I.ÚS 316/26

Rubrum

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské a soudce Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti Kaufland Česká republika v.o.s., sídlem Bělohorská 2428/203, Praha 6, zastoupené Mgr. Radimem Kotrbou, advokátem, sídlem Na Příkopě 1096/19, Praha 1, proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 57 A 14/2024-126 ze dne 3. 12. 2025, rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 4/2025-33 ze dne 20. 10. 2025, rozhodnutí Ústředního inspektorátu České obchodní inspekce č. j. ČOI 17880/24/O100/Sy/Št ze dne 7. 2. 2024 a rozhodnutí České obchodní inspekce, inspektorát Jihočeský a Vysočina, č. j. ČOI 113737/23/2000/Ma ze dne 15. 9. 2023, spojené s návrhem na zrušení části § 88 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, za účasti Krajského soudu v Českých Budějovicích, Nejvyššího správního soudu a České obchodní inspekce, jako účastníků řízení, takto:

Výrok

Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.

Odůvodnění

I. Obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatelka podle napadeného rozhodnutí České obchodní inspekce, inspektorátu Jihočeský a Vysočina, spáchala ve vícečinném souběhu přestupky podle § 24 odst. 7 písm. a) a l) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění účinném do 31. 12. 2023, a to mimo jiné tím, že neinformovala spotřebitele o nejnižší ceně, za kterou prodávala dva konkrétní zlevněné výrobky v době 30 dnů před poskytnutím slevy (tzv. referenční ceně, viz § 12a téhož zákona), a to v provozovně ve Velkém Meziříčí, Prachaticích a v Třeboni (zboží Lagris čočka červená), respektive v Třeboni a v Českém Krumlově (zboží Costa d'Oro olivový olej). Byla jí uložena úhrnná pokuta ve výši 600 000 Kč.

2. K odvolání stěžovatelky Ústřední inspektorát České obchodní inspekce částečně prvostupňové rozhodnutí zrušil a řízení zastavil, v návaznosti na to snížil pokutu na 570 000 Kč, ve zbytku potom prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

3. Stěžovatelka namítala, že u skutků vztahujících se k výše uvedenému zboží mělo být vedeno společné přestupkové řízení, neboť Česká obchodní inspekce, inspektorát Jihomoravský a Zlínský, ji už dříve shledal vinnou ze stejného přestupku ve vztahu k témuž zboží v témže období, pouze spáchaného v jiných provozovnách (Otrokovice a Hodonín). Rozhodnutí inspektorátu Jihočeského a Vysočina tak porušilo absorpční zásadu a zákaz dvojího trestání (ne bis in idem).

4. Krajský soud v Českých Budějovicích nejprve žalobě směřující proti druhostupňovému rozhodnutí vyhověl, zrušil je a věc vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud (dále také "NSS") však rozsudek krajského soudu zrušil. Vyložil, že se nemohlo jednat o pokračující, respektive trvající delikt. Absorpční zásada byla aplikována ve vztahu k vícečinnému souběhu přestupků projednávaných týmž inspektorátem, o nichž prvostupňový správní orgán rozhodl ve společném řízení a uložil úhrnný trest. Odmítl ale, že měla být aplikována i ve vztahu k rozhodnutí inspektorátů různých místních příslušností. Oporu pro tento závěr Nejvyšší správní soud nalezl v rozsudku rozšířeného senátu č. j. 5 As 98/2022-51 ze dne 9. 10. 2025.

5. V návaznosti na toto rozhodnutí krajský soud žalobu zamítl, přičemž odkázal na svou vázanost právním názorem NSS.

II. Argumentace stěžovatelky

6. Podstatu velmi obsáhlé ústavní stížnosti lze shrnout následovně. Stěžovatelka setrvává na názoru, že byla za totožné skutky potrestána vícenásobně. Došlo k porušení zásady ne bis in idem [čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva")]. Ve všech provozovnách šlo o důsledek jediného centrálního rozhodnutí v rámci celostátní marketingové akce, při níž byla u dotčených výrobků nesprávně centrálně nastavena referenční cena. To se promítlo do informování o cenách v různých provozovnách. Pro účely správního trestání však šlo o jediný skutek, a to v podobě pokračujícího či případně trvajícího přestupku. Stěžovatelka tvrdí, že mělo být vedeno společné řízení. Napadená správní rozhodnutí představují vzhledem k dřívějšímu rozhodnutí jiného inspektorátu druhé rozhodování o témže skutku. Dokonce i v tomto druhém rozhodování bylo její jednání posouzeno jako několik samostatných přestupků, což se promítlo do výše uloženého trestu.

