51 A 27/2019 - 102

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. Ing. Petra Šuránka a Mgr. Jana Čížka ve věci navrhovatelů: a) M. B. b) I. B. oba bytem X oba zastoupeni advokátem JUDr. Emilem Flegelem sídlem K Chaloupkám 2, 160 00 Praha 10 proti odpůrci: město Mnichovice sídlem Masarykovo náměstí 83, 251 64 Mnichovice zastoupeno advokátem JUDr. Michalem Bernardem, Ph. D. sídlem Klokotská 103, 390 01 Tábor o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu města M. č. j. 34215/2010- MURI/OUPRR/1177, schváleného usnesením Zastupitelstva města M. dne 24. 9. 2018, č. 18- 047-003, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatelé jsou povinni rovným dílem zaplatit odpůrci na náhradě nákladů řízení částku 17 371,74 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Michala Bernarda, Ph. D., advokáta.

Odůvodnění

1. Navrhovatelé se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhají, aby soud zrušil opatření obecné povahy označené v záhlaví (dále jen „napadené OOP“), a to v části, v níž se pozemky, jichž jsou navrhovatelé vlastníky, tedy p. č. X a X v katastrálním území M. u Ř., zařazují do plochy sadů a zahrad (SZ) a pozemky p. č. X a X v témže katastrálním území do plochy krajinné zeleně (KZ).

2. Navrhovatelé tvrdí, že jejich pozemky byly přímo dotčeny napadeným OOP, neboť nebyly zařazeny do zastavitelných ploch. Ve vztahu k těmto pozemkům vznesli navrhovatelé námitky, a to jak při veřejném projednání dne 26. 3. 2014, tak při opakovaném veřejném projednání dne 28. 7. 2014 a II. opakovaném veřejném projednání dne 9. 5. 2018. Se způsobem, jakým odpůrce jejich námitky vypořádal, však navrhovatelé nesouhlasí a pokládají jej za rozporný s právními předpisy. Tím pádem pokládají za nezákonné i napadené OOP v těch částech, které se k jejich pozemkům vztahují.

3. Navrhovatelé předně namítají, že odpůrce nerozhodl o jimi vznesené námitce podjatosti pověřeného zastupitele JUDr. J. Z.. Poukázali na to, že odpůrce námitku podjatosti označil jako nepřípustnou a nevypořádal se s ní postupem podle § 14 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), resp. § 134 odst. 4 správního řádu. Mají tedy za to, že odpůrce zatížil řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, a představuje tak důvod pro zrušení napadeného OOP v rozsahu dotčených pozemků navrhovatelů.

4. Dále navrhovatelé namítají, že vypořádání námitek odpůrcem nemá podklad v odůvodnění napadeného OOP, resp. že se odpůrce s jejich námitkami vypořádal nedostatečně a nesprávně je odůvodnil, což činí napadené OOP nepřezkoumatelným. Navrhovatelé se domnívají, že neexistují zákonné důvody pro to, aby jejich pozemky nebyly zařazeny mezi zastavitelné plochy. Pokud odpůrce argumentoval ochranným pásmem lesa, nedostatečnou infrastrukturou, nedostatečnou dopravní obslužností dle vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“) a záměrem nenavrhovat nové rozvojové plochy, namítali, že v pásmu lesa je již umístěna stavba oplocení, v bezprostřední blízkosti pozemků (na pozemku p. č. X) jsou inženýrské sítě, pozemky disponují stejnou přístupovou komunikací jako jejich vedlejší zkolaudovaný rodinný dům č. p. X a že napadené OOP i přes svůj záměr vymezuje nové rozsáhlé zastavitelné plochy určené k bydlení, a to plochy X N. O., X P. N. a X P. N.. Považují tento postup odpůrce za projev libovůle a diskriminace vůči nim. Tvrdí, že odpůrce při vypořádání jejich námitek nevysvětlil, v čem převažuje veřejný zájem na zahrnutí jejich pozemků do nezastavitelné plochy nad jejich zájmem na hospodárném využití pozemků k obytné zástavbě, a není tak odůvodněno, proč odpůrce k tomuto řešení v daném případě přistoupil.

5. Namítají, že napadené OOP odporuje ustanovením § 18 a 19 odst. 1 písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), třebaže odpůrce odkazem na ně odůvodňuje vypořádání jejich námitek, a to protože odpůrce nezahrnul do zastavitelné plochy jejich oplocené plochy, ačkoliv současně OOP vymezuje nové rozsáhlé zastavitelné plochy určené k bydlení. Argument odpůrce, že město má v současné době dostatek volných pozemků k bydlení, pokládají za nesrozumitelný v situaci současného vymezování nových rozsáhlých zastavitelných ploch. Pokud nezohlednil stavbu oplocení na pozemcích, porušil odpůrce podle navrhovatelů § 19 odst. 1 stavebního zákona, dle něhož měl zjišťovat a posuzovat stav území a potřebu změn v území.

