stav, jehož má být změnou dosaženo. Úvaha by se měla opírat o konkrétní data a řešení by mělo být předloženo variantně. Popsané náležitosti však napadená změna neobsahuje a je proto nepřezkoumatelná.

45. Ta obsahuje pouze obecné charakteristiky veřejného prostranství a výstupy z takových úvah. Veřejný zájem nelze definovat tím, že jde o prospěch širokého okruhu osob, jak uvádí odpůrkyně. Nesmyslná a neužitečná výstavba navíc nemůže být ve veřejném zájmu. Odpůrkyně rovněž opomíjí absenci právního důvodu pro přístup široké veřejnosti na pozemek navrhovatelky, když přístup na tento pozemek má zajištěn pouze navrhovatelka. Prostředky zvolenými odpůrkyní tudíž může být veřejného zájmu jen těžko dosaženo, i pokud by byl dán.

46. K testu proporcionality pak navrhovatelka uvedla, že z vyjádření odpůrkyně není zřejmé, zda byla provedena úvaha o tom, jestli by bylo možné stejného cíle dosáhnout méně významným zásahem do práv navrhovatelky. Stejně tak napadená změna nevypořádává námitky navrhovatelky.

47. Odpůrkyně opakovaně bagatelizuje zásah napadené změny do práv navrhovatelky. Tento zásah však dle jejího názoru odpovídá vyvlastnění. Nové zařazení jejího pozemku do ploch veřejných prostranství znemožňuje jakékoli hospodářsky relevantní využití pozemku, na rozdíl od zařazení předchozího, které skýtalo celou paletu možností, jak pozemek smysluplně využít.

IV. Duplika odpůrkyně

48. Odpůrkyně v reakci na tvrzení navrhovatelky stran nepravomocného rozhodnutí o zastavení územního řízení ve věci jejího stavebního záměru prověřila stav tohoto řízení a zjistila, že skutečně není pravomocně ukončeno, neboť navrhovatelka proti rozhodnutí o zastavení řízení podala odvolání, o němž nebylo ani po několika letech rozhodnuto. Toto odvolání nebylo odpůrkyni správním orgánem zasláno. Řízení o umístění dané stavby považuje odpůrkyně z hlediska nyní projednávané věci za zásadní, neboť může dle jejího názoru zásadně přispět k prokázání důvodnosti změny č.

3. Z tohoto důvodu navrhuje nynější řízení přerušit do doby pravomocného rozhodnutí v územním řízení.

49. K replikou zmiňovaným skutečným důvodům napadené změny odpůrkyně zdůraznila, že jejím cílem nebylo zmařit konkrétní záměr navrhovatelky. Byla jím snaha o koncepční změnu, odpovídající zásadám územního plánování. Skutečnost, že se změna týká pouze jediného pozemku ji nezákonnou nečiní, byla nezbytná proto, aby odpovídala koncepci územního plánu a rozvoje obce. Územní plán má preventivní charakter a preventivně stanovuje využití území. Naproti tomu územní rozhodnutí je individuálním právním aktem, týkajícím se konkrétní situace a konkrétního využití.

50. K namítanému shodnému přípustnému využití plochy veřejného prostranství s využitím původní plochy pro bydlení, odpůrkyně zdůraznila, že cílem bylo zvolení jediného možného využití, když původní plocha umožňovala i využití, které je s koncepcí obce v rozporu.

51. Odpůrkyně současně netvrdí, že vymezením pozemku jako veřejného prostranství se tímto prostranstvím pozemek stává. Z hlediska územního plánu však jde o nejsmysluplnější formu využití předmětné plochy.

52. Napadená změna byla řádně odůvodněna, plynou z ní důvody jejího přijetí i to, jakým způsobem byly vypořádány jednotlivé námitky navrhovatelky. Proporcionalita přijatého řešení plyne z celého odůvodnění změny č.

3.

V. Právní hodnocení krajského soudu Podmínky řízení

53. Soud v první řadě zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ve smyslu § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“). Těmito podmínkami jsou samotná existence opatření obecné povahy, aktivní procesní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného návrhu. (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008–34)

54. Územní plán jakož i jeho změny se v souladu s § 43 odst. 4 větou poslední stavebního zákona vydávají formou opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu („správní řád“). Ze správního spisu soud zjistil, že napadená změna č. 3 byla vydána zastupitelstvem odpůrkyně dne 26. 6. 2024. Opatření obecné povahy bylo v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku odpůrkyně dne 9. 7. 2024 a sejmuta dne 24. 7. 2024. Veřejná vyhláška byla vyvěšena po předepsanou patnáctidenní lhůtu a změna č. 3 nabyla účinnosti dne 15. 9. 2024. O existenci napadeného opatření obecné povahy není sporu, napadený akt je opatřením obecné povahy, které bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení je splněna.

