63 A 33/2023–42

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci navrhovatelky: X, nar. dne X bytem X zastoupena advokátkou Mgr. Danielou Rybkovou se sídlem Jana Želivského 2385/11, Praha 3 proti odpůrkyni: obec Kubova Huť se sídlem Kubova Huť 22, Vimperk zastoupena advokátem JUDr. Lubošem Průšou se sídlem třída Národní svobody 32/11, Písek o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2022 –Změny č. 1 územního plánu obce Kubova Huť (v rozsahu plochy P–05), schválené usnesením Zastupitelstva obce Kubova Huť ze dne 20. 7. 2022, č. 31/6, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy č. 1/2022 – Změna č. 1 územního plánu obce Kubova Huť, schválená usnesením Zastupitelstva obce Kubova Huť ze dne 20. 7. 2022, č. 31/6, se v rozsahu vymezení plochy P–05, ruší dnem právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovatelce na náhradě nákladů řízení částku 11 800 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího právního zástupce.

III. Odpůrkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a shrnutí návrhu

1. Změnou č. 1 územního plánu obce Kubova Huť (dále jen „Změna územního plánu“) byla mj. na pozemku ve vlastnictví navrhovatelky p. č. XA všechny v rozhodnutí uváděné parcely se nacházejí v katastrálním území obce Kubova Huť – pozn. krajského soudu) vymezena plocha P–05 veřejné prostranství, která má dle Změny územního plánu sloužit jako plocha přestavby v centrální části sídla. V létě je určena především pro udržovanou zeleň (keře a nízký porost), s doprovodným drobným parterem (lavičky, pítka, stojany na kola apod.) a drobnou architekturu, v zimě jako prostor pro odklízení přebytečného sněhu.

2. Uvedený pozemek ve vlastnictví navrhovatelky byl ke dni nabytí účinnosti napadené Změny územního plánu plochou bez územního plánu, když předchozí územní plán obce (opatření obecné povahy č. 1/2015, schválené usnesením zastupitelstva obce dne 9. 10. 2015) byl mj. v části týkající se pozemku ve vlastnictví navrhovatelky v přezkumném řízení zrušen. Pozemek navrhovatelky se nachází v zastavěné části obce.

3. Navrhovatelka se shora popsanou Změnou územního plánu v části vztahující se k vymezení funkční plochy veřejného prostranství na pozemku v jejím vlastnictví nesouhlasí a poukazuje na svůj dlouhodobý záměr a snahu získat územní rozhodnutí pro plánovanou výstavbu rodinného domu na dotčeném pozemku. V této souvislosti popisuje průběh územního řízení, které bylo ve věci uvedeného záměru zahájeno již v roce 2014 a uvádí, že jí byl starostou obce dán souhlas s vybudováním elektrické přípojky pro účely výstavby rodinného domu na tomto pozemku, tato přípojka byla na pozemku realizována.

4. Nesprávné je dle navrhovatelky rozhodnutí o jí podaných námitkách. Poukazuje na nadbytečnost vymezení plochy veřejného prostranství na svém pozemku, když v okolí tohoto jejího pozemku se nachází hned několik dalších (uvádí se pozemky p. č. XA, XB a XC), které jsou ve vlastnictví obce a lze je pro tyto účely využít, aniž by bylo zasaženo do vlastnických práv soukromých vlastníků. K otázce disproporčnosti uspořádání daného území a k diskriminačnímu charakteru zásahu odpůrkyně navrhovatelka cituje z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č.j. 1 Ao 1/2009–120. Z tohoto rozhodnutí pak dovozuje, že jedním z podstatných kritérií pro posouzení zákonnosti postupu je posouzení proporcionality zásahu do vlastnických práv ve vztahu ke sledovanému veřejnému zájmu. V případě nyní napadené Změny územního plánu jde o nepřiměřeně velký zásah do vlastnického práva navrhovatelky (navrhovatelka takový zásah přirovnává k vyvlastnění), deklarovaného veřejného zájmu totiž bylo možné dosáhnout jiným způsobem. Navrhovatelka si je vědoma, že nemá právo na zhodnocení svého pozemku v rámci pořízení územního plánu, avšak tohoto zhodnocení se navrhovatelka nedomáhá, naopak se domáhá jeho neznehodnocení. Odpůrkyně jednala v rozporu s čl. 11 Listiny základních práv a svobod.

5. V souvislosti se shora uvedenou disproporčností pak navrhovatelka poukazuje na stav, kdy se v obci nachází necelých 100 obyvatel a tato obec má dle územního plánu téměř 12 000 m2 veřejných prostranství. Dle navrhovatelky však chybí analýza o stavu a potřebě dalších takových veřejných prostranství. Nutnost vytvářet veřejnou zeleň je v této obci s volnou, rozptýlenou zástavbou utopenou v lesním a lučním okolí, dle navrhovatelky naprosto absurdní.

