Pl. ÚS 35/21

Rubrum

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti CASTELLANA s. r. o., sídlem Pekárenská 328/8, Brno, zastoupené Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. září 2021 č. j. 8 As 66/2021-57 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. února 2021 č. j. 18 A 87/2020-191, a o návrzích na určení, že byla v době jejich účinnosti (ev. platnosti) v rozporu s ústavním pořádkem České republiky [ev. že jejich veškerá ustanovení byla v době jejich účinnosti (event. platnosti) v rozporu s ústavním pořádkem]: 1. usnesení o vyhlášení nouzového stavu usnesením vlády ze dne 30. září 2020 č. 957 a všech vydaných usnesení o prodloužení nouzového stavu, a 2. krizová opatření přijatá usnesením vlády ze dne 12. října 2020 č. 1021, vyhlášeným pod č. 407/2020 Sb., ze dne 21. října 2020 č. 1079, vyhlášeným pod č. 425/2020 Sb., ze dne 26. října 2020 č. 1103, vyhlášeným pod č. 432/2020 Sb., ze dne 30. října 2020 č. 1116, vyhlášeným pod č. 447/2020 Sb., ze dne 16. listopadu 2020 č. 1192, vyhlášeným pod č. 465/2020 Sb., ze dne 20. listopadu 2020 č. 1201, vyhlášeným pod č. 477/2020 Sb. a ze dne 30. listopadu 2020 č. 1262, vyhlášeným pod č. 498/2020 Sb., za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a vlády, sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, jako vedlejší účastnice řízení, takto:

Výrok

Ústavní stížnost a návrhy s ní spojené se odmítají.

Odůvodnění

I. Rekapitulace ústavní stížnosti a dosavadního průběhu řízení

1. Stěžovatelka se ústavní stížností podanou dne 14. 9. 2021 a doplněnou dne 15. 9. 2021 domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí správních soudů s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená ústavním pořádkem České republiky, přičemž výslovně poukazuje na porušení čl. 2, 4, 11, 26 odst. 1 a 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a dovolávala se rovněž čl. 23 Listiny. K ústavní stížnosti připojila návrh, v němž požaduje zrušení v záhlaví uvedených usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu v září 2020 a krizových opatření z doby v záhlaví blíže uvedené.

2. Stěžovatelka provozuje italskou restauraci a její podnikání bylo od 14. 10. 2020 do 2. 12. 2020 omezeno v důsledku vládních protiepidemických opatření. Proto stěžovatelka podala k Městskému soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem vlády, za který označila přijetí a vymáhání zákazu přítomnosti veřejnosti v její provozovně a omezení prodeje mimo provozovnu spočívající v tom, že prodej zákazníkům v místě provozovny (např. výdejové okénko) je zakázán v čase mezi 20:00 hod. a 6:00 hod. (vč. výzev vládních činitelů k dodržování tohoto zákazu např. ve dnech 18. 10. 2020, 21. 10. 2020, 25. 10. 2020, 30. 10. 2020 nebo 6. 11. 2020). Stěžovatelka namítala, že jí vydáváním krizových opatření vláda zásadním způsobem brání v podnikání, neboť prodej jídla pouze skrze výdejové okénko není v souladu s tím, jakým způsobem stěžovatelka restauraci provozuje. Přijatá vládní opatření postrádají legalitu i legitimitu a jsou pro ni diskriminační, nemoc Covid-19 není natolik závažná, aby vydání těchto opatření (potažmo namítaný zásah) ospravedlňovala.