6. Navrhovatelé dále mají za to, že došlo k nepřiměřenému zásahu do jejich vlastnického práva tím, že pozemky p. č. X a X byly zařazeny do funkční plochy SZ za situace, kdy jsou oploceny, součástí zastavěného území, vede k nim vyhovující veřejná účelová komunikace a lze je bez nutných veřejných investic napojit na inženýrské sítě. Zařazení oplocených pozemků p. č. X a X do plochy KZ považují také za nesprávné. Navíc se podle nich jedná o řešení odporující ustanovením § 1 odst. 2 a § 3 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., podle kterého lze jinou plochu, než jsou plochy předpokládané v § 4 až § 19 této vyhlášky, vymezit jen ve zvláště odůvodněných případech. Postup odpůrce přitom není dle jejich názoru ani důvodný, napadené OOP ostatně žádný důvod takového vymezení neobsahuje, a je proto podle nich nepřezkoumatelné. Pozemky zahrnuté do plochy KZ považují za nesmyslné řešení vykazující znaky libovůle. Namítají, že tak došlo ke zhoršení využitelnosti jejich pozemků oproti původnímu územnímu plánu, který umožňoval v plochách ochranné zeleně jako přípustné využití umístění doplňkových staveb k hlavním stavbám rodinných domů. Tato změna významně zasáhla do jejich vlastnického práva. Ani zařazení pozemků do plochy SZ není dle jejich názoru podloženo veřejným zájmem, spíše jen osobním zájmem některého podjatého člena zastupitelstva. Přijaté řešení tak považují za zjevně nepřiměřené, šikanózní a diskriminační.

7. V posledním návrhovém bodě namítají rozpor napadeného OOP s § 4 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“), dle něhož je nutné použít pro nezemědělské účely především nezastavěné a nedostatečně využité pozemky v zastavěném území a odnímat přednostně zemědělskou půdu méně kvalitní, přičemž kritériem kvality jsou třídy ochrany. Odpůrce se s touto jejich námitkou, směřující rovněž vůči stanovisku orgánu ochrany ZPF, nevypořádal dostatečně, ačkoliv si v takovém případě měl odpůrce vyžádat doplnění stanoviska, jak vysvětluje např. rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 6. 4. 2011, č. j. 9 Ao 1/2011-96. Namítli, že OOP porušuje zásady ochrany ZPF, když jejich pozemky se nachází v V., tedy nejnižší třídě ochrany ZPF, zatímco jako zastavitelné plochy jsou navrženy rozsáhlé plochy orné půdy zařazené do II. stupně ochrany (X N. O., p. č. X v k. ú. M. či p. č. X a X v k. ú. M. u Ř.). Zákonem stanovené kritérium svědčí právě pozemkům navrhovatelů, domnívají se tedy, že žádný reálný veřejný zájem nebránil vymezení jejich pozemků jako ploch zastavitelných. Vnitřní rozpor napadeného OOP v této otázce pak podle nich ilustruje odůvodnění vypořádání námitky č. 33 týkající se pozemku p. č. X, kde naopak odpůrce argumentoval zmíněnou ochranou ZPF a třídami ochrany. Tato argumentace dokládá, že odpůrce postupoval svévolně. Navrhovatelé uplatnili obsáhlé námitky týkající se § 4 odst. 1 zákona o ochraně ZPF, s nimiž se však odpůrce nevypořádal.

8. Odpůrce ve vyjádření k návrhu obecně uvádí, že má za to, že napadené OOP je po všech stránkách v souladu s právními předpisy. Poukazuje na to, že soudní přezkum územně plánovací dokumentace má své pevně stanovené meze, uspořádání obce je výsledkem politického rozhodnutí orgánů územní samosprávy a soudy by se měly řídit zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73). K rozhodnutí o námitkách odpůrce poznamenává, že obecné odůvodnění napadeného OOP a vypořádání jednotlivých námitek tvoří jeden celek, z něhož jasně vyplývá, co odpůrce vedlo k tomu, že požadavkům navrhovatele nevyhověl, tj. proč pokládal jeho námitky za liché, mylné nebo vyvrácené. Na komplexnost vypořádání námitek ostatně nelze klást nepřiměřené požadavky (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Navrhuje tudíž zamítnutí návrhu.

9. Odpůrce má za to, že nemohlo dojít k zásahu do hmotných práv navrhovatelů, neboť vymezení způsobu využití předmětných pozemků dle předchozí územně plánovací dokumentace bylo totožné, pokud jde o plochu KZ, v tomto případě tedy nedochází pro navrhovatele k žádné změně, a ve vztahu k ploše SZ došlo dokonce k výhodnější regulaci pro navrhovatele, neboť se jedná o zastavitelnou plochu s mírnějšími regulativy dle § 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Poukázal na paradox, že navrhovatelé se na jedné straně dovolávají porušení zákona o ochraně ZPF, ačkoliv na straně druhé požadují zařazení pozemků do zastavitelné plochy určené pro bydlení. Upozornil rovněž na zmatečnost návrhu plynoucí z toho, že navrhovatelé výslovně svou aktivní legitimaci a zásah do hmotných práv staví pouze na zařazení pozemků p. č. X a X do plochy SZ a na nezastavitelnosti této plochy, přitom však zaměňují v argumentaci oba typy ploch (SZ a KZ) a také pojmy zastavěné území, zastavitelná plocha a zastavitelné území.

10. Dále shrnul průběh pořizování napadeného OOP a posloupnost námitek, jež v něm uplatňovali navrhovatelé. Uvedl, že navrhovatelé požádali již v roce 2008 o zařazení pozemků p. č. X a X mezi pozemky určené k zastavění. Tomu bylo zčásti vyhověno, vůči tomuto řešení však podal jiný vlastník námitku a komise pro územní plán odpůrce poté doporučila ponechat tyto pozemky v nezastavitelném území s odkazem na dostatečné volné plochy k bydlení a nedostatečnou infrastrukturu a kapacitu základní a mateřské školy. Toto doporučení se posléze promítlo i do pokynů k vypracování návrhu územního plánu, které byly jednomyslně schváleny zastupitelstvem odpůrce dne 21. 10. 2013. V reakci na uplatněnou námitku navrhovatelů při veřejném projednání v březnu 2014 byl pro opakované veřejné projednání v červenci 2014 navržen kompromis, že pozemky blíže k rodinnému domu budou zařazeny do ploch sadů a zahrad (SZ), pozemky blíže k lesu zůstanou v ploše krajinné zeleně (KZ). Odpůrce přitom poukazuje na skutečnost, že v plochách KZ se nacházejí pozemky ve vzdálenosti do 50 metrů od sousedního lesa, což vyplývá i ze zadání územního plánu. Do druhého opakovaného projednání se návrh již neměnil.

