6 As 85/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové a soudců Filipa Dienstbiera a Štěpána Výborného v právní věci navrhovatele: TRINOM Brno, výrobní družstvo, sídlem Jezuitská 13/11, Brno, proti odpůrci: statutární město Brno, sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno, zastoupený Mgr. Pavlem Riškem, advokátem, sídlem Jakubská 156/2, Brno, proti opatření obecné povahy č. 1/2025 – Územní plán města Brna, schváleného dne 10. 12. 2024 zastupitelstvem odpůrce č. Z9/22, v části vymezení plochy ZK (zeleň krajinná) na pozemku parc. č. XA v kat. území K., o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 3. 2026, č. j. 67 A 2/2026-171, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost odpůrce s e z a m í t á .

II. Odpůrce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Navrhovateli s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Vymezení případu

1. Navrhovatel je vlastníkem pozemku parc. č. XA v kat. území K. o výměře 1147 m2. Návrhem podaným u Krajského soudu v Brně navrhovatel napadl část opatření obecné povahy (územního plánu), jak je specifikováno v záhlaví tohoto rozsudku. Na uvedeném pozemku ve vlastnictví navrhovatele, nacházejícím se nedaleko Brněnské přehrady, byla napadeným opatřením obecné povahy v jeho textové i grafické části vymezena plocha „zeleň krajinná“ (ZK), čímž došlo ke změně oproti dřívější regulaci obsažené v územním plánu z roku 1994, dle které pozemek spadal do plochy „zvláštní plochy pro rekreaci“ (R). Provedená změna přípustného funkčního využití dle navrhovatele omezuje plnohodnotnou dispozici s pozemkem, další rozvoj jeho rekreační funkce a zejména jeho zastavění rekreační stavbou, které bylo možné podle předchozí regulace.

2. Krajský soud podanému návrhu vyhověl a napadenou část opatření obecné povahy vztahující se k uvedenému pozemku zrušil, neboť shledal rozhodnutí odpůrce o námitkách podaných navrhovatelem v průběhu pořizování územního plánu (č. MMB/0719412/2024) nepřezkoumatelným. Krajský soud odpůrci vytkl, že rozhodnutí o námitkách postrádá reakci na konkrétní námitky uplatněné navrhovatelem a že odpůrce dostatečně nevysvětlil důvody přijatého řešení. Nedostatečnost odůvodnění shledal krajský soud zejména v následujících skutečnostech.

3. Odpůrce v územním plánu rozšířil plochy krajinné zeleně v okolí biocenter a významných krajinných prvků, avšak k námitce navrhovatele nevysvětlil, proč musí krajinná zeleň zasahovat i na pozemek navrhovatele, který na významný krajinný prvek bezprostředně nenavazuje, a proč bylo nutné pozemek navrhovatele zařadit do plochy krajinné zeleně v celé jeho délce. Dle krajského soudu se odpůrce v odůvodnění vůbec nevěnoval podstatě problému, nastoleného námitkami, tj. ve vztahu k pozemku navrhovatele nevysvětlil důvod zrušení stabilizované plochy umožňující zahrádkářskou činnost (územní plán z roku 1994) a její nahrazení plochou krajinné zeleně (napadený územní plán). Odpůrce přitom nezpochybnil navrhovatelovo tvrzení o realizované zahrádkářské činnosti, tzn. o vysázených rostlinách a stromech a o povolené stavbě kůlny a oplocení.

4. Nedostatečné zdůvodnění rozhodnutí o námitkách dle krajského soudu podtrhuje i obsah zpracované územní studie Rekreační oblast Přehrada (2013), která počítala s regulací umožňující rekreační využití stávajících zahrádek, a to včetně pozemku navrhovatele. Územní studie sice není závazným dokumentem, a tedy se od ní odpůrce mohl odchýlit, avšak toto odchýlení se nebylo dle soudu odůvodněno.

