6 As 86/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Veroniky Juřičkové a soudců Štěpána Výborného a Filipa Dienstbiera v právní věci navrhovatelky: České dráhy, a.s., sídlem Nábřeží L. Svobody 1222/12, Praha 1, zastoupená JUDr. Janem Nemanským, Ph.D., advokátem, sídlem Těšnov 1059/1, Praha 1, proti odpůrci: statutární město Brno, sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno, zastoupený Mgr. Pavlem Riškem, advokátem, sídlem Jakubská 156/2, Brno, za účasti: I) Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, sídlem Körnerova 219/2, Brno, II) Ochránci Brněnské přehrady a okolí, z.s., sídlem Laštůvkova 729/25, Brno, III) Občané za ochranu kvality bydlení v Brně-Bosonohách z.s., sídlem Pražská 469/29, Brno, proti opatření obecné povahy č. 1/2025 - Územního plánu města Brna, schváleného Zastupitelstvem města Brna pod č. Z9/22 dne 10. 12. 2024, v částech a) textové a grafické části vymezení plochy ZU (zeleň všeobecná) na pozemcích v lokalitách Grand a Nádražní ulice: parc. č. XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG, XH, XI, XJ, XK, XL, XM, XN, XO, XP, XQ, XR, XS, XT, XU, XV, XW, XX, XY, XZ, XAA, XAB, XAC, XAD, XAE, vše v k. ú. M.B.; b) textové a grafické části vymezení plochy ZU (zeleň všeobecná) na pozemcích v lokalitě Uhelné nádraží: parc. č. XAF, XAG, XAH, XAI, XAJ, XAK, XAL, XAM, XAN, XAO, XAP, XAQ, XAR, XAS, XAT, XAU, XAV, XAW, XAX, XAY, XAZ, XAAA, XAAB, XAAC, XAAD, XAAE, XAAF, XAAG, XAAH, vše v k. ú. S.B.; c) textové a grafické části vymezení plochy OV (veřejná vybavenost) na budově č. p. X a na příslušných pozemcích, na kterých budova stojí, a to parc. č. XAAI a XAAJ, k. ú. M.B.; d) textové a grafické části vymezení plochy DU (doprava všeobecná) na pozemcích parc. č. XAAK a parc. č. XAAL, v k. ú. M; e) textové části v kapitole 6.3. 2. 13 Doprava všeobecná (DU) Závazné textové části v rozsahu úpravy přípustného a podmíněně přípustného využití; f) textové části v kapitole 6.3. 2. 13 Doprava všeobecná (DU) Závazné textové části v rozsahu, v němž nevymezuje (resp. neumožňuje výslovně posoudit) přípustnost zařízení pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů jako staveb technické infrastruktury sloužících dopravní infrastruktuře, o kasačních stížnostech navrhovatelky a odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 3. 2026, č. j. 67 A 14/2025 - 425, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost navrhovatelky s e z a m í t á .

II. Navrhovatelka n e m á právo na náhradu nákladů řízení o své kasační stížnosti.

III. Odpůrci s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti navrhovatelky.

IV. Kasační stížnost odpůrce s e z a m í t á .

V. Odpůrce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o své kasační stížnosti.

VI. Odpůrce j e p o v i n e n zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení o své kasační stížnosti ve výši 6 135 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce navrhovatelky JUDr. Jana Nemanského, Ph.D., advokáta.

VII. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Navrhovatelka se u krajského soudu domáhala zrušení shora uvedených částí opatření obecné povahy č. 1/2025 – Územního plánu města Brna, které schválilo zastupitelstvo odpůrce na svém zasedání č. Z9/22 dne 10. 12. 2024 (dále jen „územní plán“). Poukazovala na zásadní vady územního plánu, jeho vnitřní rozpornost, nepřezkoumatelnost a diskriminační povahu. Územní plán podle ní bezdůvodně „konzervuje“ její pozemky a snižuje jejich zastavitelnost ve prospěch jiných obdobných pozemků ve vlastnictví odpůrce, případně s odpůrcem majetkově propojených osob. Konkrétně navrhovatelka zpochybnila překryv zastavěného území plochou zeleně všeobecné (ZÚ) v lokalitě Grand, Nádražní ulice a Uhelné nádraží. V lokalitě Výpravní budova brojila proti ponechání plochy v režimu občanského vybavení veřejného (OV) namísto požadovaného zařazení do plochy pro občanské vybavení komerční (OK). V lokalitách Maloměřice Jih a Maloměřice sever napadla zařazení svých pozemků do plochy dopravy všeobecné (DU), místo toho usilovala o rozšíření stabilizované plochy výroby.

2. Krajský soud výrokem II shora označeného rozsudku napadený územní plán zrušil v textové a grafické části vymezení plochy dopravy všeobecné (DU) na pozemku parc. č. XAAM v k. ú. M (lokalita M ). Považoval totiž rozhodnutí odpůrce o námitkách navrhovatelky ve vztahu k tomuto pozemku za nepřezkoumatelné.

3. Výrokem III rozsudku krajský soud návrh ve zbylé části zamítl. Upozornil na specifikum věci spočívající v tom, že navrhovatelka napadá řešení zvolené pro území v samém centru města Brna, v okolí jeho původního hradebního opevnění. Jakékoliv budoucí využití daného území, které je nyní z podstatné části využíváno v souvislosti s železniční a autobusovou dopravou, je podmíněno tím, že nejprve dojde k přesunu stávajícího železničního nádraží. Tento doposud nerealizovaný dlouhodobý záměr, spolu se stávajícím využitím území, je tedy tou nejpodstatnější skutečností, která prozatím dané území slovy navrhovatelky „blokuje“. Řešení zvolené napadeným územním plánem ve své podstatě kopíruje původní územní plán, liší se pouze v zanedbatelných částech, které krajský soud podrobněji rozebral v rámci vypořádání námitek týkajících se jednotlivých lokalit. Cílem napadené regulace, vyjádřeným v textu i odůvodnění územního plánu (a vypořádání námitek), je výstavba městského ringu (jedná se o tzv. brněnský ring), zprostupnění území a vytvoření odpovídající veřejné vybavenosti. Podle krajského soudu není územní plán nepřezkoumatelný či neproporcionální jen z toho důvodu, že neobsahuje podrobnější parametry tzv. brněnského ringu jako jeho šířku a rozsah, etapizaci atd. Z hlediska proporcionality územního plánu je podstatné, že přijatá regulace není prostým „zeleným pásem“. Podmíněně předpokládá určité další využití území za předpokladu udržení funkčnosti celku městské zeleně. Prostřednictvím institutu integrovaných jevů umožňuje nadále využívat (případně transformovat) stávající stavby a zařízení.

II. Kasační stížnost navrhovatelky

4. Navrhovatelka podává kasační stížnost proti výrokům III (kterým krajský soud její návrh ve značné části zamítl) a IV (jímž krajský soud rozhodl, že nemá právo na náhradu nákladů řízení) rozsudku krajského soudu. Jádrem navrhovatelčiny argumentace je nesouhlas se zařazením jejích pozemků do ploch zeleně, tj. do nezastavitelných pozemků. Navrhovatelka považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný pro nedostatečné odůvodnění a rovněž za nezákonný. Krajský soud přezkoumal územní plán toliko obecně. Zabýval se sice hodnocením jednotlivých lokalit, nereflektoval však, že je nutno zkoumat i celkové dopady napadeného územního plánu do jejích práv.

5. Svou kasační stížnost navrhovatelka rozdělila do následujících částí: i) diskriminace, ii) nepřezkoumatelnost územního plánu, iii) nezákonnost a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, iv) další námitky proti napadenému rozsudku. II. a) Diskriminace navrhovatelky

6. Navrhovatelka nejprve namítá, že se krajský soud nedostatečně zabýval otázkou diskriminace, resp. odlišného zacházení s pozemky vlastněnými obcí a s pozemky vlastněnými navrhovatelkou. Územní plán na jednu stranu uvádí, že zamýšlený pás zeleně musí být kontinuální a bez přerušení, na druhou stranu však k významnému přerušení tohoto pásu dochází, ovšem vždy ve prospěch pozemků vlastněných obcí nebo propojenými subjekty (s těmito pozemky bylo zacházeno jako s pozemky preferovanými), a to i na místech, kde doposud žádné stavby nestojí. Konkrétně pak stěžovatelka namítá, že soud nijak neřešil rozpor v postojích odpůrce, který na jednu stranu uvedl, že vymezení stavební plochy (OV.K4) v lokalitě MB-3 bylo vynuceno respektováním existujícího stavebního povolení, zatímco dne 9. 1. 2026 vyhlásil „Zadání urbanisticko-architektonické jednofázové užší projektové soutěže o návrh nové budovy Magistrátu města Brna“. Nemůže tak obstát jeho tvrzení o nevyhnutelnosti přerušení zeleného pásu v této lokalitě. Navrhovatelka také s odkazem na urbanistický výkres napadeného územního plánu upozorňuje na absurditu vyjádření odpůrce, že pozemky parc. č. XAAN a XAAO v k. ú. M.B. netvoří přirozenou trasu kontinuálního zeleného pásu. Odpůrce zcela ignoroval veškeré snahy navrhovatelky k „vyvážení“ zájmů vlastníků pozemků při přijímání územního plánu, resp. k nalezení kompromisního řešení. Ve skutečnosti došlo k nesystémovému přenosu „břemene“ za městskou zeleň právě na navrhovatelku.

7. Navrhovatelka nesouhlasí s argumentem soudu (viz bod 70 napadeného rozsudku), že zásah do jejích práv je vyvážen podmíněně přípustným využitím daných lokalit, či integrací odlišných jevů v území. Tyto instituty nepřipouští plnohodnotné využití transformačního potenciálu pozemků, který chtěla navrhovatelka využít k rozvoji daného území, včetně stavebních projektů.

