Ústavní soud · Rozhodnutí

Pl. ÚS 17/97

Rozhodnuto 1997-10-08 · ECLI:CZ:US:1997:PL.US.17.1997

Právní věta

> 1) Ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) a § 17 zákona o obcích zakládají pravomoc obce přijímat obecně závazné vyhlášky v místních záležitostech veřejného pořádku. Podle § 48 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze těmito obecně závaznými vyhláškami obcí stanovit skutkové podstaty přestupků proti veřejnému pořádku (na základě argumentu a contrario potom platí, že předmětem úpravy přestupků proti pořádku ve věcech územní samosprávy dle § 46 odst. 2 zákona o obcích jsou jiné, než přestupky proti veřejnému pořádku). Rozsah předmětu takovéto právní regulace obcí je však omezen základními právy a svobodami, plynoucími z ústavních zákonů a mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy, jakož i na ně navazujícími zákony.

Podle ustanovení čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž dle čl. 26 odst. 2 Listiny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností může stanovit pouze zákon.

V českém právním řádu nebyl vydán zákon, jenž by umožňoval omezit provozní dobu pohostinských zařízení, oprávněných provozovat taneční a poslechové zábavy. Není tedy ani úkolem ani v pravomoci obce v oblasti její samostatné působnosti upravovat rozsah podnikatelských aktivit a provozní dobu pohostinských zařízení, byť v souvislosti s ochranou veřejného pořádku, zejména při dodržování nočního klidu.

2) V případě, kdy návrh soudce zpravodaje nezíská většinu devíti hlasů, potřebnou pro změnu právního názoru vyjádřeného již v nálezu, nutno větu druhou ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu ve vztahu k ustanovení věty první § 13 zákona č. 182/1993 Sb. interpretovat ve smyslu normy speciální (pročež pro jejich vztah platí interpretační pravidlo lex specialis derogat legi generali). Obsahem přijatého rozhodnutí je pak stanovisko té části pléna, jež setrvává na dosavadním právním názoru, a to i v tom případě, když takového rozhodnutí vede ke zrušení obecně závazné vyhlášky obce nebo podzákonného právního předpisu. <

Rubrum

> 1) Ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) a § 17 zákona o obcích zakládají pravomoc obce přijímat obecně závazné vyhlášky v místních záležitostech veřejného pořádku. Podle § 48 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze těmito obecně závaznými vyhláškami obcí stanovit skutkové podstaty přestupků proti veřejnému pořádku (na základě argumentu a contrario potom platí, že předmětem úpravy přestupků proti pořádku ve věcech územní samosprávy dle § 46 odst. 2 zákona o obcích jsou jiné, než přestupky proti veřejnému pořádku). Rozsah předmětu takovéto právní regulace obcí je však omezen základními právy a svobodami, plynoucími z ústavních zákonů a mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy, jakož i na ně navazujícími zákony. Podle ustanovení čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž dle čl. 26 odst. 2 Listiny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností může stanovit pouze zákon. V českém právním řádu nebyl vydán zákon, jenž by umožňoval omezit provozní dobu pohostinských zařízení, oprávněných provozovat taneční a poslechové zábavy. Není tedy ani úkolem ani v pravomoci obce v oblasti její samostatné působnosti upravovat rozsah podnikatelských aktivit a provozní dobu pohostinských zařízení, byť v souvislosti s ochranou veřejného pořádku, zejména při dodržování nočního klidu. 2) V případě, kdy návrh soudce zpravodaje nezíská většinu devíti hlasů, potřebnou pro změnu právního názoru vyjádřeného již v nálezu, nutno větu druhou ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu ve vztahu k ustanovení věty první § 13 zákona č. 182/1993 Sb. interpretovat ve smyslu normy speciální (pročež pro jejich vztah platí interpretační pravidlo lex specialis derogat legi generali). Obsahem přijatého rozhodnutí je pak stanovisko té části pléna, jež setrvává na dosavadním právním názoru, a to i v tom případě, když takového rozhodnutí vede ke zrušení obecně závazné vyhlášky obce nebo podzákonného právního předpisu. <