11. Odpůrce poukazuje dále i na to, že přijaté řešení je v souladu se zadáním územního plánu. Byl zvolen jednotný přístup k redukci ploch ochranné zeleně dle původního územního plánu (srovnatelně jako u pozemků podél železniční trati), část tak byla ponechána jako krajinná zeleň, část blíže ke stavbám pak byla určena jako sady a zahrady, což umožňuje širší škálu využití než původní ochranná zeleň a současně alespoň z části plní původní funkci ochranné zeleně. Odpůrce má za to, že tímto přijatým řešením došlo k lepšímu sladění veřejných a soukromých zájmů a rovněž k naplnění požadavků § 18 odst. 3 stavebního zákona. Pokud jde o další zastavitelné plochy pro bydlení, ty nechtěl odpůrce připustit z důvodu nedostatečné infrastruktury a tomu odpovídá přijaté řešení dle výroku napadeného OOP na straně 13. Dostatek ploch pro zástavbu vyplývá z provedených rozborů a tato otázka je řešena v kapitole F odůvodnění napadeného OOP. Odpůrce nastínil situaci s nedostatečnou kapacitou čistírny vod srovnatelně jako v napadeném OOP a blíže rozvedl nedostatečnou kapacitu školy a školky, která rovněž rozvoj zástavby limituje. V této souvislosti zejména odkázal na vysoké investice s tím související a shrnul, že sice jsou vynakládány nemalé investice v této oblasti, avšak rozvoj města je rychlejší a poptávka předbíhá realizovaný nárůst kapacit infrastruktury.

12. V souvislosti s tvrzenou diskriminací navrhovatelů odpůrce zdůraznil, že na rozdíl od pozemků navrhovatele byly rozvojové plochy X, X a převážná část plochy X zastavitelné i podle předchozího územního plánu a do OOP byly převzaty i z důvodu předvídatelnosti územního plánování a potřeby ochrany dobré víry vlastníků pozemků v těchto lokalitách. K ploše X uvedl, že je sice navržena nově, avšak za prvé se jedná o plochy městské blíže k centru, které je vhodné využít přednostně, a že za druhé je zde také navržen koridor pro komunikaci propojující lokalitu N. S. s nádražím, aby se předešlo nebezpečnému využívání železniční trati pro příchod k nádraží. Dalším důvodem byla podstatně lepší dopravní dostupnost těchto oblastí či lepší předpoklady pro její vytvoření oproti pozemkům navrhovatelů připojeným neprůjezdnou přístupovou komunikací, a taktéž skutečnost, že se tyto plochy nenacházejí vůbec nebo pouze nepatrnou částí ve vzdálenosti do 50 metrů od lesa. Odpůrce také připomněl, že plochy X i X podléhají na rozdíl od původního územního plánu etapizaci s poměrně přísnými podmínkami.

13. Pokud navrhovatelé argumentují zásahem do ZPF, pak odpůrce namítá, že jim taková námitka nepřísluší, neboť nemůže zasahovat do jejich hmotných práv. Poukazuje na to, že veškeré plochy, vůči nimž se navrhovatelé cítí být diskriminováni, byly zastavitelné i podle předchozího územního plánu, a neuplatní se u nich proto § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF, nýbrž odstavec čtvrtý téhož ustanovení. U plochy X navíc 67 % plochy tvoří pozemky ze ZPF zcela vyjmuté. Vytýkají-li navrhovatelé odpůrci libovůli a rozpor při vypořádávání námitek jiných vlastníků, výslovně pak vlastníků pozemku p. č. X, odpůrce konstatuje, že postupoval plně v souladu se zákonem o ochraně ZPF, neboť se jednalo o pozemek, který nebyl v původním územním plánu zastavitelný, a proto postup podle § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF byl na rozdíl od pozemků v navrhovateli zmiňovaných zastavitelných plochách zcela na místě.

14. Argumentují-li navrhovatelé tím, že na jejich pozemcích je umístěna stavba oplocení, odpůrce má za to, že vydané povolení stavby oplocení nemá na regulaci novým územním plánem žádný vliv a stejně tak napadené OOP neovlivňuje platnost vydaného povolení. Připomněl, že stavba oplocení byla provedena „načerno“ a dodatečné povolení stavby nabylo právní moci teprve dva dny po konání (prvního) opakovaného projednání OOP. Odpůrce je rovněž toho názoru, že vydané dodatečné stavební povolení je nezákonné, neboť umístění stavby bylo v rozporu s tehdy platným územním plánem, nicméně vzhledem k uplynutí lhůty pro zahájení přezkumného řízení byl podaný podnět v této věci odložen.

15. Pokud navrhovatelé brojí vůči nedostatečnému vypořádání jejich námitek, má odpůrce za to, že námitky vypořádal řádně. Předně zdůraznil, že je třeba přihlédnout i k odůvodnění územního plánu, jehož je rozhodnutí o námitkách součástí, a že je třeba tyto texty považovat za jeden celek. Zřetelně z nich vyplývá, z jakých důvodů byly námitky navrhovatelů zamítnuty. Relativní stručnost vypořádání je pak pochopitelná s ohledem rozsah celkového počtu námitek a rovněž i k opakovaným veřejným projednáváním návrhu. V této souvislosti odpůrce opět odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11.