8. Rozdíly v přístupu odpůrce k pozemkům v jeho vlastnictví a k pozemkům navrhovatelky nelze přejít ani konstatováním soudu, že jediným akcionářem navrhovatelky je stát, pročež není důvod přistupovat k Realitní společnosti města Brna a.s. odlišně (bod 75 rozsudku). Navrhovatelka upozorňuje, že ingerence státu (jakožto akcionáře navrhovatelky) je oproti možnostem ingerence obce (jakožto akcionáře Realitní společnosti města Brna a.s.) do procesu vydávání územního plánu neporovnatelná. II. b) Nepřezkoumatelnost územního plánu

9. Další část navrhovatelčiny kasační argumentace je zaměřena na nepřezkoumatelnost (nedostatečnost odůvodnění) územního plánu. Nutnost náležitého odůvodnění ve vztahu k posuzovaným pozemkům vyplývá zejména z toho, že se jedná o pozemky s významným rozvojovým potenciálem, jde o nový územní plán, nikoliv jen jeho změnu, a části pozemků byly „transformovány“ z pozemků zastavitelných na pozemky nezastavitelné. Nepřezkoumatelnost územního plánu dle navrhovatelky nespočívá pouze v tom, že neobsahovalo konkrétní parametry tzv. brněnského ringu, jak uvádí krajský soud (bod 52 rozsudku), ale zejména v tom, že v závazné výrokové části územního plánu ani v jeho odůvodnění není tzv. brněnský ring podrobněji řešen. Nejsou zde specifikovány konkrétní principy a požadavky pro naplnění tohoto záměru. S uvedenou problematikou se však krajský soud vypořádal velmi povrchně. Citoval části územního plánu, které však neuvádí o tzv. brněnském ringu, coby jedné z nejvýznamnějších koncepcí, nic konkrétního.

10. Odůvodnění napadeného územního plánu dále nesplňuje náležitosti testu proporcionality. Z citací územního plánu uvedených v napadeném rozsudku sice plyne možnost umístění staveb v dané lokalitě, reálně však odpůrce toliko paušálně „překryl“ pozemky plochami zeleně, aniž by dal skutečný prostor k přeměně daných lokalit a umožnil navrhovatelce podpořit zamýšlený rozvoj oblasti. V rámci základních koncepcí rozvoje města zmiňuje územní plán tzv. brněnský ring toliko v rámci urbanistických hodnot (kap. 2 závazné textové části napadeného územního plánu). Krajský soud se souvisejícími námitkami odmítl zabývat, přestože sám přiznal, že tato vize nemá ve všech aspektech konkrétní povahu. Lze tak stěží přijmout fakt, že zásah do práv navrhovatelky je legitimní a nezbytný k dosažení požadovaného cíle.

11. Z územního plánu též není zřejmé, proč se odpůrce soustředil toliko na jedinou územní studii pro dané území, resp. proč byla tato územní studie lepší než navrhovatelkou poukazovaná studie „Budoucnost centra města Brna ve variantě přestavby železničního uzlu Brno – řeka“. II. c) Nezákonnost a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu

12. Navrhovatelka namítá nezákonnost a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Vyzdvihuje, že krajský soud zaměnil zdrženlivost při přezkumu územního plánu za faktickou rezignaci na přezkum nezbytnosti, šetrnosti a nediskriminační povahy zásahů do práv navrhovatelky. Nelze uzavřít, že zásah je proporcionální jen proto, že obdobná regulace již v území existovala. Vzájemně si odporují teze napadeného rozsudku, že dané lokality jsou značně ovlivněny plánovaným přesunem železniční dopravy mimo centrum města a že kontinuita územního plánování je také chráněnou hodnotou. Navrhovatelka uznává, že odsun železniční dopravy je dlouhodobým cílem. Dojde tak k uvolnění významných ploch v samotném centru města Brna, u kterých stěží dává smysl trvat na kontinuitě využitelnosti (tj. argumentu „jednou zeleň, navždy zeleň“), a to právě z důvodu jejich potenciálu. Nelze se spokojit s myšlenkou, že pozemky jsou fakticky blokovány již dnes (existencí železnice, resp. nádraží), a proto je v pořádku je blokovat i do budoucna. Právě relokace nádraží totiž zcela změní potenciál pozemků a vazby na okolí.

13. Řízení před krajským soudem bylo stiženo rovněž vadou dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., jelikož se krajský soud nedostatečně zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného územního plánu a jeho vady neodstranil ani v soudním řízení.

14. Navrhovatelka považuje za neudržitelný závěr krajského soudu, že se pro ni napadeným územním plánem „příliš nezměnilo“, resp. že dopad do jejích práv byl jen „zanedbatelný“. Většina jejích pozemků v centru Brna byla zařazena do ploch zeleně s odkazem na zcela nekonkrétní budoucí využití pozemků pro potřeby tzv. brněnského ringu. Navrhovatelčiny pozemky byly územním plánem devalvovány o více než 114 mil. Kč. Konkrétně jí ubyly v dotčených lokalitách plochy pro občanskou vybavenost (0,42 ha) a smíšené využití (0,28 ha), naopak byly rozšířeny plochy zeleně (0,53 ha) a plochy dopravy (0,24 ha). Dopady nelze označit za marginální, pokud se zastavitelnost pozemků snížila o téměř 1 500 m2 (a zároveň u obce, resp. propojených subjektů, došlo ke zvýšení zastavitelnosti o 13 480 m2). Potřeba zeleně v centru města se tak relativizuje na úkor práv navrhovatelky. K uvedenému znehodnocení navrhovatelčiných pozemků se napadený rozsudek nijak nevyjadřuje. To koresponduje s nedostatečným odůvodněním územního plánu. Tyto skutečnosti měl vzít odpůrce v potaz již při přijímání územního plánu v rámci testu proporcionality v užším smyslu. II. d) Další námitky proti napadenému rozsudku

15. Navrhovatelka upozorňuje na nekonzistentnost jednotlivých tvrzení odpůrce týkajících se lokality Grand uvedených v rozhodnutí o námitkách. Krajský soud se však namítanými rozpory nezabýval, naopak argumenty odpůrce převzal. Navrhovatelka uvádí, že případná částečná zastavitelnost jejích pozemků v této oblasti by maximálně redukovala požadovaný „zelený kontinuální pás“, nedošlo by však k jeho přerušení. Umístění záměru obce ve „špičce“ dané lokality přitom plánovanou pěší promenádu zcela přerušuje.

16. Odůvodnění napadeného rozsudku není správné/dostatečné ani v otázce odklonu od pokynů pro zpracování napadeného územního plánu v lokalitě Nádražní ulice. Uzavřel-li odpůrce, že v budoucnu může dojít ke změně územního plánu v této oblasti, uvrhá to navrhovatelku do stavu nejistoty, zda bude změna pozemků v dané lokalitě v budoucnu pravděpodobná či možná. Odpůrce měl posoudit, zda nebylo možno použít šetrnější nástroje jako etapizaci, podmíněnou zastavitelnost, regulační plán, územní rezervu nebo jiné vymezení, které by zachovalo veřejný zájem, ale méně zasahovalo do vlastnického práva navrhovatelky.

17. Navrhovatelka upozorňuje také na nekonzistentnost napadeného rozsudku. Krajský soud výrokem II část napadeného územního plánu zrušil s ohledem na závěr odpůrce, že v této lokalitě (Maloměřice sever) by změna územního plánu byla případně možná, což lze řešit v budoucnu změnou územního plánu. Navrhovatelka však upozorňuje, že ani v ostatních namítaných lokalitách není budoucí změna území vyloučena. Totéž platí i u Výpravní budovy, u níž není zřejmé, jakou konkrétní regulaci odpůrce pro tuto budovu po plánovaném odsunu nádraží skutečně zamýšlí (vedle toho v lokalitě Tr-2, která je rovněž řešena jako plocha veřejného vybavení, je již zřejmé, že bude určena k výstavbě základní školy). Regulace je proto nepřiměřeně přísná a nekoncepční.

18. Napadený rozsudek je nesprávný i v části týkající se lokality Maloměřice Jih. Odůvodnění územního plánu týkající se tohoto pozemku nereflektuje, že se na navazujících pozemcích nacházejí plochy výroby a otázka přístupu je pouhým technickým řešením. Odpůrce si navíc odporuje i ve vyjádření k návrhu na zrušení části územního plánu, pokud uvádí, že je pozemek využíván na individuální rekreaci. Pak je totiž jeho zařazení do plochy dopravy všeobecné v rozporu s jeho stávajícím využitím.

19. Navrhovatelka nesouhlasí s odůvodněním napadeného rozsudku ani v otázce obecných podmínek pro využití ploch pro dopravu. Nelze uzavřít, že by se navrhovatelka domáhala učinit z ploch plochy dopravní/výrobní. Snaží se pouze předejít svému nejasnému postavení v budoucnu, neusiluje o změnu funkčního vymezení dané plochy.

III. Kasační stížnost odpůrce

20. Odpůrce podává kasační stížnost proti výroku II napadeného rozsudku, kterým krajský soud zrušil část územního plánu ve vztahu k pozemku parc. č. XAAL v k. ú. M. Krajský soud podle odpůrce nesprávně hodnotil požadavky kladené na přezkoumatelnost vypořádání námitek v procesu pořizování územního plánu a odchýlil se od ustálené judikatury. Vypořádání námitek navrhovatelky posuzoval izolovaně, aniž by přihlédl k odůvodnění napadeného územního plánu jako celku.