Výrok

Ústavní soudrozhodl po ústním jednání dne 8. října 1997 v plénu o návrhu přednosty Okresního úřadu v Ch. na zrušení ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19. 3. 1997, o veřejném pořádku a čistotě města, t a k t o :

Odůvodnění

Čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19. března 1997, o veřejném pořádku a čistotě města, se z r u š u j e dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Poučení

O d ů v o d n ě n í I. Přednosta Okresního úřadu v Ch. podáním ze dne 9. května 1997 navrhl zrušení ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19. března 1997, o veřejném pořádku a čistotě města. Toto ustanovení zní: "Dále je ve městě zakázáno: provozovat veřejné hudební produkce typu diskotéky, rockotéky na veřejně přístupných místech a ve veřejně přístupných objektech umístěných v bezprostřední návaznosti nebo blízkosti obytné zástavby po 22.00 hod." Důvodem podaného návrhu je skutečnost, že citované ustanovení obecně závazné vyhlášky odporuje zákonu, neboť nad jeho rámec reguluje provozování (dobu, čas) hudebních produkcí typu diskotéka, rockotéka na celém správním území města S. Tím dle názoru navrhovatele jednostranně zakládá povinnosti právnických a fyzických osob v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny. Dále je dle přesvědčení navrhovatele vyhláška v rozporu i s ustanovením § 16 odst. 2 zákona o obcích a zasahuje do normotvorné kompetence Parlamentu České republiky. Navrhovatel má za to, že záležitosti veřejného pořádku ve městě dostatečně a zákonným způsobem upravuje čl. 10 bod 2 písm. a) předmětné vyhlášky, který zní: "Dále je ve městě zakázáno: a) nadměrným hlukem, křikem, hlasitě provozovanou hudbou či hlukem nářadí a strojů obtěžovat obyvatele města v době nočního klidu, t. j. od 22.00 do 6.00 hod.". Přílohou návrhu je rozhodnutí přednosty Okresního úřadu v Ch. ze dne 10. dubna 1997, čj. PŘ 186/97, kterým byl výkon citovaného ustanovení obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19. března 1997 pozastaven, a to z důvodu překročení rámce samostatné působnosti obce a zásahu do oblasti pravomoci státní správy. V rozhodnutí se dále uvádí, že podmínky uvedeného druhu podnikání upravuje živnostenský zákon (zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů) a všem podnikatelským subjektům je uloženo dodržovat podmínky tohoto i zvláštních zákonů. Ze žádného právního předpisu však nevyplývá možnost omezit výše uvedenou činnost tak, jak je uvedeno v citované vyhlášce. Přednosta okresního úřadu k návrhu přiložil i stanovisko Ministerstva vnitra ze dne 17. března 1997, čj. I/s-OAK-563/97, v němž se praví, že ochrana před nepříznivými účinky hluku a vibrací je upravena vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č. 13/1977 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, které poškozují nebo ohrožují lidské zdraví. Stanovení provozní doby diskoték či rockoték stejně jako prodejní doby obchodů, dle názoru obsaženého v uvedeném vyjádření, není svěřeno ani do samostatné ani přenesené působnosti obcí. Obec nemá k vydání takové vyhlášky zmocnění, jak plyne ze zrušeného zákona o vnitřním obchodě, a proto nemůže provozní dobu diskotéky stanovit. K zajištění klidu v nočních hodinách by obec, dle přesvědčení Ministerstva vnitra, mohla obecně závaznou vyhláškou stanovit podnikateli povinnost zdržet se např. činností způsobujících nadměrný hluk nebo překračujících přípustné hodnoty hladiny zvuku, stanovené citovanou vyhláškou Ministerstva zdravotnictví. Podnikateli a provozovateli diskotéky však toto omezení lze uložit pouze tehdy, pokud jde o jím provozované zařízení. Rušení nočního klidu a znečišťování veřejného prostranství návštěvníky diskotéky je, jak se uvádí v uvedeném vyjádření, přestupkem podle zákona o přestupcích a lze za ně postihnout jen konkrétní osobu, která se tohoto jednání dopustila. Za porušení obecně závazné vyhlášky obce by obecní rada mohla sankcionovat právnické osoby a podnikatele podle ustanovení § 50 zákona o obcích. K možnosti použití ustanovení § 17 zákona o obcích Ministerstvo vnitra uvedlo, že se toto ustanovení