61 Af 5/2021 –103

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobkyně: České dráhy, a.s., IČO 70994226 se sídlem nábřeží L. Svobody 1222/12, 110 15 Praha 1 zastoupená advokátem Mgr. Martinem Kramářem, LL.M. se sídlem Křižovnické nám. 1/193, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo financí se sídlem Letenská 525/15, 118 10 Praha 1 v řízení o žalobách proti rozhodnutím žalovaného ze dne 23. 2. 2021, čj. MF–31257/2019/1203–7, a ze dne 3. 3. 2021, čj. MF–3963/2020/1203–6, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2021, čj. MF–31257/2019/1203–7, a ze dne 3. 3. 2021, čj. MF–3963/2020/1203–6, se ruší, a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 30 684 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Regionální rada regionu soudržnosti Jihozápad (dále jen „poskytovatel dotace“) uzavřela s žalobkyní celkem dvě smlouvy o poskytnutí dotace, které jsou základem nyní projednávané věci. Jednalo se o: a) smlouvu ze dne 1. 8. 2011 o podmínkách poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu NUTS II Jihozápad (včetně čtyř dodatků) na realizaci projektu č. CZ.1.14/1.3.00/09.02174 „MODERNÍ ŽELEZNIČNÍ VOZIDLA PRO PLZEŇSKÝ KRAJ“, ve výši 34,92 % z celkových způsobilých výdajů projektu, maximálně však 134 491 147,80 Kč; b) smlouvu ze dne 19. 1. 2012 o podmínkách poskytnutí dotace z Regionálního NUTS II Jihozápad operačního (včetně jednoho dodatku) na realizaci projektu č. CZ.1.14/1.3.00/14.02504 „MODERNÍ ŽELEZNIČNÍ VOZIDLA PRO PLZEŇSKÝ KRAJ II“, ve výši 31,1 % z celkových způsobilých výdajů projektu, nejvýše 20 000 000 Kč.

2. Příslušný auditní orgán provedl kontrolu shora uvedených projektů, přičemž shledal pochybení ve veřejné zakázce na výrobu a dodávku 31 ks dvouvozových motorových jednotek (z toho 6 ks dvouvozových motorových jednotek v rámci auditovaných projektů) v důsledku podstatné změny kupní smlouvy ze dne 17. 3. 2011, č. 31/DM120/60050072/2011, uzavřené s dodavatelem Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz SA Holding, dodatkem č. 4 ze 17. 9. 2012 (dále jen „dodatek č. 4“) měnícím podmínky uplatnění smluvní pokuty za prodlení s dodávkou. Změna kupní smlouvy zvýhodnila vybraného uchazeče, který nebyl povinen hradit smluvní pokutu, pokud by byly motorové jednotky provozovány ve zkušebním provozu s cestujícími.

3. Na základě uvedených pochybení vydal Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad (dále jen „správce daně“) platební výměry ze dne 17. 5. 2019, č. 2/2019, a ze dne 11. 6. 2019, č. 3/2019, jimiž žalobkyni vyměřil odvod za porušení rozpočtové kázně 33 588 269 Kč a 4 991 438 Kč.

4. Odvolání žalobkyně proti těmto platebním výměrům žalovaný v záhlaví označenými rozhodnutími zamítl a napadené platební výměry správce daně potvrdil.

II. Shrnutí žalob

5. Proti těmto rozhodnutím podala žalobkyně žaloby ze dne 10. 3. a 18. 3. 2021 u Krajského soudu v Českých Budějovicích.

6. S ohledem na totožnou právní argumentaci a shodný skutkový základ krajský soud usnesením ze dne 31. 3. 2022, čj. 61 Af 5/2021–65, spojil obě věci ke společnému projednání s tím, že jsou nadále vedeny pod sp. zn. 61 Af 5/2021. II.A Námitka neprovedení řádného daňového řízení 7. Žalobkyně předně namítla, že správce daně porušil její právo na spravedlivý proces tím, že neprovedl řádné daňové řízení. Správce daně totiž vyhotovil platební výměry dříve, než vůbec žalobkyni doručil oznámení o zahájení daňového řízení, v rámci něhož měl teprve provádět dokazování a posoudit veškeré aspekty uzavření dodatku č. 4.

8. Správce daně je dle § 8 a § 92 odst. 2 daňového řádu povinen v řízení postupovat nepředpojatě, nezávisle a nestraně a taktéž zjistit co nejúplněji skutkový stav věci. Je taktéž povinen zajistit žalobkyni férový proces, v němž je respektována presumpce neviny a zajištěno právo na řádnou obranu. Své rozhodnutí musí správce daně řádně odůvodnit a v řízení se musí též řídit základními zásadami daňového řízení. Všechny tyto povinnosti správce daně porušil, daňové řízení neprovedl a pouze nekriticky přijal závěry obsažené v auditní zprávě ze dne 20. 10. 2015. Žalovaný toto pochybení nenapravil.

9. Není přípustné, aby prvním úkonem řízení dle § 91 odst. 1 daňového řádu byl samotný platební výměr, kterým se řízení v prvním stupni končí. K podpoře své argumentace žalobkyně odkázala na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 9. 2016, čj. 22 Af 46/2015–42, rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 6. 2020, čj. 31 Af 28/2018–227, a dále komentářovou literaturu (Lichnovský, O., Ondrýsek, R., Nováková, P., Kostolanská, E., Rozehnal, T. Daňový řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021). II.B Námitka neurčitosti a nepřezkoumatelnosti výroku platebních výměrů 10. Žalobkyně dále namítla neurčitost a nepřezkoumatelnost výroků platebních výměrů správce daně. Ty totiž neobsahují vymezení skutku představujícího domnělou nesrovnalost, za kterou je odvod vyměřován. Ačkoli to § 102 odst. 1 daňového řádu výslovně nestanoví, jsou tyto náležitosti nezbytnou a neoddělitelnou součástí výrokové části rozhodnutí. V opačném případě je žalobkyně vystavena nejistotě, za jaké jednání je jí odvod vyměřován, což nelze zhojit v odůvodnění rozhodnutí. II.C Námitka nesprávné právní kvalifikace vytýkaného pochybení 11. Žalobkyně namítla, že výrok platebních výměrů obsahuje nesprávnou právní kvalifikaci vytýkaného porušení rozpočtové kázně.

12. Pokud by skutečně k vytýkanému pochybení došlo, pak by na věc dopadal § 22 odst. 2 písm. b) malých rozpočtových pravidel, a nikoli § 22 odst. 1 písm. c) a odst. 2 věta první téhož zákona. Zatímco ustanovení aplikovaná správcem daně dopadají na neoprávněné použití finančních prostředků, skutková podstata obsažená v § 22 odst. 2 písm. b) malých rozpočtových pravidel se týká porušení povinností, k nimž došlo před připsáním finančních prostředků na účet příjemce a které ke dni připsání trvá. V posuzovaném případě mělo dojít k porušení rozpočtové kázně dnem podpisu dodatku č. 4, tj. 12. 6. 2012. K připsání finančních prostředků však došlo až v roce 2014.

13. Závěr žalobkyně podporuje judikatura správních soudů k § 44 odst. 1 písm. j) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), který je obdobný jako § 22 odst. 2 písm. b) malých rozpočtových pravidel. Žalobkyně konkrétně poukázala na rozsudky Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 29. 4. 2019, čj. 65 Af 17/2018–29, a ze dne 31. 3. 2020, čj. 65 Af 6/2019–51, rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 11. 2018, čj. 31 Af 31/2018–395, a rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 28. 11. 2016, čj. 15 Af 64/2014–58. Žalobčin závěr má oporu též v důvodové zprávě k novele malých rozpočtových pravidel č. 24/2015 Sb.