6. Navrhovatelka dále namítá, že pozemky p.č. XA, p. č. XC a p.č. XB, které jsou ve vlastnictví obce, nejsou vůbec ve Změně územního plánu uvedeny. V případě pozemků p. č. XD a XE, jde o pozemky ve vlastnictví spol. Kubova Huť Property Holdings, s.r.o., jejímž vlastníkem je syn starosty obce, uvedené pozemky mají sloužit pro účely rozšíření parkoviště u hotelu Kristián, který je rovněž ve vlastnictví uvedené společnosti. Dle navrhovatelky jde o zjevný střet zájmů, kdy starosta obce upřednostňuje své zájmy před zájmy obce a jejích obyvatel.

7. Navrhovatelka dále namítla, že relevantním důvodem pro vymezení plochy veřejného prostranství není ani tvrzení odpůrkyně o příliš malé velikosti pozemku pro umístění stavby. K tomu uvedla, že zastupitelstvo obce v roce 2000 souhlasilo se zařazením jejího pozemku do plochy smíšené obytné. Poukázala přitom na velikostně obdobné pozemky v obci, na nichž se domy nachází (např. dům o velikosti 78 m2 na pozemku o velikosti 484 m2), v jejím případě jde o pozemek o velikosti 504 m2. Nadto v obci neexistuje žádný předpis, který by stanovil maximální či minimální výměru pozemku, který by byl v oblasti bez územního plánu.

8. Navrhovatelka dále odmítla posudek Asociace pro urbanismus a územní plánování, jímž bylo argumentováno ve prospěch zařazení jejího pozemku do plochy veřejného prostranství, jako podklad pro Změnu územního plánu. Nejedná se o dotčený orgán, tudíž stanovisko této asociace je irelevantní a nemůže být důvodem funkčního vymezení dané plochy.

9. Dále je namítáno, že odůvodnění Změny územního plánu bylo vyhotoveno přímo zpracovatelem, Ing. arch. R.B.. Dle § 53 stavebního zákona však má návrh rozhodnutí o námitkách vypracovat pořizovatel ve spolupráci s pověřeným zastupitelem. To se však v nynější věci nestalo a jde tak o procesní vadu, která ve spojení s dalšími nezákonnostmi způsobuje neplatnost Změny územního plánu.

10. Namítán je rovněž vnitřní rozpor odůvodnění Změny územního plánu, která na jedné straně uvádí, že o naplnění podmínky veřejného prostranství nejde a na druhé straně uvádí, že ano.

11. Závěrem pak navrhovatelka nesouhlasí s vymezením pozemku p. č. XA – plochy veřejného prostranství – jako plochy přestavby centrální části sídla. Nemůže jít o plochu přestavby, když tato plocha nebyla vymezena k žádnému způsobu využití před vydáním Změny územního plánu (původní vymezení této plochy bylo v rámci přezkumného řízení zrušeno). Popis navržené plochy je navíc dle navrhovatelky vymezen natolik podrobně, že jde v zásadě o regulační plán, což je v rozporu se stavebním zákonem. Dle jejího názoru je dále diskutabilní, jak lze skloubit navrženou zeleň a další vybavení plochy se skladováním sněhu.

12. Ze shora uvedených důvodů je navrhováno Změnu územního plánu v části stanovující podmínky využití a uspořádání pro plochu veřejných prostranství označenou jako P–05 zrušit.

II. Shrnutí vyjádření odpůrkyně

13. Odpůrkyně navrhuje shora předestřený návrh pro nedůvodnost zamítnout. K namítané neproporcionalitě řešení přijatého ve vztahu k pozemku navrhovatelky uvádí, že napadená Změna územního plánu její stávající vlastnické postavení nijak nezhoršuje. Důvodem je závazná regulace podmínek uvedených v bodě Ca 9) textové části územního plánu obce, platná před změnou územního plánu z roku 2015 i po nyní napadené Změně územního plánu z roku 2022. Z této regulace plyne, že vymezování stavebních pozemků je limitováno minimální výměrou takto vymezeného pozemku – 900 m2. Ani po odstranění regulace plochy P–05 z pozemku navrhovatelky tak nebude možné dosáhnout kladného rozhodnutí o umístění stavby. K nutnosti souladu územního rozhodnutí s platnou územně plánovací dokumentací odpůrkyně citovala rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, č.j. 1 Ao 2/2011–17. Popsaný stav ve vztahu k řešenému pozemku je tak dle odpůrkyně stejný od roku 2015 a nyní napadená Změna územního plánu postavení navrhovatelky v tomto směru nijak nezhoršuje.

14. Důvodnou odpůrkyně neshledala ani namítanou disproporčnost regulace. Na základě urbanistických a architektonických důvodů nejsou její alternativní návrhy vůbec realizovatelné, nebo nepřinášejí žádnou potřebnou urbanistickou kvalitu. Odpůrkyně v souvislosti s touto námitkou na základě judikatury Nejvyššího správního soudu (rozhodnutí ze dne 24. 10. 2007, č.j. 2 Ao 2/2007–73 a č.j. 4 As 436/2019–62) připomíná, že úkolem soudu není určovat nejvhodnější využití regulovaného území, nýbrž hodnotit pouze to, zda příslušná politická jednotka při tvorbě územního plánu nevybočila ze zákonných mantinelů.