5. Odpůrce dle krajského soudu rovněž dostatečně nereagoval na navrhovatelovu argumentaci, že zatímco jeho pozemek byl z rekreační plochy vyňat, v jiných (navrhovatelem konkrétně specifikovaných) případech v okolí naopak odpůrce pozemky do rekreační plochy nově zařadil, přestože se nacházejí přímo v bezprostřední blízkosti významných krajinných prvků nebo biocenter. Odpůrce na tuto argumentaci reagoval dle krajského soudu toliko obecnými proklamacemi. Zatímco ve vztahu k navrhovatelově pozemku obecně odkázal na nutnost ochrany zemědělského půdního fondu a rozšiřování zeleně, ve vztahu k jiným (navrhovatelem označeným) pozemkům naopak v obecnosti argumentoval potřebou rozšiřování rekreační funkce zemědělských pozemků v okolí Brněnské přehrady.

6. Způsob odůvodnění rozhodnutí o námitkách považuje krajský soud za zcela nedostatečný a nepřípustný, neboť neumožňuje přezkoumat proporcionalitu přijatého řešení. Ačkoli je vážení jednotlivých zájmů při regulaci území úkolem odpůrce (a nikoli soudu), je nutno poměřování jednotlivých zájmů a jeho výsledek dostatečně popsat. Zásah do práv navrhovatele, jemuž napadený územní plán změnil přípustné funkční využití pozemku, musí být dle krajského soudu podložen legitimními argumenty.

II. Kasační stížnost a vyjádření navrhovatele

7. Odpůrce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V ní namítá, že závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti vypořádání navrhovatelových námitek neodpovídá principům územního plánování a je v rozporu s ustálenou judikaturou, která zapovídá klást přehnané požadavky na detailnost rozsahu vypořádání námitek, a naopak požaduje zohlednit, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy. Stěžovatel tak má za to, že věcně nebyl povinen konkrétně reagovat na jednotlivé argumenty obsažené v námitkách, jak po něm požaduje krajský soud. Nebyl také povinen odůvodňovat funkční zařazení ve vztahu k jednotlivým pozemkům; postačuje, že z přijatého řešení je patrné koncepční východisko z hlediska širších územních souvislostí.

8. Dle stěžovatele napadený rozsudek porušuje princip zdrženlivosti soudního přezkumu územně plánovací činnosti. Krajský soud přezkoumával „vhodnost a míru detailnosti vypořádání námitek týkající se urbanistické koncepce“, nikoli pouze „vhodnost a detailnost vypořádání námitek z hlediska jejich zákonnosti“. Rozsudek tak nahrazuje odbornou úvahy pořizovatele, jak konkrétní (resp. individualizované) má být odůvodnění k jednotlivým pozemkům.

9. V odůvodnění opatření obecné povahy je popsán krajinný celek nacházející se mezi významnými krajinnými prvky v lokalitě, jejíž součástí je i pozemek navrhovatele. Cílem vymezení plochy krajinné zeleně bylo zachování ekologické stability, kontinuity a omezení další rekreační zástavby. V odůvodnění rozhodnutí o námitkách jsou popsány vlastnosti území, které podporují vhodnost zařazení do plochy krajinné zeleně. Lokalitě nelze upřít převažující krajinotvornou a ekologickou funkci; absentují zde stavby zapsané do katastru nemovitostí. Do plochy krajinné zeleně byly zařazeny pozemky jižně od lokálního biocentra; jedná se o určení směru rozvoje celé lokality.

10. Vymezení ploch zeleně v územním plánu (i na soukromých pozemcích) je legitimním nástrojem územního plánování. Stěžovatel uvedl, že nedošlo k odnětí existujícího stavebního práva (na pozemku povolené stavby plotu a kůlny lze zřídit, resp. užívat na základě institutu tzv. integrovaných jevů). Rovněž dle územního plánu z roku 1994 se jednalo o pozemek nestavební.

11. Stěžovatel dále konstatoval, že územní studie není závazným podkladem pro schvalování územního plánu a není stanovena povinnost jejího bezvýhradného převzetí. Na základě odborného vyhodnocení může být korigována. Od doby zpracování územní studie došlo v územním plánování ke zvýšení důrazu na zmírnění následků klimatické změny, na což územní plán reaguje vymezením ploch pro krajinnou zeleň.