16. K námitce podjatosti odpůrce předně uvedl, že podání ze dne 15. 7. 2014 nelze považovat za námitku k návrhu napadeného OOP, neboť pořizovateli byla doručena žádost o odložení opakovaného veřejného projednání z důvodu zřejmé podjatosti, což navrhovatelé později začali záměrně nazývat námitkou podjatosti. Na tuto žádost bylo reagováno dne 30. 7. 2014 dopisem zaslaným advokátu Mgr. Šikolovi včetně uvedení důvodů nevyhovění, neboť proces pořizování územního plánu probíhá podle stavebního zákona, kde však odložení veřejného projednání není popsáno. Námitka podjatosti pak patří do formy rozhodování veřejné správy ve správních řízeních, podjatost však není institutem procesu pořizování územního plánu jako opatření obecné povahy. Za námitku navrhovatelů lze tak považovat až jejich tvrzení o nevypořádání námitky podjatosti, které bylo součástí námitky navrhovatelů ze dne 31. 7. 2014, kterou odpůrce vypořádal, jak plyne z vypořádání námitky č. 9a. Na závěr připomněl, že o námitkách k návrhu OOP rozhoduje zastupitelstvo obce podle ustanovení zákona o obcích, nejedná se tak o rozhodování kolektivního správního orgánu dle § 134 správního řádu, jehož aplikace je vyloučena v daném ustanovení právě návětím „[n]estanoví-li zvláštní zákon jinak“. Vzhledem k tomu, že napadené OOP včetně rozhodnutí o námitkách bylo schváleno zastupitelstvem odpůrce tak, že 8 zastupitelů hlasovalo pro, žádný nebyl proti, dva se hlasování zdrželi a jeden byl nepřítomen, případné vyloučení jednoho zastupitele by na schválení nemělo žádný vliv, a hlasování jednoho zastupitele tak nemohlo do hmotných práv navrhovatelů jakkoliv zasáhnout.

17. V replice navrhovatelé s odkazem na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017-264, zdůrazňují, že jsou oprávněni se úspěšně dovolávat i porušení právních předpisů na ochranu veřejného zájmu, tedy i ochrany ZPF. Není ani pravdou, že by napadené OOP automaticky přebíralo původní funkční regulaci jejich pozemků. Zdůrazňují, že jejich pozemky nejsou v grafické části napadeného OOP vymezeny jako zastavitelná plocha, a že pokud regulativ pro plochu SZ odkazuje na § 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb. upravující plochy rekreace a současně způsobem hlavního využití z této plochy činí zjevně nezastavitelnou plochu, způsobuje tím zmatečnost a vnitřní rozpornost napadeného OOP. Jejich pozemky zahrnuté do plochy KZ, jejíž regulativy odkazují na § 16 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., pak nesplňují žádné z kritérií uvedených v tomto paragrafu a byly takto zařazeny zjevně jen proto, aby se znemožnilo zastavění pozemků. Navrhovatelé též poukazují na to, že argumenty odpůrce kapacitními omezeními školy či čistírny odpadních vod (dále jen „ČOV“) nemají ve vztahu k jejich, rozlohou malým pozemkům, na nichž chtěli řešit bydlení svých dětí, žádnou relevanci. Není ani pravdou, že všechny nově vymezené zastavitelné plochy byly zastavitelné podle předcházejícího územního plánu (např. plocha X a také řada pozemků v plochách X a X takto zařazena předtím nebyla), přičemž není pravdou, že by tyto pozemky byly blíže centru. Kromě toho žádný vlastník pozemku nemůže mít dobrou víru v určité funkční využití svého pozemku, pokud je to v rozporu s veřejným zájmem na ochraně ZPF, jako tomu je u plochy X.

18. U jednání navrhovatelé zdůraznili, že žijí a podnikají v M. dlouhodobě (navrhovatelka se zde narodila) a že o možnost využití pozemků žádají již 15 let. V průběhu projednání napadeného OOP přitom čelili návrhům vedení lokálního biokoridoru, přeložky plynovodu a elektřiny přes jejich pozemky, ačkoliv ty mohly být vedeny bez problémů přes pozemky obce. Není ani pravdou, že by odpůrce usiloval o omezení nové výstavby, protože napadeným OOP vymezuje nové zastavitelné plochy v rozsahu desítek hektarů, a to i na kvalitních zemědělských půdách II. třídy ochrany. Přitom pro odpůrce nebyl závazný předchozí právní stav takových ploch, neboť nebyl vymezen podle aktuálního stavebního zákona. Odpůrce se přitom k námitce porušení § 4 zákona o ochraně ZPF (a i k řadě dalších námitek, např. k námitce rozporu textové a grafické části napadeného OOP) poprvé vyjádřil až u dnešního jednání, takže je napadené OOP nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů i pro vnitřní rozpor. Navrhovatelka ve vztahu k rozvojovým plochám X a X dále upozornila, že jsou obtížně přístupné, protože přístupová komunikace je zúžená tak, že umožňuje jen jednosměrný provoz. Jde o plochy odlehlé, zatímco jejich pozemky jsou nedaleko centra obce, přesto jim však dlouhodobě nebylo umožněno pozemky zastavět, přičemž mají i souhlas s umístěním stavby v ochranném pásmu lesa.