15. Odpůrkyně dále poukázala na to, že námitky navrhovatelky, vznesené v průběhu pořizování územního plánu, byly řádně vypořádány. Dále pak uvádí konkrétní důvody, pro které nejsou navrhovatelkou zmiňované okolní pozemky vhodné pro vymezení funkční plochy veřejného prostranství. Navrhovatelka tak dle odpůrkyně nepřináší žádnou rozumně uvažovatelnou alternativu místa, kde by při podobné vysoké urbanistické hodnotě řešení mohla být plocha P–05 alternativně, šetrněji k jejímu vlastnictví umístěna.

16. K namítané nesprávnosti aplikace podkladu v podobě posudku Asociace pro urbanismus odpůrkyně konstatovala, že pro své rozhodování mohla využít jakýkoli podklad, jímž se řídit mohla či nemusela. V nynějším případě odpůrkyně dospěla k závěru, že takový podklad je potřebný, proto jej pořídila a pro své územní plánování využila.

17. Důvodnou odpůrkyně neshledala ani namítanou nesprávnost subjektu, který zpracoval rozhodnutí o námitkách. Z hlediska správnosti a zákonnosti napadené Změny územního plánu je podstatné, kdo návrh rozhodnutí o námitkách schválil, nikoli kdo jej zpracoval. V daném případě návrh byl schválen zastupitelstvem obce, přičemž příprava návrhu byla s pořizovatelem koordinována.

18. Namítaná vnitřní rozpornost napadené Změny územního plánu je dle odpůrkyně formulována nesrozumitelně, když z ní není zřejmé, v čem by měla spočívat.

19. Pokud jde o sporované označení dané plochy jako plochy přestavby, k tomu odpůrkyně uvedla, že toto označení není dle judikatury správních soudů podstatné. Návrhová plocha i plocha přestavby, pokud jsou stejně situovány, umožňují vytvoření úpravy veřejného prostranství za podmínek této plochy vymezených Změnou územního plánu. Uvedený závěr odpůrkyně dovozuje i z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č.j. 4 As 220/2016–198.

III. Průběh pořízení Změny územního plánu

20. Usnesením zastupitelstva obce Kubova Huť ze dne 16. 6. 2017 byl schválen záměr pořízení změny územně plánovací dokumentace, tj. Změny č. 1 územního plánu obce Kubova Huť. Uvedený záměr byl schválen poté, co byla rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje vydaným v rámci přezkumného řízení dne 9. 12. 2016, zrušena část územního plánu obce z roku 2015, mj. pro důvodnost námitek uplatněných navrhovatelkou, které se týkaly absence řádného vypořádání jejích námitek týkajících se disproporčnosti přijatého řešení, jímž byla na pozemku v jejím vlastnictví vymezena plocha veřejného prostranství.

21. Návrh Změny územního plánu byl vypracován Ing. arch. R. B., stejně jako následné znění návrhu jejího odůvodnění, včetně vypořádání námitek dotčených subjektů.

22. Dne 14. 12. 2018 proběhlo veřejné projednání návrhu Změny územního plánu, a to v nepřítomnosti navrhovatelky, která k němu dne 19. 12. 2018 uplatnila písemnou námitku, podle které Změnou územního plánu dochází ke zásadní obměně stanoviska obce, která dala souhlas k již vybudované elektrické přípojce k jí plánovanému rodinnému domu.

23. Součástí spisové dokumentace je dále odborný posudek Asociace pro územní plánování a urbanismus České republiky ze dne 11. 9. 2017, který byl vyhotoven na základě objednávky obce a týká se posouzení možného způsobu využití pozemku navrhovatelky. Dle závěrů posudku je návrh odůvodnění zřízení funkční plochy veřejného prostranství na daném pozemku komplexní a logický, pokud uvádí, že je veden potřebou „obecního života“, plochy pro odklízení sněhu v dané oblasti a pokud dále poukazuje na nevhodnost daného pozemku pro výstavbu z hlediska jeho velikosti. K tomu uvádí, že na takto malém pozemku by bylo možné realizovat stavbu pouze o velikosti 100 – 125 m2, což je dle názoru asociace strukturálně zcela nevhodný typ stavby, který neodpovídá měřítku okolní hmotné zástavby a působil by v porovnání s touto zástavbou neadekvátně.

24. Písemností doručenou Městskému úřadu Vimperk dne 28. 2. 2019 navrhovatelka doplnila uplatněnou námitku, která obsahově odpovídá nyní projednávanému návrhu. Poukazuje se zde na otázku další potřebnosti nových veřejných prostranství za situace, kdy Změna územního plánu vymezuje celých 11 907 m2 bez pozemku navrhovatelky. Dále navrhovatelka zmiňuje pozemky ve vlastnictví obce (p.č. XA, p.č. XF a p.č. XG) Změnou územního plánu nijak nedotčených a další pozemky soukromých vlastníků, které by dle navrhovatelky mohly rovněž plnit účel dané funkční plochy. Závěrem této námitky navrhovatelka požádala o zařazení jejího pozemku do funkční plochy smíšené obytné.