3. O návrhu stěžovatelky městský soud rozhodl napadeným usnesením tak, že žalobu jediným výrokem odmítl. Vyšel z toho, že dané omezení provozu a zákaz přítomnosti zákazníků v provozovnách stravovacích služeb a ubytovacích zařízení byl pro rozhodné období stanoven usneseními vlády č. 1021 ze dne 12. 10. 2020, a dále č. 1079 ze dne 21. 10. 2020, č. 1103 ze dne 26. 10. 2020, č. 1116 ze dne 30. 10. 2020, č. 1192 ze dne 16. 11. 2020, č. 1201 ze dne 20. 11. 2020 a č. 1262 ze dne 30. 11. 2020. Povahou krizových opatření vlády se přitom zabývaly jak správní soudy, tak Ústavní soud (usnesení ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20 anebo ze dne 15. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 111/20, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2021 č. j. 9 As 296/2020- 69). Přijatá usnesení vlády nejsou opatřeními obecné povahy, ale právními předpisy sui generis, přičemž s ohledem na výše uvedenou povahu krizových opatření vlády je k jejich přezkumu povolán pouze Ústavní soud, a to nikoliv na návrh jednotlivce. Proto městský soud uzavřel, že v případě stěžovatelky nelze z hlediska zásahové žaloby odlišit samotná plošná krizová opatření vlády od jejich individuálních účinků, které měly namítané zásahy představovat. Jelikož k jejich přezkumu nemají správní soudy pravomoc, nebyly ve věci naplněny podmínky řízení.

4. Proti tomuto usnesení podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s., neboť shledal usnesení městského soudu věcně správným, a žádnému z účastníků řízení nepřiznal náhradu jeho nákladů. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozsudku shledal, že je vázán právním názorem dříve vysloveným v rozsudku (rozšířeného senátu) ze dne 30. 6. 2021 č. j. 9 As 264/2020-51, přičemž reguluje-li krizové opatření obecně chování neurčitého množství subjektů, navíc s celostátní působností, pak není pochyb o tom, že (i ve smyslu judikatury Ústavního soudu) je jiným právním předpisem. Kasační soud zdůraznil, že normotvornou činnost ani samotné důsledky obecně formulované právní normy nelze považovat za zásah. Právě to nelze obcházet ani tím, že by se za zásah označil nikoliv sporný právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení, ale dopady (důsledky) takové normy na jednotlivce.

5. Ve své rozsáhlé ústavní stěžovatelka brojí proti napadeným usnesením vlády a rozhodnutím správních soudů. V úvodu cituje mediálně známé výroky soudců Nejvyššího správního soudu, kterými souhrnně vzato apelovali na dodržování zákonnosti a respektu k základním právům a svobodám. Rozsáhle (na několika stranách) cituje kritické postoje odborné veřejnosti k vládním opatřením. Rovněž prostřednictvím citace odkazuje na obsah usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 1/21, v němž Ústavní soud poukazoval na soudobou možnost brojit proti důsledkům opatření zásahovou žalobou. Stěžovatelka tak v duchu usnesení sp. zn. Pl. ÚS 1/21 podala zásahovou žalobu, avšak tvrdí, že požadované ochrany se jí nedostalo. Ze strany obecných soudů mělo dojít k porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces, napadená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Vláda pak dle stěžovatelky nemohla platně vyhlásit nouzový stav, aniž by jasně stanovila, jaká práva a v jakém rozsahu se omezuji´ a jaké povinnosti se stanovuji´. Jelikož nebyl platně vyhlášen nouzový stav, nebyla platná ani navazující krizová opatření. I sám Ústavní soud dle stěžovatelky přispěl tomu, že vláda vyhlašuje nouzové stavy s lehkostí a bezstarostností, jakoby šlo o prvomájovou zdravici, což je v demokratickém právním státě nepřípustné. Přistoupit na tezi, že jednotlivec nemůže brojit proti vyhlášení nouzového stavu, je dle stěžovatelky nepřípustné. Stěžovatelka odkázala na dle ní odvážnější judikaturu Ústavního soudu ve věci vyhlášení kvót na cukr [nález sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.)]. Dodala, že v případě napadených usnesení nebylo postupováno podle Pandemického plánu České republiky, napadena´ opatření nebyla založena na doporučení odborníku° a odborných komisi´ či rad, rovněž nebyla sledována doporučení mezinárodních lidskoprávních institucí. Odůvodnění krizových opatření je nedostatečné a nebyla přijata žádná opatření k ochraně práv stěžovatelky.

II. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

6. Ústavní stížnost je posouzena plénem podle čl. 1 odst. 2 písm. a) ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14, o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., podle něhož si plénum Ústavního soudu vyhrazuje rozhodování o ústavních stížnostech v případech, kdy je účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení vláda.