21. Z rozhodnutí o námitkách je zcela prokazatelné a jasné, z jakých důvodů byl pozemek parc. č. XAAL zařazen do plochy dopravy všeobecné; jednalo se o nejvhodnější řešení. Oproti stávajícímu areálu Feropark je tento pozemek na jižní straně v rozdílné výškové úrovni o cca 5 m. Uprostřed pozemku je pro překonání velkých výškových rozdílů lávka přes nádraží Brno-Maloměřice, zajišťující jednak prostup územím do ulice Kulkovy, jednak zpřístupnění zázemí maloměřického nádraží schodištěm, včetně zajištění přístupu na nástupiště zastávky Brno-Maloměřice. Severní část pozemku přiléhá k areálu Cementárny Maloměřice a je na něm umístěno potrubní vedení. Stávající účelová komunikace podél západní strany pozemku je součástí areálu Cementárny Maloměřice a je oddělena oplocením, vedle kterého je přístupový chodník pro pěší a cyklisty ke zmiňované lávce. Na pozemku se tedy nachází několik druhů zařízení plnících více funkcí. Většina z nich však neodpovídá navrhovatelkou požadovanému využití – ploše výroby lehké (VL). Z hlediska funkčního využití byl tedy tento pozemek přiřazen k sousední rozsáhlé stabilizované ploše dopravy, která lépe odpovídá současnému využití území.

22. Podle odpůrce není úvaha o dílčí úpravě, která by byla řešena změnou územního plánu, projevem neurčitosti či nepřezkoumatelnosti vypořádání námitek. Je naopak projevem podstaty územního plánování, coby dynamického procesu v čase. Prověření změny využití by fakticky mohlo přicházet v úvahu pouze na jižní části pozemku parc. č. XAAL, a to pouze pro možnost rozšíření ploch stávajícího areálu společnosti Feropark, za předpokladu zrušení zeleně a odtěžení části terénu. Připojení této jižní části pozemku by pak bylo možné jen z účelové komunikace Cementáren Maloměřice. Tyto návrhy však nebyly v době projednání územního plánu prověřeny, ani takto navrhovatelkou předkládány.

23. Krajský soud dle odpůrce překročil meze soudního přezkumu opatření obecné povahy. Jeho úkolem není určovat, jak má být určité území využito. Odpůrce namítá také nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Krajský soud patřičně nevysvětluje, proč je vypořádání námitek navrhovatelky odpůrcem nedostatečné. IV. Vyjádření a replika IV. a) Vyjádření odpůrce ke kasační stížnosti navrhovatelky

24. Odpůrce považuje kasační stížnost navrhovatelky za nedůvodnou. Regulace přijatá územním plánem není nepřiměřená jen proto, že neobsahuje navrhovatelkou požadované parametry. Územní plánování je ze své podstaty dlouhodobé, a nelze tak požadovat, aby obsahovalo detailní realizační parametry.

25. V souvislosti s tvrzenou diskriminací navrhovatelka neprokázala ani nedoložila, že pozemky v jejím vlastnictví jsou urbanisticky nebo funkčně srovnatelné s těmi, na které opakovaně ve svých vyjádřeních odkazuje. Plochy veřejné vybavenosti se nacházejí nejen na pozemcích města Brna, ale i na pozemcích navrhovatelky. Zatímco v případě pozemků ve vlastnictví města je uvažováno s realizací veřejné stavby sloužící výkonu veřejné správy, navrhovatelka sleduje primárně soukromé ekonomické využití dotčených pozemků.

26. Odůvodnění územního plánu dle odpůrce naplňuje kritéria přezkoumatelnosti. Územní plán nemusí obsahovat detailní parametry konkrétních řešení, pokud z jeho textové a grafické části jednoznačně vyplývá koncepční záměr regulace, její účel a důvody, které vedly pořizovatele k přijetí daného řešení. Historické jádro tvoří Městskou památkovou rezervaci Brno, jak plyne z kap. 2 textové části výroku územního plánu. Jedná se o nejhodnotnější městské veřejné prostory, jejichž konkrétní podoba v rámci stanoveného funkčního využití bude hledána po uvolnění ploch železnice.

27. Odpůrce dále uvádí, že Územní studie Jižní čtvrť byla v souladu s § 30 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), vložena do evidence územně plánovací činnosti. V roce 2023 byla prověřena v souladu s § 30 odst. 6 stavebního zákona její aktuálnost a potvrzena možnost dalšího využití. Tím se odlišuje od ostatních studií, které tento účel a statut dle stavebního zákona nemají. Území okolo stávajícího železničního nádraží se v průběhu pořizování územního plánu vyvíjelo v souvislosti s rozhodováním samosprávy o poloze nádraží, v jehož rámci se pořizovala celá řada studií, jež se staly po rozhodnutí o poloze nádraží podkladem pro Územní studii Jižní čtvrť z roku 2021 (zpracovatel KAM). Zmiňovaná studie „Budoucnost centra města Brna ve variantě přestavby železničního uzlu Brno – řeka“ byla zpracována v roce 2016 pro účely rozhodnutí (potvrzení) samosprávy o poloze nádraží (přisunutá poloha tzv. “Petrov” a odsunutá poloha tzv. poloha “řeka”) v územním plánu města Brna.

28. Ani další námitky navrhovatelky nepovažoval odpůrce za důvodné s tím, že po územních plánech nelze požadovat, aby obsahovaly individuální podmínky nebo detailní řešení pro každý jednotlivý pozemek. IV. b) Vyjádření navrhovatelky ke kasační stížnosti odpůrce, replika

29. Navrhovatelka v reakci na kasační stížnost odpůrce zdůrazňuje, že v procesu přijímání územního plánu nebyla pasivní. K pozemku parc. č. XAAL v k. ú. M uplatnila námitku, v níž mimo jiné vysvětlila, proč požaduje změnu funkčního využití předmětného pozemku na plochu pro stabilizaci a rozvoj výroby. Odůvodnění odmítnutí námitky však nedosahuje požadované kvality. Řádné odůvodnění nepřináší ani samotný územní plán. Odpůrce nepřípustně doplňuje své odůvodnění novými argumenty až v kasační stížnosti.

30. V replice na vyjádření odpůrce k její kasační stížnosti navrhovatelka uvádí, že odpůrce cituje judikaturu v rozporu s jejím smyslem a skutečným obsahem. Navrhovatelka nesouhlasí s tvrzením odpůrce, že by namítala nezákonnost a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku toliko obecně, naopak má za to, že její argumentace je dostatečně konkrétní. Pokud jde o konkurenci územních studií, navrhovatelka uvádí, že jedna ze starších studií z roku 2016 vznikla za účelem prověření možností rozvoje území v souvislosti s otázkou umístění železničního nádraží. Ačkoliv novější Územní studie Jižní čtvrť z roku 2021 navázala na tento starší podklad, existuje zde zřejmý nesoulad, který měl odpůrce vysvětlit.

31. Z odpůrcovy argumentace týkající se historického zakotvení brněnského ringu podle navrhovatelky nijak nevyplývá, proč byly dotčené pozemky vymezeny nikoliv jako součást městské třídy v plnohodnotném urbanistickém smyslu, nýbrž jako plochy zeleně. Odpůrce doposud nevysvětlil, jakým způsobem by mělo na navrhovatelčiných pozemcích dojít k naplnění jím deklarovaného cíle – tedy, že budou využity jako plochy zeleně. Napadený územní plán může naopak tyto pozemky fakticky „zaplombovat“, což výrazně omezí možnosti rozvoje městotvorných funkcí podporujících urbanitu a městský charakter dané lokality. IV. c) Vyjádření osob zúčastněných na řízení

32. Osoby zúčastněné na řízení se ke kasačním stížnostem nevyjádřily.

V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

33. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v mezích kasačních stížností a z důvodů v nich uplatněných. Dospěl k závěru, že kasační stížnosti nejsou důvodné. VI. a) Kasační stížnost navrhovatelky

34. Nejprve je třeba uvést, že navrhovatelka sice rozdělila svou kasační stížnost do čtyř tematických okruhů, nicméně nosné námitky se prolínají celou kasační stížností. Nejvyšší správní soud pro větší přehlednost zvolil jinou strukturu jejich vypořádání. Nejprve se vyjadřuje k namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, ke které je případně povinen přihlédnout i z úřední povinnosti. Dále se zabývá námitkami směřujícími proti způsobu přezkumu územního plánu krajským soudem a otázkou přezkoumatelnosti samotného územního plánu. Poté se věnuje široce pojaté námitce diskriminačního přístupu odpůrce. Nakonec reaguje na kasační námitky směřující proti některým aspektům přijaté regulace v jednotlivých lokalitách a proti obecným podmínkám pro využití ploch pro dopravu, které navrhovatelka uvádí i v rámci „dalších námitek proti napadenému rozsudku“.

35. Nejvyšší správní soud rovněž předesílá, že některé kasační námitky mají spíše obecnější charakter. Jak přitom již v minulosti opakovaně zdůraznil (viz např. rozsudek ze dne 10. 6. 2026, č. j. 2 Afs 17/2026 - 30, bod 6 a v něm citovaná judikatura), míra precizace žalobních či stížních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se účastníku řízení u soudu dostane. Čím je žalobní či stížní bod obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není namístě, aby soud za účastníka řízení spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu nebo kasační stížnost podporují. Nejvyšší správní soud proto vypořádal některé kasační námitky navrhovatelky adekvátně míře jejich obecnosti.

36. V souvislosti s namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku pro nedostatečné odůvodnění Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se o objektivní překážku, která znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014 - 85). Podle ustálené judikatury je za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů pokládáno takové rozhodnutí krajského soudu, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě (resp. v návrhu) a proč žalobní (návrhové) námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (návrhu). Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS). Na druhou stranu však nelze povinnost soudu řádně odůvodnit rozhodnutí chápat tak, že musí být na každý argument strany podrobně reagováno (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1903/07, či ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. IV. ÚS 493/06). Podstatné je, aby se soud v rozhodnutí zabýval všemi stěžejními námitkami, což může v některých případech konzumovat i vypořádání dílčích a souvisejících námitek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).