25. Součástí spisové dokumentace je dále vyjádření navrhovatelky ze dne 6. 7. 2019, kterým je poukazováno mj. na to, že dotčený pozemek získala v roce 2004 jako pozemek určený pro zástavbu, a to na základě územního plánu z roku 2000. Na tomto pozemku navrhovatelka vybudovala elektrickou přípojku určenou dle kolaudačního souhlasu pro stavbu rodinného domu, proti které neměl starosta obce žádné námitky. Opětovně je sporována otázka potřebnosti dané funkční plochy.

26. Spisová dokumentace dále obsahuje písemnost vyhotovenou Krajským úřadem Jihočeského kraje dne 13. 2. 2021 „Posouzení souladu záměru „Novostavba rodinného domu – k.ú. XA p.č. XA“ s platnou územně plánovací dokumentací“, kterou je konstatováno, že z důvodu zrušení části územního plánu obce z roku 2016 včetně funkčního využití vztahujícího se k pozemku ve vlastnictví navrhovatelky, nemá dané území platný územní plán. Vzhledem k tomu, že však nebylo zrušeno vymezení zastavěného území, ani části územního plánu stanovující urbanistickou koncepci a koncepci veřejné infrastruktury, tak pro daný pozemek platí, že se nachází v zastavěném území obce a rovněž pro něj platí regulativ Urbanistické koncepce, dle něhož stavební pozemky nebudou v rámci nově vymezených enkláv zastavitelného území vytyčovány menší než 900 m2.

27. Dne 25. 4. 2021 podala navrhovatelka další námitky ve věci Změny územního plánu, v nichž poukázala mj. na existenci jiných menších pozemků a staveb na území obce. Dále zmínila konkrétní pozemky v obci, které jsou dle jejího názoru z hlediska vymezení funkční plochy veřejného prostranství vhodnější. Zmínila taktéž soukromé zájmy starosty obce a jeho rodiny a znovu vyzdvihla nepotřebnost dalšího vymezení veřejného prostranství s ohledem na rozsah ostatních ploch veřejného prostranství Změnou územního plánu určených.

28. Dne 4. 5. 2021 bylo konáno opakované veřejné projednání Změny územního plánu, jehož se navrhovatelka neúčastnila.

29. Dne 1. 5. 2021 navrhovatelka dále namítla, že k uvedenému dni nedošlo ke zveřejnění úplného znění návrhu Změny územního plánu na úřední desce obce.

30. Dne 6. 5. 2021 uplatnila navrhovatelka námitky, které obsahově odpovídají námitkám již dříve uplatněným.

31. Usnesením zastupitelstva obce ze dne 26. 5. 2021 byly projednány námitky navrhovatelky a bylo schváleno jejich vypořádání, a to mj. s argumentací, dle které navrhovatelce byl fyzicky představen a nabídnut pozemek ke směně.

32. Dne 4. 2. 2022 bylo konáno další veřejné projednání návrhu Změny územního plánu, jehož navrhovatelka nebyla účastna.

33. Dne 7. 2. 2022 navrhovatelka podává námitky obsahově shodné s námitkami dříve uplatněnými.

34. Usnesením zastupitelstva obce ze dne 20. 7. 2022 byla Změna územního plánu schválena. Veřejnou vyhláškou ze dne 30. 8. 2022 pak bylo oznámeno její vydání. Vyhláška byla vyvěšena dne 1. 9. 2022 a sejmuta dne 15. 9. 2022.

IV. Právní hodnocení krajského soudu Podmínky řízení

35. Soud v první řadě zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ve smyslu § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“, (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008 – 34). Těmito podmínkami jsou samotná existence opatření obecné povahy, aktivní procesní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného návrhu.

36. Územní plán jakož i jeho změny se v souladu s § 43 odst. 4 větou poslední stavebního zákona vydávají formou opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Ze správního spisu soud zjistil, že napadená Změna územního plánu byla schválena zastupitelstvem odpůrkyně dne 20. 7. 2022. Opatření obecné povahy bylo v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku odpůrkyně dne 1. 9. 2022 a sejmuta dne 15. 9. 2022. Veřejná vyhláška byla vyvěšena po předepsanou patnáctidenní lhůtu a Změna územního plánu nabyla účinnosti dne 15. 9. 2022. O existenci napadeného opatření obecné povahy není sporu, napadený akt je opatřením obecné povahy, které bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení je splněna.

37. Aktivně procesně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je podle § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelky se zakládá tvrzením o dotčení na jejich právech. Z katastru nemovitostí plyne, že navrhovatelka vlastní pozemek p. č. XA, na kterém byla Změnou územního plánu vymezena plocha P 05 – veřejné prostranství. Soud má současně za to, že navrhovatelka v návrhu předestřela tvrzení o možném dotčení své právní sféry, dotčení na vlastnickém právu spatřuje ve vymezení uvedené funkční plochy, v důsledku čehož dojde k faktickému vyvlastnění dotčeného pozemku, na kterém nebude možno realizovat dlouhodobě plánovanou stavbu rodinného domu, s vymezením veřejného prostranství na pozemku v jejím vlastnictví proto navrhovatelka nesouhlasí. Otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku přípustnosti návrhu nicméně nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem požadovaná (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení. Není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti návrhu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, či usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017 – 264, č. 3903/2019 Sb. NSS). K posouzení této otázky soud přistoupí níže.