55. Aktivně procesně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je podle § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelky se zakládá tvrzením o dotčení na jejich právech. Z katastru nemovitostí plyne, že navrhovatelka vlastní pozemek p. č. 210/6 v k. ú. Borek u Českých Budějovic, na kterém byla změnou č. 3 vymezena plocha PU – veřejná prostranství všeobecná. Soud má současně za to, že navrhovatelka v návrhu předestřela tvrzení o možném dotčení své právní sféry, dotčení na vlastnickém právu spatřuje ve vymezení uvedené funkční plochy, v důsledku čehož dojde k významnému zásahu do jejího vlastnického práva, který přirovnává k faktickému vyvlastnění dotčeného pozemku. Na tomto pozemku nebude možno realizovat dlouhodobě plánovanou stavbu bytového domu. S vymezením veřejného prostranství na pozemku v jejím vlastnictví proto navrhovatelka nesouhlasí. Otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku přípustnosti návrhu nicméně nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem požadovaná (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení. Není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti návrhu (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1910/2009 Sb. NSS, či usnesení téhož senátu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017–264, č. 3903/2019 Sb. NSS). K posouzení této otázky soud přistoupí níže.

56. Jak bylo uvedeno shora, třetí podmínkou projednatelnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy je formulace závěrečného návrhu v souladu s požadavky vyplývajícími z § 101a s. ř. s., resp. meritorně projednatelný závěrečný návrh (petit). Vzhledem ke skutečnosti, že navrhovatelka jednoznačně vymezila, čeho se domáhá, tj. požaduje zrušení změny č. 3, má soud za splněnou i tuto podmínku řízení o podaném návrhu.

57. Soud dále konstatuje, že návrh byl podán včas ve lhůtě 1 roku ode dne nabytí účinnosti opatření obecné povahy v souladu s § 101b odst. 1 s. ř. s. a obsahuje veškeré požadované náležitosti podle § 101b odst. 2 s. ř. s.

58. O návrhu krajský soud rozhodl bez nařízení jednání v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., použitého přiměřeně na základě § 101b odst. 4 s. ř. s., neboť po prostudování věci dospěl k závěru, že napadená změna č. 3 je nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

59. K odpůrkyní navrhovanému přerušení řízení do doby pravomocného rozhodnutí v řízení o umístění stavby bytového domu navrhovatelky, které má dle jejího názoru zásadně přispět k prokázání důvodnosti změny č. 3, krajský soud nepřistoupil. Toto řízení nemůže mít vliv na rozhodnutí soudu v nynější věci. Krajský soud totiž nemá pochybnost o tom, že důvody pro změnu funkčního využití regulované plochy byly odpůrkyní řádným a racionálním způsobem vymezeny, jak bude pojednáno níže. Jinou otázkou je odůvodněnost volby plochy veřejného prostranství. Důvodnost návrhu 60. Návrh je důvodný.

61. Přezkum nyní napadené změny územního plánu se řídí tzv. algoritmem přezkumu opatření obecné povahy (viz např. rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, a na něj navazující rozsudky). Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to zkoumání, zda za prvé, je dána pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, zda je opatření obecné povahy co do obsahu v rozporu se zákonem (materiální kritérium); a za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti regulace). Použitelnost tohoto algoritmu jako celku je dnes zčásti omezena v důsledku novely soudního řádu správního, která stanovila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy (zákon č. 303/2011 Sb., k tomu viz rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2013, č. j. 2 Aos 1/2013 – 138), z hlediska systematiky přezkumu opatření obecné povahy zůstává nicméně nadále aplikovatelný (viz rozsudek NSS ze dne 30. 1. 2020, č. j. 2 As 187/2017–327). V.A Nepřezkoumatelnost změny č. 3 62. Krajský soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadené změny č.

3. Z povahy věci je totiž zřejmé, že pouze přezkoumatelné opatření obecné povahy umožňuje hodnotit věcnou legitimitu argumentů ospravedlňujících zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatelky, včetně jeho přiměřenosti. Soud napadenou změnu č. 3 shledal nepřezkoumatelnou pro nedostatek důvodů. Napadená změna není z hlediska přiměřenosti přijatého řešení – změny funkčního využití regulované plochy – ve vztahu k navrhovatelce řádně odůvodněna.