37. Napadený rozsudek uvedená kritéria přezkoumatelnosti naplňuje. Krajský soud se dostatečně zabýval podstatou navrhovatelčiných námitek, vycházel z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, svou argumentaci řádně a logicky odůvodnil. Jeho závěry se opírají jak o podklady spisového materiálu, tak o relevantní právní úpravu. Z napadeného rozsudku je seznatelné, z jakých důvodů krajský soud považoval námitky navrhovatelky za nedůvodné a liché, resp. proč návrh na zrušení opatření obecné povahy v převažující části zamítl. Nereagoval-li krajský soud na některá dílčí tvrzení (jak namítá navrhovatelka v kasační stížnosti), nezpůsobuje to nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť z jeho odůvodnění jako celku je zřejmé, proč tato tvrzení považoval za bezpředmětná. Konkrétními námitkami nedostatečnosti odůvodnění napadeného rozsudku se Nejvyšší správní soud dále podrobněji zabývá v souvislosti s věcným vypořádáním jednotlivých sporných otázek.

38. Napadený rozsudek nepovažuje Nejvyšší správní soud ani za vnitřně rozporný (či nesrozumitelný), naopak shledává argumentaci krajského soudu konzistentní a logicky vystavěnou. Jednotlivým namítaným rozporům ve vyjádřeních krajského soudu se rovněž věnuje v rámci věcného vypořádání navrhovatelčiných námitek.

39. K věci samé považuje Nejvyšší správní soud za vhodné nejprve shrnout základní východiska týkající se soudního přezkumu územních plánů plynoucí z ustálené judikatury. Schvalování územně plánovací dokumentace patří do samostatné působnosti obce (kraje) a představuje nedílnou součást ústavně garantovaného práva na samosprávu (např. nálezy Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, či ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17). Pořízení územního plánu je komplikovaný proces, jehož výsledkem je určitý kompromis mezi různými veřejnými a soukromými zájmy v podmínkách konkrétní obce. Územně plánovací dokumentaci je třeba posuzovat v kontextu práva na samosprávu, které v sobě zahrnuje i právo obce (kraje) uspořádat své územní poměry podle vlastních potřeb. Správní soudy jsou při přezkumu územních plánů vázány zásadou zdrženlivosti spočívající v tom, že jim nepřísluší určovat, jakým konkrétním způsobem má být určité území využito, či zda je toto využití optimální (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 - 51, ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42, či ze dne 10. 6. 2021, č. j. 7 As 20/2021 - 72).

40. Úlohou soudů je tedy bránit jednotlivce před nezákonností a excesy v územním plánování, nikoliv územní plány dotvářet či věcně regulovat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, č. 1462/2008 Sb. NSS).

41. Přijetím územního plánu nicméně prakticky vždy dochází k určitému dotčení na vlastnickém právu soukromých osob či na výkonu dalších práv spjatých s těmito nemovitostmi – např. práva na podnikání, neboť vymezení určité plochy pro určitý účel s sebou nese nemožnost změnit využití nemovitosti pro jiný než územním plánem plánovaný účel. Úkolem soudu v rámci přezkumu zásahu do práv vlastníka pozemku je proto, za splnění dalších podmínek, zjistit, zda si pořizovatel územního plánu nepočínal zjevně svévolně či diskriminačně, zda úkoly a cíle, které prostřednictvím územního plánu naplňuje, jsou legitimní a zákonné, a zda se v případě omezení vlastnických práv jedná o omezení v nezbytně nutné míře, vedoucí rozumně k zamýšlenému cíli a je činěno nejšetrnějším možným způsobem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2020, č. j. 5 As 66/2019 - 41). Podstatou proporcionality omezení individuálních práv je tedy nalezení vyváženého kompromisu, sladění všech soukromých a veřejných zájmů v území, tj. harmonizaci poměrů (usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 48). Pro posouzení, zda zásah splňuje uvedená kritéria, je stěžejní obsah odůvodnění opatření obecné povahy, včetně odůvodnění rozhodnutí o námitkách.

42. Navrhovatelka krajskému soudu vytýká, že přezkoumal územní plán toliko obecně, nedostatečně se vypořádal s jeho tvrzenou nepřezkoumatelností a nezabýval se celkovými dopady napadeného územního plánu do jejích práv. Nejvyšší správní soud tato pochybení krajského soudu neshledal.

43. Nejvyšší správní soud považuje za podstatné nejprve zdůraznit (stejně jako to učinil i krajský soud) specifikum tohoto případu, tj. že navrhovatelka usiluje o zrušení části územního plánu týkající se převážně samotného centra města Brna, resp. pozemků nacházejících se na půdorysu jeho původního hradebního opevnění. Jako dlouhodobé koncepční řešení tohoto území prosazuje odpůrce realizaci tzv. brněnského ringu, tedy vytvoření zeleného prstence historického jádra města v podobě veřejných parků, v jejichž prostoru budou umístěny dominanty celoměstského významu. Budoucí využití tohoto území je však podmíněno plánovaným (doposud neuskutečněným) přesunem stávajícího železničního nádraží. V současnosti jsou navrhovatelčiny pozemky v tomto území využívány převážně v souvislosti s železniční a autobusovou dopravou. Ačkoliv navrhovatelka deklaruje, že v obecnosti nezpochybňuje plánovanou koncepci brněnského ringu, její představy o budoucím využití „potenciálu“ jejích pozemků se rozcházejí s regulací stanovenou územním plánem.

44. Navrhovatelka je přesvědčena, že územní plán je nepřezkoumatelný právě z důvodu, že neobsahuje dostatečné řešení konceptu brněnského ringu a nespecifikuje jeho konkrétní parametry. Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud se touto otázkou patřičně zabýval a správně uzavřel, že územní plán vymezuje záměr budoucí výstavby brněnského ringu dostatečným způsobem. Tento záměr zřetelně vyplývá z pasáží územního plánu (výroku i odůvodnění), které krajský soud citoval v napadeném rozsudku (viz body 53 až 56, na něž Nejvyšší správní soud v podrobnostech odkazuje). Konkrétně v textové části výroku (bod 2) je za jednu ze základních urbanistických hodnot považováno historické jádro města, vymezené městskou okružní třídou na půdoryse historického hradebního okruhu. Odůvodnění územního plánu v části Urbanistická koncepce pak jako zásadu urbanistické kompozice, kterou je třeba respektovat při koncepčním i podrobnějším utváření území, uvádí: zachovat kulturně historické principy, zejména u záměrů dotýkajících se historického jádra a jeho okolí. Např. na okružní třídě v případě dostaveb je možno umisťovat pouze stavby kulturní a správní celoměstského významu, nikoli stavby bytové a obchodní. Zástavba ringu je takto utvářena od jeho založení v polovině 19. století. Princip „zásadních městských“ staveb umístěných v zeleni na místě původních fortifikací je obdobný např. i na ringu ve Vídni (viz textová část odůvodnění územního plánu, bod 5.3.1.). Podobu brněnského ringu územní plán dále rozvíjí v odůvodnění týkajícím se jednotlivých lokalit, konkrétně rozvojové oblasti MB-1 Městský ring: Nádražní-Benešova, MB-3 Koliště-Benešova, SB-4 Nové sady a Tr-2 Nová čtvrť Trnitá.

45. Polohu parků, které mají být součástí zeleného prstence historického jádra, specifikuje rovněž Územní studie Jižní čtvrť, na kterou územní plán odkazuje (tu krajský soud cituje v bodě 57 napadeného rozsudku). Studie vymezuje dvě významné plochy parků. První v místě stávajícího hlavního nádraží, který má zajistit propojení městského parkového okruhu mezi budovou magistrátu na Benešově ulici a Denisovými sady. Budoucí park by měl reagovat na prostorové a funkční uspořádání městského parkového okruhu, měl by řešit integraci a budoucí využití historické budovy hlavního nádraží. Druhou plochu parku představuje zelená radiála propojující městský parkový okruh s řekou Svratkou v místě stávajícího kolejiště podél ulice Uhelná. Podoba takto významných parků má být určena architektonicko-krajinářskou soutěží. Realizace obou parků je rovněž vázána na stavbu brněnského železničního uzlu. Dále odpůrce vysvětluje koncepci brněnského ringu a jeho podobu také v rozhodnutí o námitkách v reakci na nesouhlas navrhovatelky se zařazením jejích pozemků do ploch zeleně.

46. Na tomto místě Nejvyšší správní soud dodává, že neshledal pochybení odpůrce spočívající v tom, že v územním plánu vycházel ze studie Jižní čtvrť z roku 2021 a nikoliv z navrhovatelkou poukazované dřívější územní studie „Budoucnost centra města Brna ve variantě přestavby železničního uzlu Brno – řeka“ z roku 2016. Navrhovatelkou poukazovaná studie byla (spolu s dalšími územními studiemi) zpracována pro účely rozhodnutí samosprávy o poloze budoucího nádraží a stala se podkladem pro pozdější Územní studii Jižní čtvrť, která se logicky v některých otázkách od předchozích podkladových studií odchyluje. Nadto Nejvyšší správní soud dodává, že územní studie byla (dle aplikované právní úpravy) neopominutelným podkladem při schvalování územního plánu toliko tehdy, byla-li ve smyslu § 185 odst. 4 stavebního zákona vložena do evidence územně plánovací činnosti. Navrhovatelka nezpochybňuje tvrzení odpůrce, že toto platí toliko pro studii Jižní čtvrť. Je tedy nabíledni, že odpůrce nepochybil, vycházel-li při schvalování územního plánu právě z této novější a podkladově evidované studie, aniž by se podrobněji vypořádal se studií „Budoucnost centra města Brna ve variantě přestavby železničního uzlu Brno – řeka“.

47. Z územního plánu tedy jednoznačně vyplývá účel a smysl záměru vybudování brněnského ringu i důvody, které odpůrce vedly k zařazení dotčených pozemků do ploch veřejné zeleně. Územní plán sice nespecifikuje konkrétní podobu budoucích parků ani přesný způsob využití některých pozemků nacházejících se v jejich území, to je však s ohledem na specifika posuzované věci, kterými je dlouhodobost záměru a jeho návaznost na odsun železničního nádraží a podobu železničního uzlu, pochopitelné a akceptovatelné. Krajský soud zcela správně připustil, že konkrétní využití jednotlivých pozemků v prostoru budoucích parků bude předmětem podrobnějšího zkoumání a zpřesňování v návaznosti na uvolnění území od železničního provozu. Územní plán tak nelze považovat za nepřezkoumatelný či neproporcionální z důvodu, že neobsahuje konkrétní řešení brněnského ringu. Ostatně, jak zmiňuje odpůrce, územní plán je koncepčním nástrojem územního plánování, jehož primárním účelem je stanovení základní urbanistické koncepce a dlouhodobého rozvoje území (viz § 43 odst. 1 stavebního zákona). Nejedná se proto o dokument realizační povahy, v němž by bylo nutno konkrétně řešit jednotlivé záměry.