38. Jak bylo uvedeno výše, třetí podmínkou projednatelnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy je formulace závěrečného návrhu v souladu s požadavky vyplývajícími z § 101a s. ř. s., resp. meritorně projednatelný závěrečný návrh (petit). Vzhledem ke skutečnosti, že navrhovatelka jednoznačně vymezila, čeho se domáhá, tj. požaduje zrušení části Změny územního plánu vztahující se k funkčnímu vymezení plochy na jejím pozemku, má soud za splněnou i tuto podmínku řízení o podaném návrhu.

39. Soud dále konstatuje, že návrh byl podán včas ve lhůtě 1 roku ode dne nabytí účinnosti opatření obecné povahy v souladu s § 101b odst. 1 s. ř. s. a obsahuje veškeré požadované náležitosti podle § 101b odst. 2 s. ř. s. Důvodnost návrhu 40. Přezkum nyní napadené Změny územního plánu se řídí tzv. algoritmem přezkumu opatření obecné povahy (viz např. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, a na něj navazující rozsudky). Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to zkoumání, zda za prvé, je dána pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, zda je opatření obecné povahy co do obsahu v rozporu se zákonem (materiální kritérium); a za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti regulace). Použitelnost tohoto algoritmu jako celku je dnes zčásti omezena v důsledku novely soudního řádu správního, která stanovila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy (zákon č. 303/2011 Sb., k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, č. j. 2 Aos 1/2013 – 138), z hlediska systematiky přezkumu opatření obecné povahy zůstává nicméně nadále aplikovatelný (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2017, č. j. 2 As 251/2017 – 33).

41. Navrhovatelka prvním návrhovým bodem namítá neproporcionalitu Změnou územního plánu přijatého řešení stran umístění funkční plochy veřejného prostranství na pozemek v jejím vlastnictví. Zmiňuje přitom skutečnosti, které opakovaně namítala již v průběhu pořizování Změny územního plánu – zejména poukazuje na konkrétní pozemky (p.č. XA, p.č. XF a p.č. XG ve vlastnictví obce Změnou územního plánu nedotčených), které by tomuto účelu vyhovovaly dle jejího názoru lépe, a to bez toho, aniž by bylo zasahováno do práv soukromých vlastníků. Vyjadřuje taktéž pochybnost o potřebě nového veřejného prostranství a v této souvislosti uvádí, že obec má dle územního plánu téměř 12 000 m2 veřejného prostranství nepočítaje její pozemek.

42. Popsaná námitka míří na pátý krok shora popsaného algoritmu, tedy na otázku proporcionality sporované regulace. V této souvislosti krajský soud připomíná, že správní soudy jsou povinny při posuzování proporcionality postupovat spíše zdrženlivě. K tomu krajský soud konkrétně poukazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3.2013, č.j. 1 Aos 3/2012–59, v němž kasační soud uvedl: „Nejvyšší správní soud při přezkumu různých forem územně plánovací dokumentace (zejména územních plánů) akcentoval také nutnost přistupovat k hodnocení přiměřenosti v nich obsažené regulace s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí. Je totiž třeba ji posuzovat v kontextu práva obce (či kraje) na samosprávu, které inherentně zahrnuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ (rozsudky NSS ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 – 88, a ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 – 42, bod [32]). V případě územního plánování jde totiž vždy o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nespočetně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu. Správní soud tedy není oprávněn posuzovat vhodnost funkčního využití té které lokality (rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 3/2007 – 73).“ 43. Z citovaného rozhodnutí dále plyne, že na straně druhé není oprávnění obce uspořádat si své územní poměry bezbřehé, ale je limitováno zákonem stanovenými podmínkami a omezeními a v obecné rovině též omezeními plynoucími ze samotného ústavního pořádku (požadavek rovného zacházení, předvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahů do individuálních práv fyzických a právnických osob, atd.) – srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 – 88. Územní plán může představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny), které je přípustné pouze při splnění podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, body [47] až [52]). V rozsudku ze dne 5. 2. 2009, č.j. 2 Ao 4/2008–88, pak Nejvyšší správní soud konstatoval, že jakkoli nejsou správní soudy, vedeny zdrženlivým přezkumem územních plánů, oprávněny posuzovat vhodnost funkčního využití té které plochy, nic jim nebrání posoudit „zda (i při formálním splnění všech podmínek hmotného práva) nejde o řešení ve vztahu ke konkrétní osobě (navrhovateli) zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, nejde–li o zjevný exces, šikanu apod. (krok 5 algoritmu přezkumu).“ 44. Požadavku na shora popsaný přezkum zákonnosti územního plánu či jeho změny správním soudem z hlediska jeho proporcionality ovšem odpovídá požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách. (viz nález Ústavního soud ze dne 8. 11. 2018, sp. zn.

I. ÚS 178/15)

45. Nejvyšší správní soud k požadavkům na odůvodnění rozhodnutí o námitkách směřujících proti územnímu plánu v rozhodnutí ze dne 18. 9. 2023, č.j. 8 As 81/2022–52, uvedl: „[…] na vypořádání námitek je třeba klást přiměřené požadavky. Na jedné straně rozhodnutí o námitkách naplňuje některé formální znaky správního rozhodnutí. Na jeho odůvodnění je tedy nutné klást stejné požadavky jako v případě správních rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje vydavatel opatření obecné povahy (zde stěžovatel) podané námitky za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené (usnesení NSS z 27. 10. 2010, čj. 2 Ao 5/2010–24, č. 2244/2011 Sb. NSS, a dále rozsudky ze 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008–62, z 24. 6. 2010, čj. 9 As 66/2009–46, a z 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010–169, č. 2266/2011 Sb. NSS, body 154 a 157). Tyto požadavky na odůvodnění rozhodnutí o námitkách akceptuje i judikatura Ústavního soudu [nález z 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15 (N 179/91 SbNU 225), bod 30]. Není možné zabývat se námitkami pouze formálně a vypořádat je jen obecnými frázemi, aniž se zohlední jejich podstata (rozsudek NSS z 15. 9. 2010, čj. 4 Ao 5/2010–48). Stejně tak odůvodnění rozhodnutí o námitkách obsahující pouhý odkaz na stanoviska dotčených orgánů či citace z nich není dostatečné (rozsudky NSS z 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010–89, bod 70, a z 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013–138). Na straně druhé však nelze klást na vypořádání námitek požadavky příliš vysoké, které by již představovaly přepjatý formalismus [nález ÚS ze 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291), byť řádné odůvodnění v kontextu pozdější a shora zmíněné nálezové judikatury musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí „přehnaných požadavků“ usuzovat výjimečně].“ (důraz doplněn)

46. V nynější věci jde o vymezení funkční plochy veřejného prostranství na pozemku navrhovatelky, což ve svém důsledku představuje zcela zásadní omezení z hlediska výkonu jejích vlastnických práv ve vztahu k tomuto pozemku, neboť přímým důsledkem takového vymezení je v projednávaném případě faktická nemožnost výstavby rodinného domu, kterou navrhovatelka prokazatelně dlouhodobě na pozemku plánovala realizovat.

47. K povaze veřejného prostranství se Nejvyšší správní soud vyjádřil například v rozsudku ze dne 8. 10. 2020, čj. 1 As 13/2019–46, dle něhož „v souladu s § 34 zákona o obcích jsou veřejným prostranstvím všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. Jedná se tedy o prostory veřejně přístupné, tj. přístupné každému bez omezení, což vymezuje zákonodárce i jinými slovy tak, že slouží obecnému užívání. Tradičním znakem obecného užívání je, že lze užívat věci způsobem, který odpovídá jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů, bez ohledu na vůli vlastníků užívaných věcí. Zákonodárce zde vyjádřil to, že užívání věci jednotlivými uživateli je nezávislé na vůli vlastníka tak, že veřejné prostory jsou přístupné každému bez omezení ‚a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru‘. Prostor splňující zákonné znaky veřejného prostranství je tedy veřejným prostranstvím ex lege (k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02). Je to však obec (resp. obecní zastupitelstvo jako nejvyšší orgán, kterým je obec spravována), kdo v samostatné působnosti rozhoduje o pořízení územního plánu a kdo územní plán v samostatné působnosti vydává. Samotná obec tak minimálně nepřímo může ovlivnit, zda ten který pozemek bude, či naopak nebude veřejným prostranstvím (srov. Kopecký, M. in Kopecký, M., Průcha, P., Havlan, P., Janeček, J. Zákon o obcích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, k § 34 zákona o obcích)“ (důraz doplněn).

48. Ze závěrů citovaného rozhodnutí vyplývá, že vymezení plochy coby veřejného prostranství je pro jejího vlastníka významným omezením pro jakékoli budoucí využití pozemku. Takováto změna (jakkoli v zásadě možná) z povahy věci představuje velmi intenzivní zásah do vlastnického práva navrhovatelky, a to tím spíše pokud již v minulosti byly vedením obce schváleny a navrhovatelkou následně realizovány přípravné kroky směřující k výstavbě rodinného domu (elektrická přípojka). Důsledek funkčního využití této plochy se svou povahou blíží vyvlastnění.

49. Krajský soud k odůvodnění vypořádání námitek navrhovatelky na str. 31 až 37 Změny územního plánu uvádí, že toto je značně obsáhlé, podstatná je však z hlediska přezkoumatelnosti tohoto rozhodnutí kvalita, nikoli rozsah odůvodnění. Důraz na kvalitu pak je třeba zdůraznit obzvlášť za situace, kdy jde o takto významnou změnu z hlediska funkčního využití plochy regulovaného území.

50. Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách, které bylo beze změn převzato z návrhu Ing. arch. R. B. ze dne 15. 6. 2022, se podává, že důvodem vymezení této plochy je potřeba jejího rekreačního využití v letních měsících (lavičky, informační tabule, herní prvky), současně by mělo jít o místo, kde se bude odehrávat „obecní život“, kdy obec nedisponuje žádným takovým prostorem vhodným pro tyto účely. V zimním období pak plocha bude využita k odklízení sněhu. Z rozhodnutí se dále podává, že pozemek navrhovatelky není z urbanistického hlediska hodnocen jako vhodný k zástavbě, a to jednak z důvodu jeho nedostatečné velikosti a charakteru okolní zástavby, ale též pro svou polohu, kdy pozemek přiléhá k páteřní komunikaci obce. Ing. arch. R. B. v odůvodnění dále obsáhle popisuje, z jakých důvodů odmítá koncipovat územní plán dle vlastnických vztahů v území. Důvodnost svých závěrů pak opírá rovněž o odborný posudek Asociace pro územní plánování a urbanismus České republiky, který byl vyhotoven k požadavku odpůrkyně.

51. Popsané odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky se tak zabývá důvody, pro které zpracovatel považuje umístění veřejného prostranství na pozemek navrhovatelky za vhodné, na podstatu jejích námitek však nijak nereaguje. Ačkoli tedy navrhovatelka opakovaně v námitkách kladla důraz na otázku vhodnosti přijatého řešení z hlediska existence jiných vhodných pozemků ve vlastnictví obce a dále opakovaně namítala taktéž otázku potřebnosti vymezení další plochy veřejného prostranství, rozhodnutí o námitkách na tyto konkrétní námitky nijak nereaguje. Na tom nic nemění ani obsáhlá polemika zpracovatele územního plánu o způsobu hodnocení vhodnosti umístění ploch. Jakkoli lze souhlasit s tím, že hlavním klíčem pro vymezení funkčních ploch nemůže být otázka vlastnických práv, tato skutečnost nezbavuje zpracovatele povinnosti k výslovným námitkám zdůvodnit, z jakého důvodu jsou pozemky ve vlastnictví obce z hlediska umístění veřejného prostranství méně vhodné než pozemky navrhovatelky. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 9. 2. 2021, č.j. 8 As 398/2018–58: „[…] v situaci, kdy určitá obec hodlá regulovat část svého území způsobem předpokládajícím možnost umístění veřejných prostranství (náměstí) na pozemcích ve vlastnictví jiných osob než obce samotné, je podle Nejvyššího správního soudu zcela na místě požadovat v takovém případě po dané obci (stěžovatelce) aby takový svůj záměr dostatečně jasně vysvětlila, a to tím spíše, pokud v tomto směru uplatní vlastníci dotčených pozemků jednoznačné námitky. Naopak je nutno považovat za zcela přirozené, že stěžovatelky na záměr týkající se jejich pozemků a spočívající ve „vybudování nového centra obce s náměstím“ prostřednictvím námitek reagovaly.“ 52. Námitka navrhovatelky týkající se potřebnosti zřízení další plochy veřejného prostranství za situace, kdy Změna územního plánu mimo její pozemek vymezuje dalších 11 903 m2, pak byla oslyšena zcela. Z odůvodnění námitek navrhovatelky není zřejmé, zda by Změnou územního plánu popsaný budoucí účel této plochy (úklid sněhu, odpočinková zóna s lavičkami, pítky a stojany na kola) nebylo možné dosáhnout na jiné ploše veřejného prostranství, kterých bylo Změnou územního plánu vymezeno značné množství (viz str. 14 a 15 Změny územního plánu – plochy P–01 až P–07). Popsaný nedostatek rozhodnutí o námitkách pak nelze zhojit v nynějším řízení před správním soudem (viz str. 4 vyjádření odpůrkyně k návrhu).

53. S ohledem na shora popsané vady odůvodnění Změny územního plánu se krajský soud nemohl blíže zabývat otázkou namítané neproporcionality napadené regulace, kterou z tohoto důvodu v rozsahu nevypořádání shora popsaných námitek navrhovatelky vyhodnotil jako nepřezkoumatelnou.

54. Ačkoli konstatovaná nepřezkoumatelnost napadené části Změny územního plánu je sama o sobě důvodem k jejímu zrušení, zabýval se krajský soud z důvodu procesní jistoty účastníků též zbylými námitkami navrhovatelky.

55. Pokud jde o námitku týkající se velikosti pozemku ve vlastnictví navrhovatelky, který byl v jejím vypořádání hodnocen jako nevyužitelný z hlediska zástavby, lze konstatovat, že napadená Změna územního plánu ve vlastním odůvodnění (část C.A. bod 9) skutečně zavádí regulativ týkající se nejmenší možné velikosti zastavitelného pozemku (900 m2). Přestože se tento regulativ vztahuje i na pozemek navrhovatelky, nelze do budoucna vyloučit, že její pozemek bude např. z titulu kupní smlouvy rozšířen o část sousedních pozemků. Důsledkem uvedeného regulativu tak nutně nemusí být nevyužitelnost pozemku navrhovatelky pro stavební účely a tento argument odůvodnění námitek navrhovatelky lze označit za lichý. Odpůrkyně pak ve vypořádání námitek uplatněných navrhovatelkou v průběhu pořizovacího řízení opět nijak nereagovala na jí opakovaně namítanou skutečnost, že se na regulovaném území nacházejí i menší již zastavěné pozemky a není tak zřejmé, proč regulativ (dle odpůrkyně zavedený již předchozím územním plánem z roku 2015) neplatí na těchto pozemcích a na pozemku navrhovatelky ano.