14. Žalobkyně uvedla, že stanovení skutkové podstaty má významný vliv na určení pravidel pro stanovení výše odvodu a určení okamžiku rozhodného pro počítání výše penále. II.D Námitky nenaplnění pojmu porušení rozpočtové kázně 15. Žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že vytýkané pochybení nemůže mít povahu nesrovnalosti, porušení rozpočtové kázně či jiného porušení podmínek poskytnutí dotace. Pojem nesrovnalosti definuje čl. 2 odst. 7 nařízení Rady č. 1083/2006 (dále jen „nařízení č. 1083/2006“), a dále nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1303/2013 (dále jen „nařízení č. 1303/2013“). Porušení rozpočtové kázně pak obdobně definuje § 22 odst. 1 a 2 malých rozpočtových pravidel, potažmo čl. 21.2 smluv o poskytnutí dotace. Je přitom zřejmé, že žalobkyně dotaci použila v souladu se zákonem i smlouvou o jejím poskytnutí. Uzavření dodatku č. 4 se vynaložení přijatých finančních prostředků netýkalo a nemohlo jej ovlivnit. Nedošlo k navýšení ceny či změně jejích parametrů. Žalobkyně bezezbytku naplnila účel poskytnuté dotace.

16. Uzavření dodatku č. 4 nemohlo ani hypoteticky vést ke ztrátě v rozpočtu Evropské unie nebo České republiky, neboť smluvní pokuta není příjmem, který by měl být odečten od způsobilých výdajů projektu. Nejedná se tak o příjem dle čl. 55 odst. 1 nařízení č. 1083/2006 a čl. 65 odst. 8 nařízení č. 1303/2013. Neexistoval tedy zákonný důvod ke krácení dotace. Smluvní pokuta nepředstavuje ani jiný příjem ve smyslu revidovaného metodického pokynu Evropské komise č. COCOF 07/0074/09, potažmo metodické příručky Ministerstva pro místní rozvoj pro projekty vytvářející příjmy dle čl. 55 nařízení č. 1083/2006. Rozhodnutí správce daně i žalovaného jsou proto nezákonná. Žalovaný se s žalobčinou argumentací nikterak nevypořádává, neboť na straně 19, resp. 19 a 20 svých rozhodnutí pouze konstatuje, že žalobkyně porušila § 22 malých rozpočtových pravidel. II.E Námitka zjevné nepřiměřenosti uloženého odvodu 17. Žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že i kdyby se vytýkaného pochybení dopustila, bylo by vyčíslení uloženého odvodu zjevně nepřiměřené a excesivní.

18. Správce daně i žalovaný vycházeli z paušálních sazeb oprav obsažených v rozhodnutí Komise ze dne 19. 12. 2013, č. C(2013) 9527, kterým se stanoví a schvalují pokyny ke stanovení finančních oprav, jež má Komise provést u výdajů financovaných Unií v rámci sdíleného řízení v případě nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek [dále jen „rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527], které pro ně nejsou právně závazné, neboť dopadají pouze na útvary Komise u projektů financovaných Evropskou unií. Žalovaný tak nebyl oprávněn tyto sazby aplikovat a dávat jim přednost před zákonem a judikaturou správních soudů. Žalobkyně k tomu poukázala na požadavek přiměřenosti stanoveného odvodu k závažnosti porušení s přihlédnutím k (ne)naplnění účelu dotace vyjádřený v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2014, čj. 2 As 106/2014–46, ze dne 26. 10. 2016, čj. 1 Afs 117/2016–30, a ze dne 30. 7. 2019, čj. 2 Afs 364/2017–39. Odvod by v žádném případě neměl překračovat reálné finanční dopady zjištěného porušení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2014, čj. 2 Afs 49/2013–34). Požadavek přiměřenosti uloženého odvodu pak vyslovil též rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017–33, č. 3854/2019 Sb. NSS. Správce daně i žalovaný na posouzení závažnosti vytýkaného pochybení zcela rezignovali a jejich rozhodnutí v této souvislosti neobsahují žádné přezkoumatelné úvahy. Tím zůstaly opomenuty všechny polehčující okolnosti svědčící ve prospěch žalobkyně.

19. Polehčující okolností je předně skutečnost, že dodatek č. 4 se nikterak netýkal jednotky dodané v rámci projektu „MODERNÍ ŽELEZNIČNÍ VOZIDLA PRO PLZEŇSKÝ KRAJ II“, neboť ta měla relativně delší dodací termíny.

20. Žalobkyně uzavřením dodatku č. 4 reagovala na jí nezaviněnou situaci hrozícího prodlení prodávajícího a snažila se nalézt rovnocenné náhradní řešení umožňující naplnit účel kupní smlouvy a poskytnutí dotace. Dále pak z provozně–technického hlediska v době uzavření dodatku č. 4 byly dotčené jednotky plně způsobilé k provozu s cestujícími (byly vyrobené, odzkoušené a bez vad). Po relativně krátkou dobu se čekalo pouze na vydání jejich průkazu způsobilosti ze strany Drážního úřadu (je tedy sporné, zda by případné uplatnění smluvní pokuty bylo v souladu s dobrými mravy). Nebyl tedy racionální důvod namísto nich používat starší vozidla. Dodatkem č. 4 zajištěný zkušební provoz s cestujícími byl nadto ekvivalentem běžného provozu. I z toho plyne naplnění účelu kupní smlouvy a účelu dotace.

21. Uzavření dodatku č. 4 taktéž žalobkyni umožnilo dostát závazku ze smluv uzavřených s příslušnými kraji, čímž žalobkyně zabránila narušení její pověsti coby spolehlivého partnera a snížila dopad smluvních sankcí z prodlení ze strany Plzeňského kraje (smluvní sankce hrozily i ze strany Ústeckého kraje).

22. Dodatek č. 4 byl pro naplnění účelu dotace nezbytný. Z původní kupní smlouvy nárok požadovat zkušební provoz s cestujícími – o jehož povolení může požádat pouze prodávající – nevyplýval. Zkušební provoz nebyl nutnou podmínkou pro získání rozhodnutí Drážního úřadu o schválení typu či udělení průkazu způsobilosti předmětné jednotky, a nebyl tak ani nutnou součástí řádného odzkoušení jednotek dle čl. IV odst. 3 kupních smluv. Žalobkyně tedy neměla jinou možnost než se pokusit tuto variantu s prodávajícím vyjednat.

23. Dodatek č. 4 obsahoval i další pro žalobkyni přínosná ustanovení (možnost uplatňovat smluvní pokuty spojené s nesplněním dohodnutých koeficientů provozuschopnosti již v průběhu zkušebního provozu a o dobu zkušebního provozu došlo i k prodloužení záruční doby. Ze znaleckého posudku ze dne 15. 8. 2016, č. 11/2016, zpracovaného doc. K., přitom plyne, že přínosy dodatku č. 4 převažují nad jeho negativy. Správce daně, ani žalovaný k tomuto posudku nepřihlédli a neprovedli jej coby důkaz, což žalobkyně považuje za závažné pochybení.

24. Dodatek č. 4 měl pouze velmi malý dopad, neboť se jedná o krátkodobé přechodné opatření. Maximální výše nákladů spojených s uzavřením dodatku č. 4 tedy činila pouze cca 6,1 milionu Kč odpovídajících neuplatněné smluvní pokutě za prodlení. Jednotka 844.010 byla nadto dodána včas a smluvní pokuta by se vůči ní neuplatnila.