63. K problematice nepřezkoumatelnosti územního plánu či jeho změny soud nejprve obecně uvádí, že územní plán jako opatření obecné povahy obsahuje dvojí odůvodnění – jednak vlastní odůvodnění a jednak odůvodnění rozhodnutí o námitkách.

64. V nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, Ústavní soud zdůraznil odlišnou povahu odůvodnění územního plánu jako takového a odůvodnění rozhodnutí o námitkách a rozdílný přístup k soudnímu přezkumu těchto dvou odůvodnění. Uvedl, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území (ty jsou předmětem odůvodnění územního plánu jako takového), konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. Nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť je prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek či z konkrétního sporu o řešení některé otázky. Ústavní soud připomněl, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod, a který proto musí být soudem přezkoumatelný. Z toho dovodil, že požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí „přehnaných požadavků“ usuzovat pouze výjimečně (v konkrétně vymezených poměrech věci). Současně je třeba zohlednit, že odůvodnění rozhodnutí o námitce je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy, a proto je třeba je vnímat v souvislostech. Odůvodnění rozhodnutí o námitce proto netrpí nepřezkoumatelností, je–li z odůvodnění rozhodnutí o námitce nebo z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitce řešena (srov. rozsudky NSS ze dne 9. 12. 2016, č. j. 8 As 89/2016–48, ze dne 20. 8. 2015, č. j. 9 As 18/2015–101, či ze dne 30. 7. 2015, č. j. 8 As 47/2015–44).

65. K tomu krajský soud dodává, že z § 68 odst. 3 správního řádu, užitého přiměřeně podle § 174 odst. 1 téhož zákona, je zřejmé, že ve vlastním odůvodnění územního plánu nesmí chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. Byť vlastní odůvodnění územního plánu zásadně zůstává spíše v obecné rovině a není nutné, aby v něm byla odůvodněna příslušná regulace z pohledu každého dotčeného pozemku či všech řešených ploch, musí být i v něm uvedeny důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.

66. Rozhodnutí o námitkách pak umožňuje individualizovaně reagovat na konkrétní výtky, jež proti regulaci uplatnili v procesu pořizování územního plánu jednotliví dotčení vlastníci, a musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec uplatněné námitky za liché, mylné či vyvrácené nebo proč považuje tvrzené skutečnosti za nerozhodné či nesprávné (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010–169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Požadavky na kvalitu odůvodnění nesmí být na druhou stranu přemrštěné a ve svém důsledku zcela paralyzující územní plánování, což by mohlo představovat zásah do práva na obecní samosprávu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11).

67. Pokud však dotčená osoba podle § 52 odst. 2 stavebního zákona podá proti návrhu územního plánu konkrétní námitky, v nichž zpochybňuje navrhované řešení s poukazem na zásah do konkrétních práv či chráněných zájmů, je na odpůrci, aby zásah do těchto práv v rozhodnutí o námitkách odůvodnil. Tyto důvody musí být samy o sobě přiměřené (proporcionální) zásahu do práv oprávněné osoby (rozsudek NSS ze dne 18. 4. 2019, čj. 9 As 65/2019–29). S ohledem na dělbu moci ve státě, která byla ve vztahu k územnímu plánování nastíněna výše, mohou soudy zkoumat proporcionalitu řešení zakotveného v územním plánu pouze v případě, že se k ní již vyjádřil odpůrce v procesu přípravy územního plánu na základě podané námitky či připomínky (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2024, č. j. 10 As 209/2023–42). (důraz doplněn)