48. Pozastavuje-li se navrhovatelka nad tím, proč územní plán upřednostnil v oblasti brněnského ringu zeleň namísto dalších městotvorných funkcí, Nejvyšší správní soud připomíná, že není úkolem soudu, aby zvažoval, zda v daném případě nebylo vhodnější jiné řešení území. Soud naopak musí postupovat při přezkumu územního plánu zdrženlivě.

49. Jak již bylo zmíněno výše, v procesu územního plánování dochází k vážení řady různých (často odlišných nebo dokonce protichůdných) soukromých (individuálních či skupinových) i veřejných zájmů. Výsledkem musí logicky být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými, to však při zachování právem předvídané proporcionality takového postupu a ochrany základních práv jeho adresátů před svévolnými a excesivními zásahy.

50. V nynějším případě se střetává na jedné straně veřejný zájem na vymezení ploch veřejné zeleně za účelem vybudování brněnského ringu, jehož realizaci Nejvyšší správní soud považuje za odůvodněný a legitimní zájem odpůrce, a na druhé straně soukromý -primárně ekonomický - zájem navrhovatelky. Ta ve svém návrhu specifikovala, že jejím soukromým zájmem je (z pozice vlastníka pozemků a z pozice řádného hospodáře) usilovat o maximální zhodnocení svých pozemků. Proto se také v rámci přijímání územního plánu snažila o optimalizaci budoucího způsobu a míry využití pozemků. Primárně jí šlo o maximalizaci zastoupení ploch s možností komerčního využití a redukci, případně úplnou eliminaci, ploch veřejné vybavenosti.

51. Jakkoliv lze pochopit, že navrhovatelka měla se svými pozemky určitý investiční záměr, zároveň je třeba připomenout ustálenou judikaturu, podle níž neexistuje veřejné subjektivní právo jednotlivce (vlastníka) na zařazení jeho pozemků do zastavitelného území. Skutečnost, že se v územním plánu nezmění účelové určení pozemku tak, aby na něm mohla proběhnout výstavba podle představ vlastníka pozemku, resp. že vlastníkovi pozemku není umožněno uskutečnit jeho investiční záměr, nemůže být kvalifikována jako nezákonnost (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2020, č. j. 2 As 317/2018 - 35). Jinými slovy, vlastník pozemků nemá právo na to, aby byl jeho pozemek zařazen do určité funkce. Územní plán logicky totiž nemusí (a ani mnohdy nemůže) všechny soukromé zájmy respektovat. Musí pouze sledovat vyvážení soukromých zájmů a zájmu veřejného. V posuzované věci lze seznat zřejmý veřejný zájem na vybudování městské okružní třídy s veřejnou zelení v centru města. Tento veřejný zájem promítnutý do koncepce vytvoření brněnského ringu dle Nejvyššího správního soudu může převážit nad soukromým zájmem navrhovatelky na budoucím komerčním využití jejích pozemků. Jak správně poznamenal krajský soud, potřeba koncepčního řešení daného území (nacházejícího se na půdorysu původního hradebního opevnění) je o to naléhavější, že se jedná o území v centru města Brna, coby druhého největšího města České republiky.

52. Krajský soud také správně posoudil otázku proporcionality napadeného územního plánu. Dostál přitom požadavkům ustálené judikatury, podle níž se soud v rámci přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem „věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahu); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu)“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 4 Ao 3/2010 - 54).

53. Navrhovatelce nelze přisvědčit, že by krajský soud založil posouzení proporcionality zásahu do jejích práv toliko na konstatování, že obdobná regulace v území již existovala. Krajský soud sice odkazoval na skutečnost, že kontinuita je v územním plánování chráněnou hodnotou. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že odpůrce v rozhodnutí o námitkách dostatečně vysvětlil zařazení pozemků navrhovatelky do ploch zeleně plánovaným vybudováním městského parkového okruhu. Toto odůvodnění je přitom zcela racionální a opodstatněné, přičemž spravedlivě sleduje legitimní cíl spočívající ve vytvoření zeleného prstence okolo historického jádra. Nejvyšší správní soud nepovažuje za nepřípadný ani odkaz na kontinuitu územního plánování. Vybudování brněnského ringu s městskými parky je totiž dlouhodobým záměrem předpokládaným již předchozím územním plánem, a není nelogické, že odpůrce i v nově přijatém územním plánu posuzované pozemky v plochách veřejné zeleně zanechal, resp. plochy zeleně pro tento účel rozšířil. Pro navrhovatelku nemohla být nová regulace jejích pozemků nacházejících se v centru města Brna nijak překvapivá či nepředvídatelná.

54. Nejvyšší správní soud shodně s krajským soudem uvádí, že zařazení navrhovatelčiných pozemků do ploch zeleně sice nepochybně vedlo k omezení jejích vlastnických práv, takový zásah byl však zcela legitimní a zároveň nezbytný k dosažení zamýšleného cíle (viz výše). Z hlediska minimalizace zásahu je dále podstatné, že přijatá regulace není prostým „zeleným pásem“, ale podmíněně předpokládá určité další využití území za předpokladu udržení funkčnosti celku městské zeleně (viz Podmínky využití ploch ZU – kap. 6.3. 2. 16 závazné textové části územního plánu). Za tímto účelem lze do dotčeného území umístit také stavby. Záměry a jejich změny jsou nicméně podmíněně přípustné za podmínky, že jimi nedojde k podstatnému narušení nebo znemožnění hlavního přípustného využití. Zároveň územní plán prostřednictvím integrovaných jevů respektuje stávající stavby a jejich využití (viz Obecné podmínky využití území, kap. 6.2 závazné textové části územního plánu). Územní plán tedy počítá s existencí stávajících budov na pozemcích „překrytých veřejnou zelení“ a umožňuje jejich další využití. Jinými slovy, navrhovatelce není plně znemožněno využívat „potenciál“ svých pozemků. Musí však respektovat hlavní přípustné využití ploch veřejné zeleně.

55. Navrhovatelka dále namítá, že se odpůrce nedostatečně zabýval celkovými dopady přijaté regulace do jejích práv, resp. celkovým snížením zastavitelnosti jejích pozemků. Namítá, že ke znehodnocení jejích pozemků se nijak nevyjádřil ani krajský soud.

56. Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud se dostatečně věnoval změnám funkčního využití pozemků navrhovatelky v rámci návrhových námitek týkajících se jednotlivých sporných lokalit. Dospěl přitom k závěru, že došlo spíše k menším změnám, které nepředstavovaly nepřiměřený zásah do navrhovatelčiných práv. Drtivou většinu námitek shledal nedůvodnými a regulaci území v jednotlivých lokalitách považoval za zákonnou a dostatečně odůvodněnou, tj. přezkoumatelnou (mimo odůvodnění vztahujícího se k pozemku parc. č. XAAL v k. ú. M). Rovněž odpůrce v rozhodnutí o námitkách uspokojivě vysvětlil, proč ke změnám způsobu využití pozemků došlo, a odůvodnil tak i určité snížení zastavitelnosti navrhovatelčiných pozemků. Za pochybení způsobující nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku (či samotného územního plánu) nelze považovat, že se krajský soud výslovně nevyjádřil ke konkrétně vyčíslenému znehodnocení navrhovatelčiných pozemků. Z odůvodnění rozsudku je totiž zřejmé, že krajský soud považoval zásah do práv navrhovatelky (spočívající v částečném úbytku zastavitelnosti jejích pozemků) za úměrný sledovanému cíli. Kritérium proporcionality v užším smyslu, kterého se navrhovatelka dovolává, tedy krajský soud zhodnotil a dospěl k důvodnému závěru, že nedošlo k jeho porušení.

57. Nejvyšší správní soud dále neshledává důvodnou námitku diskriminace. V prvé řadě uvádí, že krajský soud se namítaným diskriminačním přístupem odpůrce zcela adekvátně zabýval, a to v rámci námitek týkajících se jednotlivých sporných lokalit. Napadený rozsudek je v tomto ohledu nejen dostatečně odůvodněný (přezkoumatelný), ale rovněž věcně správný.

58. V podkapitole Lokalita Grand, konkrétně v bodě 73 napadeného rozsudku, krajský soud vysvětlil, že územní plán není diskriminační, pokud na obecních pozemcích předpokládá výstavbu konkrétních budov veřejné občanské vybavenosti (konkrétně Moravského židovského muzea a nové budovy magistrátu), zatímco na pozemcích navrhovatelky neumožňuje realizaci nové výstavby objektů s komerčním využitím. Taková regulace plně odpovídá cíli vyjádřenému v územním plánu, a to umístit na hradebním okruhu kromě městské zeleně také významné městské budovy, byť tyto do jisté míry zabrání faktickému kontinuálnímu pokračování zeleně. Navrhovatelce nelze přisvědčit, že by krajský soud převzal nekonzistentní argumentaci odpůrce vyjádřenou v rozhodnutí o námitkách. Zde sice odpůrce deklaroval, že cílem přijaté regulace je „udržet a nadále dotvářet nepřerušený pás zeleně vedoucí podél tzv. ringu – brněnské okružní třídy“, zároveň však vysvětlil, proč je v daném případě opodstatněné přerušení zeleného pásu v důsledku umístění budovy nového magistrátu v lokalitě MB-3 (na pozemcích parc. č. XAAN a XAAO v k. ú. M.B. ve vlastnictví odpůrce, resp. akciové společností, jejímž je jediným akcionářem). Odpůrce uvedl, že územní plán respektoval právo stavby na základě stavebního povolení tzv. CD paláce (nové budovy magistrátu). Krajský soud dále zdůraznil, že se jedná o významnou stavbu veřejné vybavenosti, která je plánována dlouhodobě. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách, stejně jako následně odůvodnění napadeného rozsudku, tak není v tomto ohledu nijak rozporné či nekonzistentní.