12. Stěžovatel se domnívá, že rovněž dostatečně vysvětlil, proč jiné pozemky, na které navrhovatel v námitkách odkazoval, nejsou s jeho pozemkem srovnatelné. Mají odlišné prostorové vztahy, územní souvislosti a netvoří součást kontinuálního zeleného pásu. Navrhovatel jiné pozemky vybral selektivně a neprokázal jejich relevantní shodu s vlastním pozemkem. Stěžovatel nebyl povinen analyzovat a vyvracet každé srovnání s libovolně zvolenými pozemky, které s posuzovanou plochou nemají věcnou souvislost. Nelze tak hovořit o diskriminaci navrhovatele; regulace není svévolná.

13. Stěžovatel závěrem uvedl, že krajský soud překročil meze soudního přezkumu, jehož smyslem a úkolem je posoudit, zda odpůrce (ne)vybočil z mezí zákona, (ne)jednal svévolně a rozhodnutí řádně odůvodnil. Krajský soud ovšem de facto zpochybnil samotnou urbanistickou vhodnost zvoleného řešení, a zasáhl tak do práva na samosprávu. Napadený rozsudek je dle stěžovatele rovněž částečně nepřezkoumatelný, neboť neuvádí, proč je odůvodnění nedostačující a jaký rozsah odůvodnění by již dostatečný byl. Stěžovatel z napadeného rozsudku neseznal, v jakém standardu by se mělo vypořádání jednotlivých námitek při pořizování územního plánu zpracovávat.

14. Navrhovatel ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že jeho pozemek bezprostředně nenavazuje na významný krajinný prvek nacházející se severně od něj. Setrval na stanovisku, že stěžovatel dostatečně nevysvětlil narušení kontinuity územního plánování (změna zastavitelného pozemku na nezastavitelný), ačkoli jinde v okolí rozvoj rekreační činnosti oproti tomu nově povolil. Nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že na svém pozemku nemohl v souladu s územním plánem z roku 1994 stavět. Pozemek mohl být zastavěn rekreačním objektem s plochou do 50 m2, což v námitkách doložil závazným stanoviskem orgánu územního plánování a rozhodnutím stavebního úřadu. Navrhovatel ve vyjádření také požádal o přiznání náhrady nákladů (hotových výdajů) v paušální výši.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

15. Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.

16. V souladu s přechodným ustanovením § 323 odst. 9 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „nový stavební zákon“), a datem zahájení veřejného projednání návrhu Územního plánu města Brna (26. 6. 2024), jež předcházelo účinnosti nového stavebního zákona, postupoval odpůrce při pořizování územního plánu i po 1. 7. 2024 nadále podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „starý stavební zákon“). Rovněž krajský soud na věc správně aplikoval starý stavební zákon (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2026, č. j. 21 As 226/2025-78, body 34 až 50).

17. Podle § 43 odst. 1 starého stavebního zákona územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen "urbanistická koncepce"), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, plochy změn v krajině a plochy přestavby, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů.

18. Při přezkumu územních plánů jako opatření obecné povahy správním soudům nepřísluší určovat, jakým konkrétním způsobem má být určité území využito a zda je zvolené využití optimální (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008-51, ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008-88, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011-42, bod 44, nebo ze dne 10. 6. 2021, č. j. 7 As 20/2021-72, bod 11). Úlohou soudu je bránit jednotlivce před nezákonností a excesy v územním plánování, nikoli územní plány dotvářet či věcně regulovat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS).