týká samostatné působnosti obcí a zákaz lze vztáhnout pouze na některá vyhláškou přesně určená místa, nikoliv plošně a neurčitě. Toto ustanovení však, dle názoru obsaženého ve vyjádření, nelze v daném případě aplikovat, protože se nejedná o samostatnou působnost obce. Předmětná vyhláška totiž upravuje pořádání diskoték, jejich dobu a čas, což má podléhat režimu živnostenského zákona a je výkonem státní správy. Živnostenský zákon uvádí, že při provozování živnosti je subjekt povinen dodržovat podmínky stanovené tímto zákonem nebo zvláštními předpisy, což je, dle přesvědčení Ministerstva vnitra, s uvedenými argumenty v souladu. Ve svém vyjádření k podanému návrhu starostka města S. uvedla, že zásadně nesouhlasí s názorem navrhovatele, pokud jde o protiústavnost a protizákonnost napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky. Citované ustanovení je, dle jejího názoru, v souladu s ustanovením § 17 zákona o obcích, které obcím umožňuje formou obecně závazné vyhlášky stanovit činnosti způsobilé narušit veřejný pořádek v obci a tyto činnosti buď vázat na určené místo a čas nebo je na některých veřejně přístupných místech zakázat. Proto městské zastupitelstvo - v souladu s výše uvedeným ustanovením zákona o obcích - záležitost provozování veřejných hudebních produkcí typu diskotéky a rockotéky posoudilo, přihlédlo k četným stížnostem občanů na rušení veřejného pořádku, na devastaci soukromého i obecního majetku a ohrožování bezpečnosti občanů a rozhodlo tuto činnost ve vymezených částech města zakázat. Uvedený zákaz se přitom nevztahuje na celé správní území města, ale pouze na místa, uvedená ve vyhlášce. V napadeném ustanovení městské zastupitelstvo spatřuje jediný účinný nástroj, jímž je na daném úseku možno uspokojivým způsobem zajistit místní záležitosti veřejného pořádku. II. V řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu je Ústavní soud povinen podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. v prvé řadě zkoumat, zda byl napadený právní předpis vydán i v mezích Ústavou dané kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Proto si Ústavní soud od města S. vyžádal zaslání dokumentů, osvědčujících řádné přijetí předmětné vyhlášky, jakož i její řádné vyhlášení ve smyslu zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném znění (dále jen "zákon o obcích"). Z vyjádření starostky města a ze zápisu ze zasedání Městského zastupitelstva ve S. ze dne 19. března 1997 bylo zjištěno, že napadená vyhláška byla schválena Městským zastupitelstvem ve S. dne 19. března 1997 usnesením č. 16/97, pro něž z celkového počtu 23 zastupitelů a z celkového počtu 19 přítomných zastupitelů hlasovalo 17 členů, nikdo nehlasoval proti a 2 členové se hlasování zdrželi. Je tedy zřejmé, že usnesení o přijetí vyhlášky bylo schváleno kvórem, které je zákonem stanoveno (§ 38 odst. 5 zákona o obcích). Napadená vyhláška byla vyvěšena na úřední desce ve dnech od 20. března 1997 do 7. dubna 1997 a nabyla účinnosti dnem vyhlášení, což je v ní i výslovně uvedeno (§ 16 odst. 3 a 4 zákona o obcích). Ústavní soud proto dospěl k závěru, že napadený předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem. III. Další otázkou, kterou se Ústavní soud z procesního hlediska zabýval, bylo posouzení, zda napadená vyhláška spadá do oblasti samostatné nebo přenesené působnosti obcí. Podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. má totiž přednosta okresního úřadu právo podat návrh na zrušení právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení vydaného obcí v její samostatné působnosti. Pokud by Ústavní soud nedospěl k názoru, že napadená vyhláška byla vydána v samostatné působnosti obce, zvažoval by, zda nemá být návrh odmítnut proto, že byl v souzené věci podán někým zjevně neoprávněným [§ 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu]. Podle ustanovení § 24 zákona o obcích může obec vydávat obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené působnosti na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích. Protože však žádný zákon obec k vydání obecně závazné vyhlášky výslovně