68. Potřeba náležitého zdůvodnění rozhodnutí o námitkách je o to více naléhavá, dozná–li funkční využití dotčeného pozemku zásadní změny (je určen k diametrálně odlišnému funkčnímu využití oproti předchozímu stavu), či je–li s určením (deklarováním) funkčního využití pozemku (plochy) spjat určitý zákonem předvídaný proces, který vyžaduje jisté procesní standardy odůvodnění. Změna funkčního určení plochy či vymezení nové plochy s odlišným způsobem využití v územním plánu může obstát pouze tehdy, jestliže je odůvodněna závažnými věcnými důvody, které mohou spočívat v tom, že řešení zahrnuté do předchozího územního plánu je věcně nesprávné, a toto řešení je v závažné kolizi s veřejným zájmem (tedy výrazně omezuje naplnění veřejného zájmu), nebo mohou být způsobeny změnami, k nimž došlo po přijetí předchozího územního plánu, takže řešení obsažené v předchozím územním plánu již není aktuální a je třeba je přehodnotit. Změna funkčního využití pozemku musí být tedy v územním plánu vysvětlena a odůvodněna. V souladu s principem právní jistoty má totiž každý, tedy i navrhovatelka, právo znát důvody změn, jež se jí dotýkají. Nejen z tohoto důvodu je nezbytné zásadní funkční změny, které se dotýkají vlastnických práv subjektů v územních plánech, odůvodnit přesně, jasně, určitě a srozumitelně, aby nebylo možno mluvit o zneužití práva a svévoli (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2016, č. j. 2 As 295/2015–83). (důraz doplněn)

69. Odůvodnění napadeného opatření obecné povahy popsaným požadavkům opětovně nedostálo.

70. Přezkoumávaná změna územního plánu je specifická tím, že se týká výlučně jediné plochy, na které se nachází pozemek navrhovatelky původně určený k bydlení. Tato změna musí obsahovat jednak důvody jejího přijetí a jednak zdůvodnění výběru funkční plochy nahrazující plochu bydlení.

71. Nejprve soud připomíná, že ve svém předchozím zrušujícím rozsudku (č. j. 61 A 19/2022–64), dospěl k závěru, že odpůrkyně v odůvodnění změny č. 1 dostatečným a racionálním způsobem zdůvodnila, proč přistoupila ke změně funkčního využití pozemku navrhovatelky, neuvedla však, z jakých konkrétních důvodů vymezila na tomto pozemku veřejné prostranství.

72. I v tomto případě odůvodnění změny č. 3 dává odpověď na otázku, proč by se měl územní plán z hlediska funkčního využití dotčené plochy vůbec měnit a co je tím sledováno. Tento důvod se prolíná v podstatě celým odůvodněním změny a je z něj zřejmé, že podstatou je, aby v dané oblasti k další zástavbě s ohledem na její již tak vysokou hustotu nedocházelo. Snahou je tedy předcházet dalšímu rozšíření zástavby, které s sebou nese komplikace např. v podobě navýšení dopravní zátěže dané oblasti, nedostatku veřejného prostranství a nedostatku sociálního zázemí (školy, školky atp.). Poukazuje se taktéž na nevhodnost výstavby z důvodu bezprostřední blízkosti vedení páteřního vodovodního řadu, bezprostřední blízkosti lesních ploch a nedostatečných odstupových vzdáleností od stávajících bytových domů. Uvedené skutečnosti samy o sobě z povahy věci zdůvodňují i veřejný zájem na změně funkčního využití pozemku navrhovatelky. Důvod změny funkčního využití dané plochy tak je z odůvodnění změny patrný, což ostatně platilo již v případě změny č. 1 jak krajský soud konstatoval ve svém předchozím rozhodnutí.

73. Navrhovatelka v nynější věci shledává napadenou změnu opětovně nepřezkoumatelnou mj. z důvodu absence vypořádání důvodů, pro které je pozemek v jejím vlastnictví zařazován do plochy veřejného prostranství, proč je tato plocha schopna naplnit účel veřejného prostranství a zda je takové řešení ve vztahu k jejím vlastnickým právům přiměřené. Krajský soud navrhovatelce v rozsahu této námitky přisvědčil.

74. Změna č. 3 pod bodem 8.1 (Zdůvodnění přijatého řešení), ke zvolené ploše veřejného prostranství uvádí: „Při zvažování, jaké využití pro předmětný pozemek zvolit, byla vybrána funkce veřejného prostranství, neboť jeho využití umožňuje realizaci např. hřišť, zeleně, vodních ploch, mobiliáře pro rekreace a relaxaci obyvatel, zpevněných ploch pro parkování, pěší a cyklistická propojení v území. Tyto funkce tak mohou výrazně přispět ke zkvalitnění urbánního prostředí a zvýšit i kvalitu bydlení v předmětné lokalitě. Nastavené podmínky využití plochy veřejného prostranství umožňují vznik mimo jiné i vodních ploch a výsadbu zeleně, což má kladný efekt pro realizaci tzv. modrozelené infrastruktury sídla, Nastavené podmínky tak i podporují možnost vzniku kvalitního životního prostředí v dané lokalitě.“ 75. Totožné odůvodnění se pak objevuje i v rozhodnutí o námitkách na str. 26, 27 a 28 změny č.

