50 A 30/2019 - 38

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Balejové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a JUDr. Terezy Kučerové ve věci žalobce: X X, zastoupen Mgr. Václavem Voříškem, advokátem sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému: Magistrát města České Budějovice, se sídlem nám. Přemysla Otakara II. 1/1, v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Krajskému soudu v Českých Budějovicích byla dne 25. 3. 2019 doručena žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, kterou se žalobce domáhá, aby krajský soud uložil žalovanému Magistrátu města České Budějovice v řízení o žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, vyřídit žalobcovu žádost do 30 dnů od právní moci rozsudku, tj. aby žalovaný buď poskytl informace požadované žalobcem, nebo aby žádost o informace (byť jen z části) odmítnul.

II. Shrnutí žaloby

2. Žalobce podal dne 22. 1. 2019, v rámci vyjádření se k podkladům v řízení o přestupku, kde vystupuje jako zmocněnec, dle zákona o svobodném přístupu k informacím, žádost o informace „o platech a odměnách a rozhodovací praxi oprávněných úředních osob správního orgánu vydávajících nebo alespoň připravujících rozhodnutí o přestupcích dle zákona č. 361/2000 Sb., a počet jimi vydaných či připravených rozhodnutí o vině z přestupku dle silničního zákona za posledních 12 měsíců “ . Poskytnuté informace poté měly posloužit jako důkazní prostředek k prokázání, že ty oprávněné osoby, které vydávají více negativních rozhodnutí (tj. rozhodnutí o vině z přestupku), mají vyšší plat nebo vyšší odměny, tedy že existuje nezákonné kritérium ovlivňující tyto osoby při rozhodování prostřednictvím finanční motivace.

3. Žalovaný nejprve prodloužil lhůtu k poskytnutí informací, posléze požadované informace zčásti poskytl, avšak poskytl je pouze v anonymizované podobě. Z poskytnutých informací není zřejmé, které konkrétní úřední osoby se poskytnuté údaje o vydaných rozhodnutích a odměnách týkají. Žalobce přitom nežádal o anonymizované informace, ale o informace úplné.

4. Z tohoto žalobce dovodil, že žalovaný je nečinný, protože částečně – co do osobních údajů dotčených osob - jeho žádosti o informace nevyhověl, když požadované údaje anonymizoval. Proto žalobce podal dne 16. 2. 2019 stížnost dle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím.

5. Krajský úřad Jihočeského kraje rozhodnutím ze dne 4. 3. 2019, čj. KUJCK 28610/2019, potvrdil postup žalovaného v souladu s § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. V odůvodnění pak uvedl, že stylizace žádosti je plně v rukou žadatele a jestliže žadatel zamýšlel svojí žádostí něco jiného, než co má oporu v textu žádosti, nemůže to jít k tíži žalovaného. Ze samotné formulace žádosti ani z uvedeného účelu použití získaných informací nevyplývá, že žadatel požaduje tyto informace ve spojení se jménem konkrétní oprávněné úřední osoby. Žalobce takový výklad jeho žádosti považuje za nesprávný, účelový a naprosto absurdní. Ze správní i judikatorní praxe vyplývá, že pokud žadatel žádá o informace o platech úředních osob, žádá také o osobní údaje těchto osob, a pokud tyto osobní údaje z konkrétních důvodů poskytnout nelze, je nutné o tom vydat rozhodnutí. K tomu žalobce poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, čj. 8 Ans 11/2012-41.

6. Žalobce je nyní nucen podat buď tuto žalobu či novou žádost o informace, čímž se výrazně prodlouží doba, kdy dosáhne požadovaných informací. Opožděné informace však už pro žalobce nemusí mít žádnou hodnotu, obzvlášť v souvislosti s tím, že žalobce předmětné informace potřeboval uplatnit v rámci řízení o přestupku, které už může být mezitím skončeno. Krajskému úřadu nic nebránilo v tom, aby přikázal správnímu orgánu osobní údaje poskytnout, nebo aby v této části žádost odmítl, načež žalobce by proti takovému rozhodnutí mohl uplatnit odvolání, případně správní žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s.