7. Česká obchodní inspekce má být územně organizována tak, aby nedocházelo k opakovanému trestání za totéž pochybení jen z důvodu vymezení územní působnosti jednotlivých inspektorátů. Nedostatky územní organizace veřejné správy nemohou mít nepříznivé důsledky na obviněné z přestupku v tom smyslu, že není možné vést společné řízení. I pokud nebylo vedení společného řízení možné pro rozpor s § 88 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky nebo i pokud nešlo o jediný skutek, měly správní orgány "kompenzovat", že dochází k vícenásobnému trestání za totéž pochybení centrály stěžovatelky. Mělo dojít k uplatnění absorpční zásady při ukládání trestu, respektive se ve výši trestu mělo odrazit, že projevem jediného pochybení v různých provozovnách nijak neroste materiální škodlivost jednání stěžovatelky. K tomu však nedošlo, v čemž stěžovatelka spatřuje porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 40 Listiny, neboť trest jí uložený považuje za nepřiměřený. Vede k nepřiměřenému zásahu do její majetkové sféry, v rozporu s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Stěžovatelka namítá také porušení práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny) a principu rovného zacházení (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny), a to kvůli nepředvídatelnému postupu správních orgánů a správních soudů a toliko formálnímu charakteru poskytnuté soudní ochrany. Vytýká správním soudům, že se přesvědčivě nevypořádaly s její argumentací.

8. Stěžovatelka má za to, že brání-li § 88 zákona o odpovědnosti za přestupky vedení společného řízení v podobných situacích, jak tvrdil Nejvyšší správní soud, je namístě pro ústavní nekonformnost zrušit části této úpravy, aby místní příslušnost správních orgánů nepředstavovala překážku společného řízení.

III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem a opodstatněnost ústavní stížnosti

9. Ústavní soud ověřil, že jsou splněny všechny procesní předpoklady pro projednání ústavní stížnosti, včetně její přípustnosti (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), ačkoli stěžovatelka proti napadenému rozsudku krajského soudu nepodala kasační stížnost. Ta by měla, vzhledem k obsahu argumentace stěžovatelky, podobu opakované kasační stížnosti a byla by nepřípustná. Nepředstavovala by tedy účinný prostředek ochrany, který by stěžovatelka musela před podáním ústavní stížnosti vyčerpat (podrobně viz nález sp. zn. III. ÚS 926/19 ze dne 2. 7. 2019, především body 23 a 27).

10. Dospěl však k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

11. Ústavní soud v prvé řadě konstatuje, že všechna napadená rozhodnutí jsou řádně a pečlivě odůvodněna ústavně konformním způsobem. Je z nich patrné, proč správní soudy dospěly ke svým právním závěrům. Stěžovatelka zaměňuje svůj nesouhlas se závěry správních soudů s nedostatečností odůvodnění jejich rozhodnutí, čemuž nemůže Ústavní soud přitakat.

12. Ani Ústavní soud nebude podrobně reagovat na každý dílčí element podrobné argumentace ústavní stížnosti a zaměří se na rozhodující argumenty. Přitom Ústavní soud vychází z toho, že se obdobnou ústavní stížností jiné stěžovatelky nedávno zabýval (viz usnesení sp. zn. I. ÚS 73/26 ze dne 11. 8. 2026). V tomto řízení neshledal důvod svůj právní názor korigovat.

13. Co se týče tvrzeného porušení zásady ne bis in idem, dospěl Ústavní soud k závěru, že k němu nedošlo, protože nebyla dána totožnost skutku. Přesto je třeba závěry NSS korigovat.

14. Ústavní soud se neztotožňuje s názorem projeveným NSS a převzatým krajským soudem, že se této zásady nelze dovolávat už s ohledem na místní příslušnost správních orgánů v případě, kdy bylo zahájeno další správní řízení o porušení povinnosti podle § 12a zákona o ochraně spotřebitele poté, co již byla stěžovatelka shledána vinnou z porušení stejné povinnosti jiným inspektorátem České obchodní inspekce. Takové pojetí - opřené explicitně toliko o místní příslušnost správních orgánů - by směšovalo procesní, resp. institucionální faktory s hmotněprávním problémem totožnosti skutku. V tomto rozsahu tak lze připustit přiléhavost argumentace ústavní stížnosti.

15. V projednávané věci ale nejde pouze o formální, "uměle vytvořené" rozlišení skutků s ohledem na místní příslušnost inspektorátů České obchodní inspekce. To, že stěžovatelka nastavila slevovou komunikaci centrálně, je projevem její svobodné vůle. To ovšem nemá automaticky za důsledek, že by všechny jednotlivé protiprávní skutky, které na toto centrální rozhodnutí navazují, musely být považovány za jeden "skutek". Pro nedostatek přiléhavé judikatury Evropského soudu pro lidská práva Ústavní soud poukázal na závěry Soudního dvora Evropské unie (rozsudky ze dne 22. 3. 2022, bpost SA, C-117/20, a Nordzucker, C-151/20). Hodnocení "idem", tj. totožnosti skutku, vyžaduje, aby se dřívější rozhodnutí a stíhání nebo pozdější rozhodnutí skutečně týkalo týchž skutků; nepostačuje pouze to, že jde o skutky příbuzné, obdobné či analogické. Totožností skutků se rozumí soubor konkrétních okolností daných událostmi, které jsou v podstatě stejné v rozsahu, v němž se týkají téhož pachatele, jsou vzájemně neoddělitelně spjaty v čase a prostoru. Značný význam je přitom nutné přikládat právě teritoriálním dopadům sankcionovaného jednání, resp. specifickým dopadům na konkrétní vymezený trh (srov. např. rozsudek Nordzucker, body 45 a 47).