3. To je dále argumentačně doplněno tak, že veřejné prostranství zde dotváří urbánní prostředí a představuje estetický přechod sídla do krajiny, který je nezbytný v situaci, kdy z hlediska koncentrace bytové zástavby jde o již nyní značně předimenzovanou oblast, kterou je tímto způsobem nutno rozvolnit. K námitce navrhovatelky pak odpůrkyně dále zdůvodnila, že k vymezení plochy občanského vybavení – sportovní plochy na daném pozemku nepřistoupila, neboť těchto ploch je v území dostatek a nebylo proto nutno vymezovat další.

76. Z popsaného odůvodnění vyplývá, jak lze plochu veřejného prostranství využít, resp. k čemu by měla sloužit. Obecně z něj plyne také to, že k dané změně odpůrkyně nepřistoupila z důvodu potřeby vymezit veřejné prostranství v území obce, nýbrž proto, že chtěla zabránit další výstavbě na předmětné ploše a za tímto účelem potřebovala změnit její dosavadní funkční využití v podobě bydlení.

77. Krajský soud na tomto místě souhlasí s odpůrkyní, že nyní jsou požadavky na rozvoj území odlišné od doby, kdy odpůrkyně přijala původní územní plán (v roce 2017). V současné době je jistě legitimní ochrana nezastavěného území a zabránění nekoordinované výstavbě bytových domů v dané části obce. To však nelze činit nahodile, na základě libovůle a je třeba mimo veřejné zájmy brát v úvahu i zájmy soukromé.

78. K minimalizaci zásahů do těchto soukromých zájmů slouží princip proporcionality, který odpůrkyně v územním plánu dostatečně nezohlednila, resp. nezohlednila ho s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti a navrhovatelkou uplatněné námitky. V případě navrhovatelky nebylo možné změnu funkčního využití plochy na veřejné prostranství zdůvodnit pouze tím, že to se jeví z hlediska potřeb stávajících obyvatel jako nejvhodnější a že na ploše stejně nelze bytový dům postavit. A to především s ohledem na to, že původní územní plán umožňoval jiné využití území a navrhovatelka činila konkrétní kroky, aby své pozemky využila podle původního způsobu využití (usnesení o zastavení řízení o umístění stavby není pravomocné). Povinností odpůrkyně bylo řádně zdůvodnit, proč je zásah do vlastnického práva navrhovatelky v podobě změny funkčního využití pozemku právě na veřejné prostranství přiměřený a zda nebylo možné zvolit jiné, do vlastnických práv navrhovatelky méně zasahující řešení. Nelze totiž vyloučit, že by stavební záměr navrhovatelky mohl být obměněn tak, aby splňoval požadované parametry v podobě odstupových vzdáleností a bylo zde možné realizovat např. výstavbu garáží (plocha smíšená obytná) či rekreačního objektu (plocha rekreace).

79. Z napadené změny není zřejmé, proč v případě, kdy jejím jediným účelem byla snaha zabránit výstavbě bytového domu na pozemku (resp. zabránit výstavbě v dané oblasti obecně), nebylo zvoleno jiné funkční využití této plochy, které by mohlo být z hlediska možného prodeje pozemku pro navrhovatelku rentabilnější 80. Odpůrkyně se pak vůbec nezabývala námitkou navrhovatelky, dle níž nebude regulovaná plocha moci být využívána jako veřejné prostranství za situace, kdy k tomu nedá, coby vlastník, souhlas. K této otázce se vyjadřuje až v rámci reakce na projednávaný návrh. Nezbytnost takového souhlasu lze dovodit např. z návrhem citovaného rozhodnutí NS ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 2378/2016 či z rozhodnutí NSS ze dne 28. 5. 2024, č. j. 10 As 254/2023–50, č. 4626/2024 Sb. NSS, a judikatury v něm uvedené. Tato skutečnost je přitom zásadní, neboť vymezení dané plochy jako veřejného prostranství má smysl pouze tehdy, pokud ji takovýmto způsobem bude možné využívat. Nelze tak přisvědčit odpůrkyni, že otázka budoucí faktické využitelnosti plochy veřejného prostranství není v době přijímání této změny relevantní. V této souvislosti pak je třeba zmínit i to, že přístup k danému pozemku, včetně možnosti jeho inženýrského napojení, má zajištěn pouze navrhovatelka a ani v tomto směru tak není zřejmé, jak by mohl být veřejností užíván.