19. Úkolem soudu je tak posoudit zákonnost regulace a v souladu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů rovněž přiměřenost zvolené regulace z hlediska naplnění následujících podmínek: a) zda má zásah ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, b) zda je činěn v nezbytně nutné míře, c) zda je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k rozumně zamýšlenému cíli, d) zda je činěn nediskriminačním způsobem a e) zda je činěn s vyloučením libovůle. Není-li některá z uvedených kumulativních podmínek splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu, resp. jeho části (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, body 49 a 52). Pro posouzení, zda zásah splňuje uvedená kritéria, je pak stěžejní právě obsah odůvodnění opatření obecné povahy, včetně odůvodnění rozhodnutí o námitkách.

20. Podle § 52 odst. 3 starého stavebního zákona nejpozději do 7 dnů ode dne veřejného projednání může každý uplatnit své připomínky a dotčené osoby podle odstavce 2 (tzn.: vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení, oprávněný investor a zástupce veřejnosti) námitky, ve kterých musí uvést odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí dokladující dotčená práva a vymezit území dotčené námitkou. Podle § 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy (§ 173 odst. 1).

21. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že na odůvodnění rozhodnutí o námitkách je třeba klást v zásadě stejné požadavky jako na odůvodnění správních rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). Musí z něj být proto seznatelné, z jakého důvodu považuje obec námitky uplatněné dotčenou osobou za liché, mylné nebo vyvrácené, resp. proč považuje skutečnosti předestřené v námitkách za nerozhodné, nesprávné nebo provedenými důkazy za vyvrácené (rozsudek ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS, bod 154). Připomínky, natož námitky nelze vypořádat pouze formálně, obecnými frázemi, aniž byla zohledněna jejich podstata (rozsudek ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010-48).

22. Ačkoli na straně jedné požadavky na detailnost a rozsah vypořádání námitek dotčené osoby nesmějí být přemrštěné a přehnaně formalistické (nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11), z požadavku na soudní přezkum a jeho proveditelnost logicky vyplývá také povinnost dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy, resp. rozhodnutí o námitkách. Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem a na nebezpečí „přehnaných požadavků“ lze usuzovat pouze výjimečně (nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, bod 33).

23. Míra potřebné podrobnosti odůvodnění rozhodnutí o námitkách je pak přímo odvislá od procesní aktivity dotčené osoby a od podrobnosti a kvality uplatněných námitek. Čím obecněji jsou námitky formulovány, tím obecnější může být i odůvodnění jejich zamítnutí et vice versa (rozsudky ze dne 20. 8. 2015, č. j. 9 As 18/2015-101, bod 48, ze dne 18. 1. 2017, č. j. 6 As 237/2016-33, nebo ze dne 8. 6. 2020, č. j. 3 As 239/2017-96, bod 29). Začlenění jednotlivých pozemků do určité plochy nemusí být konkrétně odůvodněno v obecné části územního plánu. Pokud však dotčená osoba (obvykle vlastník pozemku) vznese proti tomuto zařazení námitky, je povinností pořizovatele na námitky adekvátně reagovat a zařazení pozemku do určité funkční plochy odůvodnit (rozsudek ze dne 6. 3. 2024, č. j. 6 As 103/2023-57, body 21 až 24 a v nich citovaná judikatura).

24. Při hodnocení dostatečnosti odůvodnění je konečně třeba zohlednit, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy, proto je třeba je vnímat v těchto širších souvislostech (výše citovaný rozsudek č. j. 1 Ao 5/2010-169, bod 160). Rozhodnutí o námitce tedy netrpí nepřezkoumatelností, je-li z jeho odůvodnění nebo z odůvodnění celého opatření obecné povahy seznatelné, jak byla daná problematika řešena (rozsudek ze dne 9. 12. 2016, č. j. 8 As 89/2016-48, bod 30).

25. Se shora popsanými východisky pak nejsou v rozporu ani závěry judikatury, na kterou v kasační stížnosti odkazuje stěžovatel (rozsudky ze dne 21. 9. 2017, č. j. 2 As 265/2017-29, body 14 a 15, ze dne 18. 9. 2018, č. j. 6 As 211/2018-35, bod 28 a ze dne 13. 1. 2023, č. j. 1 As 283/2021-34, bod 27).