7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů věcného přezkumu. Dospěl k závěru, že stěžovatelka je řádně právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Pro další posouzení je podstatné, že stěžovatelka napadla jak v záhlaví uvedená krizová opatření vlády ve spojení s rozhodnutími vydanými ve správním soudnictví v řízení o zásahové žalobě, tak usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu (a navazující usnesení o jeho prodloužení).

8. V části, v níž stěžovatelka brojí proti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu (a jeho prodloužení), se prima facie jedná o návrh podaný někým zjevně neoprávněným. Dle usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. 4. 2020 tyto akty představují ad hoc rozhodnutí, která nemají právně normativní obsah (bod 25), představují primárně akt vládnutí politického charakteru a Ústavní soud by je mohl zrušit jen v případě, pokud by byly v rozporu se základními principy demokratického právního státu a pokud by znamenaly změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu (bod 27), avšak o takovou situaci zde nejde. Ústavní soud v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu již mnohokrát zdůraznil, že § 64 zákona o Ústavním soudu jednotlivcům nesvěřuje aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení zákona či jiného právního předpisu nebo jejich jednotlivých ustanovení. Jednotlivci mohou v obecné rovině podat spolu s ústavní stížností pouze tzv. akcesorický návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti (§ 74 zákona o Ústavním soudu). Ústavní stížnost je tudíž v části, v níž směřuje proti usnesení o vyhlášení a prodloužení nouzového stavu, návrhem na zrušení právního předpisu, nikoli takovou ústavní stížností. Stěžovatelka není aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení či vyslovení protiústavnosti usnesení o vyhlášení nouzového stavu (srov. obdobně usnesení sp. zn. Pl. ÚS 100/20 ze dne 3. 11. 2020, body 9-14; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 99/20 ze dne 3. 11. 2020, body 9-14; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 105/20 ze dne 24. 11. 2020, body 9-10 a další).

9. V rozsahu, v němž stěžovatelka, vedena někdejší judikatorní linií správních soudů, brojí proti soudním rozhodnutím (spolu s krizovými opatřeními vlády), byla ústavní stížnost podána včas oprávněnou osobou a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Ústavní stížnost je v tomto rozsahu přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.

III. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

10. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] za podmínek, které jsou podle čl. 88 odst. 1 Ústavy stanoveny zákonem.

11. Ústavní soud úvodem předznamenává, že podstata ústavní stížnosti vychází z obsahově podobného návrhu v jiné věci (odlišných stěžovatelů) vedené před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 9/21. Ústavní soud se v nyní projednávaném případě nemá důvod od závěrů zde vyslovených odklánět (viz usnesení sp. zn. Pl. ÚS 9/21 ze dne 2. 3. 2021).

12. Jestliže stěžovatelka obdobně i v nyní projednávané věci odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 1/21, je třeba konstatovat, že zde rozhodoval Ústavní soud v době před rozhodnutím rozšířeného senátu, který definitivně vyloučil možnost užití zásahové žaloby jako prostředku, jímž lze brojit proti důsledkům opatření (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021 č. j. 9 As 264/2020-51). Ústavní soud tak sice v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 1/21 poukázal na někdejší postup jednoho ze správních soudů ve věci sp. zn. 14 A 45/2020 (možnost zásahové žaloby i proti krizovému opatření vlády) a konstatoval, že v řízení o zásahové žalobě "správní soudy v intencích čl. 95 Ústavy jako předběžnou otázkou posoudí zákonnost či ústavnost aplikovaného krizového opatření a případně podle povahy tohoto právního předpisu zvolí příslušný postup". Podle posléze vydaného rozsudku rozšířeného senátu, který měl tuto otázku postavit najisto, však účinky bezprostředně plynoucí z právního předpisu nemohou představovat přímé zkrácení na právech jednotlivce ve smyslu § 82 s. ř. s. Rozsudkem rozšířeného senátu byly následně vázány i obě instance rozhodující v nyní projednávané věci s ohledem na postavení Nejvyššího správního soudu podle § 12 odst. 1 a násl. s. ř. s. jako vrcholného orgánu správního soudnictví, který zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování správních soudů.