81. Z hlediska nároků na odůvodnění přezkoumávané změny funkčního využití dotčené plochy je podstatná i skutečnost, na kterou poukazovala navrhovatelka v replice k vyjádření odpůrkyně, a sice že veřejné prostranství bylo odpůrkyní zvoleno, aby plocha mohla být využita jako hřiště, zeleň, vodní plocha, mobiliář pro rekreaci a relaxaci obyvatel, zpevněná plocha pro parkování, pěší a cyklistická propojení v území. Takové přípustné využití ovšem nabízela i územním plánem (ve znění změny č. 2) vymezená plocha pro bydlení – rekreační a užitkové zahrady, sady, bazény, jezírka, stavby pro rekreaci sloužící potřebě daného území, zejména hřiště pro děti apod., dále související technická infrastruktura, plochy obslužné dopravy a veřejné zeleně. Za tohoto stavu pak není zřejmé, z jakého důvodu došlo ke změně právě na plochu veřejného prostranství, když i stávající plocha pro bydlení nabízela odpůrkyní požadované využití. Napadené změna takové zdůvodnění neobsahuje. Odpůrkyně se k tomuto vyjadřuje až v rámci dupliky k replice navrhovatelky, která ovšem odůvodnění změny územního plánu doplňovat nemůže.

82. I v případě, kdy by důvodem výběru veřejného prostranství byla snaha vyloučit přípustné využití dané plochy jako plochy bydlení (obytné domy), bylo povinností odpůrkyně zdůvodnit, proč za daného skutkového stavu nebylo zvoleno jiné funkční využití, které by do vlastnických práv navrhovatelky nezasahovalo takto významným způsobem. Je totiž nepochybné, že kupní cena plochy vymezené jako veřejné prostranství bude nižší, než kupní ceny např. plochy smíšené obytné či rekreační. Stejně tak je zjevné, že přípustné využití plochy veřejného prostranství navrhovatelce neumožní realizovat např. menší stavbu splňující zákonem požadované parametry.

83. V části odůvodnění, které se týká přiměřenosti změny funkčního využití z plochy určené k bydlení na plochu veřejného prostranství, je změna č. 3 nepřezkoumatelná. Krajský soud se proto nemohl zabývat námitkami navrhovatelky zpochybňujícími proporcionalitu této nové územní regulace.

84. V rozsahu zbývajících námitek krajský soud změnu č. 3 nepřezkoumatelnou neshledal. V. B Nepřípustná podrobnost změny č. 3 85. Jakkoli závěr o nepřezkoumatelnosti napadené změny k jejímu zrušení postačuje, přistoupil krajský soud z důvodu právní jistoty účastníků i k vypořádání zbylých námitek.

86. Navrhovatelka se danou námitkou ohrazuje proti napadené změně, která dle jejího názoru v rozporu s § 43 odst. 3 větou druhou stavebního zákona nahrazuje územní rozhodnutí. Důvodem je, že se týká výhradně jediné plochy, resp. pozemku, a že bez důkazů posuzuje záměr navrhovatelky ohledně tohoto pozemku, aniž by posuzovala koncepci celé části obce. O změně funkčního využití dané plochy nebylo s navrhovatelkou jednáno.

87. Podle § 43 odst. 1 věty první stavebního zákona „[ú]zemní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen "urbanistická koncepce"), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území (dále jen "plocha přestavby"), pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů.‘‘ 88. Podle § 43 odst. 3 věty druhé stavebního zákona „[ú]zemní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím.“ 89. Obsah a účel regulačního plánu je naproti tomu vymezen v § 61 odst. 1 stavebního zákona „[r]egulační plán v řešené ploše stanoví podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. Regulační plán vždy stanoví podmínky pro vymezení a využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury a vymezí veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření.‘‘ Podle odst. 2 věty druhé tohoto ustanovení „[r]egulačním plánem lze nahradit územní rozhodnutí; v tomto případě se v regulačním plánu stanoví, která územní rozhodnutí nahrazuje.“ 90. Náležitosti rozhodnutí o umístění stavby upravuje § 79 odst. 1 stavebního zákona „[r]ozhodnutí o umístění stavby vymezuje stavební pozemek, umisťuje navrhovanou stavbu, stanoví její druh a účel, podmínky pro její umístění, pro zpracování projektové dokumentace pro vydání stavebního povolení, pro ohlášení stavby a pro napojení na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. Při umisťování souboru staveb v areálech jaderných zařízení se v rozhodnutí vymezí areál jako stavební pozemek a v jeho rámci se stanoví skladba, druh a účel staveb a rámcové podmínky pro jejich umístění v maximálních nebo minimálních prostorových parametrech (zejména vnější půdorysné a výškové ohraničení, odstupové vzdálenosti staveb od hranic pozemků a sousedních staveb) a napojení na dopravní a technickou infrastrukturu; v rámci stanovených podmínek se stavby umístí při povolení staveb“.