26. V nyní posuzovaném případě krajský soud z výše prezentovaných závěrů vycházel a územní plán shledal v části týkající se pozemku ve vlastnictví navrhovatele nepřezkoumatelným. Odůvodnil to tím, že stěžovatel v rozhodnutí o námitkách dostatečně nevysvětlil důvody přijatého řešení tak, aby vzhledem k obsahu navrhovatelových námitek bylo možno přezkoumat proporcionalitu přijatého řešení. S posouzením krajského soudu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.

27. Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že napadený rozsudek není nepřezkoumatelný. Stěžovatelova námitka, jíž v závěru kasační stížnosti zpochybnil přezkoumatelnost napadeného rozsudku, není důvodná. Krajský soud přehledně a srozumitelně uvedl, jaké konkrétní části odůvodnění rozhodnutí o námitkách považuje za nepřezkoumatelné (odůvodnění k námitkám č. 1, 5, 6 a 7) a své hodnocení řádně zdůvodnil. Podrobně popsal, v čem přesně nedostatečnost odůvodnění spatřuje. Nedostatečnému odůvodnění rozhodnutí o námitce č. 1 se podrobně a zcela konkrétně věnoval v bodě 36 napadeného rozsudku; nedostatečnosti odůvodnění ve vztahu k námitce č. 5 v bodě 40 rozsudku; ve vztahu k námitce č. 6 v bodě 41 rozsudku a ve vztahu k námitce č. 7 v bodě 43 napadeného rozsudku. Vypořádání ostatních navrhovatelových námitek (č. 2, 3, 4 a 8) krajský soud vadným neshledal, proto k nim v tomto ohledu blíže neargumentoval.

28. Namítá-li stěžovatel, že mu z napadeného rozsudku není zřejmé, v jakém standardu by se mělo vypořádání jednotlivých námitek při pořizování územního plánu zpracovávat, nelze dát na tuto otázku univerzální odpověď platnou pro všechny možné budoucí případy. Jak totiž bylo uvedeno výše, potřebná míra podrobnosti odůvodnění rozhodnutí o námitkách se bude vždy odvíjet od obsahu a kvality námitek, přičemž musí být věcně vypořádána jejich podstata tak, aby bylo možno vést úvahu o zákonnosti a přiměřenosti regulace. Dostatečnost odůvodnění rozhodnutí o námitkách tak soudy posuzují v každém jednotlivém případě podle konkrétních okolností.

29. Stěžovatel se mýlí v tom, že po něm krajský soud požaduje reagovat na každý jednotlivý argument obsažený v námitkách. Stěžovateli nebyl vytýkán ani nedostatečný rozsah vypořádání námitek (ve smyslu počtu odstavců, či stran), ani to, že by členění odůvodnění rozhodnutí o námitkách mělo či muselo odpovídat každému jednotlivému argumentu navrhovatele (argumentaci lze logicky seskupovat a přeskupovat, opakované argumenty vypořádat jedenkrát apod.). V daném případě je stěžovateli důvodně vytýkána celková obsahová nedostatečnost odůvodnění, neboť se materiálně nevypořádal s podstatnou částí stěžejních navrhovatelových námitek. Napadený rozsudek tak není v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2009, 9 Afs 70/2008-130, na který stěžovatel odkazuje a který navíc potvrzuje požadavek vypořádat se se všemi základními námitkami tak, aby žádná nezůstala bez náležité odpovědi (byť odpověď na některé dílčí námitky může být obsažena v odpovědi na námitky základní).

30. V nyní souzené věci stěžovatel nevypořádal právě základ vznesených námitek, resp. jejich podstatu, která spočívala v nesouhlasu navrhovatele s vymezením plochy krajinné zeleně na pozemku v jeho vlastnictví a v požadavku na zachování kontinuity s předchozí územně plánovací dokumentací, tedy začlenění pozemku do sousední plochy „rekreace jiná“ (RX), obdobně jako tomu bylo dle územního plánu z roku 1994. Pro případ nemožnosti vyhovět námitce v plném rozsahu navrhovatel požadoval ponechat pozemek v rekreační ploše alespoň v jeho části (pozemek má tvar širšího pásu o délce více než 100 m a je orientován jihozápadním směrem od významného krajinného prvku i biocentra). Toto jádro je podrobně popsáno v námitce č. 1, která dále shrnuje a předznamenává podpůrnou argumentaci rozpracovanou v dalších jednotlivě číslovaných námitkách.