7. Dále žalobce namítá, že poskytnuté informace jsou pro něj v podstatě nevyužitelné a také neověřitelné, protože žalobce si jen stěží může např. jinými, podrobnějšími žádostmi ověřit správnost poskytnutých informací. Navíc pokud vyjde najevo nestandartní hodnocení konkrétních osob, nebude žalobce vědět, o jaké osoby se jedná a tím je omezena i veřejná kontrola hospodaření s veřejnými prostředky.

8. Žalobce potřeboval právě údaje o tom, která konkrétní osoba například vydala nejvíce rozhodnutí a získala největší odměny, neboť to by mohlo nasvědčovat nejen existenci systému odměňování, ale i horlivosti dotčené osoby, což by následně vedlo k pochybnostem o její nepodjatosti.

9. Dále žalobce poukazuje na to, že judikatura dovodila, že pokud při výkladu či aplikaci práva na informace vzniká jakákoli pochybnost, je nutné zvolit takovou variantu, která upřednostňuje právo na informace. K tomu srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3930/14, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2003, sp. zn. 5 A 119/2001, č. 74/2004 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, čj. 1 As 17/2008-67, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 5. 2015, čj. 30 Af 38/2013-59. Právo na informace je nutné vykládat a aplikovat extenzivně, tedy tak, aby došlo k poskytnutí informace, nebo aby došlo co nejdříve k meritornímu projednání žádosti. Žalobce dále odkazuje na odbornou literaturu (Korbel, F., Právo na informace: Komentář. Praha, Linde 2005, s. 48), a dodává, že správní praxe ani judikatura dosud po nikom nepožadovala, aby v případě žádosti o informace o platech úředních osob uváděl výslovně, že žádá též o poskytnutí osobních údajů dotčených osob, protože toto vyplývá z logiky věci.

10. Žalobce rovněž namítá, že pokud si povinný subjekt nebyl jistý, zda žalobce žádá o anonymizované nebo neanonymizované informace (neboť toto skutečně nebylo v žádosti uvedeno), měl žalobce vyzvat k upřesnění žádosti podle § 14 odst. 5 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, případně žádost v souladu se zásadou in dubio pro libertate vykládat tak, že žalobce žádá o neanonymizované informace.

11. Dotčené úřední osoby jsou tzv. příjemci veřejných prostředků, a zásadně proto není důvodu jejich základní osobní údaje neposkytnout (§ 8 zákona o svobodném přístupu k informacím).

12. Žalobce dále vyjádřil svůj nesouhlas s publikací soudního rozhodnutí na stránkách Nejvyššího správního soudu obsahující jeho osobní údaje, popř. údaje jeho zástupce.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

13. Žalovaný v rámci podaného vyjádření k žalobě ze dne 11. 4. 2019 shrnul dosavadní průběh správního řízení. Dále pak uvedl, že k jeho nečinnosti, která je předmětem podané žaloby, dojít nemohlo, neboť žalovaný poskytl informace v souladu s obsahem žádosti a postupem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný oprávněně neměl ani důvod k tomu, aby vyzýval žalobce k odstranění vad (upřesnění) žádosti, neboť ta byla svým obsahem zřejmá. Pokud žalobce sledoval svojí žádostí jiný cíl, měl v tomto duchu žádost formulovat, neboť žalovaný jako povinný subjekt při vyřizování žádostí dle zákona o svobodném přístupu k informacím nemůže spekulativně domýšlet obsah žádostí. Žalovaný se plně ztotožňuje s argumentací nadřízeného správního orgánu v rozhodnutí o stížnosti žalobce.

14. Žalovaný proto navrhuje, aby Krajský soud v Českých Budějovicích žalobu zamítl a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. Pro případ, že by soud shledal žalobu za důvodnou, navrhuje žalovaný, aby soud žalobci v souladu s § 60 odst. 7 s. ř. s. alespoň z části nepřiznal náhradu nákladů řízení, neboť jsou v předmětné věci dány důvody zvláštního zřetele hodné, a to zejména v zjevném zneužití práva na soudní ochranu žalobcem.