19. Odpůrce nad rámec písemných vyjádření připomněl, že napadené OOP bylo již dvakrát přezkoumáno Krajským soudem v Praze pod sp. zn. 43 A 161/2018 a sp. zn. 54 A 159/2018 na základě obdobných návrhů a tyto návrhy byly zamítnuty, přičemž soud akceptoval některá obecná východiska, o něž se napadené OOP opírá i ve vztahu k požadavkům nynějších navrhovatelů (konkrétně oprávněnost zájmu odpůrce na nerozšiřování zástavby z důvodu nedostatečnosti infrastruktury, na nespojování jednotlivých částí města i na respektování ochranného pásma lesa), i rozsah a způsob vypořádání námitek, který je obdobný i v případě navrhovatelů. Dále odpůrce zdůraznil, že byť u navrhovatelů dochází k jistému omezení vlastnictví, jedná se o omezení proporcionální, zejména když napadené OOP v případě sporných pozemků stanoví shodné či dokonce lepší možnosti využití pozemků než původní územní plán. Navrhovatelem zmiňovaná podstatnější omezení typu koridoru pro vedení plynovodu byla k jeho námitkám z návrhu vypuštěna, nejedná se tedy v tuto chvíli o relevantní argument. Komunikace vedoucí podél sporných pozemků pak zjevně nesplňuje parametry vyžadované § 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb., a to ani snížený požadavek na 6,5 m šířky pro jednosměrnou komunikaci, přičemž jde o komunikaci slepou bez obratiště. Podle odpůrce navíc navrhovatelům vůbec nepřísluší se domáhat ochrany ZPF, neboť do něj sami chtějí zasáhnout. Klíčovými důvody, proč pozemky navrhovatelů nebyly zařazeny do zastavitelných ploch, ostatně ani nebyly důvody ochrany ZPF, nýbrž spíše zájmy na ochraně přírody a krajiny, zejména ochrana volné krajiny, blízkého prvku územního systému ekologické stability a lesa a snaha zabránit srůstání samostatných částí města. Plochy, s nimiž se navrhovatelé srovnávají, byly zastavitelné již v minulém územním plánu, proto se zde § 4 zákona o ochraně ZPF neuplatní, navíc jsou v některých částech regulovány shodně jako pozemky navrhovatelů, tj. jako plocha SZ. Pokud je namítán rozpor textové a grafické části napadeného OOP, odpůrce takovou námitku nepovažuje za důvodnou, protože ve výkresu základního členění území, na nějž navrhovatelé odkazují, dochází k překryvu barev, jimiž je vyznačováno zastavitelné a zastavěné území, což na výkrese nelze zobrazit. Pozemky navrhovatelů v ploše SZ jsou zastavěném i zastavitelném území, umožňujícím stavby bazénu, kůlny či obdobného příslušenství rodinného domu.

20. Odpůrce dále ústy své starostky připomněl, že nechce vymezovat nové zastavitelné plochy, neboť čelí neustálému nárůstu počtu obyvatel a i přes značné investice do infrastruktury nestíhá vykrýt strmý nárůst potřeb v oblastech školství, čištění odpadních vod i dodávek pitné vody, takže jsou stále kapacity veřejné infrastruktury limitně využity. Odpůrce se snaží upřednostňovat rozvoj města v intravilánu, přičemž i přes omezování rozvoje je každý měsíc projednáváno kolem 30 nových žádostí o umístění staveb v zastavitelném území. Pokud jde o rozvojovou plochu X, ta již byla vymezena v původním územním plánu a bylo zde plánováno 35 rodinných domů a 3 bytové domy, celkem 105 bytů, což neodpovídalo možnostem lokality, proto zastupitelstvo obce vydalo na lokalitu stavební uzávěru a teprve následně developer omezil svůj návrh na 20 rodinných domů. Protože by jinak hrozila možnost uplatňování náhrady škod ze strany developera, bylo odpůrcem v napadeném OOP developerovi nakonec umožněno takto minimalizovanou výstavbu realizovat. Vydané územní rozhodnutí dosud nebylo realizováno z důvodu potřeby zajistit zásobování pitnou vodou. Zastavitelná plocha X je převážně obklopena obytnou zástavbou, většina z ní je nezastavitelná v ploše SZ.

21. V průběhu jednání soud provedl důkaz výpisem z katastru prokazujícím vlastnictví navrhovatelů ke sporným pozemkům, grafickou částí územního plánu odpůrce vydaného vyhláškou města č. 13/2002 a přílohou č. 1 této vyhlášky, z nichž vyplynulo, že sporné pozemky navrhovatelů byly původně zahrnuty do nově vymezované plochy ochranné zeleně, pozemek p. č. X, jejž se ve své argumentaci dovolávají, pak do plochy orné půdy. Aktuální rozvojové plochy X a z větší části i plochy X a X byly v předchozí územně plánovací dokumentaci vymezeny jako nové či stávající plochy bydlení městského typu, popř. jako stávající plochy bydlení a rekreačního bydlení městského typu. Jen menší části ploch X a X byly změnovou plochou ochranné zeleně, přičemž v té době nebyla v daném místě podél železniční trati plánována dopravní komunikace. Plocha X pak v minulosti byla v plochách orné půdy. Byl proveden i důkaz fotografiemi komunikace v sousedství pozemků navrhovatelů (funkce panorama na serveru www.mapy.cz). Další důkazy soud pro nadbytečnost neprováděl, neboť jsou součástí správního spisu (námitka podjatosti, dodatečné povolení stavby plotu, námitky navrhovatelů i samotný územní plán) nebo pro potřeby rozhodnutí soudu postačovaly listiny založené ve správním spise (ortofotomapy).

22. Soud ověřil, že návrh byl podán včas a obsahuje požadované náležitosti (§ 101b odst. 1 a 2 s. ř. s.). Dále se zabýval přípustností návrhu. Podle § 101a věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem.