31. Podpůrná argumentace navrhovatele pak spočívala zejména v tom, že zachování rekreační funkce pozemku předpokládala i územní studie Rekreační oblast Přehrada (2013); pozemek navrhovatele přímo nenavazuje na významný krajinný prvek, nýbrž je „odcloněn“ pozemkem ve vlastnictví odpůrce (pozemek navrhovatele není ani součástí biocentra, k němuž přiléhá toliko svojí užší stranou); jiné navrhovatelem konkrétně vyjmenované pozemky v okolí byly naopak oproti dřívější regulaci do rekreačních ploch nově zařazeny, ačkoli se nalézají v bezprostřední blízkosti biocenter, biokoridorů či významných krajinných prvků. Navrhovatel podpůrně argumentoval také dalšími námitkami, které však krajský soud neshledal relevantními, resp. akceptoval jejich dílčí vypořádání stěžovatelem (např. požadavek na zahrnutí pozemku do zastavěného území, nedostatečná podpora zahrádkářské činnosti, chybná aplikace starého stavebního zákona).

32. V reakci na shrnuté a poměrně podrobné námitky se však navrhovateli dostalo od stěžovatele pouze ujištění o odborném zvolení nejlepšího možného řešení a obecného výkladu o nezbytnosti ochrany přírodních a krajinných hodnot, nutnosti chránit blízké lokální biocentrum územního systému ekologické stability, jakož i významný krajinný prvek, přičemž z odůvodnění lze seznat obecný záměr stěžovatele rozšiřovat plochy krajinné zeleně. Konkrétní úvaha ve vztahu k pozemku ve vlastnictví navrhovatele však zcela absentuje. Odůvodnění se omezuje toliko na nepravdivou informaci, že tento pozemek bezprostředně navazuje na významný krajinný prvek, aniž by zohlednilo existenci poměrně rozsáhlého mezujícího pozemku parc. č. XB ve vlastnictví stěžovatele; a dále na informace, že přímo na pozemku navrhovatele není lokální biocentrum vymezeno a že nejde o zastavěný pozemek, a na vysvětlení, že tento pozemek byl zařazen do stabilizované plochy krajinné zeleně z důvodu tzv. inkorporace, byť na něm tato zeleň dosud stabilizována není.

33. Nejvyšší správní soud tak ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách dostatečně (přezkoumatelně) a přiléhavě nereaguje na podstatu navrhovatelových námitek. Z rozhodnutí tak nelze seznat, zda byl zásah do právní sféry navrhovatele učiněn pouze v nezbytně nutné míře, nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k rozumně zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle, což jsou hlediska či parametry, které jsou povinny při úvaze o přiměřenosti regulace brát v potaz nejen soudy, ale i pořizovatel územního plánu a obec.

34. Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách (a to ani v kontextu odůvodnění celého opatření obecné povahy) ovšem není zřejmé, proč musí plocha krajinné zeleně zasahovat až na pozemek navrhovatele, resp. proč musí být tento pozemek v uvedené ploše zařazen celý, přestože na nedaleký významný krajinný prvek bezprostředně nenavazuje. Nedostatečnost odůvodnění v tomto ohledu podtrhuje také skutečnost, že oproti územnímu plánu z roku 1994 došlo ke stanovení přísnější regulace v možném funkčním využití pozemku, s nímž navrhovatel jako jeho vlastník nesouhlasí, jakož i skutečnost, že územní studie z roku 2013 se zachováním rekreačních ploch umožňujících rozvoj zahrádek k rekreačním účelům počítala.

35. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách také naprosto nedostatečně reaguje na namítané nepřípustné rozlišování (diskriminaci), které navrhovatel spatřuje v tom, že zatímco jeho pozemek byl územním plánem oproti dřívějšímu stavu z rekreačních ploch vyňat, jiné pozemky v okolí byly naopak do rekreačních ploch nově zařazeny, ačkoli se rovněž nalézají v bezprostřední blízkosti významných krajinných prvků nebo biocenter. Nejvyšší správní soud uvádí, že řádné vypořádání této námitky není možné učinit bez alespoň stručného vyjádření pořizovatele k jednotlivým namítaným pozemkům. Obecné proklamace o odlišných prostorových vztazích a územních souvislostech nejsou dostačující, odůvodnění postrádá jejich aplikaci na tento konkrétní případ. Krajský soud v této souvislosti také přiléhavě upozornil na vnitřní nekoherenci učiněných obecných proklamací: ve vztahu k navrhovatelově pozemku je odkazováno na ochranu zemědělského půdního fondu a potřebu rozšiřování zeleně, zatímco u navrhovatelem označených jiných pozemků v blízkém okolí je odkazováno na potřebu rozšiřování rekreační funkce pozemků v okolí Brněnské přehrady (kde se navrhovatelův pozemek taktéž nachází).

36. Stěžovatel se mýlí v tom, že navrhovatel byl povinen prokazovat relevantní shodu (resp. podobnost) jím označených pozemků s pozemkem vlastním. Byl to naopak pořizovatel územního plánu, kdo měl jako odborný úřad územního plánování v reakci na konkrétní navrhovatelovy námitky vysvětlit, že jím označené pozemky nejsou srovnatelné a z jakých konkrétních důvodů.

37. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách potvrzuje také skutečnost, že stěžovatel popírá možný zásah dotčené regulace do právní sféry navrhovatele s odůvodněním, že zařazením pozemku do plochy krajinné zeleně nedošlo k odnětí existujícího stavebního práva. Stěžovatel v této souvislosti zopakoval, že navrhovatelův pozemek nebyl a není pozemkem stavebním. Ani v odůvodnění rozhodnutí o námitkách, ani v soudním řízení však stěžovatel popsaný závěr dostatečně nevysvětlil, přestože ze závazného stanoviska Magistrátu města Brna ze dne 10. 1. 2024, č. j. MMB/0520453/2023, vyplývá opak. V něm se uvádí, že podle územního plánu z roku 1994 byl pozemek sice součástí nestavební volné funkční plochy pro individuální rekreaci, novostavby objektů pro tento účel však byly za určitých podmínek přípustné (str. 6 závazného stanoviska). Stěží lze tedy považovat za přezkoumatelnou stěžovatelovu úvahu o přiměřenosti zásahu územně plánovací regulace do práv navrhovatele, nebyla-li vyjasněna ani základní otázka, zda a jak přijatá regulace omezila navrhovatelovo vlastnické právo oproti regulaci předchozí.

38. Ke kasačním námitkám, jejichž vypořádání nebylo zcela „pokryto“ výše podaným výkladem, pak Nejvyšší správní soud připojuje následující hodnocení.

39. Namítá-li stěžovatel, že nebyl povinen odůvodňovat funkční zařazení ve vztahu k jednotlivým pozemkům, neboť postačuje zřetelně vyjevit koncepční východisko z hlediska širších územních souvislostí, nelze s tímto přístupem souhlasit. Z judikatury uvedené výše naopak vyplývá, že začlenění jednotlivých pozemků do určité plochy nemusí být konkrétně odůvodněno, to však platí toliko pro obecnou část odůvodnění celého územního plánu. V případě vznesení konkrétních námitek je naopak povinností pořizovatele na ně adekvátně reagovat a zařazení (či nezařazení) pozemku do určité funkční plochy odůvodnit (výše odkazovaný rozsudek č. j. 6 As 103/2023-57, body 21 až 24 a v nich citovaná judikatura).

