Pl.ÚS 1/21

Rubrum

Proti zásahu do základních práv spočívajícím v konkrétních důsledcích vyvolaných během nouzového stavu krizovými opatřeními dle § 5 a 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, se lze domáhat ochrany zásahovou žalobou dle § 82 a násl. zákona č. 150/2000 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších přepisu. Tento procesní prostředek ochrany práv je třeba dle § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů vyčerpat před podáním ústavní stížnosti.

Výrok

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky), Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelek a) Komajz, s. r. o., se sídlem Smetanova 340/2, Brno, a b) Zory Zelinkové, obou zastoupených Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kapitána Jaroše 1922/3, Brno, proti jinému zásahu vlády spočívajícímu v omezení podnikatelské činnosti v důsledku krizových opatření a proti usnesení vlády ze dne 30. září 2020 č. 957, o vyhlášení nouzového stavu pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru /označovaný jako SARS CoV-2/ na území České republiky na dobu od 00:00 hodin dne 5. října 2020 na dobu 30 dnů, vyhlášenému pod č. 391/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 30. října 2020 č. 1108, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášenému pod č. 439/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1195, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášenému pod č. 471/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 10. prosince 2020 č. 1294, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášenému pod č. 521/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 23. prosince 2020 č. 1373, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášenému pod č. 593/2020 Sb.; a usnesení vlády ze dne 22. ledna 2021 č. 55, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášenému pod č. 21/2021 Sb., spojené s návrhem na zrušení usnesení vlády ze dne 12. října 2020 č. 1021, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 407/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 21. října 2020 č. 1079, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 425/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 26. října 2020 č. 1103, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 432/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 30. října 2020 č. 1116, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 447/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 16. listopadu 2020 č. 1192, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 465/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1201, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 477/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 30. listopadu 2020 č. 1262, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 498/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 7. prosince 2020 č. 1290, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 511/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 14. prosince 2020 č. 1332, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 533/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 23. prosince 2020 č. 1374, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 594/2020 Sb.; usnesení vlády ze dne 23. prosince 2020 č. 1376, o přijetí krizových opatření, vyhlášeného pod č. 596/2020 Sb.; a usnesení vlády ze dne 22. ledna 2021 č. 57, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 23/2021 Sb.; a na zrušení § 5 a 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, takto:

Odůvodnění

Ústavní stížnost a návrhy s ní spojené se odmítají.

Poučení

I. Skutkové okolnosti případu a předmět řízení 1. Stěžovatelka a) provozuje v Brně dvě restaurace. Stěžovatelka b) je jednatelkou a jedinou společnicí stěžovatelky a). Stěžovatelky uvádějí, že v důsledku krizových opatření přijatých vládou během nouzového stavu byly nuceny své provozovny uzavřít či provoz v nich výrazně omezit, jinak by se vystavily sankcím za porušení krizových opatření. Brojí proto proti zásahu do svých základních práv na podnikání dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a práva na majetek dle čl. 11 Listiny. Domáhají se toho, aby Ústavní soud zakázal vládě pokračovat v zasahování do jejich základních práv vydáváním krizových opatření, jež pokládají za protiprávní.

2. Stěžovatelky ústavní stížností dále napadají shora označené usnesení vlády publikované pod č. 391/2020 Sb., jímž byl vyhlášen od 5. října 2020 nouzový stav z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaného jako SARS CoV-2). Spolu s ním napadají usnesení vlády, jimiž bylo trvání nouzového stavu opakovaně prodlužováno, naposledy do 14. února 2021. Domáhají se jejich zrušení, eventuálně vyslovení neústavnosti.

3. Ústavní stížnost stěžovatelky spojily s návrhem na zrušení shora označených krizových opatření, jimiž je od 12. října 2020 až do současnosti omezováno - mimo jiné - i poskytování stravovacích služeb v provozovnách, jako jsou restaurace, hospody a bary; nebo prodlužována účinnost těchto krizových opatření. Domáhají se zrušení napadených krizových opatření, eventuálně vyslovení jejich neústavnosti.