25. Žalobkyně dále upozornila, že rozhodnutí žalovaného ohledně vymezení vytýkaného pochybení plně vychází z rozhodnutí Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) ze dne 20. 11. 2015, čj. ÚOHS–S0694/2015/VZ–40276/2015/523/ASo, a na něj navazující rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 5. 12. 2016, čj. ÚOHS–R412/2015/VZ–47970/2016/321/BRY/EDy. Tato rozhodnutí se sice týkala obdobné věci, ale nikoli přímo dodatku č.

4. Žalovaný se přitom aplikovatelností závěrů ÚOHS na nynější případ nezabýval, a jeho rozhodnutí je tudíž nepřezkoumatelné i z tohoto důvodu.

26. Žalovaný zároveň od ÚOHS převzal pouze vymezení deliktu, avšak nikoli již polehčující okolnosti, které ÚOHS ve svých rozhodnutích identifikoval a zohlednil při vyměření sankce (reálnou existenci části elektrických jednotek, časový odstup od vytýkaného porušení a ekonomickou situaci žalobkyně). S přihlédnutím k těmto skutečnostem ÚOHS vyměřil žalobkyni pokutu 200 000 Kč, ačkoli horní zákonná hranice činila 238 milionů Kč (jednalo se tak o 0,8 % horní zákonné sazby). Žalovaný naproti tomu uložil žalobkyni odvod ve výši 25 %, což žalobkyně považuje za excesivní a krajně nespravedlivý přístup. II.F Žalobní petit 27. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného, jakož i platební výměry správce daně zrušil.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

28. Žalovaný ve vyjádření k žalobám nejprve stručně shrnul dosavadní průběh daňových řízení. Jelikož je žalobní argumentace shodná s tou, kterou žalobkyně již uplatnila zejména v jejích odvoláních, žalovaný odkázal na obsah žalobou napadených rozhodnutí. Žalovaný uvedl, že touto věcí se již v režimu zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, zabývali jak ÚOHS, tak i Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 18. 4. 2019, čj. 62 Af 130/2016–553, i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 8. 2019, čj. 9 As 153/2019–73, a to v žalobčin neprospěch.

29. K námitce neprovedení řádného daňového řízení žalovaný konstatoval, že podle § 91 odst. 1 daňového řádu je daňové řízení zahájeno dnem, kdy správce daně vůči osobě zúčastněné na správě daní učinil první úkon ve věci. Takovým úkonem může být i doručení rozhodnutí. Správce daně nemusel provádět rozsáhlé daňové řízení, protože měl k dispozici dostatek důkazů, na jejichž základě mohl rozhodnout.

30. K námitce týkající se výroků platebních výměrů žalovaný poukázal na dikci § 102 odst. 1 písm. d) daňového řádu, z něhož nevyplývá povinnost uvádět konkrétní ustanovení právního předpisu nebo právních předpisů, podle nichž bylo rozhodováno. K tomu žalovaný poukázal též na důvodovou zprávu k citovanému ustanovení. Neoprávněné použití dotace je definováno v § 22 malých rozpočtových pravidel, který je ve výroku rozhodnutí uveden. Podrobnější popis pochybení obsahuje odůvodnění rozhodnutí.

31. Ve vztahu k doplnění žaloby žalovaný poukázal na dikci § 22 odst. 1 písm. c) a § 22 odst. 2 písm. a) a b) malých rozpočtových pravidel. Rozdíl v postupu podle § 22 odst. 2 písm. a) nebo b) malých rozpočtových pravidel je v tom, kdy byla dotace připsána na účet jejího příjemce, zda ex ante nebo ex post. Pouze u neoprávněného použití dotace uvedeného v § 22 odst. 2 písm. a) a b) malých rozpočtových pravidel je možné aplikovat proporcionalitu výše odvodu dle závažnosti pochybení. Podpisem dodatku došlo k porušení zákona o veřejných zakázkách, a tím i smlouvy o poskytnutí dotace. To představuje porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel, k němuž v tomto případě došlo ke dni připsání dotace na účet příjemce. V posuzovaném případě se jednalo o porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 1 malých rozpočtových pravidel a neoprávněné použití dotace podle § 22 odst. 2 písm. b) téhož zákona, protože k němu došlo před připsáním dotace a ke dni jejího připsání trvalo.

32. K argumentaci žalobkyně, dle které nelze aplikovat skutkovou podstatu porušení rozpočtové kázně dle § 22 odst. 2 věty první malých rozpočtových pravidel, žalovaný uvedl, že § 22 odst. 2 písm. a) a b) tohoto zákona jsou právní fikcí neoprávněného použití; tedy pouze rozšiřují použití první věty i na případy, které se rovněž považují za neoprávněné použití dotace.

33. Stanovení dne porušení rozpočtové kázně je určující pro počátek běhu penále. V posuzovaném případě došlo k porušení rozpočtové kázně ke dni připsání dotace na účet příjemce.

34. Žalovaný nesouhlasí s tím, že v rozhodnutí o uložení odvodu i v rozhodnutí odvolacího orgánu napadeném žalobou je uvedena nesprávná právní kvalifikace porušení rozpočtové kázně. Výrok platebních výměrů odpovídá náležitostem dle daňového řádu. V rozhodnutí v daňovém řízení postačí uvedení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodováno, na rozdíl od rozhodnutí správního řádu, které musí ve výrokové části obsahovat (§ 68 odst. 2 správního řádu) všechna ustanovení, byť obsažená v různých právních předpisech. K tomu žalovaný odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2017, čj. 4 As 165/2016–46, č. 3656/2018 Sb. NSS. I případné nepřesné označení konkrétního ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodováno, neznamená vadu rozhodnutí, neboť ve výrokové části rozhodnutí nemusí být vůbec uvedeno. V nynějším případě však správce daně správně uvedl § 22 odst. 1 a 2 malých rozpočtových pravidel.

35. Ve vztahu k žalobčině odkazu na důvodovou z právu k novele malých rozpočtových pravidel č. 24/2015 Sb., žalovaný uvedl, že z ní je patrno, že došlo pouze k upřesnění stávajícího textu bez věcné změny. Podstatné pro konstatování porušení rozpočtové je porušení zákona nebo smlouvy o poskytnutí dotace, k čemuž v posuzovaném případě došlo.

36. K námitce nesprávného posouzení dodatku č. 4 žalovaný odkázal na znění § 22 odst. 1 a 2 malých rozpočtových pravidel. Podstatou pochybení je uzavření dodatku č. 4 ke kupní smlouvě, kterým byly podstatně změněny zadávací podmínky a původní kupní smlouva, čímž mohlo dojít k ovlivnění okruhu uchazečů a výběru nejvhodnější nabídky, o čemž již pravomocně rozhodl jak ÚOHS, tak i správní soudy. Protože postup žalobkyně byl v rozporu s § 6 zákona o veřejných zakázkách, došlo použitím dotace na úhradu výdajů veřejné zakázky k porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel. Argument, dle něhož došlo k naplnění účelu dotace, nemůže nic změnit na tom, že uzavřením dodatku došlo k podstatné změně smlouvy, která je nepřípustná.