40. Nejvyšší správní soud přitom v obecné rovině nezpochybňuje a nepolemizuje s názorem stěžovatele, že vymezení ploch zeleně je obecně žádoucí (včetně jejich možného vymezení i na soukromých pozemcích) a že se jedná o legitimní užití nástrojů územního plánování. To však nic nemění na potřebě konkrétního odůvodnění a vypořádání vznesených námitek, jak bylo popsáno výše.

41. Pokud stěžovatel znovu i v kasační stížnosti opakuje, že územní studie není závazným podkladem pro schvalování územního plánu a není stanovena povinnost jejího bezvýhradného převzetí, Nejvyšší správní soud uvádí, že argumentace územní studií byla ze strany krajského soudu toliko podpůrná, a sice v tom smyslu, že měla upozornit na zvýšenou potřebu konkrétního odůvodnění výsledné podoby územního plánu a důvodů odchýlení se od územní studie v situaci, kdy změnou v konkrétním případě mohlo dojít k zásahu do právní sféry navrhovatele.

42. Nejvyšší správní soud nicméně přistoupil ke korekci jednoho z dílčích závěrů vyslovených krajským soudem v napadeném rozsudku. Na rozdíl od krajského soudu považuje Nejvyšší správní soud za dostatečné vysvětlení důvodů, proč byl pozemek navrhovatele označen jako součást stabilizované plochy, ačkoli je jeho aktuální využití jiné. Z odůvodnění k námitce č. 6 má Nejvyšší správní soud za seznatelné, že je tomu tak z toho důvodu, že sám o sobě by pozemek tvořil podměrečnou plochu „rozvojové plochy“, a proto byl s ohledem na měřítko územního plánu inkorporován do plochy stabilizované. Tuto část odůvodnění nelze považovat za nepřezkoumatelnou, jak uvedl krajský soud. Popsaná korekce však nemá sama o sobě žádný vliv na závěr o nedostatečnosti důvodů rozhodnutí o námitkách jako celku.

43. Závěrem Nejvyšší správní soud doplňuje, že krajský soud nepřekročil meze soudního přezkumu, jak namítá stěžovatel, naopak při něm správně hodnotil, zda stěžovatel rozhodnutí o námitkách řádně a dostatečně odůvodnil. Krajský soud tím nenahrazoval odbornou úvahu pořizovatele; míra podrobnosti a individualizace odůvodnění ve vztahu k jednotlivým pozemkům dotčených osob a posouzení dostatečnosti tohoto odůvodnění není výhradní doménou pořizovatele či stěžovatele, nýbrž zcela nepochybně je předmětem soudního přezkumu napadeného opatření obecné povahy.

44. Závěry krajského soudu pak v žádném případě nezpochybňují urbanistickou vhodnost zvoleného řešení, jak nepřípadně stěžovatel namítá v kasační stížnosti. Krajský soud se zabýval toliko otázkou dostatečnosti stěžovatelovy argumentace v rozhodnutí o námitkách. Nejvyšší správní soud (stejně jako krajský soud) nepředjímá, jaká budoucí regulace území má být v daném případě zvolena či upřednostněna (po poměření zásahu do právní sféry navrhovatele ve vztahu k prosazovaným veřejným zájmům). Úvahy, které budou v tomto ohledu činěny, je však odpůrce povinen přezkoumatelně promítnout do odůvodnění rozhodnutí o námitkách.

IV. Závěr a náklady řízení

45. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.

46. O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Odpůrce (stěžovatel) neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Náhrada nákladů řízení by náležela úspěšnému navrhovateli. Tomu však v řízení nevznikly náklady v souvislosti s úkonem, který v řízení učinil (vyjádření ke kasační stížnosti). Paušální náhradu hotových výdajů nelze ve správním soudnictví přiznat účastníkovi, který není v soudním řízení zastoupen advokátem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 As 135/2015-79, č. 3344/2016 Sb. NSS, body 18 až 21). Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že se navrhovateli náhrada nákladů nepřiznává. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 5. srpna 2026 Mgr. Ing. Veronika Juřičková předsedkyně senátu