59. Navrhovatelka také upozorňuje na rozpor způsobený na jedné straně tvrzením odpůrce o existujícím stavebním povolení na budovu nového magistrátu, a na druhé straně tím, že odpůrce dne 9. 1. 2026 vyhlásil „Zadání urbanisticko-architektonické jednofázové užší projektové soutěže o návrh nové budovy Magistrátu města Brna“ v této lokalitě. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že pro posouzení věci není zásadní, zda bude pro budovu nového magistrátu potřeba nové stavební povolení. Podstatné je (jak zdůraznil v napadeném rozsudku krajský soud), že stavba nového magistrátu byla na pozemcích parc. č. XAAN a XAAO již dlouhodobě plánována, dokonce pro ni již bylo vydáno územní/stavební povolení, byť pro jeho již neaktuální podobu. Odpůrce takto v rozhodnutí o námitkách uvedl, že „v lokalitě MB-3 byla zahájena stavební činnost v území již v r. 2010 na základě stavebního povolení č.j. STU/0502270/000/002; jedná se tedy o lokalitu s právem stavby, které nový ÚPmB respektuje.“ Uvedená úvaha respektuje soudní judikaturu. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012 - 139, č. 2742/2013 Sb. NSS, připustil, že „územní rozhodnutí (i stavební povolení) vydaná v určitém území představují tzv. limit využití území ve smyslu § 26 odst. 1 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení musejí být limity využití území obsaženy v územně analytických podkladech, které jsou podle § 25 stavebního zákona podkladem k pořizování územně plánovací dokumentace. Koncept územního plánu tak musí respektovat vydaná pravomocná územní rozhodnutí a stavební povolení. (…) Odlišný, než shora provedený výklad dotčených zákonných ustanovení, by mohl vést ke zcela absurdním důsledkům, kdy by se již například několik let řádně umístěné, povolené a zkolaudované stavby dostaly do rozporu s územním plánem, a pro tento rozpor by musely být odstraněny, resp. by byly považovány za nezákonně umístěné a postavené. Takový přístup by byl v příkrém rozporu s principem právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře.“ Nejvyšší správní soud nadto nepovažuje záměr odpůrce umístit na hradebním okruhu mimo městské zeleně také budovy magistrátu města Brna či muzea, tj. významné městské budovy veřejné občanské vybavenosti, za neakceptovatelný. Takové narušení zeleného pásu nepředstavuje vybočení z koncepce brněnského ringu předpokládané územním plánem (viz výše). Nadto nelze přehlížet, že souvislý pás zeleně (ringu) by v těchto místech byl přerušen již současnou budovou magistrátu. Za těchto okolností územní plán neumožňuje výstavbu navrhovatelkou zamýšlených objektů s možností komerčního využití (byť by zcela nepřerušovaly požadovaný pás zeleně), které se s koncepcí brněnského ringu neslučují.

60. Krajský soud rovněž správně uzavřel, že se odpůrce nedopustil nepřípustného zvýhodnění obecního majetku. Je naopak logické, že stavby veřejné vybavenosti jsou umístěny spíše na pozemcích vlastněných obcí (resp. akciovou společností, jejímž je odpůrce jediným akcionářem) než na pozemcích jiných (soukromých) vlastníků. (Je však třeba podotknout, že některé budovy občanské vybavenosti se nachází i na pozemku navrhovatelky, jako je Výpravní budova, viz níže).

61. Navrhovatelka se dále v lokalitě Grand dovolává vyvážení zájmů vlastníků jednotlivých pozemků. K tomu by dle jejího názoru zřejmě došlo umožněním výstavby budov s komerčním využitím na jejích pozemcích. Jak ovšem již soud uvedl shora, takový způsob využití pozemků by nerespektoval plánovanou koncepci tzv. brněnského ringu, naopak by ji značně ohrožoval. Sama navrhovatelka přitom veřejný a legitimní požadavek na uskutečnění této koncepce nijak nezpochybňuje, představuje si však, že by bylo možno stanoveného cíle dosáhnout jinými prostředky, které by méně zasahovaly do jejích vlastnických práv.

62. Nejvyšší správní soud již výše shledal zásah do vlastnických práv navrhovatelky způsobený zařazením jejích pozemků do ploch veřejné zeleně jako přiměřený a způsobilý k dosažení stanoveného cíle (ke shodnému závěru dospěl rovněž krajský soud, viz argumentace v bodě 70 napadeného rozsudku). Navrhovatelka má sice pravdu, že instituty podmíněně přípustného využití území a integrovaných jevů nepřipouští plnohodnotné využití potenciálu pozemků podle jejích představ, na straně druhé však zčásti vyvažují zásah do jejích vlastnických práv způsobený přijatou regulací. Za pochybení odpůrce způsobující nezákonnost územního plánu nelze považovat ani to, že nezvolil jiné (šetrnější) nástroje, jako například etapizaci, podmíněnou zastavitelnost, regulační plán, územní rezervu nebo jiné vymezení. V této souvislosti je totiž třeba zohlednit (jak zdůraznil i krajský soud), že realizace záměru vybudování brněnského ringu proběhne v delším časovém horizontu v návaznosti na odsun železničního nádraží, a konkrétní způsob využití tedy prozatím nelze v konkrétnější podobě předpokládat, neboť bude předmětem dalšího prověřování.

63. Nejvyšší správní soud neshledal zásadně vadným ani konstatování krajského soudu, že jediným akcionářem navrhovatelky je stát, a proto není důvod přistupovat odlišně k navrhovatelce a k Realitní společnosti města Brna a.s., která je rovněž obchodní společností soukromého práva. (Nejvyšší správní soud poznamenává, že Realitní společnost města Brna a.s. vlastní pozemky, na nichž má být umístěna budova nového magistrátu a židovského muzea. Jejím jediným akcionářem je odpůrce.) Krajský soud takto reagoval na tvrzení navrhovatelky, že plochy zeleně by měly být primárně umístěny na obecních pozemcích, a nikoliv na pozemcích soukromých osob. Upozornil tak na skutečnost, že ani navrhovatelka není „typickou“ soukromou osobou, která by měla primárně sledovat svůj soukromý zájem spočívající v maximalizaci ekonomického výnosu z jí vlastněných pozemků. Jakkoli Nejvyšší správní soud nepřehlíží, že navrhovatelka je akciovou společností, nikoli státní organizací, stále platí, že jediným akcionářem navrhovatelky je stát. Klíčové přitom zůstává, že pro zahrnutí pozemků navrhovatelky do ploch veřejné zeleně nebyla zásadní její právní podstata, nýbrž shora popsané skutečnosti.

64. S ohledem na výše uvedené navrhovatelce nelze přisvědčit, že by bylo s obecními pozemky zacházeno jako s pozemky „preferovanými“, resp. že by došlo k nesystémovému přenosu „břemene“ za městskou zeleň toliko na ní samotnou. Pokud namítá, že její pozemky byly plošně překryty plochou zeleně, je třeba opět upozornit, že územní plán předpokládá zachování staveb prostřednictvím integrovaných jevů. Nejvyšší správní soud nadto dodává, že nově byly v lokalitě Grand do ploch zeleně zařazeny toliko pozemky navrhovatelky nacházející se v pravé spodní části plochy P.157, které byly dle předchozího územního plánu součástí plochy určené pro občanskou vybavenost. Tyto pozemky (na kterých se nacházejí stávající železniční mosty a viadukty) totiž považoval odpůrce za jediné možné místo souvislého pokračování pěší promenády na hradebním okruhu v zeleni. Tuto změnu ve funkčním využití pozemků tedy odůvodnil konkrétními a ospravedlnitelnými skutečnostmi.

65. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud se namítanému diskriminačnímu přístupu odpůrce dostatečně věnoval i v rámci vypořádání námitek týkajících se dalších sporných lokalit. Tyto závěry však navrhovatelka v kasační stížnosti nijak konkrétně nezpochybňuje. Nejvyšší správní soud proto jen ve stručnosti shrnuje, že v souvislosti s lokalitou Nádražní ulice shledal krajský soud námitku diskriminace jako zcela obecnou a ničím nepodloženou (viz bod 83 napadeného rozsudku). Navrhovatelka totiž nepoukázala na konkrétní srovnatelné plochy, se kterými by v daném území bylo bez ospravedlnitelného důvodu zacházeno rozdílně. Takové vypořádání značně obecně formulované námitky bylo zcela dostatečné a správné. V podkapitole Lokalita Uhelné nádraží krajský soud označil dokonce za „zcestnou“ argumentaci navrhovatelky, že již ve vymezených plochách SU.K6 je určeno procento plochy zeleně, a proto v blízkosti těchto zastavitelných ploch (na pozemcích navrhovatelky) již není nutno další plochy zeleně vymezovat. Krajský soud zcela správně vysvětlil, že stanovení minimálního podílu vegetace ve vymezených stavebních plochách je spojeno především s kvalitou prostředí v těchto plochách. Tento přístup tak nebyl v ničem diskriminační. V podkapitole Lokalita Výpravní budova správně krajský soud nepovažoval za diskriminační, že napadený územní plán (stejně jako předchozí územní plán) zařadil plochu, na které se nachází Výpravní budova (ve vlastnictví navrhovatelky) do ploch pro veřejnou občanskou vybavenost, což odpovídá i jejímu faktickému využití (viz bod 97 napadeného rozsudku).

66. Nakonec se Nejvyšší správní soud zabýval „dalšími námitkami“ proti napadenému rozsudku, ani ty však neshledal důvodnými.