23. V dané věci je zjevné, že územní plán byl vydán formou opatření obecné povahy za použití odpovídajících ustanovení stavebního zákona a správního řádu. Navrhovatelé svoji legitimaci k podání návrhu dovozují z vlastnictví pozemků p. č. X, X, X a X, které soud ověřil z katastru nemovitostí (zapsáno na listu vlastnictví č. X). Mezi účastníky není sporu o tom, že jde o pozemky, které jsou napadeným OOP regulovány. Odpůrce nicméně zpochybnil aktivní procesní legitimaci navrhovatelů tvrzením, že napadené OOP zjevně nemohlo způsobit žádný zásah do práv navrhovatelů, neboť vymezení způsobu využití předmětných pozemků dle předchozí územně plánovací dokumentace bylo „totožné či obdobné,“ respektive ve vztahu k pozemkům p. č. X a X se postavení navrhovatelů z hlediska využití těchto pozemků zlepšilo.

24. Soud se proto nejprve zabýval otázkou, zda navrhovatelé mohli být zkráceni na svých právech tím, že uvedené pozemky, které byly předchozím územním plánem zařazeny do nezastavitelných ploch s funkčním využitím „ochranná zeleň“, byly napadeným OOP zařazeny zčásti do plochy „krajinná zeleň“ (p. č. X a X) a zčásti do plochy „sady a zahrady“ (p. č. X a X), a nikoli dle vznesených požadavků navrhovatelů do zastavitelné plochy „předměstí“. Podle rozsudku NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011-17, totiž „[v]lastník pozemků není opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno.“ Obdobně podle rozsudku ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 8/2011-74, „[s]kutečnost, že odpůrce napadeným opatřením obecné povahy nezměnil reálný stav užívání pozemku, ani že nezměnil účelové určení pozemku tak, aby na něm mohla proběhnout výstavba podle představ navrhovatele, nemůže být kvalifikováno jako nezákonnost, neboť to je projevem procesu územního plánování, které je výrazem práva obce na samosprávu.“ V rozsudku ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012-31, nicméně NSS doplnil, že „[i] v těchto případech musí být zřejmé, že postup pořizovatele územně plánovací dokumentace není svévolí a že zachování faktického stavu směřuje ke konkrétnímu cíli, kterého nelze dosáhnout jiným, šetrnějším způsobem.“ 25. V posuzované věci navrhovatelé namítají právě to, že zachování dosavadního funkčního využití u pozemků p. č. X a X a zařazení pozemků p. č. X a X do plochy SZ je nepřiměřené a diskriminační. Na tomto místě je nutné zmínit, že navrhovatelé v návrhu obě plochy zaměňují, v části návrhu týkající se aktivní legitimace výslovně zmiňují pouze pozemky zařazené do plochy SZ, v části, kde rozvádějí nepřiměřenost zásahu do svých práv, pak jednou hovoří o sadech a zahradách, posléze o ploše krajinné zeleně. Navrhovatelům tak lze vytknout nedostatečnou míru pečlivosti při zpracování jejich návrhu, nicméně z jeho obsahu vnímaném v celkovém kontextu je patrné, že brojí proti obojímu, tj. jak proti plochám SZ, tak proti plochám KZ vymezeným na jejich pozemcích, a to právě s argumentací, že jiným vlastníkům pozemků v území regulovaném napadeným OOP se dostalo bez rozumných důvodů lepšího zacházení. Jedná se tedy o případ, v němž NSS připustil aktivní procesní legitimaci přesto, že se opatřením obecné povahy nezměnilo využití pozemku navrhovatele. V daném případě nadto není schválené vymezení funkčního využití pozemků zcela shodné s předchozím územním plánem, kde byly pozemky zařazeny do plochy ochranné zeleně: dle napadeného OOP jsou tyto pozemky zařazeny jednak do plochy SZ, která je plochou rekreace dle § 5 vyhlášky, a jednak do plochy KZ jako plochy přírodní dle § 16 vyhlášky. Navrhovatelé tedy jsou k podání návrhu v dané věci procesně legitimováni.

26. Při věcném posouzení návrhu soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), tj. ze skutkového a právního stavu ke dni 24. 9. 2018. Při rozhodování byl soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.).

27. Ze správního spisu soud zjistil, že ve fázi přípravy zadání územního plánu navrhovatelé žádné požadavky neuplatnili. Již v této fázi orgán ochrany lesa důrazně trval na respektování tzv. „ochranného pásma lesa“, tj. pásu do 50 metrů od hranice lesa, v němž by neměla být připuštěna výstavba. V návaznosti na zadání územního plánu schválené dne 25. 8. 2010 byl zpracován koncept územního plánu, k němuž bylo v souladu s požadavky dotčených orgánů zpracováno vyhodnocení vlivů koncepce na udržitelný rozvoj území (finální, II. aktualizace v září 2012; dále jen „SEA“). Toto vyhodnocení bylo vyžadováno z důvodu obav z ovlivnění evropsky významné lokality N. X na řece S., do níž se vlévá říčka M., na níž má odpůrce umístěnu ČOV, jejíž intenzifikaci požadoval v rámci zadání zahrnout do návrhu územního plánu. Podle SEA by intenzifikace ČOV na 6 000 EO odpovídající I. etapě navrhovaných zastavitelných ploch neměla mít vliv na území N. X, v případě dalších fází etapizace spojených s vyšším zatížením ČOV však takový vliv již vyloučit nelze.

28. Koncept územního plánu byl projednán dne 4. 6. 2012 a v rámci něj (výkres z 2. 4. 2012) byly pozemky navrhovatelů zahrnuty do plochy předměstí (P) s výjimkou pozemku p. č. X nejblíže k lesu, pro nějž bylo určeno funkční využití louky a pastviny (LP). Návazně navrhovatelé uplatnili dne 13. 6. 2012 námitky, v nichž k pozemkům p. č. X a X mj. uvedli, že v roce 2008 žádali o jejich zařazení mezi stavební pozemky a na této žádosti setrvávají s tím, že si jsou vědomi nutnosti dodržovat zákonné limity, např. potřeby dodržení ochranného pásma lesa. Zastupitelstvo odpůrce této části námitek nevyhovělo s tím, že má v současné době dostatečné plochy pozemků pro bydlení, k dalším novým plochám není schopno zajistit nezbytnou infrastrukturu, zejména dostatečnou kapacitu ČOV a odpovídající počet žákovských míst v mateřské a základní škole. Na základě projednání konceptu proto byly dne 8. 10. 2013 zpracovány pokyny k vypracování návrhu územního plánu ve smyslu § 49 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012, podle nichž mají být pozemky navrhovatelů ponechány v nezastavitelném území (viz pokyn 2.3.12).