16. V případě stěžovatelky nebylo sankcionováno samotné centralizované rozhodnutí o způsobu informování prodeje, nýbrž právě způsob komunikace se spotřebiteli (resp. jejich nesprávné informování ve smyslu § 12a zákona o ochraně spotřebitele) v konkrétních prodejnách, na konkrétních územích, které mělo dopad na konkrétní a vzájemně odlišný okruh spotřebitelů. Prodejny stěžovatelky v různých oblastech mají odlišné spádové oblasti a skupiny spotřebitelů, kteří v nich nakupují, se typicky podstatně nepřekrývají. Informování spotřebitelů o slevách v jednotlivých prodejnách má proto specifický dopad na odlišné skupiny spotřebitelů. Skutky, za něž byla stěžovatelka postižena sankcemi různými inspektoráty České obchodní inspekce, tak nebyly "neoddělitelně spjaty v čase a prostoru". Ústavní soud tedy nemůže přisvědčit názoru stěžovatelky, že místní souvislosti jsou v tomto kontextu věci pro hodnocení totožnosti skutku zcela irelevantní.

17. Stěžovatelka dále namítala, že se mělo vést o přestupcích společné řízení a při ukládání trestu měla být použita zásada absorpce. Považuje za ústavně nekonformní, brání-li tomu znění § 88 zákona o odpovědnosti za přestupky, neboť důsledkem je nepřiměřenost ukládaného trestu. Ani s touto argumentací se Ústavní soud nemůže ztotožnit. Zásada absorpce (na rozdíl od zásady ne bis in idem) je institutem podústavního práva a nepožívá explicitní ústavní ochrany. Zákonná zásada absorpce (§ 41 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky) byla ve správních rozhodnutích aplikována v míře, v níž to zákon umožňoval ? společně byly projednány ty přestupky, o nichž vedl řízení totožný správní orgán (v souladu s § 88 zákona o odpovědnosti za přestupky), a stěžovatelce byl uložen úhrnný trest za přestupek nejpřísněji trestný, respektive nejzávažnější, přičemž k ostatním přestupkům (včetně těch, které rozporuje stěžovatelka) správní orgán přihlédl jako k přitěžujícím okolnostem.

18. Ústavní soud nenachází žádné ústavně relevantní pochybení v tom, že správní soudy odmítly považovat Českou obchodní inspekci pro účely § 88 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky za jediný správní orgán. Podle zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění účinném pro posuzovanou věc, byly zřízeny inspektoráty mající územní působnost pro jednotlivé kraje, které rozhodují o zjištěném porušení zákona ve své územní působnosti. Mají tedy vlastní zákonem vymezenou pravomoc a působnost a naplňují samostatně znaky, které zákon označuje legislativní zkratkou "správní orgán" (§ 1 odst. 1 správního řádu, srov. i usnesení rozšířeného senátu č. j. Nad 288/2014-58 ze dne 5. 5. 2015); nejde o pouhé "vnitřní útvary" jediného správního orgánu (srov. komentář k § 88 zákona o odpovědnosti za přestupky v BOHADLO, D. a kol. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, cit. dle ASPI podle právního stavu k 30. 4. 2022).

19. K nepřiměřenosti pokuty je nutné zdůraznit, že stěžovatelka nijak konkrétně netvrdí, že je pro ni uložená pokuta likvidační. Nepřiměřenost postihu své majetkové sféry opírá stěžovatelka pouze o "opakovanost" svého trestání za totéž pochybení. Ústavní soud už výše vyložil, proč se neztotožňuje se stěžovatelčiným závěrem o tom, že šlo o jediný skutek (viz výše body 15 a 16). Tytéž úvahy lze použít pro vyvrácení jejího tvrzení, že materiální škodlivost jejího pochybení nijak nerostla, když se totéž pochybení promítlo v dalších provozovnách. Rozšíření na další provozovny naopak znamenalo negativní zasažení další části spotřebitelské veřejnosti. Její úvahy o nepřiměřenosti sankce, a z toho plynoucího porušení čl. 11 odst. 1 Listiny, proto považuje Ústavní soud za nepřípadné.

20. Ze shora vyložených důvodů Ústavní soud předloženou ústavní stížnost, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Návrhem na zrušení částí § 88 zákona o odpovědnosti za přestupky se proto blíže nezabýval. Podle § 74 zákona o Ústavním soudu jde totiž o návrh akcesorický, který sdílí právní osud odmítnuté ústavní stížnosti.

Poučení

Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 24. srpna 2026 Tomáš Langášek v. r. předseda senátu