67. V souvislosti s lokalitou Nádražní ulice navrhovatelka namítá nesprávné/nedostatečné odůvodnění napadeného rozsudku v otázce odklonu odpůrce od pokynů pro zpracování územního plánu. Nejvyšší správní soud však shledává odůvodnění napadeného rozsudku v této otázce přezkoumatelné i zákonné. Krajský soud uznal, že odpůrce zařadil trojúhelníkovou plochu OV (zahrnující pozemek navrhovatelky) do ploch zeleně v rozporu s původním konceptem územního plánu z roku 2011 a s Pokyny pro zpracování územního plánu, podle nichž měla zůstat jako zastavitelná plocha veřejné vybavenosti. Zároveň však zdůraznil, že tvorba územního plánu je dynamickým procesem, a návrh územního plánu se proto od jeho původního zadání nepochybně může v rozumné míře lišit (k tomu viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2022, č. j. 10 As 129/2020 - 50, či ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010-169). Odpůrce přitom dostatečně a logicky vysvětlil svůj postup tím, že v mezidobí bylo dané území dále prověřováno Územní studií Jižní čtvrť a že je tato plocha dotčena trasou Severojižního kolejového diametru (SJKD), u něhož probíhá studie proveditelnosti. Nejvyšší správní soud považuje ve shodě s krajským soudem tyto úvahy za dostatečné pro akceptování odklonu odpůrce od původního zadání územního plánu. Krajský soud v této souvislosti rovněž správně poznamenal, že plochy zeleně umožňují za určitých podmínek i jiné využití či stavby a zařízení a lze zde rovněž uplatnit institut integrovaných jevů.

68. Navrhovatelka k tomu uvádí, že připuštěním možné změny územního plánu v budoucnu ji odpůrce uvrhá do stavu nejistoty, zda skutečně bude změna využití pozemků v této lokalitě pravděpodobná či možná. Podle Nejvyššího správního soudu je však zcela racionální, že odpůrce ponechal a zčásti nově zařadil spornou plochu do ploch zeleně, byť zároveň připustil případnou budoucí změnu územního plánu na zastavitelnou plochu. Odpůrce vysvětlil, že tato změna bude záviset na dalším vývoji v území, tedy na dořešení přestupních vazeb na systém povrchové MHD v návaznosti na SJKD. Krajský soud správně uzavřel, že v tomto ohledu nedošlo k nepřiměřenému zásahu do navrhovatelčiných vlastnických práv.

69. Dále Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek neshledal z navrhovatelkou tvrzených důvodů nekonzistentním. Naznačuje-li navrhovatelka, že i v případě dalších lokalit existovaly obdobné důvody pro zrušení části územního plánu jako v případě lokality Maloměřice sever (zde krajský soud zrušil napadený územní plán v části týkající se pozemku parc. č. XAAL v k. ú. M), Nejvyšší správní soud jí nemůže přisvědčit. Důvodem pro zrušení části územního plánu výrokem II napadeného rozsudku byla nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách z důvodu zcela obecného a nicneříkajícího odůvodnění této jeho části (k otázce nepřezkoumatelnosti této části rozhodnutí o námitkách viz níže). Podle Nejvyššího správního soudu nicméně rozhodnutí odpůrce o námitkách navrhovatelky v dalších částech (týkajících se dalších pozemků vlastněných navrhovatelkou) stejný nedostatek nevykazovalo. Odpůrce v případě dalších lokalit podrobněji vysvětlil také možnost budoucí změny územního plánu, resp. změny funkčního využití pozemků. Rozhodnutí o námitkách v těchto dalších částech tedy naplňovalo kritéria přezkoumatelnosti.

70. V souvislosti s lokalitou Výpravní budova navrhovatelka namítá, že územní plán nijak nespecifikuje, jak bude s touto budovou po plánovaném odsunu železničního nádraží naloženo, resp. jaký typ veřejné služby či zařízení bude nést. Nejvyšší správní soud však shodně s krajským soudem nepovažuje z tohoto důvodu územní plán za nezákonný či nepřezkoumatelný. Výpravní budova je ponechána v ploše pro občanské vybavení veřejné, je tedy pro ni zachován stejný účel, jaký plní i doposud. Jak krajský soud uvedl, jedná se o významnou veřejnou budovu, u níž je pochopitelné, že její další využití po odsunu železničního nádraží bude předmětem prověřování prostřednictvím soutěže. Odpůrce proto nepochybil, pokud v územním plánu nestanovil pro Výpravní budovu konkrétní parametry jejího budoucího využití, nýbrž ponechal stávající. Nejvyšší správní soud neshledal, že by z tohoto důvodu byla přijatá regulace nepřiměřeně přísná či nekoncepční.

71. Krajský soud se správně vypořádal i s námitkami týkajícími se lokality M. Jih, konkrétně pozemku parc. č. XAAK. Důvodně uvedl, že odpůrce v rozhodnutí o námitkách rozumně odůvodnil, proč zařadil tento pozemek do stabilizované plochy Dopravy všeobecné (DU), a nikoliv do plochy výroby, jak požadovala navrhovatelka. Posuzovaný pozemek nikdy nebyl určen k rozvoji výroby, s plochami výroby bezprostředně nesousedí, je ze všech tří stran obklopen stávajícími provozovanými tratěmi nebo vlečkami a je bez samostatné dopravní obsluhy. V takovém případě bylo na úvaze odpůrce, jaké funkční využití pozemku zvolí; krajskému soudu nenáleželo vhodnost funkčního zařazení pozemku hodnotit. Je pravda, že odpůrce se v rozhodnutí o námitkách výslovně nevyjádřil ke skutečnosti, že v blízkosti posuzovaného pozemku se nachází plocha výroby (konkrétně se jedná o plochu VU.A3), ta je ovšem od tohoto pozemku oddělena železniční dráhou a není zde dopravní napojení. Nejvyšší správní soud nepovažuje za relevantní ani poznámku navrhovatelky poukazující na rozpory ve vyjádření odpůrce k návrhu na zrušení územního plánu. Skutečnost, že je pozemek v současné době využíván pro individuální rekreaci, nijak neznemožňuje jeho zařazení do ploch Dopravy všeobecné. To se naopak jeví jako opodstatněné s ohledem na skutečnost, že je obklopen železničními tratěmi nebo vlečkami.

72. Nakonec navrhovatelka vyjadřuje svůj nesouhlas s odůvodněním napadeného rozsudku v otázce obecných podmínek pro využití ploch pro dopravu. Poznamenává, že se snaží předejít svému nejasnému postavení v budoucnu, aniž by usilovala o změnu funkčního vymezení plochy. K této poměrně obecné námitce Nejvyšší správní soud pouze stručně uvádí, že navrhovatelka požadovala doplnění podmínek využití ploch dopravy všeobecné tak, aby v nich bylo možno umisťovat stavby a zařízení pro drobnou výrobu. Její snahou bylo vyjasnit přípustnost drobné výroby v plochách dopravy a zvýšit předvídatelnost rozhodování. Krajský soud se v této otázce ztotožnil se závěry odpůrce zřetelně vyjádřenými v rozhodnutí o námitkách. Zdůraznil, že územní plán umožňuje jako podmíněně přípustné využití ploch dopravy „jiné využití než využití hlavní, pokud již bude naplněn záměr hlavního využití, pro který je plocha vymezena, a pokud je toto využití slučitelné s hlavním využitím“. Takto obecné vymezení podmíněně přípustného využití nepovažoval krajský soud za nezákonné, naopak souhlasil s odpůrcem, že přílišná konkretizace možného využití (resp. doplnění kazuistického výčtu podmíněně přípustných záměrů) by byla z koncepčního hlediska nevhodná. Obecné vymezení naopak umožňuje v navazujících procesech posuzovat konkrétní záměr dle daných kritérií (naplnění záměru hlavního využití a slučitelnost s hlavním využitím). Nejvyšší správní soud s uvedeným hodnocením krajského soudu souhlasí a rovněž neshledává územní plán v této části nezákonným. VI. a) Kasační stížnost odpůrce

73. Jádrem kasační stížnosti odpůrce je nesouhlas se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti územního plánu (rozhodnutí o námitkách) v části týkající se pozemku parc. č. XAAL v k. ú. M. Jedná se o podkapitolu rozsudku Lokalita Maloměřice sever (body 104 – 107).

74. Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že napadený rozsudek v této části není nepřezkoumatelný. Krajský soud zde sice poměrně stručně, ovšem zcela srozumitelně vysvětlil, proč považuje odůvodnění rozhodnutí o námitkách týkající se uvedeného pozemku za nedostatečné. Konkrétně vyzdvihl, že pozemek parc. č. XAAL bezprostředně sousedí se stabilizovanými plochami a má dopravní napojení. Zároveň pro něj odpůrce stanovil oproti předchozímu územnímu plánu nový způsob využití. Původní územní plán stanovil jako způsob využití pozemku zeleň, která se zde podle podkladů správního spisu skutečně nachází. Podle napadeného územního plánu je však pozemek veden jako doprava všeobecná (DU), aniž by bylo jasné proč. Není ani zřejmé, z jakého důvodu odpůrce odmítl připustit navrhovatelkou požadované využití pozemku. Krajský soud přitom považoval za zcela obecné a nicneříkající konstatování odpůrce, že změna využití pozemku by případně byla možná na jeho jižní části, což lze řešit následně samostatnou změnou územního plánu.

75. Uvedené odůvodnění napadeného rozsudku shledává Nejvyšší správní soud jako zcela dostatečné (naplňující požadavek přezkoumatelnosti), a rovněž jako věcně správné.

76. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že na odůvodnění rozhodnutí o námitkách je třeba klást v zásadě stejné požadavky jako na odůvodnění správních rozhodnutí. Především z něj musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec námitky uplatněné oprávněnou osobou za liché, mylné nebo vyvrácené nebo proč považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými provedenými důkazy za vyvrácené (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Z rozhodovací praxe dále plyne, že pouhé začlenění pozemku do určité plochy v předchozím územním plánu nezakládá jeho vlastníkovi právní nárok, aby seznal z odůvodnění nového územního plánu konkrétní důvody pro odlišné účelové určení daného pozemku. Pokud však proti územnímu plánu vznese námitky, je povinností pořizovatele územního plánu na tyto námitky adekvátně reagovat a zařazení pozemku do určité funkční plochy podrobně odůvodnit. Je totiž třeba rozlišovat mezi odůvodněním samotného územního plánu a odůvodněním rozhodnutí o námitkách (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2024, č. j. 6 As 103/2023 - 57, body 21 až 24 a v nich citovanou judikaturu).