umožňující zakázat provozování veřejné hudební produkce na určitých místech a v určitou dobu nezmocňuje, Ústavní soud usuzuje, že napadené ustanovení citované vyhlášky do oblasti přenesené působnosti obcí nepatří. Výčet kompetencí obce v samostatné působnosti stanoví zákon o obcích, případně zvláštní zákony. Podle § 14 odst. 1 písm. o) uvedeného zákona do oblasti samostatné působnosti obce výslovně patří "místní záležitosti veřejného pořádku a zřizování obecní (městské) policie, s výjimkou rozhodování o přestupcích". Toto ustanovení dále konkretizuje ustanovení § 17 citovaného zákona, podle něhož "k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku [§ 14 odst. 1 písm. o)] může obec obecně závaznou vyhláškou stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány." Z toho Ústavní soud dovozuje, že napadená vyhláška vymezením upravované problematiky do samostatné působnosti obce patří. Proto se Ústavní soud dále zabýval návrhem po stránce věcné. IV. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) a § 17 zákona o obcích zakládají pravomoc obce přijímat obecně závazné vyhlášky v místních záležitostech veřejného pořádku. Podle § 48 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze těmito obecně závaznými vyhláškami obcí stanovit skutkové podstaty přestupků proti veřejnému pořádku (na základě argumentu a contrario potom platí, že předmětem úpravy přestupků proti pořádku ve věcech územní samosprávy dle § 46 odst. 2 zákona o obcích jsou jiné, než přestupky proti veřejnému pořádku). Rozsah předmětu takovéto právní regulace obcí je však omezen základními právy a svobodami, plynoucími z ústavních zákonů a mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy, jakož i na ně navazujícími zákony. Ústavností obecně závazných vyhlášek obcí, vydaných v rámci jejich samostatné působnosti podle § 14 odst. 1 písm. o) a § 17 zákona č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, které se v rámci úpravy místních záležitostí veřejného pořádku dotýkají práv, vyplývajících z čl. 26 Listiny, se Ústavní soud zabýval v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 31/95. Závěry obsažené v uvedeném nálezu, od nichž nemá Ústavní soud důvodu se odchylovat, se plně vztahují i na posuzovaný případ. Podle ustanovení čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž dle čl. 26 odst. 2 Listiny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností může stanovit pouze zákon. V českém právním řádu nebyl vydán zákon, jenž by umožňoval omezit provozní dobu pohostinských zařízení, oprávněných provozovat taneční a poslechové zábavy. Není tedy ani úkolem ani v pravomoci obce v oblasti její samostatné působnosti upravovat rozsah podnikatelských aktivit a provozní dobu pohostinských zařízení, byť v souvislosti s ochranou veřejného pořádku, zejména při dodržování nočního klidu. Opačný postup obce, jak je tomu v posuzovaném případě, jehož výsledkem je napadená vyhláška, pak zakládá rozpor jejího ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) s čl. 26 odst. 2 Listiny. Tím není dotčeno právo obce podle § 14 odst. 1 písm. p) zákona o obcích upravit obecně závaznou vyhláškou provozování zařízení, sloužících k uspokojování potřeb občanů, pokud jsou tato ve vlastnictví obce. Nutno dále poznamenat, že rušení veřejného pořádku (zejména rušením nočního klidu) při provozování pohostinských zařízení (při pořádání tanečních a poslechových zábav s reprodukovanou hudbou) lze postihovat podle příslušných ustanovení přestupkového zákona a případně i zrušením živnostenského oprávnění (dle § 58 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů). S ohledem na uvedené důvody Ústavní soud ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19. března 1997, o veřejném pořádku a čistotě města, zrušil V. Ústavní soud v několika případech řešil otázku interpretace ustanovení § 12 a 13 zákona č.182/1993 Sb., upravujících postup při přijímání rozhodnutí pléna Ústavního soudu. S ohledem na podmínku kvalifikované většiny devíti soudců při přijímání rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a g) nebo h) Ústavy nebo rozhodnutí, jež se odchyluje od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu, v posledním z nálezů, týkajících se uvedeného problému (Pl. ÚS 3/96) Ústavní soud konstatoval následující: "Podle § 13 zákona č. 182/1993 Sb. se pro zrušení zákona nebo jeho ustanovení, tj. pro rozhodnutí podle čl. 87 odst.1 písm. a) Ústavy, vyžaduje většina alespoň devíti přítomných soudců. Podle názoru Ústavního soudu (Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 4/95) je návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení zamítnut v případě, jestliže se pro něj tato zákonem požadovaná většina nevysloví, tj. i v případě, kdy se pro zamítnutí vysloví pouze menšina soudců, většina, hlasující pro zrušení, čítá však méně než devět soudců. V rozhodované věci se většina osmi soudců vyslovila pro zrušení § 35 zákona č. 247/1995 Sb. a pro zamítnutí návrhu na zrušení § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., menšina sedmi soudců se vyslovila pro zamítnutí návrhu v celém rozsahu." V odůvodnění uvedeného nálezu pak Ústavní soud uvedl "stanovisko relevantní menšiny, vedoucí k nedosažení zákonem požadovaných devíti hlasů pro zrušení zákona nebo jeho ustanovení". Uvedená interpretace dotčených ustanovení zákona o Ústavním soudu vychází z akceptace principu suverenity lidu (projevující se v dominantním postavení parlamentu v soustavě ústavních orgánů), jenž je spjat s presumpcí ústavnosti zákonů. Kontrola ústavnosti, která je úkolem Ústavního soudu a která může vyústit do zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, vyžaduje pro průlom do uvedené dominance parlamentu a tedy i presumpce ústavnosti zákonů kvalifikovanou většinu soudců. Pokud tato není dosažena, platí výchozí principy. Pro věcné odůvodnění zamítavého nálezu pak není rozhodné, že mohl být přijat menšinou soudců. Pokud akceptace určité procedury vede k rozhodnutí orgánu veřejné moci, úkolem jeho odůvodnění je objasnění právních (a případně skutkových) argumentů, opodstatňujících výrok, a to bez ohledu na způsob jeho přijetí. Jedná se tudíž o odůvodnění rozhodnutí orgánu veřejné moci, a nikoli o odůvodnění stanoviska té části členů rozhodovacího grémia, jejíž názor vedl k přijetí daného rozhodnutí. Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 17/97 byl návrh soudce zpravodaje na zamítnutí návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky obce spjat se změnou právního názoru, vysloveného již v nálezech Ústavního soudu. V této situaci, dle § 13 zákona o Ústavním soudu, je rozhodnutí pléna přijato, jestliže se pro ně vysloví alespoň devět přítomných soudců. V posuzované věci se pro zamítnutí návrhu na zrušení předmětné vyhlášky vyslovilo šest soudců a stejný počet šesti soudců se vyslovil pro její zrušení (resp. pro zrušení jejích přesně vymezených ustanovení). Výsledek hlasování Ústavní soud interpretoval, vycházeje z těchto dvou principů: - z principu zákazu denegatio iustitiae, ze kterého plyne i maxima, dle níž normy upravující proceduru soudního rozhodování nutno interpretovat jako úplný systém, umožňující při splnění zákonem vyžadovaného kvora interpretovat každý výsledek hlasování ve smyslu přijetí meritorního (hmotněprávního nebo procesního) rozhodnutí, - z principu kontinuity a stability vlastního rozhodování, jež se při změně vlastního právního názoru, vyjádřeného již v nálezu Ústavního soudu, projevuje v zákonné podmínce kvalifikované většiny. V případě, kdy návrh soudce zpravodaje nezíská většinu devíti hlasů, potřebnou pro změnu právního názoru vyjádřeného již v nálezu, nutno tudíž větu druhou ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu ve vztahu k ustanovení věty první § 13 zákona č. 182/1993 Sb. interpretovat ve smyslu normy speciální (pročež pro jejich vztah platí interpretační pravidlo lex specialis derogat legi generali). Obsahem přijatého rozhodnutí je pak stanovisko té části pléna, jež setrvává na dosavadním právním názoru, a to i v tom případě, když takového rozhodnutí vede ke zrušení obecně závazné vyhlášky obce nebo podzákonného právního předpisu.

Citovaná rozhodnutí (1)

ÚS Pl. ÚS 17/97 (1997-10-08)