13. V obecné rovině může být předmětem ústavní stížnosti podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu pravomocné rozhodnutí v řízení, jehož byla stěžovatelka účastnicí, popř. opatření nebo jiný zásah orgánu veřejné moci. Předmětem ústavní stížnosti naopak nemůže být právní předpis, popř. právní akt orgánu veřejné moci (zde vlády), který má znaky právního předpisu (ve smyslu judikatury Ústavního soudu tedy znaky normativnosti, obecnosti, abstraktnosti a opakovatelnosti při aplikaci). To je právě případ krizových opatření vlády, která je třeba označit za právní předpisy sui generis, které je možno před Ústavním soudem napadnout pouze za dodržení podmínek § 64 odst. 1 až 3 zákona o Ústavním soudu, tedy podle pravidel o řízení ve věcech přezkumu ústavnosti a zákonnosti právních předpisů. Tento závěr Ústavní soud vyjádřil již v usneseních ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20 a ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a v desítkách dalších, ve kterých na toto své stanovisko navázal a odkázal. V nich rovněž uvedl, zda a za jakých podmínek je možný přezkum ústavnosti, popř. zákonnosti těchto právních aktů vlády. Ústavní stížnost jednotlivce, jejíž samotná podstata směřuje přímo proti krizovému opatření vlády, tak z povahy věci nemůže uspět.

14. Správní soudy výše shrnuté závěry Ústavního soudu ve stěžovatelkou napadených rozhodnutích respektovaly a v případě Nejvyššího správního soudu bylo zohledněno i stanovisko rozšířeného senátu (již citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021 č. j. 9 As 264/2020-51). Oba soudy ve věci rozhodly plně přezkoumatelným způsobem. Právní závěry správních soudů jsou po právní stránce zcela jasné, srozumitelné a logické. Tvrzení stěžovatelky, že její argumentace nebyla vzata v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny v úvahu, je proto neopodstatněné a svědčí spíše o nesouhlasu stěžovatelky s meritorním vyústěním věci. Skutečnost, že se stěžovatelka s právním hodnocením neztotožňuje, ještě nečiní ústavní stížnost opodstatněnou. Neúspěch v soudním sporu nelze sám o sobě považovat za porušení ústavně zaručených práv a svobod [již usnesení sp. zn. III. ÚS 44/94 ze dne 27. 10. 1994 (U 18/2 SbNU 241)]. Napadení soudních rozhodnutí je tak návrhem zjevně neopodstatněným.

15. Ústavní soud závěrem konstatuje, že napadená krizová opatření spočívající ve vydání a vynucování zákazu přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb (dopadající na stěžovatelku v době od 14. 10. 2020 do 2. 12. 2020), jsou již zrušená a neplatná. Navrhovala-li přesto stěžovatelka s vědomím této skutečnosti in eventum určení, že v době jejich platnosti byla v rozporu s ústavním pořádkem, je nutno konstatovat, že to nemůže být předmětem řízení o ústavní stížnosti z důvodů, na které bylo již výše poukázáno. Ústavní soud sice ve své rozhodovací praxi připustil možnost napadnout prostřednictvím akcesorického návrhu podle § 74 zákona o Ústavním soudu již neplatné ustanovení právního předpisu, jehož uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti (viz nález ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 2/19), závisí-li na tom posouzení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci, ovšem pouze v případě, že ústavní stížnost sama splňuje procesní podmínky řízení před Ústavním soudem. To však posuzovaný návrh nesplňuje.

IV. Závěr

16. Na základě shora uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v části, která směřuje proti usnesení o vyhlášení nouzového stavu, jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným dle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu. V části, která směřuje proti rozsudku Nejvyššího správního soudu a usnesení městského soudu, odmítl Ústavní soud ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Návrh na určení, že byla v záhlaví uvedená krizová opatření vlády v době jejich účinnosti (ev. platnosti) v rozporu s ústavním pořádkem, jakožto návrh akcesorický ve smyslu § 64 odst. 2 písm. d) ve spojení s § 74 zákona o Ústavním soudu, sdílí osud (meritorně "neprojednatelné") ústavní stížnosti.