37. K námitce nepřiměřené výše odvodů žalovaný konstatoval, že odvody byly ukládány podle bodu 22 rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527 charakterizovaného jako podstatná změna prvků zakázky uvedených v oznámení o zakázce nebo zadávacích podmínkách, podle něhož se stanoví odvod v případech, kdy není možné přesně vyčíslit finanční důsledky pochybení. V případě takového pochybení se dle rozhodnutí Komise sníží dotace o 25 % výše zakázky. Odvody byly tedy proporcionální k závažnosti žalobčina pochybení.

38. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žaloby zamítl.

IV. Shrnutí repliky žalobkyně

39. Žalobkyně v replice k vyjádření žalovaného zopakovala své přesvědčení o nesprávné právní kvalifikaci vytýkaného pochybení, v jejímž důsledku se penále začalo načítat dnem, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně. V případě právní kvalifikace dle § 22 odst. 2 písm. b) malých rozpočtových pravidel by se penále začalo načítat až v případě, kdy by žalobkyně neuhradila vyměřený odvod. Žalobkyně svou platební povinnost řádně a včas splnila, a správce daně jí tudíž neměl vyměřit penále. Žalobkyně uvedla, že penále je příslušenstvím vyměřeného odvodu a sleduje tak jeho osud. Platební výměr na penále je pouze deklaratorní povahy a ohledně právní kvalifikace odkazuje na platební výměr o odvodu. Proti stanovenému penále se tak žalobkyně nemůže bránit jiným způsobem než napadením platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně, jehož zrušením by došlo i ke zrušení platebního výměru na penále. K tomu žalobkyně odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, čj. 1 Afs 47/2009–45, a ze dne 25. 1. 2012, čj. 1 Afs 77/2011–91. Krajský soud by se proto měl uvedenou argumentací zabývat, přičemž namítaná vada je důvodem pro zrušení rozhodnutí žalovaného i jemu předcházejícího platebního výměru.

40. Žalobkyně dále opětovně uvedla, že výrok platebního výměru musí obsahovat zákonné ustanovení, dle něhož správce daně rozhodoval (k tomu odkázala na shora citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 165/2016–46).

41. Žalobkyně namítla, že konstatování žalovaného, dle něhož se věcí meritorně již zabývaly ÚOHS a správní soudy, je hrubě zavádějící a manipulativní, neboť toto věcné posouzení se nikterak nedotýkalo otázek, které se týká žalobní argumentace.

42. Žalobkyně zopakovala, že rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527 není pro žalovaného závazné, a ten tak nebyl oprávněn je aplikovat. Žalovaný svým vyjádřením potvrdil, že se přiměřeností uloženého odvodu nezabýval, a nezohlednil tak ani relevantní okolnosti dané věci, včetně okolností polehčujících. Žalovaný rezignoval na provedení testu proporcionality a bez zákonného podkladu aplikoval paušální korekční sazbu 25 % výše dotace.

V. Průběh jednání

43. Účastníci řízení v průběhu jednání konaného dne 20. 4. 2022 setrvali na svých procesních stanoviscích. K dotazu soudu shodně uvedli, že žádné důkazní návrhy nevznášejí.

VI. Právní hodnocení krajského soudu

44. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

45. Žaloba je důvodná. VI.A K námitkám nepřezkoumatelnosti 46. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti, jejichž důvodnost by sama o sobě byla důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Těmto námitkám nepřisvědčil.

47. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005–65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013–25).

48. Pokud jde o otázku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nesrozumitelnost, lze poukázat na rozsudek ze dne 25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013–25, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, „že rozsudek by byl nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, pokud by z něj nebylo lze jednoznačně dovodit, jakým právním názorem je správní orgán po zrušení svého rozhodnutí vázán a jak má v dalším řízení postupovat (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 80/2009–132 ze dne 22. září 2010), nebo pokud by z něj nevyplývalo, podle kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 28/2008–76 ze dne 21. srpna 2008), pokud by jeho odůvodnění bylo vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Azs 94/2007–107 ze dne 31. ledna 2008), či pokud by jeho výrok byl vnitřně rozporný nebo by z něj nebylo možno zjistit, jak vlastně soud rozhodl (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ads 58/2003 ze dne 4. prosince 2003, 133/2004 Sb. NSS) a v některých jiných speciálních případech. Nicméně, s tímto kasačním důvodem je nutno zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou platností vyřešen, což není v zájmu ani účastníků řízení (v případě nositelů veřejných subjektivních práv je ve hře též jejich základní právo na rozhodnutí věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. na projednání věci v přiměřené lhůtě podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod), a koneckonců ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení před správními soudy, nemluvě o nákladech, jež jsou se soudním přezkumem spojeny.“ Jakkoli uvedené závěry Nejvyšší správní soud vyslovil v souvislosti s rozsudkem soudu, lze je nepochybně vztáhnout též vůči rozhodnutí správního orgánu. VI.A.1 K námitce nepřezkoumatelnosti a neurčitosti výroků platebních výměrů 49. Žalobkyně předně namítla neurčitost a nepřezkoumatelnost výroků platebních výměrů správce daně, které neobsahují vymezení vytýkaného skutku, ani jeho právní kvalifikaci (konkrétní ustanovení, které měla žalobkyně porušit). Tato námitka není důvodná.

50. Žalobkyně v daném ohledu poukázala na dikci § 102 daňového řádu, avšak vykládá jej přehnaně rozšiřujícím způsobem. Dle § 102 odst. 1 písm. c) daňového řádu platí, že rozhodnutí obsahuje „výrok s uvedením právního předpisu, podle něhož bylo rozhodováno, a jde–li o platební povinnost, také částku a číslo účtu příslušného poskytovatele platebních služeb, na který má být částka uhrazena“. Tomuto požadavku správce daně jednoznačně dostál, neboť odkázal nejen na příslušný právní předpis, ale dokonce jak na konkrétní procesní normu, podle které postupoval [§ 22 odst. 11 písm. b) malých rozpočtových pravidel], tak i na normy hmotněprávní [§ 22 odst. 1 písm. c) a odst. 2 větu první téhož zákona].

51. Z uvedeného je pak zcela zřejmé, že správce daně spatřoval pochybení žalobkyně spočívající v použití peněžních prostředků, „kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, veřejnoprávní smlouvou nebo při poskytnutí peněžních prostředků podle zvláštního právního předpisu“ (tomu odpovídá i shrnutí na stranách 5 a 6 platebního výměru č. 2/2019 a na straně 6 platebního výměru č. 3/2019). Jedná se tedy o první ze čtyř skutkových podstat obsažených v § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel. Z pohledu daňového řádu správce daně výrok platebních výměrů formuloval dostatečně konkrétně a srozumitelně; naplňuje též požadavky komentářové literatury, na kterou žalobkyně odkázala. Nelze přitom bez dalšího na toto rozhodnutí klást totožné nároky, jako na rozhodnutí vydaná podle správního řádu (jeho aplikaci ostatně § 262 daňového řádu výslovně vylučuje).

52. Stejně tak nelze po správci daně požadovat, aby výrok platebních výměrů obsahoval „vymezení skutku“, jak žalobkyně namítá. Předně pojem „skutku“ se vztahuje k trestnímu, potažmo přestupkovému právu. Odvod za porušení rozpočtové kázně ovšem není sankcí ve smyslu trestním, neboť plní reparační funkci (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2021, čj. 7 Afs 44/2020–59). Povinnost popsat ve výroku rozhodnutí skutek pak správním orgánům stanoví pouze § 93 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který však na nynější případ nikterak nedopadá. Je proto zcela v souladu s § 102 daňového řádu, pokud správce daně vymezil obsah vytýkaného pochybení až v rámci odůvodnění platebních výměrů.