15. Zneužitím práva je situace, kdy někdo vykonává své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti; takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74). Účelem institutu správní žaloby podle § 79 s. ř. s. je za stanovených podmínek poskytovat soudní ochranu proti nečinnosti správního orgánu. V souladu s principem zákazem zneužití práva tak musí být uplatňování tohoto subjektivního práva vedené skutečnou snahou žalobce o poskytnutí ochrany proti nečinnosti správního orgánu. Žalovaný se však domnívá, že vzhledem k okolnostem případu, žalobce sleduje podanou žalobou cíl jiný, a to obohacení se na úkor žalovaného prostřednictvím institutu náhrady nákladů řízení. Postup žalobce tak přesně zapadá do širšího rámce jeho činnosti, která je již známá odborné veřejnosti v rámci veřejné správy i justici. Žalobce je osobou, která sama nebo v propojení s jinými, dlouhodobě působí v oblasti pojištění proti přestupkům, resp. v zastupování fyzických osob v přestupkových řízeních, s cílem působit průtahy v řízení či průběh řízení jinak ztěžovat, a to prostřednictvím využívání různých procesních institutů poskytovaných právními předpisy. Takový postup lez považovat za hrubě odporující principu rozumného uspořádání společenských vztahů, a tedy za zneužití práva žalobcem.

IV. Průběh jednání

16. V průběhu jednání konaného dne 17. 6. 2019 účastníci řízení setrvali na svých procesních stanoviscích.

V. Právní hodnocení krajského soudu

17. Podle ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s. „[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis, platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.“ 18. Podle § 81 odst. 1 s. ř. s. rozhoduje soud na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Je tedy třeba posoudit, zda byl žalovaný ke dni rozhodnutí krajského soudu v této věci skutečně nečinný.

19. Žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu má povahu lex specialis vůči žalobě proti rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Nevztahuje se proto na přezkum již vydaného rozhodnutí, či učiněného úkonu nebo zásahu správního orgánu. Slouží toliko k poskytnutí ochrany proti nezákonné nečinnosti správního orgánu, který je v dané situaci povinen vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Podmínkou přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je předchozí marné vyčerpání prostředků, které procesní předpis stanoví k ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Tento závěr je obsažen i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (srov. například v rozsudek ze dne 18. 10. 2007, čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS).

20. Vyčerpáním prostředků ochrany ve smyslu § 79 s. ř. s. ve spojení s žádostí o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 2. 2011, čj. 2 Ans 9/2010-56, a konstatoval, že „stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba považovat za prostředek, který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s.“ Žalobce podal dne 16. 2. 2019 k nadřízenému správnímu orgánu žalovaného, tj. Krajskému úřadu Jihočeského kraje, stížnost dle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím, přičemž krajský úřad potvrdil postup žalovaného jako správný. Žalobce tak naplnil podmínky pro možnost domáhat se ochrany před nečinností správního orgánu správní žalobou.