4. Konečně stěžovatelky spojily s ústavní stížností i návrh na zrušení § 5 a 6 zákona č. 240/2000 Sb., krizový zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "krizový zákon"). Současně navrhly, aby jejich věc byla přednostně projednána jako naléhavá dle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dál jen "zákon o Ústavním soudu"). II. Argumentace stěžovatelek 5. Stěžovatelky v ústavní stížnosti a jejím doplnění ze dne 22. ledna 2021 namítají, že v důsledku krizových opatření jim je od 12. října 2020 soustavně omezována až fakticky znemožňována podnikatelská činnost. Po většinu této doby totiž nemohla být veřejnost přítomna v restauracích, které provozují. Tato omezení, jimž byly povinny se podrobit, pro ně podle jejich tvrzení mají likvidační charakter. Stěžovatelky uvádějí, že nebýt krizových opatření, jejich restaurace by mohly být otevřené. Brojí tedy proti zásahu vyvolanému těmito opatřeními.

6. Stěžovatelky současně namítají, že po nich nelze vyžadovat, aby porušily napadená krizová opatření a domáhaly se soudní ochrany teprve v souvislosti s rozhodnutím o přestupku. Ačkoliv stěžovatelky nepovažují krizová opatření za ústavně konformní, jsou si dle svých slov vědomy povinnosti se jimi řídit až do okamžiku jejich případného zrušení. Stěžovatelky předkládají i další argumenty, proč by pro ně bylo obtížné dosáhnout vydání rozhodnutí o přestupku spočívajícím v porušení předmětných krizových opatření. Stěžovatelky zdůrazňují, že by neměly být nabádány k vědomému a účelovému porušování platného práva jen proto, aby se domohly soudní ochrany svých práv.

7. Napadené usnesení o vyhlášení nouzového stavu a usnesení o jeho prodloužení by se podle stěžovatelek měla přezkoumávat obdobně jako právní předpisy. Stěžovatelky namítají, že nouzový stav byl vyhlášen v rozporu s právními předpisy a uvádějí, že pouhé zrušení krizových opatření vydaných v nouzovém stavu by jim nezajistilo účinnou ochranu práv, neboť obdobné krizové opatření by mohlo být vydáno znovu. Krizová opatření vlády by pak podle stěžovatelek měla být hodnocena nikoliv jako právní předpisy, ale jako opatření obecné povahy. Stěžovatelky dále rozvádějí, proč považují vyhlášení a prodloužení nouzového stavu, jakož i krizová opatření za nedůvodná a nepřiměřená. Návrh na zrušení § 5 a 6 krizového zákona stěžovatelky odůvodňují rozporem těchto ustanovení s čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 4 Listiny.

8. Stěžovatelky konečně argumentují, že jejich ústavní stížnost by s ohledem na přesah jejich vlastních zájmů ve smyslu § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu neměla být odmítnuta jako nepřípustná. Přesah vlastních zájmů spatřují v tom, že se krizová opatření, proti nimž brojí, dotýkají velkého množství či dokonce všech osob na území České republiky, zejména podnikatelů, zaměstnanců a zákazníků. III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem 9. Ústavní stížnost směřující proti jinému zásahu a proti usnesením vlády o vyhlášení nouzového stavu a jeho prodloužení spojená s návrhem na zrušení napadených krizových opatření a § 5 a 6 krizového zákona nesplňuje předpoklady k věcnému projednání.