77. Zároveň platí, že požadavky na detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu plánu nesmí být přemrštěné. Jinak by se jednalo o přepjatý formalismus, který by ohrožoval funkčnost územního plánování a nepřípustně zasahoval do samotného práva na samosprávu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Je třeba zohlednit, že odůvodnění rozhodnutí o námitce je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy, a je tedy nutno jej vnímat v širších souvislostech. Rozhodnutí o námitce proto netrpí nepřezkoumatelností, je-li z jeho odůvodnění nebo z odůvodnění celého opatření obecné povahy seznatelné, jak byla daná problematika řešena (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2016, č. j. 8 As 89/2016 - 48, ze dne 20. 8. 2015, č. j. 9 As 18/2015 - 101, a ze dne 30. 7. 2015, č. j. 8 As 47/2015 - 44).

78. Z konstantní judikatury rovněž vyplývá, že míra podrobnosti odůvodnění rozhodnutí o námitkách je přímo odvislá od procesní aktivity dotčené osoby a od podrobnosti a kvality uplatněných námitek; čím obecněji jsou námitky formulovány, tím obecnější může být i odůvodnění jejich zamítnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2020, č. j. 3 As 239/2017 - 96; obdobně k připomínkám rozsudek ze dne 18. 1. 2017, č. j. 6 As 237/2016 - 33).

79. V nyní posuzované věci rozhodnutí o námitkách ve vztahu k pozemku parc. č. XAAL uvedená judikaturní kritéria nenaplňuje. Nejvyšší správní soud se shoduje se závěrem krajského soudu, že se odpůrce vypořádal s námitkou týkající se způsobu využití tohoto pozemku zcela bezobsažně. Odpůrce konstatoval, že uvedený pozemek „přibližně uprostřed protíná významný prostup územím do ulice Kulkovy“. Zdůraznil, že „změna využití by byla případně možná pouze na jižní části pozemku. Toto lze řešit následně, samostatnou změnou územního plánu“. Z uvedeného vypořádání však není nikterak patrné, proč byl pozemek zařazen do plochy dopravy všeobecné a z jakých důvodů by případně byla navrhovaná změna využití v budoucnu možná, avšak toliko na jižní části pozemku. Uvedené nejasnosti odpůrce podrobněji vysvětluje až v rámci svých podání v soudním řízení, a to ve vyjádření k návrhu v řízení před krajským soudem a ve své kasační stížnosti. Jak ovšem správně argumentuje navrhovatelka, takové dodatečné doplnění odůvodnění nelze akceptovat, a nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách takto nemůže být zhojena. K tomu lze odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2015, č. j. 9 As 18/2015 - 101, podle něhož v „rámci soudního řízení není možno konstruovat nové důvody vydání územního plánu, které nejsou vůbec patrny z jeho zdůvodnění či z odůvodnění rozhodnutí o námitkách. I v obecné rovině ostatně Nejvyšší správní soud již mnohokrát konstatoval, že správní orgán nemůže nedostatky odůvodnění svého rozhodnutí dodatečně zhojit, tj. ani jednotlivé důvody zaměňovat či doplňovat, až v soudním řízení o přezkumu tohoto rozhodnutí (viz např. rozsudek ze dne 22. 2. 2024, č. j. 8 Afs 258/2022 - 32).

80. Nejvyšší správní soud dále uznává, že stručné odůvodnění obsahuje rozhodnutí odpůrce o námitkách i ve vztahu k lokalitě Maloměřice jih (pozemku parc. č. XAAK). V této části však bylo odůvodnění dostatečně vypovídající a kritéria přezkoumatelnosti naplnilo (viz výše). Nevyhovění požadavku navrhovatelky na změnu zařazení pozemku z Dopravy všeobecné do stabilizovaných ploch výroby bylo odůvodněno mimo jiné i tím, že zde není vyřešeno dopravní napojení a že dotčený pozemek bezprostředně nesousedí s plochami výroby. V případě nyní posuzované lokality Maloměřice sever je ovšem situace jiná. Pozemek parc. č. XAAL bezprostředně sousedí se stabilizovanou plochou výroby a je zde také možné přímé napojení na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. Odpůrce na tyto skutečnosti v rozhodnutí o námitkách nereagoval a nepředestřel racionální důvody pro zařazení tohoto pozemku do Dopravy všeobecné.

81. Ani z kontextu celého územního plánu neplyne, z jakých důvodů odpůrce nevyhověl požadavku navrhovatelky na změnu způsobu využití pozemku parc. č. XAAL. Odpůrce ostatně ani sám neoznačil žádnou konkrétní pasáž odůvodnění územního plánu, z níž by určité konkrétnější informace ve vztahu k posuzovanému pozemku vyplynuly. Odkázal pouze na obecnou metodiku vymezování ploch s rozdílným způsobem využití a ploch změn (viz svazek 2, kap. 5.7.2.4.) s tím, že pozemek byl zařazen do stabilizované plochy dle pravidel stanovených v územním plánu, svazku 2, kap. 5.7.2.

4. To však nijak nevysvětluje, z jakých důvodů nepřisvědčil (byť i částečně) navrhovatelčině námitce. Územní plán ani jeho odůvodnění tak ve skutečnosti odpovědi na navrhovatelčinu námitku neskýtají. Odpůrci proto nelze přisvědčit, že krajský soud chybně posuzoval rozhodnutí o námitkách izolovaně, bez zohlednění celkového odůvodnění územního plánu.

82. Nejvyšší správní soud rovněž zohlednil fakt, že navrhovatelčina námitka vztahující se k pozemku parc. č. XAAL byla relativně podrobná co se týče argumentace ve prospěch možnosti využití pozemku jako plochy pro stabilizaci a rozvoj výroby. Odpůrce měl proto v rozhodnutí o námitkách na tuto argumentaci adekvátně reagovat. Namísto toho se omezil toliko na zkratkovité a zcela obecné konstatování o existenci průchodu územím a případné budoucí možné změny využití pozemku toliko v jeho jižní části.

83. Nedostatečnost rozhodnutí o námitkách v této části podtrhuje rovněž skutečnost, že oproti předchozímu územnímu plánu došlo ke změně funkčního využití pozemku parc. č. XAAL z plochy ostatní městské zeleně (která se na pozemku skutečně nachází) na stabilizovanou plochu dopravy všeobecné. Jelikož stěžovatelka vyslovila nesouhlas s touto změnou, bylo na odpůrci, aby dostatečným způsobem vysvětlil, proč právě k této změně přistoupil.

84. Odpůrci nelze přisvědčit ani v tom, že by krajský soud vybočil z mezí soudního přezkumu, resp. že by nahrazoval úvahy odpůrce vlastní představou o optimálním řešení způsobu využití pozemku. Krajský soud naopak v rámci přezkumu územního plánu zcela správně hodnotil, zda se odpůrce dostatečně vypořádal s námitkou navrhovatelky týkající se způsobu využití pozemku parc. č. XAAL. Míra podrobnosti a individualizace odůvodnění ve vztahu k jednotlivým pozemkům dotčených osob a posouzení dostatečnosti tohoto odůvodnění přitom zcela nepochybně je obsahem soudního přezkumu napadeného opatření obecné povahy (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 8. 2026, č. j. 6 As 85/2026 - 43, bod 43). Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že krajský soud zrušil označenou část územního plánu toliko z důvodu nepřezkoumatelnosti, aniž by věcně hodnotil územním plánem stanovené využití pozemku parc. č. XAAL.

85. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud odpůrci důvodně vytkl nepřezkoumatelnost odůvodnění rozhodnutí o navrhovatelčině námitce v souvislosti s pozemkem parc. č. XAAL. Kasační stížnost odpůrce není důvodná.

VI. Závěr a náklady řízení

86. Na základě výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnosti důvodnými, a proto je zamítl podle § 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.

87. O nákladech řízení o kasačních stížnostech Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.

88. Navrhovatelka neměla se svou kasační stížností úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o své kasační stížnosti.

89. Při rozhodování o náhradě nákladů odpůrce v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS, podle nějž mají správní orgány, vůči nimž směřuje žaloba či jiný návrh, právo pouze „na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení.“ Odpůrce však není malou obcí. Nejvyšší správní soud proto neshledal, že by náklady spojené se zastoupením advokátem představovaly náklady důvodně vynaložené, resp. takové, které by šly nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Proto odpůrci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.

90. Kasační stížnost odpůrce byla zamítnuta, odpůrce proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o své kasační stížnosti. Navrhovatelka byla z tohoto pohledu úspěšná, proto jí náleží právo na náhradu nákladů, které účelně vynaložila na obranu proti kasační stížnosti odpůrce. Zástupce navrhovatelky učinil v této souvislosti jeden úkon právní služby, a sice vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], za který náleží odměna ve výši 4 620 Kč [§ 7 bod 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a náhrada hotových výdajů ve výši 450 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Jelikož zástupce navrhovatelky vykonává advokacii jako společník společnosti, která je plátcem DPH, zvyšuje se přiznaná náhrada nákladů řízení o tuto daň. Celková výše náhrady nákladů řízení tak činí částku 6 135 Kč (po zaokrouhlení), kterou je odpůrce povinen zaplatit navrhovatelce v přiměřené lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

91. Osobám zúčastněným na řízení nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s jejímž plněním by jim vznikly náklady. Stejně tak nebránily své právo, které by jim vyplývalo z návrhem napadeného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud proto podle § 60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. rozhodl tak, že osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 10. září 2026 Mgr. Ing. Veronika Juřičková předsedkyně senátu