21. Právo na informace je zakotveno v čl. 17 Listiny základních práv a svobod a jeho smyslem je jistá míra participace občanské společnosti na věcech veřejných. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14, „představuje právo na informace jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné správě. Doktrína obdobně konstatuje, že jedním z hlavních významů veřejného subjektivního práva na informace je, že dává občanům možnost vykonávat kontrolní funkce ve vztahu k fungování veřejné moci, což představuje jeden ze základních atributů liberálně- demokratického státu […] Jako takové se tedy právo na informace stává nejen zárukou zákonnosti, ale zároveň i prostředkem ochrany ústavnosti, neboť slouží k naplňování ústavního příkazu čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, podle kterého má státní moc sloužit všem občanům a může být uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jinými slovy, právo na svobodný přístup k informacím je jedním z prostředků, kterým je možné kontrolovat, zda platí ústavní východisko, že stát je tu pro občany, nikoliv občané pro stát.“ 22. Podle § 14 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím „[z]e žádosti musí být zřejmé, kterému povinnému subjektu je určena, a že se žadatel domáhá poskytnutí informace ve smyslu tohoto zákona. Fyzická osoba uvede v žádosti jméno, příjmení, datum narození, adresu místa trvalého pobytu nebo, není-li přihlášena k trvalému pobytu, adresu bydliště a adresu pro doručování, liší-li se od adresy místa trvalého pobytu nebo bydliště. Právnická osoba uvede název, identifikační číslo osoby, adresu sídla a adresu pro doručování, liší-li se od adresy sídla. Adresou pro doručování se rozumí též elektronická adresa.“ 23. Požadavky na samotný obsah žádosti přitom zákon o svobodném přístupu k informacím neobsahuje. Vymezení požadovaných informací je tak zcela v rukou žadatele. Žalobce v podané žalobě odkazuje na rozhodnutí Ústavního soudu, popř. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které vymezují, že právo na informace je třeba vykládat extenzivně, tedy tak aby zvolený výklad byl příznivější pro realizaci práva na informace. Tato rozhodnutí se však vztahují k právu na informace jako takovému, nikoliv tedy k samotným náležitostem žádosti a interpretaci jejího obsahu. K otázce specifikace a přesnosti informací, které žadatel požaduje, přitom existuje další, poměrně konzistentní množina soudních rozhodnutí.

24. Žadatel je osobou, která vymezuje požadované informace, a tím pádem i osobou, která nese odpovědnost za toto vymezení. Předpokladem pro postup podle zákona o svobodném přístupu k informacím je tedy skutečnost, že žadatel přesně specifikuje požadovanou informaci (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2006, čj. 5 As 3/2006-70). Nejvyšší správní soud dokonce dovodil, že na otázku obsahové formulace žádosti o poskytnutí informací lze analogicky vztáhnout i rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008-78 č. 2162/2011 Sb. NSS, který došel k závěru, že precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se účastníkovi u soudu dostane. To znamená, že stejně tak míra konkretizace požadovaných informací přímo určuje míru konkrétnosti poskytnutých informací (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2015, čj. 1 As 239/2014-39).

25. Žalobce požádal o informace „o platech a odměnách a rozhodovací praxi oprávněných úředních osob správního orgánu vydávajících nebo alespoň připravujících rozhodnutí o přestupcích dle zákona č. 361/2000 Sb., a počet jimi vydaných či připravených rozhodnutí o vině z přestupku dle silničního zákona za posledních 12 měsíců “ . Cílem žádosti bylo následně prokázání, že ty oprávněné úřední osoby, které vydávají více negativních rozhodnutí, mají vyšší plat nebo vyšší odměny a jsou tak nezákonně finančně motivování k vydávání rozhodnutí o vině. Žalovaný následně poskytnul žalobci zpracovanou tabulku, obsahující tyto údaje: oprávněná úřední osoba č. 1- 15, a ke každé z oprávněných úředních osob - počet přidělených případů dle zákona č. 361/2000 Sb. v roce 2018, počet z toho vydaných rozhodnutí o vině, hrubý plat za rok 2018 bez odměn, odměny za rok 2018 a poznámku obsahující údaj o tom, který ze zaměstnanců neodpracoval celý kalendářní rok, jelikož jeho pracovní poměr byl navázán až od určitého měsíce roku 2018 (viz ukázka níže). První strana tabulky poskytnutá žalovaným jako odpověď na žádost o informace 26. Tím ovšem žalovaný zcela vyčerpal obsah žalobcovy žádosti, a to i vzhledem k jím zamýšlenému využití poskytnutých informací. Umožnil tím totiž žalobci prověřit jím nastolenou hypotézu o finanční motivaci zaměstnanců k vydávání rozhodnutí o vině z přestupku spáchaného podle zákona č. 361/2000 Sb., zákon o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (tzv. „silniční zákon“), jelikož z tabulky je dostatečně zřejmé, kolik která úřední osoba dostala přidělených případů, kolik z toho bylo rozhodnutí o vině a jaká finanční částka ji byla v daném roce vyplacena.