10. Stěžovatelky se domáhají zrušení či vyslovení neústavnosti usnesení o vyhlášení a prodloužení nouzového stavu. Usnesení vlády, kterým byl vyhlášen či prodloužen nouzový stav, je ad hoc rozhodnutím, které nemá právně normativní obsah, představuje primárně akt vládnutí politického charakteru a Ústavní soud by ho mohl zrušit jen v případě, byl-li by v rozporu se základními principy demokratického právního státu a znamenal-li by změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. 4. 2020, body 25 až 27; všechna v tomto usnesení citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Obsahem usnesení o vyhlášení či prodloužení nouzového stavu není nic konkrétního, co by mohlo případně porušovat ústavně zaručená práva stěžovatelek. To ostatně stěžovatelky ani netvrdí. V souvislosti s těmito usneseními totiž nenamítají porušení svých základních práv, ale brojí proti postupu vlády spojenému s přijetím těchto usnesení a rozporují důvodnost vyhlášení nouzového stavu. Jako pouhou spekulaci je pak třeba hodnotit jejich námitku, že jedině zrušení nouzového stavu by jim zajistilo účinnou ochranu práv, neboť při zrušení krizových opatření by vláda mohla ihned obdobná opětovně přijmout. Napadená usnesení o vyhlášení či prodloužení nouzového stavu tedy nelze s ohledem na jejich obsah považovat za rozhodnutí, která by byla svým obsahem způsobilá osobně, aktuálně a bezprostředně zasáhnout do ústavních práv stěžovatelek. Stěžovatelky proto nejsou aktivně legitimovány k podání návrhu na jejich zrušení či vyslovení jejich protiústavnosti (srov. obdobně usnesení sp. zn. Pl. ÚS 100/20 ze dne 3. 11. 2020, body 9-14; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 99/20 ze dne 3. 11. 2020, body 9-14; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 105/20 ze dne 24. 11. 2020, body 9-10).

11. I kdyby Ústavní soud posoudil usnesení o vyhlášení či prodloužení nouzového stavu jako jiný právní předpis, čehož se domáhají stěžovatelky, nic by to nezměnilo na nutnosti odmítnout tuto část jejich návrhu pro nedostatek aktivní legitimace. Stěžovatelky by totiž návrh na zrušení právního předpisu mohly podat pouze společně s ústavní stížností za splnění podmínek § 74 zákona o Ústavním soudu. Avšak skutečnosti, které jsou předmětem jejich ústavní stížnosti, nejsou přímým důsledkem uplatnění usnesení o vyhlášení nouzového stavu či jeho prodloužení. Tato usnesení totiž pouze umožňují vládě přistoupit k vydání krizových opatření.

12. Stěžovatelky svou stížností dále brojí proti jinému zásahu spočívajícímu ve výše specifikovaném omezení podnikatelské činnosti v důsledku krizových opatření. Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Toto ustanovení vyjadřuje princip subsidiarity ústavní stížnosti a odráží úlohu Ústavního soudu při ochraně základních práv a svobod. Ustanovení čl. 4 Ústavy totiž svěřuje poskytování této ochrany soudní moci jako celku. Obecně proto platí, že teprve v případech, kdy se jednotlivec nedomůže ochrany svých základních práv před obecnými soudy, je namístě zásah Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy).

13. Procesním prostředkem k ochraně práv, který byl stěžovatelkám k dispozici, je žaloba podle § 82 a násl. soudního řádu správního, kterou se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásahová žaloba"). Správní soudy totiž ve své aktuální judikatuře připustily, že za určitých mimořádných okolností je možné se zásahovou žalobou bránit před konkrétními důsledky, které vyvolává krizové opatření s povahou právního předpisu.

14. Dle judikatury správních soudů se zásahovou žalobou nelze bránit proti vydání krizového opatření, které má povahu právního předpisu. Vydání tohoto opatření, respektive toto opatření jako takové totiž pojmově nemůže představovat nezákonný zásah (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 138/2020-80 ze dne 21. 5. 2020, bod 66; shodně viz rozsudek č. j. 2 As 141/2020-62 ze dne 16. 6. 2020, bod 42; rozsudek č. j. 10 As 166/2020-53 ze dne 8. 7. 2020, bod 18). Pouze Ústavní soud přitom disponuje pravomocí rušit právní předpisy.