53. Z týchž důvodů krajský soud ani neshledal, že by výrok platebních výměrů správce daně byl jakkoli neurčitý.

54. Za těchto okolností pak vytýkanou vadou nepřezkoumatelnosti netrpí v daném ohledu ani rozhodnutí žalovaného. VI.A.2 K námitce nezohlednění zásady přiměřenosti při stanovení výše odvodu 55. Nedůvodná je též námitka nepřezkoumatelnosti spočívající v tom, že správce daně i žalovaný neprovedli posouzení závažnosti vytýkaného pochybení a přiměřenosti stanoveného odvodu.

56. Jak správce daně, tak i žalovaný v této souvislosti shodně odkázali na rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527. Krajský soud nezpochybňuje závěry obsažené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 291/2017–33 (jakož i další žalobkyní citované judikatury) požadujícím vycházet při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně ze zásady přiměřenosti, avšak neshledal, že by s ním byl postup správce daně a žalovaného v rozporu.

57. Jakkoli rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527 zavazuje striktně vzato pouze orgány Komise samotné, krajský soud v jeho aplikaci na posuzovanou věc pochybení nespatřuje. Přílohou uvedeného rozhodnutí jsou pokyny ke stanovení finančních oprav, jež mají být provedeny u výdajů financovaných Unií v rámci sdíleného řízení v případě nedodržení pravidel pro veřejné zakázky (dále jen „pokyny pro stanovení finančních oprav“), v nichž Komise uvádí, že „[p]říslušným orgánům v členských státech se doporučuje, aby při opravě nesrovnalostí zjištěných jejich vlastními útvary používaly stejná kritéria a sazby, ledaže by uplatnily normy přísnější.“ Tento apel považuje krajský soud za zcela pochopitelný, neboť přispívá k zajištění jednoty rozhodovací praxe napříč všemi členskými státy Evropské unie i mezi orgány vnitrostátními. O použitelnosti rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527 pak svědčí i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2021, čj. 4 Afs 297/2018–29, v jehož závěru jmenovaný soud žalovaného (v dotační věci jiné žalobkyně) zavázal k tomu, aby k pokynům pro stanovení finančních oprav přihlédl.

58. Správce daně dle názoru krajského soudu sice mohl provést úvahu o výši odvodu nezávisle na rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527 (pak by se samozřejmě musel konkrétně vyjádřit ke všem rozhodným okolnostem posuzované věci), avšak nic mu nebránilo citované rozhodnutí v nynějším případu využít. Použití předem stanoveného sazebníku finančních oprav totiž představuje rozumnou kombinaci požadavku právní jistoty na straně jedné a zásady proporcionality na straně druhé. Jedná se pak samozřejmě i o vhodný nástroj pro vyloučení libovůle správního orgánu.

59. Komise zároveň v pokynech pro stanovení finančních oprav výslovně uvedla, že „[t]yto pokyny stanoví řadu oprav v sazbě 5 %, 10 %, 25 % a 100 %, které se uplatní na výdaje v rámci zakázky. Tyto sazby zohledňují závažnost nesrovnalostí a zásadu proporcionality. Použijí se v případech, kdy není možné přesně vyčíslit finanční důsledky pro danou zakázku.“ Jinými slovy sama Komise měla při formulování uvedených pokynů zásadu proporcionality na paměti. Pokyny pro stanovení finančních oprav zároveň obsahují podrobné kazuistické členění možných nesrovnalostí, jejich právní základ i podrobný popis a konečně též samotné sazby opravy. To ve výsledku umožňuje dostatečnou individualizaci posuzované věci s ohledem na závažnost vytýkaného pochybení. Výše sazby opravy je přitom v řadě případů variabilní tak, aby odpovídala konkrétním okolnostem věci, což se týká i aplikovaného bodu 22, který umožňuje navýšit základní sazbu odvodu 25 % o dodatečné částky zakázky vyplývající z podstatných změn jejích prvků. Významná je též skutečnost, že takto stanovený odvod se použije ve chvíli, kdy není možné finanční důsledky pochybení přesně vyčíslit (odvod tedy v takové situaci musí z povahy věci podléhat určité paušalizaci, a nemůže se tak odvíjet od konkrétní výše finančních dopadů zjištěného pochybení). K obdobným závěrům ostatně dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 7. 2019, čj. 2 Afs 192/2018–74 (byť ve vztahu k jinému sazebníku výše finančních oprav).

60. Požadavek proporcionálního stanovení odvodu vůči závažnosti vytýkaného pochybení je tak ve výsledku dostatečně zohledněn již v samotném rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527. Z uvedených důvodů považuje krajský soud odkaz daňových orgánů na toto rozhodnutí – jakkoli stručný až strohý – dostatečný a kritériím přezkoumatelnosti odpovídající. VI.A.3 Ostatní námitky nepřezkoumatelnosti 61. Žalobkyně dále namítla, že se žalovaný nevypořádal s její argumentací, dle níž v jejím jednání nelze spatřovat porušení rozpočtové kázně a uzavření dodatku č. 4 nemohlo ani hypoteticky vést ke ztrátě v rozpočtu Evropské unie nebo České republiky. K tomu žalovaný zcela přezkoumatelným způsobem vysvětlil, v čem porušení rozpočtové kázně v nynějším případě spočívá; žalobkyně totiž uzavřením dodatku č. 4 primárně porušila zákon o veřejných zakázkách (viz zejména strana 19, resp. 20 žalobou napadených rozhodnutí). Je tedy zcela zřejmé, z jakých důvodů žalovaný považoval uvedenou argumentaci za nedůvodnou.

62. Žalobkyně spatřovala nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného také v tom, že vycházel z rozhodnutí ÚOHS, aniž se zabýval jejich aplikovatelností v nynějším případu. Ani tato námitka není důvodná. Žalovaný na stranách 13, 17 a 19, resp. 14, 18 a 20 svých rozhodnutí konstatoval, že ÚOHS se v rozhodnutích ze dne 25. 9. 2015, čj. ÚOHS–S0464/2015/VZ–30331/2015/531/JDo, a na něj navazující rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 7. 11. 2016, čj. ÚOHS–R328/2015/VZ–44706/2016/321/BRy (jedná se tedy o jiná rozhodnutí, než která uvádí žalobkyně, avšak týkají se obdobné věci), zabýval otázkou podstatné změny smlouvy a změnou hospodářské rovnováhy smluvního vztahu v důsledku uzavření dodatku ke kupní smlouvě s vybraným dodavatelem a jeho vlivu na výběr nejvhodnější nabídky. Jedná se tedy o typově totožnou věc, jako v nyní posuzovaném případě. Žalovaný proto nikterak nepochybil, pokud k těmto rozhodnutím přihlédl, přičemž neměl ani důvod své úvahy o jejich aplikovatelnosti blíže rozvíjet. Žalobkyně ostatně ani nenamítá konkrétní důvody, pro které by závěry ÚOHS v uvedených věcech aplikovatelné nebyly. VI.B K námitce neprovedení řádného daňového řízení 63. Krajský soud se dále zabýval námitkou neprovedení řádného daňového řízení. Této námitce nepřisvědčil.