29. Návrh napadeného OOP byl veřejně projednán dne 26. 3. 2014. V návrhu (výkres z 12. 2. 2014) byly do plochy luk a pastvin (LP) zahrnuty pozemky p. č. X, X, X i X a stejně tak i z východu sousedící pozemky p. č. X a X. K veřejnému projednání L. Č. r., s.p., uplatnily dne 24. 2. 2014 požadavek, aby v ochranném pásmu lesa nebyly vymezovány zastavitelné plochy. K. ú. S. k. (dále jen „k. ú.“) v koordinovaném stanovisku ze dne 26. 3. 2014 neměl k návrhu z hlediska ochrany lesa žádné připomínky, jen upozornil na nutnost vyžádání samostatného stanoviska Městského úřadu v Ř. (dále jen „městský úřad“) v případě dotčení pozemků do 50 m od hranice lesa. Městský úřad ve stanovisku ze dne 2. 4. 2014 se k otázce vymezení zastavitelných ploch v ochranném pásmu nevyjadřoval. Vůči navrženému řešení uplatnili navrhovatelé dne 1. 4. 2014 námitky (č. 64, ev. č. 20521), jimiž se mj. domáhali zařazení pozemků do zastavitelné plochy s tím, že pozemky nacházející se v téže linii území jsou určeny k zastavění, a navíc jejich pozemky jsou oplocenou zahradou.

30. V reakci na uplatněnou námitku navrhovatelů byl pro opakované veřejné projednání, které se konalo dne 28. 7. 2014, ačkoliv se skupina osob (odlišných od navrhovatelů) domáhala jeho odložení s ohledem na tvrzený střet zájmů (v průběhu samotného ústního jednání označený jako podjatost) u nově pověřeného zastupitele, JUDr. J. Z., navržen kompromis, že pozemky blíže k rodinnému domu budou zařazeny do ploch SZ a pozemky blíže k lesu zůstanou v ploše KZ. V grafické části (výkres z 20. 6. 2014) tak byly pozemky p. č. X a X zahrnuty do plochy krajinné zeleně (KZ), pozemky X a X a stejně tak i z východu sousedící pozemky p. č. X a X byly oproti tomu zahrnuty do ploch sadů a zahrad (SZ). Řešení bylo odůvodněno potřebou ochránit funkčnost přilehlého prvku územního systému ekologické stability a respektovat ochranné pásmo lesa. V části mimo ochranné pásmo lesa pak byla v souladu s reálným využitím pozemků vymezena plocha SZ v jedné linii se sousedním pozemkem.

31. K opakovanému veřejnému projednání uplatnili navrhovatelé dne 1. 8. 2014 znovu námitky (pod č. 9e, ev. č. 46834), jimiž se domáhali zařazení svých pozemků do plochy s funkčním využitím předměstí, přičemž poukazovali zejména na to, že pozemky jsou oploceny, tvoří jeden celek spolu s rodinným domem a též, že okolní pozemky v téže linii jsou určeny k zastavění. Zpochybnili tvrzení pořizovatele a zpracovatele, že v návrhu je 82 ha zastavitelných ploch, ostatně v průběhu veřejného jednání měli tento údaj označit za nadnesený a nesprávný i zastupitelé města. Podle navrhovatelů nebylo v rozporu s § 53 odst. 5 písm. f) stavebního zákona provedeno vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch a nebylo ani prokázáno, že vymezení pozemků jiných vlastníků jako zastavitelných je vhodnějším řešením než stanovení zastavitelnosti u pozemků navrhovatelů. Namítli, že oplocené pozemky u rodinného domu jsou ve smyslu § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona zastavěným stavebním pozemkem, který je dle § 58 odst. 2 písm. a) stavebního zákona součástí zastavěného území, a proto nemohou být současně krajinnou zelení ani sadem či zahradou.

32. Odpůrce námitkám nevyhověl s odůvodněním, že město má v současné době dostatek volných pozemků určených k bydlení a k dalším zastavitelným plochám není zajištěna nezbytná infrastruktura. Pozemky byly v původním územním plánu vymezeny v nezastavěném území jako ochranná zeleň, napadené OOP tak respektuje legitimní očekávání. Požadavek nenavrhovat nové rozvojové plochy vyplývá ze zadání územního plánu i z vyhodnocení SEA. Část pozemků se též nachází v ochranném pásmu lesa. Pozemky nejsou taktéž vhodné k bydlení kvůli nedostatečnému přístupu dle vyhlášky č. 501/2006 Sb., zejména kvůli nedostatečné šířce a nadměrnému sklonu přístupové cesty. Vymezení nových zastavitelných ploch by znamenalo rozšíření sídla do volné krajiny, což by bylo v rozporu s § 18 odst. 4 stavebního zákona. Pokud jde o zastavěné pozemky na severozápad od navrhovatelů, ty byly v zastavěném území již v předchozím územním plánu. Pokud jde o pozemky s funkčním vymezením SZ, tato funkční plocha je využívána pro pozemky zahrad přilehlých k rodinným domům, nezabraňuje tak jejich současnému využívání, avšak neumožňuje další rozrůstání zástavby. Tato funkční plocha byla též navržena s ohledem na kladné vyhodnocení námitky navrhovatelů z důvodu hledání kompromisního řešení. Řešení je tak v souladu s koncepcí města jako „zeleného města“. K nevymezení nových zastavitelných ploch odkázal na zadání územního plánu, Politiku územního rozvoje a taktéž Zásady územního rozvoje Středočeského kraje (dále jen „ZÚR“).