91. V souvislosti s citovaným obsahem a účelem jednotlivých institutů stavebního práva je třeba zdůraznit, že jedním ze základních principů územního plánování je postupné nalézání a zpřesňování řešení v podobě zjištění potřeby určité změny v území a stanovení jejího významu, na které navazuje koncepční řešení týkající se stanovení detailních podmínek umístění, prostorového uspořádání či konkrétní ochrany veřejných zájmů v územním rozhodnutí nebo v regulačním plánu. Dále je třeba vzít v úvahu, že regulační plán je pořizován v území jen fakultativně a pokud absentuje, je dána pouze souvislost mezi územním plánem a územním rozhodnutím. Územní plán je tedy koncepčním nástrojem územního plánování, zatímco regulační plán případně územní rozhodnutí, jsou nástroji realizačními.

92. Výtka navrhovatelky není ve světle uvedeného důvodná, neboť napadenou změnou nejsou závazně určovány konkrétní technické požadavky na realizaci, resp. umístění stavby či povolení záměru.

93. Dle názoru krajského soudu postačují z hlediska potřebnosti přijetí změny již kapacitní důvody, tedy předimenzovanost ploch k bydlení v dané oblasti. Odpůrkyně se však v napadené změně vyjádřila také k nerealizovatelnosti konkrétního stavebního záměru navrhovatelky, čímž do určité míry mohla vzbudit dojem, že opatření obecné povahy v daném případě nahrazuje územní rozhodnutí, resp. rozhodnutí o povolení záměru dle zákona č. 283/2021 Sb. Odpůrkyně však v tomto směru byla pouze vedena snahou ke konkrétním námitkám navrhovatelky zdůvodnit změnu funkčního využití dotčené plochy. Uvedla, z jakého důvodu není vhodné, aby nadále byla plochou určenou pro bydlení a v této souvislosti zmínila důvody, pro které není záměr navrhovatelky dle jejího názoru realizovatelný. Jakkoli lze souhlasit s navrhovatelkou v tom, že jde o odůvodnění vztahující se ke konkrétní podobě stavebního záměru (resp. k nedodržení odstupových vzdáleností), odpůrkyně tím reagovala na námitky samotné navrhovatelky, která opakovaně požadovala, aby daná plocha byla plochou pro bydlení, neboť ji plánuje zastavět bytovým domem. Za té situace bylo povinností odpůrkyně v odůvodnění rozhodnutí o námitkách uvést, proč není plocha pro bydlení v daném místě vhodná a eventuálně i to, z jakého důvodu na ní nelze realizovat záměr navrhovatelky. K tomu lze doplnit, že krajský soud již ve svém předchozím rozhodnutí dospěl k závěru, že takové odůvodnění je přesvědčivé a racionální. Neshledal jej tedy příliš podrobným, nemajícím v územním plánování místo.

94. Takovým jej nečiní ani skutečnost, že reguluje toliko jedinou plochu. Právní úprava týkající se územního plánování nikterak nevymezuje nejmenší regulovatelnou územní jednotku. Odpůrkyně navíc rozsahem změnou regulovaného území reagovala na závěry krajského soudu učiněné v předchozím zrušujícím rozsudku, které míří pouze na tuto část území.

95. Pokud navrhovatelka namítá, že s ní nebylo o změně funkčního využití plochy jednáno, pak k tomu lze ve stručnosti uvést, že k takovému „dialogu“ sloužilo námitkové řízení v průběhu pořizování změny územního plánu. Navrhovatelka byla v této fázi s návrhem změny seznámena a patřičně na něj prostřednictvím námitek reagovala. V.C Zásah do legitimního očekávání navrhovatelky 96. Navrhovatelka dovozuje vznik legitimního očekávání zastavitelnosti svého pozemku z územního plánu obce z roku 2000, v němž byl pozemek zahrnut do ploch pro bydlení a dále také z rozhodnutí zdejšího soudu, který zrušil shodnou změnu funkčního využití dané plochy jako je v případě změny č. 3.