64. Obdobnou námitkou se již v jiném případu nynější žalobkyně zabýval i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 1. 2022, čj. 10 Afs 251/2020–45, v němž uvedl, že „jelikož odvolací orgán nemá možnost napadený platební výměr zrušit a věc vrátit správci daně, musí mít možnost odstranit pochybení prvostupňového správce daně. Daňové řízení je tak sice řízením dvoustupňovým, avšak provázanějším mnohem více, než jak bývá zvykem v jiných procesních předpisech. Odvolací orgán tak má zásadně pravomoc napravovat jakákoliv pochybení učiněná v prvním stupni a tedy i faktickou absenci prvostupňového řízení. Jinak řečeno odvolací orgán musí umožnit žalobci v odvolacím řízení realizovat veškerá procesní práva, která mu byla v řízení před prvostupňovým orgánem upřena. Opačný pohled na tuto otázku by znamenal konec řízení o odvodu, neboť prvostupňový orgán nemůže po zrušení svého rozhodnutí v řízení pokračovat a vydat nové rozhodnutí“ (důraz doplněn). Tyto závěry jsou zcela aplikovatelné i v nynějším případě.

65. Žalobkyní namítaná pochybení jsou tak zhojitelná i v rámci odvolacího řízení. Faktické neuskutečnění prvostupňového řízení, ani namítaná zaujatost správce daně v daném ohledu nemohou představovat důvod ke zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť žalobkyně v průběhu odvolacího řízení měla možnost veškerá svá procesní práva řádně uplatňovat. VI.C K námitce nenaplnění pojmu porušení rozpočtové kázně 66. Krajský soud nepřisvědčil ani argumentaci, dle níž vytýkané pochybení nemůže mít povahu nesrovnalosti, porušení rozpočtové kázně či jiného porušení podmínek poskytnutí dotace.

67. Žalobkyně v této souvislosti odkázala na definici pojmu nesrovnalosti obsaženou v nařízení č. 1083/2006 a č. 1303/2013, § 22 odst. 1 a 2 malých rozpočtových pravidel a čl. 21.2 smlouvy o poskytnutí dotace. V návaznosti na to žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že uzavření dodatku č. 4 se vynaložení přijatých finančních prostředků netýkalo a nemohlo jej ovlivnit. S tímto hodnocením se však krajský soud neztotožnil.

68. Podstatou pochybení, které správní orgány žalobkyni vytkly, je změna původního zadání veřejné zakázky, což dodavateli umožnilo po dobu prodlení nasadit jednotky do zkušebního provozu, aniž by mu vznikla původní povinnost k úhradě smluvní pokuty za prodlení s dodávkou. Krajský soud nemá pochybnost o tom, že postup žalobkyně představoval porušení zákona o veřejných zakázkách, které mohlo ovlivnit výsledek zadávacího řízení, tj. nejen možné zapojení dalších uchazečů, ale ve výsledku též i výši výsledné ceny dodávky. Tento závěr zcela jednoznačně podporuje zejména shora citovaný rozsudek čj. 9 As 153/2019–73 ve skutkově obdobné věci žalobkyně, ve vztahu k němuž Nejvyšší správní soud v právní větě výstižně shrnul, že „[s]mluvní ujednání, jímž zadavatel změní smlouvu na veřejnou zakázku uzavřenou v souladu se zadávací dokumentací s vybraným uchazečem tím způsobem, že po vybraném uchazeči nebude oprávněn požadovat smluvní pokutu nikoliv zanedbatelné výše sjednanou za prodlení s dodáním, představuje podstatnou změnu práv a povinností ze smlouvy, která by mohla za použití v původním zadávacím řízení umožnit účast jiných dodavatelů ve smyslu § 82 odst. 7 písm. b) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění do 30. 9. 2016.“ Právě taková situace přitom nastala i v nynějším případě.

69. Skutečnosti, že přijetím dodatku č. 4 nedošlo k navýšení kupní ceny a zároveň žalobkyně naplnila účel dotace, jsou z pohledu možného ovlivnění veřejné zakázky zcela nepodstatné. Potenciální zájemci o veřejnou zakázku nemohli s takovouto změnou dopředu počítat, což pak samozřejmě mohlo ovlivnit jejich rozhodování, zda a s jakou nabídkou se zadávacího řízení zúčastní. Žalobkyně tedy porušila unijní předpisy provedené skrze zákon o veřejných zakázkách, přičemž šlo o jednání, „které vede nebo by mohlo vést ke ztrátě v souhrnném rozpočtu Evropské unie, a to započtením neoprávněného výdaje do souhrnného rozpočtu“ (čl. 2 odst. 7 nařízení č. 1083/2006; obdobnou úpravu obsahuje též čl. 2 odst. 36 aktuálního nařízení č. 1303/2013). Porušení zákona o veřejných zakázkách pak samozřejmě vede též k naplnění pojmu porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 22 odst. 1 a 2 malých rozpočtových pravidel.

70. Žalobčina úvaha, dle níž smluvní pokuta není příjmem, který by měl být odečten od způsobilých výdajů projektu, je tak ve výsledku zcela mimoběžná s podstatou posuzované věci. Základ žalobčina pochybení totiž tkví v porušení pravidel zadávacího řízení následnou změnou podmínek veřejné zakázky. VI.D K námitce zjevné nepřiměřenosti uloženého odvodu 71. Nedůvodná je též námitka zjevné nepřiměřenosti uloženého odvodu.

72. Předně krajský soud v této souvislosti opětovně uvádí, že požadavek přiměřenosti je dostatečně zohledněn již v samotném rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527, které správce daně na věc aplikoval. Odvod ve výši 25 % nikterak neevokuje dojem zjevné nepřiměřenosti, jak žalobkyně dovozuje. Nelze přehlédnout, že porušení rozpočtové kázně, kterého se žalobkyně dopustila, je poměrně závažné, neboť podstatně změnilo podmínky původního zadávacího řízení, což zpětně ovlivnilo či alespoň mohlo ovlivnit výsledek zadávacího řízení, a tím i výslednou kupní cenu. Taková změna by totiž při použití již v původním zadávacím řízení mohla umožnit účast dalších dodavatelů (s ohledem na uvedené je tedy v podstatě lhostejno, zda dodatek č. 4 reálně dopadal na všechny dodávané jednotky či pouze některé; na možném ovlivnění výsledku zadávacího řízení tato skutečnost nic nemění).

73. Krajský soud nepovažuje za rozhodné, jak existenci určitých „polehčujících okolností“ ve shora uvedené věci posoudil ÚOHS (srov. odstavec 86 jeho rozhodnutí ze dne 25. 9. 2015). Nelze přehlédnout, že ÚOHS tyto okolnosti zvažoval pro účely stanovení výše pokuty, tj. v rovině správního trestání. Krajský soud na tomto místě opětovně připomíná, že odvod za porušení rozpočtové kázně naproti tomu není sankcí ve smyslu trestním, neboť plní reparační funkci. S ohledem na rozdílný účel pokuty dle zákona o veřejných zakázkách a stanovením odvodu za porušení rozpočtové kázně dle malých rozpočtových pravidel nelze nikterak srovnávat jejich poměrnou výši vůči celkové hodnotě veřejné zakázky, jak to činí žalobkyně. V případě stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně pak striktně vzato nedochází ke zvažování „polehčujících“ a „přitěžujících“ okolností (mezi něž by bylo možné zařadit například i pohnutky žalobkyně a okolnosti spáchání „deliktu“, na které žalobkyně poukazuje), jako je tomu typicky v případě sankce za přestupek, ale k hodnocení závažnosti vytýkaného pochybení jako takového.

74. Žalobkyně v této souvislosti poukazuje na řadu skutečností, které dle jejího názoru představují „polehčující okolnosti“ opodstatňující snížení stanoveného odvodu. Tyto okolnosti – jak je žalobkyně v žalobě popisuje – plynou z potíží způsobených výběrem dodavatele, který nedokázal včas dostát všem svým smluvním závazkům.