27. Jestliže se žalobce domáhal i konkrétních jmen oprávněných úředních osob, měl to uvést v podané žádosti, protože z obsahu jeho žádosti taková skutečnost nevyplývá, a to ani v rámci širšího posouzení s ohledem na jím stanovený smysl podané žádosti. Subjekt povinný k poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím není povinen se zaobírat tím, co vlastně žadatel chtěl získat, jestliže takovou věc neuvedl ve formulaci své žádosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2013, čj. 1 As 47/2013-52). Žalovaný neposuzoval žádost příliš formalistickým způsobem, jelikož vzal v potaz kontext dané žádosti a odpověděl tak, aby žalobce mohl ověřit, zda existuje přímá úměra mezi počtem vydaných rozhodnutí o vině a získanými odměnami v daném kalendářním roce.

28. Žalovaný nepostupoval v rozporu s § 14 odst. 5 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud žalobce nevyzval k upřesnění jeho žádosti, jelikož žádost byla formulována dostatečně srozumitelně a konkrétně a žalobce přesně vymezil, jaké informace požaduje a k jakému záměru. Až ve chvíli, kdy povinnému subjektu vůbec není zřejmé, jaké informace žadatel požaduje, je namístě uplatnit § 14 odst. 5 písm. b) a žadatele vyzvat k upřesnění žádosti.

29. Odkaz žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, čj. 8 Ans 11/2012-41, není přiléhavý. Žadatel se v tehdejší věci domáhal po Vrchním soudu v Olomouci „informací o obsahu rozsudku“. Nejvyšší správní soud následně dovodil, že takovými informacemi je nejen právní a skutková podstata sporu, ale i jména soudců a účastníků řízení; to však v uvedeném případě vyplývá již z podstaty věci, neboť tyto údaje jsou neopominutelnou součástí každého soudního rozhodnutí. Jinými slovy povinný subjekt v tehdejší věci neposkytl některé údaje, které původní informace, tj. neanonymizovaný rozsudek, již obsahovala (nad rámec nutného je vhodné poznamenat, že Nejvyšší správní soud v posledně citovaném rozsudku nikterak nepředznamenal, zda měl povinný subjekt požadované informace v plné šíři poskytnout či nikoli).

30. V nyní projednávaném případě je však situace odlišná, neboť žalovaný toliko z dostupných údajů zkompiloval informaci zcela novou, do níž při jejím vytváření jména konkrétních úředních osob v souladu s dikcí žalobcovy žádosti pouze nezahrnul. Tato jména zároveň nepředstavují od poskytnutých informací neoddělitelný údaj, bez něhož by se poskytnutá informace stávala bezcennou. Podstata poskytnutých informací i bez tohoto údaje totiž zcela odpovídá smyslu žádosti o informace, jak jej sám žalobce vymezil. Za této situace nelze a priori bez dalšího dovozovat, že žalobce usiloval též o poskytnutí jmen konkrétních úředních osob. Tím méně pak lze klást k tíži žalovaného, že do obsahu žalobcovy žádosti nezahrnul takové informace, o něž žalobce výslovně nepožádal, a žádost v tomto rozsahu samostatným rozhodnutím neodmítl.

31. Dále krajský soud dodává, že pokud jde o žalobcův nesouhlas s publikací soudního rozhodnutí na stránkách Nejvyššího správního soudu s uvedením jména, příjmení a bydliště, resp. sídlo žalobce a jeho zástupce, případně jejich iniciály, není v jeho kompetenci jakkoli ovlivňovat způsob, jakým Nejvyšší správní soud rozhodnutí svá, jakož i krajských soudů zveřejňuje.

VI. Závěr a náklady řízení

32. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 81 odst. 3 s. ř. s. zamítl.

33. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení