2 As 99/2010

Rubrum

2 As 99/2010 - 67 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: D. D. C., zastoupeného Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, Praha 1, proti žalovanému: Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, za účasti osoby zúčastněné na řízení: H. D., o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 3. 2010, č. j. 8 Ca 69/2009 - 30, takto:

Výrok

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 3. 2010, č. j. 8 Ca 69/2009 - 30, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobce (dále „stěžovatel“) podal včasnou kasační stížnost proti shora označenému rozsudku Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Policie ČR (dále „žalovaný“) ze dne 3. 2. 2009, č. j. CPR-17292/ČJ-2008-9CPR-237. Tímto rozhodnutím bylo k odvolání stěžovatele potvrzeno rozhodnutí Oblastního ředitelství služby cizinecké policie ze dne 24. 9. 2008, č. j. CPPH-041782/CI-2008-60, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatele o vydání povolení k přechodnému pobytu na území ČR.

2. V žalobě proti výše uvedenému rozhodnutí žalovaného stěžovatel především poukázal na nezákonný postup správních orgánů, který spatřoval v porušení ustanovení § 37 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen 2 As 99/2010 - 68 „správní řád“). Městský soud v Praze v postupu správních orgánů porušení zákona neshledal.

II. Obsah kasační stížnosti

3. V kasační stížnosti, resp. jejím doplnění, stěžovatel výslovně uplatnil důvody vymezené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „ s. ř. s.“). Má za to, že městský soud v předcházejícím řízení nesprávně posoudil právní otázku, že tento soud měl napadené rozhodnutí žalovaného zrušit pro vadu řízení, a dále se domnívá, že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

4. Stěžovatel má za to, že žalovaný při zjišťování stavu věci porušil ustanovení § 2, § 3, § 4 a § 37 odst. 3 správního řádu. Za hrubý rozpor s § 37 odst. 3 správního řádu považuje stěžovatel postup správního orgánu I. stupně a následně i žalovaného, neboť stěžovatel nebyl vyzván k odstranění vad podání (odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně), které nesplňovalo všechny náležitosti podle ustanovení § 82 odst. 2 správního řádu, jelikož bylo blanketní. Správní orgán I. stupně toliko postoupil spisový materiál nadřízenému správnímu orgánu a žalovaný odvolání bez znalosti námitek žalobce zamítl jako nedůvodné.

5. Správní orgán I. stupně (ani žalovaný) prý neprojevil jakoukoliv snahu o odstranění vad stěžovatelova podání, což ve svém důsledku mohlo vést i ke zkrácení práva na potenciální možnosti rozhodnutí podle § 87 správního řádu („Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, je může zrušit nebo změnit, pokud tím plně vyhoví odvolání a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas.“).

6. Z ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu vyplývá, že pokud nemá podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Je nepochybné, že podáním se rozumí také odvolání účastníka řízení proti rozhodnutí správního orgánu. Z uvedeného zákonného ustanovení v žádném případě nelze dovodit, že by platilo pouze pro osoby, které nejsou zastoupeny právním zástupcem, resp. osobou práva znalou, jak uzavřel v napadeném rozhodnutí městský soud. Toto ustanovení se bezesporu týká všech účastníků řízení bez ohledu na to, zda jsou v řízení zastoupeni či nikoliv. Podle stěžovatele by jakákoliv jiná interpretace předmětného ustanovení byla v neprospěch účastníka řízení, tedy nepřípustná.

7. Výše uvedené závěry nemůže změnit ani skutečnost, že stěžovatel si v podání stanovil sám lhůtu, ve které své odvolání řádně doplní. Pokud odvolání v této lhůtě neodůvodnil, správní orgán měl shledat, že podání trpí vadami a v souladu se zákonem účastníka vyzvat k odstranění těchto vad v jím stanovené lhůtě. Na podporu svého názoru stěžovatel poukazuje na odbornou literaturu (Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: BOVA Polygon, 2006, a Ondruš, R. Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Praha: Linde, 2005) a rovněž na rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 14. 2. 2008, sp. zn. 54 Ca 1/2008.

8. Stěžovatel dále upozorňuje, že uvedeným jednáním správních orgánů došlo k porušení ustanovení § 4 odst. 2 správního řádu, podle něhož správní orgán v souvislosti 2 As 99/2010 - 69 se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech. Z této základní poučovací zásady vyplývá, že by správní orgán měl podatele poučit, jaké následky pro něj může mít neodstranění vytýkaných vad podání. Taková povinnost je podle stěžovatele evidentní zejména v případě, kdy bylo podání odvolání bez odvolacích námitek.

9. Pokud žalovaný rozhodoval o odvolání bez znalosti námitek, které stěžovatel hodlal v doplnění svého odvolání uplatnit, jedná se o postup rozporný se zákonem a rovněž s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zaručujícím právo na spravedlivý proces. Stěžovatel má za to, že byl, v souladu se zásadou legitimního očekávání, oprávněn očekávat reakci správního orgánu na podání svého odvolání, byť náležitě neodůvodněného.

10. Na základě uvedených důvodů proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného

11. Žalovaný se na výzvu soudu ke kasační stížnosti nevyjádřil.

IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

12. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody v kasační stížnosti uvedenými, a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.

13. Podstatou kasační stížnosti je výlučně namítaný postup správních orgánů ve správním řízení po podání odvolání ze strany stěžovatele proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně; konkrétně nedodržení zákonem stanoveného postupu, mělo-li podané odvolání vady, resp. neobsahovalo-li důvody. Nejvyšší správní soud se tedy zabýval touto jedinou námitkou, kterou lze nicméně subsumovat jak pod důvod kasační stížnosti vymezený § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (potřeba interpretovat ustanovení správního řádu týkající se postupu správního orgánu po podání vadného podání), tak pod důvod vymezený § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (nutnost zvážit, zda byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost rozhodnutí).

14. Pro upřesnění Nejvyšší správní soud předesílá, že namítanou nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů je nutno rovněž podřadit pod důvod kasační stížnosti vymezený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. b). Ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) totiž zahrnuje důvod kasační stížnosti spočívající v nepřezkoumatelnosti popřípadě v jiné vadě řízení před soudem; k této vadě ovšem Nejvyšší správní soud přihlíží i bez návrhu (§ 109 odst. 3 s. ř. s.).

15. Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel podal dne 9. 10. 2008 blanketní odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V tomto odvolání uvedl, že jeho odůvodnění doplní do dvaceti dnů; k tomu však nedošlo. Správní orgán I. stupně postoupil toto odvolání proti zamítnutí žádosti o povolení k přechodnému pobytu na území ČR se spisem a přípisem ze dne 19. 11. 2008 žalovanému. Žalovaný posoudil odvolání ve smyslu ustanovení § 82 správního řádu tak, jako by bylo podáno proti rozhodnutí jako celku.

16. Nejvyšší správní soud se nemůže ztotožnit se závěrem městského soudu v odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle něhož byl-li stěžovatel ve správním řízení 2 As 99/2010 - 70 zastoupen právním zástupcem a v odvolání si sám stanovil lhůtu pro doplnění odvolání, kterou nerespektoval, nebyl správní orgán povinen postupovat podle ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu. Tento závěr je totiž zjevně v rozporu se zákonnými předpisy a ve svých důsledcích vede též k porušení ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces.

17. Je totiž nepochybné, že odvolání je podáním podle ustanovení § 37 správního řádu. Na odvolací řízení se na základě § 93 odst. 1 obdobně použijí ustanovení hlav I až IV, VI a VII druhé části správního řádu. Nemá-li odvolání některou z náležitostí vyplývajících z § 37 nebo z § 82 odst. 2 správního řádu, postupuje správní orgán podle § 37 odst. 3 správního řádu, tj. pomůže podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.

18. Podle ustanovení § 82 odst. 2 správního řádu „odvolání musí mít náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí“. V případě odvolání stěžovatele přitom absentovalo jak vymezení rozsahu, v jakém je rozhodnutí správního orgánu napadáno, tak uvedení toho, v čem je spatřován rozpor s právními předpisy či nesprávnost rozhodnutí či předcházejícího řízení. V odvolání nebylo explicitně vyjádřeno ani „co se navrhuje“ jakožto obecná náležitost podání (§ 37 odst. 2 správního řádu).