75. Bylo však takřka výhradně na žalobkyni, jaké podmínky pro zadávací řízení nastavila, a musí proto nést i důsledky svého postupu. Následný preferenční přístup k vybranému dodavateli, kterému žalobkyně umožnila vyhnout se povinnosti uhradit smluvní pokutu z prodlení, proto nelze dle názoru krajského soudu omlouvat snahou o dosažení účelu poskytnuté dotace (formou zkušebního provozu s cestujícími). Z ničeho neplyne, že by dodavatel nemohl tento účel vůbec naplnit i při zachování původních podmínek, byť by se přitom mohl dostat do prodlení a vznikla by mu povinnost uhradit smluvní pokutu. Lze sice namítnout, že dodavatel by nebyl bez dalšího motivován k případnému zavedení zkušebního provozu, ale to je opět pouze následek žalobkyní stanovených podmínek zadávacího řízení, které se následně promítly do kupní smlouvy. Dodatkem č. 4 se tak žalobkyně v podstatě pouze snažila vyhnout negativním důsledkům podmínek, které sama nastolila. Žalobčina argumentace „polehčujícími okolnostmi“ se tak v posuzované věci míjí s podstatou věci, kterou je následná změna podmínek zadávacího řízení, která zpětně zvýhodnila vybraného dodavatele oproti ostatním.

76. Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že v době uzavření dodatku č. 4 byly dotčené jednotky plně způsobilé k provozu s cestujícími. Do vydání příslušného rozhodnutí Drážního úřadu, resp. řádného převzetí objednaných jednotek nebylo plnění ze strany dodavatele jednoduše kompletní, a nebyl tedy důvod, aby se žalobkyně dobrovolně vzdávala nároku na smluvní pokutu z prodlení. Nárokování takovéto smluvní pokuty nikterak neodporuje ani dobrým mravům, jak žalobkyně uvádí, jelikož je zcela věcí dodavatele, aby při podání nabídky zvážil, zda je v požadovaném termínu schopen plnění dodat bez faktických či právních vad.

77. Z tohoto pohledu je též irelevantní, pokud i sama žalobkyně přijetím dodatku č. 4 získala dodatečné výhody (např. faktické prodloužení záruční lhůty) nebo pokud z něho vůči žalobkyni plynuly další pozitivní následky (zajištění schopnosti dostát jejím smluvním závazkům vůči jednotlivým krajům či zachování pověsti spolehlivého partnera). Není „polehčující okolností“, pokud žalobkyně získala jakékoli výhodnější postavení v důsledku vlastního protiprávního jednání v podobě porušení rozpočtové kázně. Krajský soud proto ani nepovažuje za pochybení, pokud správce daně a žalovaný nepřihlédli ke znaleckému posudku, který měl pozitiva uzavření dodatku č. 4 dokládat.

78. Ačkoli se žalobkyně snaží dopad uzavření dodatku č. 4 relativizovat tím, že došlo pouze k „odpuštění“ smluvní pokuty ve výši cca 6,1 milionu Kč (sic!), stále platí, že při stanovení možnosti využití zkušebního provozu (a tím i vyhnutí se smluvní pokutě z prodlení) již v původním zadávacím řízení mohlo dojít k výběru zcela jiného uchazeče. Finanční dopad takového pochybení proto není možné v posuzované věci přesně vyčíslit, a není tudíž na závadu, pokud správce daně na věc aplikoval paušální výši odvodu dle rozhodnutí Komise č. C(2013) 9527. Z pohledu krajského soudu žádné z žalobčiných tvrzení nedokázalo přiměřenost takto stanoveného odvodu zpochybnit. VI.E K námitce nesprávné právní kvalifikace vytýkaného pochybení 79. Důvodná je však námitka nesprávné právní kvalifikace vytýkaného pochybení.

80. Z výroku platebních výměrů správce daně je patrno, že správce daně shledal v případě žalobkyně porušení rozpočtové kázně dle § 22 odst. 1 písm. c) a odst. 2 věty první malých rozpočtových pravidel. V odůvodnění obou platebních výměrů pak správce daně výslovně konstatoval, že „[v]zhledem ke skutečnosti, že nezpůsobilé výdaje již byly proplaceny, jedná se o porušení rozpočtové kázně dle ustanovení § 22 odst. 2 věty první zákona o rozpočtových pravidel územních rozpočtů a příjemce je povinen odvést neoprávněně použité prostředky zpět do rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad.“ Tento závěr žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí nikterak nekorigoval a odlišný názor formuloval až v rámci vyjádření žalobám.

81. Dle § 22 odst. 1 písm. c) malých rozpočtových pravidel představuje porušení rozpočtové kázně každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých jako dotace nebo návratná finanční výpomoc z rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti.

82. Dle § 22 odst. 2 věty první malých rozpočtových pravidel platí, že „[n]eoprávněným použitím peněžních prostředků podle odstavce 1 je jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, veřejnoprávní smlouvou nebo při poskytnutí peněžních prostředků podle zvláštního právního předpisu.“ 83. Dle § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel se dále za neoprávněné použití peněžních prostředků považuje také „a) porušení povinnosti, která souvisí s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, stanovené právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, veřejnoprávní smlouvou nebo při poskytnutí peněžních prostředků podle zvláštního právního předpisu, ke kterému došlo po připsání peněžních prostředků na účet příjemce, b) porušení povinnosti stanovené v písmeni a), ke kterému došlo před připsáním peněžních prostředků na účet příjemce a které ke dni připsání trvá; den připsání peněžních prostředků na účet příjemce se považuje za den porušení rozpočtové kázně“ (důraz doplněn).

84. Komentářová literatura k tomu uvádí, že „[k] porušení totožných povinností jako v případě § 22 odst. 2 písm. a) se vztahuje také písmeno b), a to s tím rozdílem, že toto ustanovení dopadá na projekty, které jsou financovány ex post (tj. nejdříve příjemce realizuje projekt za pomoci vlastních zdrojů a až posléze obdrží dotaci či návratnou finanční výpomoc). Časově tedy dojde nejdříve k porušení stanovené povinnosti a až následně k připsání finančních prostředků z územního rozpočtu, přičemž identifikované porušení trvá právě i v okamžiku obdržení financí. Předpoklady porušení rozpočtové kázně dle písm. b) tak jsou trvající porušení povinnosti a připsání financí na účet příjemce. K naplnění těchto předpokladů tedy nedojde, jestliže příjemce zvládne své pochybení napravit před obdržením financí či jestliže poskytovatel (v souladu se smlouvou) přistoupí k nevyplacení finančních prostředků (jejich části)“ (Rigel, F., Bouška, M. a Mlynář, R. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, citováno dle ASPI).

85. Rozdíl mezi skutkovou podstatou dle § 22 odst. 2 věty první malých rozpočtových pravidel a § 22 odst. 2 písm. a) a b) téhož zákona tkví v tom, že zatímco v prvním případě spočívá porušení rozpočtové kázně v samotném faktickém použití finančních prostředků porušujícím právní předpisy či smlouvu o poskytnutí dotace, v případě druhém příjemce dotace poruší právní povinnost, která souvisí s účelem jejího poskytnutí (jedná se tedy o porušení nepeněžních povinností).

86. Důvodová zpráva k novele č. 24/2015 Sb. (sněmovní tisk č. 294/0, 7. volební období Poslanecké sněmovny), která v § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel nově zakotvila písm. a) a b) skutečně uvádí, jak namítá žalovaný, že „[s]távající text se upřesňuje bez věcné změny ustanovení“. To ovšem neznamená, že lze jednotlivé skutkové podstaty porušení rozpočtové kázně (nyní výslovně upravené) volně zaměňovat.

87. V nyní posuzované věci je ze smluv o poskytnutí dotace a jejich dodatků patrno, že poskytovatel vyplácel dotaci zpětně, a to na základě skutečně vynaložených a prokázaných výdajů. Podstata vytýkaného pochybení žalobkyně, jak je v nynější věcí vymezily samotné správní orgány, pak spočívá v uzavření dodatku č. 4, kterým žalobkyně v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách zpětně zvýhodnila vybraného dodavatele veřejné zakázky. Jednalo se tedy o pochybení nepeněžní povahy postrádající bezprostřední vazbu na faktické použití finančních prostředků, jehož přesný finanční dopad ostatně ani není možné vyčíslit. V tomto případě se tedy nejedná o porušení rozpočtové kázně přímo v souvislosti s faktickým použitím finančních prostředků, nýbrž v porušení právem stanovené povinnosti, která s účelem poskytnutí dotace toliko souvisí. Toto pochybení pak trvalo i v době připsání finančních prostředků na účet žalobkyně (zatímco z rozhodnutí žalovaného plyne, že k připsání došlo v roce 2013, žalobkyně uvádí až rok 2014; na výsledném posouzení to však nic nemění), neboť z ničeho neplyne, že by žalobkyně následky svého nesprávného postupu jakkoli odstranila.

88. Správce daně, potažmo žalovaný tedy skutečně nesprávně aplikovaly skutkovou podstatu dle § 22 odst. 2 věty první malých rozpočtových pravidel, neboť na věc dopadá § 22 odst. 2 písm. b) téhož zákona. To ostatně připustil i žalovaný, který ve vyjádření k žalobám uvedl, že „[v] ustanovení § 22 odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 250/2000 Sb. je uvedena právní fikce neoprávněného použití, za které je považováno i porušení povinnosti, při němž nedošlo k bezprostřednímu výdeji peněžních prostředků, ale ve kterém pochybení spočívalo v porušení povinnosti vyplývající např. ze zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách“, přičemž „[v] posuzovaném případě se jednalo o porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 1 a neoprávněné použití dotace podle § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., protože k němu došlo před připsáním dotace a trvalo ke dni připsání dotace.“ 89. Nejedná se přitom o pouhé formální pochybení, jelikož volba právní kvalifikace má přímý vliv na stanovení výše odvodu.

90. Dle § 22 odst. 5 věty první malých rozpočtových pravidel platí, že „[p]ři neoprávněném použití peněžních prostředků podle odstavce 2 věty první nebo podle odstavce 2 písm. c) anebo při zadržení peněžních prostředků podle odstavce 3 odpovídá odvod za porušení rozpočtové kázně výši neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků.“ Dle § 22 odst. 5 věty čtvrté pak „[p]ři neoprávněném použití peněžních prostředků podle odstavce 2 písm. a) nebo b) odpovídá odvod za porušení rozpočtové kázně výši poskytnutých prostředků, ledaže se podle veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí peněžních prostředků za porušení méně závažné povinnosti uloží podle § 10a odst. 6 odvod nižší.“ Z uvedeného je zřejmé, že mechanismus stanovení výše odvodu se bezprostředně odvíjí od konkrétní právní kvalifikace vytýkaného pochybení.

91. Stejně tak má ovšem nesprávná právní kvalifikace vliv i na následný výpočet uloženého penále, což má v nynějším případě patrně i mnohem závažnější důsledky. Dle § 22 odst. 8 malých rozpočtových pravidel totiž platí, že „[z]a prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně je ten, kdo rozpočtovou kázeň porušil, povinen zaplatit penále ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Penále se počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne připsání peněžních prostředků na účet poskytovatele. Pokud poskytovatel rozhodl podle odstavce 5 věty sedmé, penále se počítá z částky, kterou je příjemce povinen odvést. Penále za porušení rozpočtové kázně podle odstavce 2 písm. b) se počítá ode dne následujícího po dni, do kterého měl příjemce odvod na základě platebního výměru uhradit. Penále, které v jednotlivých případech nepřesáhne 1 000 Kč, se neuloží“ (důraz doplněn).

92. Krajský soud připomíná, že žalovaný za den porušování rozpočtové kázně považoval den připsání finančních prostředků na účet žalobkyně. V případě aplikace obecného pravidla pro dobu počítání penále by se tedy jeho výše odvíjela ode dne připsání finančních prostředků na účet žalobkyně. Správně však na věc dopadá speciální pravidlo, dle něhož se penále počítá až ode dne následujícího po dni, do kterého měl příjemce odvod na základě platebních výměrů uhradit.

93. Jakkoli pochybení správních orgánů nemá bezprostřední dopad na samotné uložení odvodu, promítá se následně do výše uloženého penále, které je zákonným důsledkem vyměřeného odvodu jako takového. Platební výměr na takto stanovené penále má proto jen deklaratorní povahu, neboť pouze potvrzuje povinnost vzniklou přímo na základě zákona (srov. obdobně například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2009, čj. 5 Afs 55/2008–38). Nesprávné stanovení právní kvalifikace porušení rozpočtové kázně tudíž přímo zasahuje do žalobčiných veřejných subjektivních práv, přičemž takovouto argumentaci již nelze zohledňovat v případném přezkumu platebního výměru předepisujícím penále (srov. obdobně žalobkyní citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 77/2011–91).

VII. Závěr a náklady řízení

94. S ohledem na konstatovanou vadu krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Žalovaný je v dalším řízení právním názorem krajského soudu vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

95. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

96. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

97. Pokud jde o procesně úspěšnou žalobkyni, v jejím případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 2 × 3 000 Kč a odměnou advokáta za zastupování v řízení o žalobě ve výši 6 × 3 100 Kč za dva úkony právní služby (2 × převzetí a příprava věci, 2 × sepsání žaloby, sepsání repliky a účast na jednání soudu) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 6 × 300 Kč dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, celkem tedy odměna činí 20 400 Kč. Jelikož je zástupce žalobkyně plátcem DPH, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně na částku 24 684 Kč. Celkové žalobčiny náklady řízení tedy činí 30 684 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám její zástupkyně.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žalob II.A Námitka neprovedení řádného daňového řízení II.B Námitka neurčitosti a nepřezkoumatelnosti výroku platebních výměrů II.C Námitka nesprávné právní kvalifikace vytýkaného pochybení II.D Námitky nenaplnění pojmu porušení rozpočtové kázně II.E Námitka zjevné nepřiměřenosti uloženého odvodu II.F Žalobní petit III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Shrnutí repliky žalobkyně V. Průběh jednání VI. Právní hodnocení krajského soudu VI.A K námitkám nepřezkoumatelnosti VI.A.1 K námitce nepřezkoumatelnosti a neurčitosti výroků platebních výměrů VI.A.2 K námitce nezohlednění zásady přiměřenosti při stanovení výše odvodu VI.A.3 Ostatní námitky nepřezkoumatelnosti VI.B K námitce neprovedení řádného daňového řízení VI.C K námitce nenaplnění pojmu porušení rozpočtové kázně VI.D K námitce zjevné nepřiměřenosti uloženého odvodu VI.E K námitce nesprávné právní kvalifikace vytýkaného pochybení VII. Závěr a náklady řízení