56. Krajský soud dále neshledal důvodnou námitku týkající se nepoužitelnosti odborného posudku Asociace pro urbanismus a územní plánování. Ačkoli dle názoru krajského soudu uvedený posudek nesplňuje parametry územně analytického podkladu ve smyslu § 26 odst. 1 stavebního zákona, byl tento podklad zpracovatelem použit pouze zcela omezeně (podpůrně) v rámci vypořádání námitky navrhovatelky, kdy bylo toliko konstatováno, že závěr shodný se zpracovatelem má z hlediska urbanismu též Asociace pro urbanismus a územní plánování (viz str. 38 Změny územního plánu). Nejednalo se tedy o zásadní podklad, z něhož by bylo vycházeno, a proto popsaná vada nemá vliv na zákonnost přezkoumávané Změny územního plánu.

57. Z hlediska zákonnosti napadené změny pak krajský soud rovněž neshledal důvodnou námitku týkající se subjektu, který fakticky zpracoval návrh odůvodnění rozhodnutí o námitkách. Ustanovení § 53 odst. 1 stavebního zákona svěřuje pravomoc zpracovat návrh rozhodnutí o námitkách pořizovateli ve spolupráci s pověřeným zastupitelem. Ačkoli v projednávané věci návrh rozhodnutí o námitkách zpracoval Ing. arch. Radek Boček, což v rámci procesu pořizování územního plánu nepředstavuje nic neobvyklého, podstatné z hlediska zákonnosti přezkoumávané regulace je pouze to, že návrh tohoto rozhodnutí byl zpracován v koordinaci s pořizovatelem, jak plyne z obsahu dokumentace zachycující průběh pořizování Změny územního plánu, a v rámci opakovaných veřejných projednání byl schválen a zastupitelstvem obce vydán.

58. K namítané vnitřní rozpornosti Změny územního plánu krajský soud ve shodě s odpůrkyní konstatuje, že uvedená námitka je formulována nesrozumitelně a není z ní zřejmé, v čem konkrétně by měla spočívat. Navrhovatelka nepoukazuje na konkrétní části Změny územního plánu, které by měly být vzájemně rozporné, což by mohlo zakládat eventuální nesrozumitelnost změny. Krajský soud přitom není povinen takový rozpor za navrhovatelku domýšlet, pročež se touto námitkou blíže nezabýval.

59. Krajský soud neshledal důvodnou ani závěrečnou námitku navrhovatelky, týkající se vymezení plochy, na níž se nachází pozemek v jejím vlastnictví, jako plochy přestavby, když tato plocha dosud nebyla vymezena k žádnému způsobu využití před vydáním napadené Změny územního plánu. Ačkoli lze souhlasit s tím, že plocha, kam byl zahrnut pozemek navrhovatelky, nesplňuje charakteristiku plochy přestavby ve smyslu § 43 odst. 1 stavebního zákona, ani toto nesprávné označení dané plochy nezakládá nezákonnost napadené Změny územního plánu. Dle názoru krajského soudu jde toliko o formální pochybení, nijak nezasahující do veřejných subjektivních práv navrhovatelky, která tento zásah ani nijak blíže v návrhu nevymezuje. Současně krajský soud neshledal, že by konkrétní Změnou územního plánu zakotvené vymezení funkčního využití sporované plochy splňovalo parametry regulačního plánu dle § 61 odst. 1 stavebního zákona.

V. Závěr a náklady řízení

60. Pro konstatovanou vadu krajský soud napadenou Změnu územního plánu ve výrokem specifikované části, týkající se pozemku ve vlastnictví navrhovatelky, bez jednání zrušil [§ 101d odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a § 101b odst. 4 s. ř. s.].

61. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého „[n]estanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl–li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.“ 62. Odpůrkyně, která neměla v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

63. Pokud jde o procesně úspěšnou navrhovatelku, v jejím případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 5 000 Kč a odměnou advokátky za zastupování v řízení o návrhu ve výši 2 × 3 100 Kč za dva úkony právní služby (převzetí a příprava věci a sepsání návrhu) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 2 × 300 Kč dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, celkem tedy 6 800 Kč. Celkové náklady řízení navrhovatelky tedy činí 11 800 Kč. Tuto částku je odpůrkyně povinna zaplatit navrhovatelce do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám její zástupkyně.

Poučení

I. Vymezení věci a shrnutí návrhu II. Shrnutí vyjádření odpůrkyně III. Průběh pořízení Změny územního plánu IV. Právní hodnocení krajského soudu Podmínky řízení Důvodnost návrhu V. Závěr a náklady řízení