19. Je tak zcela evidentní, že odvolání stěžovatele nebylo bez vad nejen co do rozsahu napadení rozhodnutí správního orgánu I. stupně, ale neobsahovalo i další esenciální náležitosti podání (odvolání). Pokud za této procesní situace správní orgán I. stupně nevyzval stěžovatele k odstranění vad podání ve smyslu ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu a pokud následně žalovaný bez dalšího rozhodl, došlo ke zjevnému porušení procesních pravidel správního řízení.

20. Tuto vadu správního řízení, která bezpochyby mohla ovlivnit zákonnost rozhodnutí žalovaného, není možné zhojit tím, že stěžovatel byl ve správním řízení zastoupen právním zástupcem (advokátem). Správní řád v tomto smyslu nerozlišuje postup správních orgánů za situace, kdy je podáno imperfektní podání účastníkem řízení samotným nebo prostřednictvím jeho právního zástupce (slovy městského soudu „osobou znalou zákona“).

21. Městský soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí na podporu své argumentace odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2008, č. j. 2 As 56/2007 - 71 (publ. pod č. 1580/2008 Sb. NSS). Z něho však vyvozuje (parafrázuje) závěry, jež se nyní posuzovaného případu týkají jen rámcově. V tomto rozsudku se navíc jednalo o odlišnou situaci (odvolání proti správnímu rozhodnutí obsahovalo pouze údaj o napadeném rozhodnutí a o jeho předmětu, správní orgán nepostupoval podle § 37 odst. 3 správního řádu, nicméně tato vada v žalobě vytýkána nebyla a soud k ní nemohl přihlížet). V tomto rozsudku, stejně jako např. v rozsudku ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 As 4/2009 - 53, přitom Nejvyšší správní soud jasně vyjádřil, že nemá-li odvolání některou z náležitostí vyplývajících z § 37 odst. 2 a z § 82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen postupovat podle § 37 odst. 3 správního řádu tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.

22. Teprve pokud by k odstranění vad podání ve lhůtě stanovené správním orgánem podle § 37 odst. 3 správního řádu nedošlo, může být přistoupeno k rozhodnutí o odvolání i 2 As 99/2010 - 71 bez znalosti důvodů podání odvolání či konkrétních námitek. Účastníku řízení (ať už je zastoupen právním zástupcem či nikoli) však musí být ze strany správního orgánu dána možnost vady podání v přiměřené lhůtě odstranit.

23. K námitce stěžovatele, že jednáním správních orgánů došlo k porušení poučovací povinnosti zakotvené v ustanovení § 4 odst. 2 správního řádu („Správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.“), Nejvyšší správní soud poznamenává, že povinnost správního orgánu vyzvat podatele k odstranění vad je spjata s uplatněním zásady poučovací. Pokud se na odvolací řízení subsidiárně použijí ustanovení hlav I až IV, VI a VII druhé části správního řádu (§ 93 odst. 1 správního řádu), potom konkrétním vyjádřením obecné zásady poučovací je povinnost správního orgánu poučit účastníka řízení o následcích neodstranění nedostatků podání ve lhůtě (přiměřeně) stanovené pro jejich odstranění (viz § 45 odst. 2 správního řádu). Pokud tedy správní orgán ani nevyzval stěžovatele k odstranění vad odvolání, ve které by jinak byl povinen stěžovatele poučit o následcích nerespektování této výzvy, jednal rovněž v rozporu se zákonnými pravidly správního procesu, jejichž těžištěm je zásada poučovací.

V. Shrnutí a náklady řízení

24. Lze proto shrnout, že pokud odvolání proti správnímu rozhodnutí nemá některou z náležitostí vyplývajících z ustanovení § 37 odst. 2 a z § 82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen postupovat podle § 37 odst. 3 tohoto zákona tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Nepostupoval-li v dané věci správní orgán tímto způsobem, zatížil správní řízení vadou, jež byla způsobilá vyvolat nezákonnost rozhodnutí. Pokud městský soud takto vydané rozhodnutí pro uvedenou vadu nezrušil, rozhodl nezákonně.

25. Nejvyšší správní soud tedy shledal napadený rozsudek Městského soudu v Praze nezákonným ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) i b) s. ř. s., a proto jej zrušil. Městský soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku.

26. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 4. ledna 2011 JUDr. Vojtěch Šimíček předseda senátu