97. Krajský soud se k totožné námitce vyjádřil již v navrhovatelkou zmiňovaném rozhodnutí ze dne 13. 10. 2022, č. j. 61 A 19/2022–64, v němž ji neshledal důvodnou. Ani v nyní projednávané věci nemá soud jakýkoli důvod se od tohoto závěru odchýlit. Navrhovatelka nepředkládá žádné nové skutečnosti či důkazy, pro které by bylo nutno tyto závěry přehodnotit.

98. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře jednoznačně dovodil, že samotná existence dřívějšího územního plánu nemůže zakládat legitimní očekávání, neboť by tím byla popřena podstata územního plánování coby dlouhodobého procesu reagujícího na aktuální potřeby v území. Jestliže do řešení po určitou dobu předvídaného vstoupí nová skutečnost, která významně modifikuje předpoklady, s nimiž výchozí fáze pořizování územního plánu počítaly, nelze než takovou skutečnost reflektovat. (srov. rozhodnutí NSS ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 65/2019–29 či rozhodnutí téhož soudu ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009–76, č. 2201/2011 Sb. NSS)

99. Ani rozhodnutí krajského soudu, jímž byla zrušena předchozí změna územního plánu odpůrkyně, legitimní očekávání navrhovatelky založit nemůže. Zrušujícím důvodem byla nepřezkoumatelnost této změny stran odůvodnění funkčního využití plochy v podobě veřejného prostranství. Navrhovatelka tak těžko mohla oprávněně očekávat, že konečným důsledkem tohoto rozhodnutí bude opětovné vymezení dané plochy jako plochy pro bydlení, ať už „oživením“ dané části původního územního plánu (srov. rozhodnutí NSS ze dne 28. 1.2015, č. j. 6 As 155/2014–73 či ze dne 24. 6. 2022, č. j. 3 As 363/2020–49), či přijetím nové regulace.

100. Konečně ani skutečnost, že obec Borek je oblastí soustavně se rozvíjející a rozšiřující, nezakládá oprávněné očekávání navrhovatelky, že zrovna její pozemek bude trvale zařazen do ploch pro bydlení. V tomto směru má obec právo reagovat na vývoj v území a plochy určené k bydlení vymezovat s ohledem na svou celkovou urbanistickou koncepci. Jinou otázkou pak je, zda obec dostatečným způsobem odůvodňuje změnu funkčního využití ploch původně k bydlení určených za situace, kdy v jiné části obce tyto plochy zřizuje. Taková námitka však navrhovatelkou uplatněna nebyla.

VI. Závěr a náklady řízení

101. Krajský soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je důvodný, neboť napadená změna č. 3 není z hlediska přiměřenosti přijatého řešení ve vztahu k navrhovatelce řádně odůvodněna, a proto ji bez jednání zrušil [§ 101d odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a § 101b odst. 4 s. ř. s.].

102. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého „Nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl–li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.“ 103. Odpůrkyně, která neměla v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

104. Plně procesně úspěšné navrhovatelce přiznal soud náhradu nákladu řízení v celkové výši 23 404 Kč. Tato částka sestává z odměny advokáta ve výši 18 404 Kč, kterou tvoří odměna za 3 úkony právní služby po 4 620 Kč [převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby a replika k vyjádření odpůrkyně dle § 7, § 9 odst. 5, § 11 odst. 1 písm. a), d) advokátního tarifu], 3 paušální částky jako náhrady hotových výdajů po 450 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu a 21 % DPH ze součtu těchto částek ve výši 3 194 Kč. Dále jde o zaplacený soudní poplatek v celkové výši 5 000 Kč. Náhradu nákladů řízení je odpůrkyně povinna zaplatit k rukám zástupce navrhovatelky, a to ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci a návrh I.A Zásah do legitimního očekávání navrhovatelky I.B Nepřípustná podrobnost změny č. 3 I.C Absence znaků veřejného prostranství I.D Neproporcionalita změny č. 3 I.E Nepřezkoumatelnost změny č. 3 II. Vyjádření odpůrkyně III. Replika navrhovatelky IV. Duplika odpůrkyně V. Právní hodnocení krajského soudu Podmínky řízení Důvodnost návrhu V.A Nepřezkoumatelnost změny č. 3 V. B Nepřípustná podrobnost změny č. 3 V.C Zásah do legitimního očekávání navrhovatelky VI. Závěr a náklady řízení