15. Městský soud v Praze v rozsudku č. j. 14 A 45/2020-141 ze dne 11. 11. 2020 (toto rozhodnutí nebylo napadeno opravným prostředkem) vyšel z těchto úvah a zdůraznil, že zásahová žaloba "vždy vyžaduje, aby existoval konkrétní zásah vůči danému žalobci. [...] Aby se pojmově mohlo jednat o zásah ve smyslu § 82 soudního řádu správního, musí být přímo zasažena práva daného žalobce. Žalobce musí přesně specifikovat, jak bylo zasaženo přímo do jeho práv, kým a kdy" (citovaný rozsudek, bod 29). Podle městského soudu však "[v]e zcela výjimečných případech může přímý zásah do práv vyplývat z důsledků právního předpisu" (tamtéž).

16. Přitom si městský soud byl vědom toho, že každý právní předpis v obecné rovině aspiruje na vyvolání určitých právních důsledků. Nelze připustit, aby cestou zásahových žalob, formálně brojících proti těmto důsledkům, byla fakticky otevřena cesta k přezkumu právních předpisů. Podle městského soudu je proto nezbytné prokázat "bližší vztah mezi žalobcem a [příslušným] právním předpisem, respektive důsledky, které vyvolává" (citovaný rozsudek, bod 33). Při zkoumání, zda je takový bližší vztah dán, městský soud podpůrně vycházel z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Užší vztah podle ní může být dán v případě, že je aplikace určité právní úpravy vůči danému jednotlivci velmi pravděpodobná, že jednotlivec je příslušníkem úzce definované skupiny, na které pravidlo dopadá, a že přímo na základě právní úpravy musí upravit své chování, aby se nevystavil velmi nepříznivým důsledkům v podobě trestního stíhání nebo správního trestání (viz podrobněji citovaný rozsudek, body 34-39). K formulaci obecného pravidla, kdy lze přistoupit k věcnému posouzení zásahové žaloby směřující proti konkrétnímu důsledku právních předpisů, však městský soud nepřistoupil, neboť tuto otázku budou muset správní soudy řešit případ od případu (citovaný rozsudek, bod 40).

17. Městský soud pak bližší vztah mezi žalobkyní a důsledky krizového opatření v odkazovaném rozsudku shledal. Tyto důsledky spočívaly v tom, že žalobkyně jako přeshraniční pracovnice mohla opustit území České republiky pouze na dobu delší 21 dní; žalobkyně přitom byla samoživitelka dvou dětí. Městský soud shledal, že pravidlo v krizovém opatření bylo určeno žalobkyni jako člence vymezené skupiny přeshraničních pracovníků; v případě vycestování by jeho aplikace byla nikoliv pouze pravděpodobná, ale prakticky jistá; a po žalobkyni nebylo možné vyžadovat, aby se podrobila individuální aplikaci daného pravidla a vystavila se odloučení od svých dětí na dobu 21 dní (citovaný rozsudek, body 41-43). Žalobu proti nezákonnému zásahu proto městský soud věcně posoudil a zamítl.

18. Naopak tuto blízkou vazbu mezi žalobcem a důsledky krizového opatření městský soud neshledal v usnesení č. j. 14 A 128/2020-22 ze dne 30. 11. 2020. Tímto usnesením městský soud odmítl zásahovou žalobu, kterou se žalobce jako spotřebitel bránil proti omezením v oblasti maloobchodního prodeje a poskytování služeb jako důsledku krizových opatření.

19. Obdobně Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 8 As 34/2020-100 ze dne 19. 11. 2020 v obecné rovině připustil, že při splnění určitých podmínek je možné se soudní ochrany ve věcech mimořádných opatření proti koronaviru domáhat zásahovou žalobou (citovaný rozsudek, body 139-144; Nejvyšší správní soud se takto vyjádřil v souvislosti se zrušenými, respektive již neúčinnými opatřeními).

20. Správní soudy tedy za určitých mimořádných okolností v aktuální judikatuře umožnily bránit se proti konkrétním důsledkům krizových opatření v právní sféře jednotlivce prostřednictvím zásahové žaloby. Proti takovým důsledkům brojí rovněž stěžovatelky, které uvádějí, že kvůli krizovým opatřením musely pod hrozbou sankcí omezit podnikatelskou činnost ve dvou provozovnách (restauracích). Bylo by úkolem správních soudů se vypořádat s tím, zda lze přistoupit k věcnému posouzení zásahové žaloby, a případně i s otázkou, zda jsou podmínky pro věcný přezkum naplněny u obou stěžovatelek. Stejně tak je na správních soudech, a zejména pak na Nejvyšším správním soudu, aby vyložily, zda a případně za jakých podmínek se lze bránit zásahovou žalobou proti konkrétním důsledkům krizového opatření. V rámci řízení o zásahové žalobě pak správní soudy v intencích čl. 95 Ústavy jako předběžnou otázkou posoudí zákonnost či ústavnost aplikovaného krizového opatření a případně podle povahy tohoto právního předpisu zvolí příslušný postup.

21. Stěžovatelky nevyužily možnost domáhat se ochrany svých práv zásahovou žalobou, ačkoliv lze tento procesní prostředek s ohledem na vývoj judikatury pokládat za účinný prostředek ochrany jejich práv. Tento prostředek tak je třeba vyčerpat před podáním ústavní stížnosti dle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.

22. Podle stěžovatelek jejich ústavní stížnost podstatně překračuje jejich vlastní zájmy ve smyslu § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a neměla by tudíž být odmítnuta jako nepřípustná. Stěžovatelky ovšem fakticky argumentují pouze tím, že se krizová opatření, proti jejichž důsledkům brojí a jejichž zrušení navrhují, dotýkají velkého množství osob; to by ovšem platilo pro naprostou většinu krizových opatření s povahou právního předpisu.

23. Nezbývá tedy než uzavřít, že ústavní stížnost v části směřující proti jinému zásahu je nepřípustná, neboť stěžovatelky před jejím podáním nevyčerpaly procesní prostředky k ochraně svých práv. Nynějším odmítnutím ústavní stížnosti se přitom stěžovatelkám nezavírá (definitivně) cesta k podání ústavní stížnosti v případě, že by se svými argumenty u správních soudů neuspěly.

24. Stěžovatelky svou ústavní stížnost dále spojily s návrhem na zrušení krizových opatření, které je třeba s ohledem na jejich povahu v relevantních částech pokládat za právní předpisy, a s návrhem na zrušení § 5 a 6 krizového zákona. Návrhy na zrušení právních předpisů či jejich jednotlivých ustanovení podané dle § 74 zákona o Ústavním soudu spolu s ústavní stížností mají akcesorický charakter, a sdílí tedy osud ústavní stížnosti. Spolu s ústavní stížností je tak třeba odmítnout i návrhy s ní spojené. IV. Závěr 25. Ústavní soud z výše vyložených důvodů odmítl ústavní stížnost v části směřující proti usnesením vlády o vyhlášení a prodloužení nouzového stavu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným dle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, v části směřující proti jinému zásahu pak jako návrh nepřípustný dle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu a spolu s ústavní stížností odmítl i návrhy s ní spojené. Tím se stal bezpředmětným návrh navrhovatelky, aby Ústavní soud podle § 39 zákona o Ústavním soudu rozhodl o naléhavosti věci.

Rubrum

I. Skutkové okolnosti případu a předmět řízení II. Argumentace stěžovatelek III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem IV. Závěr Odlišné stanovisko soudců Josefa Fialy, Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 1/21