33. Do druhého opakovaného projednání, které proběhlo dne 9. 5. 2018, se návrh již ve vztahu k navrhovatelům nezměnil. Nesouhlas s vymezením ploch s funkčním využitím SZ a KZ a požadavek na zařazení do zastavitelných ploch s funkčním využitím P navrhovatelé zopakovali v námitkách ze dne 14. 5. 2018 (námitky č. 36/1 a 36/2, č. ev. 39105, a totožně i jako č. 108) k II. opakovanému veřejném projednání, v nichž argumentovali ochranou ZPF obdobně jako v nyní projednávaném návrhu, přičemž namítali, že jejich pozemky jsou v proluce a že nelze argumentovat vymezením srovnávaných zastavitelných ploch v původní územně plánovací dokumentaci, neboť s ohledem na zásadní zpřísnění právní úpravy v zákoně o ochraně ZPF bylo nutné vymezení zastavitelných ploch přehodnotit.

34. Námitky ze dne 14. 5. 2018 byly vyhodnoceny jako bezpředmětné, neboť vymezení zastavěného území na dotčených pozemcích ani způsob zařazení předmětných pozemků do plochy s rozdílným způsobem využití nebylo předmětem II. opakovaného veřejného projednání. Odpůrce uvedl, že byla provedena aktualizace vymezení zastavěného území dle skutečného stavu v území, přičemž pozemky oplocením navazující na pozemek s rodinným domem byly zahrnuty v souladu s tím, co umožňuje stavební zákon, do zastavěného území. Co do zastavitelnosti byla nicméně část pozemků navazující na plochu pro bydlení vymezena jako sady a zahrady a další pozemky tvořící přechod do volné krajiny byly navrženy jako krajinná zeleň. Toto řešení navazuje i na obdobné vymezení ploch sousedních pozemků na východě. I v zastavěném území jsou vymezovány plochy zeleně bez možnosti výstavby za tím účelem, aby byla chráněna krajina jako podstatná složka prostředí života obyvatel. Pokud jde o námitku týkající se ochrany ZPF, odpůrce připomněl, že přednostně se odnímá půda v zastavěném území, pak v zastavitelných plochách vymezených platným územním plánem a teprve až poté přichází na řadu kritérium kvality půdy. Dotčené pozemky však nejsou zařazeny pro výstavbu, v původním územním plánu byly zařazeny v nezastavěném území. Odpůrce se snaží ochránit legitimní očekávání a dobrou víru majitelů pozemků, které byly zastavitelné již podle původního územního plánu, a proto je přejal i do napadeného OOP za současné úpravy podmínek pro výstavbu, a to podle vhodnosti jejich polohy, dostupnosti, napojení na infrastrukturu atp.

35. Podle schváleného znění napadeného OOP je tedy na ploše, v níž se nachází pozemky navrhovatelů (jak vyplývá z části N. 2 Hlavní výkres a výrokové části), vymezeno funkční využití sady a zahrady (SZ) a krajinná zeleň (KZ) se stanovenými možnostmi využití. V ploše SZ vymezované jako plocha rekreace dle § 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb. výroková část napadeného OOP stanoví jako hlavní využití sady a zahrady na soukromých, zpravidla oplocených pozemcích a jako přípustné využití cesty, opěrné zídky, oplocení, stavby pro skladování nářadí do 6 m2 a výšky 2,5 m, vodní prvky a nezastřešené bazény do 10 m2, popř. nezbytné stavby a zařízení dopravní a technické infrastruktury. Ostatní využití, např. stavby rodinných domů, nejsou přípustné. Plocha KZ je vymezována jako plocha přírodní dle § 16 vyhlášky č. 501/2006 Sb. s hlavním využitím pro luční porosty a porosty střední a vysoké zeleně, přičemž podmíněně přípustné je např. umístění dopravní infrastruktury, mobiliáře pro rekreaci a turistiku či nezbytné technické infrastruktury, oplocení může mít podobu pouze dočasných elektrických ohradníků či dřevěných bradel neomezujících migraci zvířat, nepřípustné jsou stavby skladů, odstavných a parkovacích stání a další nezmíněná využití, nepochybně i stavby rodinných domů či souvisejících vedlejších staveb.

36. S ohledem na obsah napadeného OOP tedy soud musí již na tomto místě konstatovat, že tvrzení navrhovatelů, že odpůrce vymezil v rozporu s § 3 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. jiné než vyhláškou předpokládané plochy, se nezakládá na pravdě, neboť v daném případě nejde o vymezení ploch mimo § 4-19 vyhlášky. Byť použitá terminologie (město, předměstí, náves B. aj.) je v některých případech netradiční, napadené OOP vždy vysvětluje, o který typ plochy v rámci typologie vyhlášky č. 501/2006 Sb. se jedná a současně standardním způsobem definuje regulativy využití vymezovaných ploch. Napadené OOP se tedy od požadavků podzákonné právní úpravy neodchyluje.

37. Soud dále konstatuje, že námitky proti upravenému návrhu územního plánu, který je projednáván podle § 53 odst. 2 stavebního zákona pouze v rozsahu provedených podstatných úprav, mohou podávat pouze ti vlastníci, jejichž pozemky byly podstatnou úpravou územního plánu dotčeny (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2014, č. j. 50 A 15/2014-50, uveřejněný pod č. 3212/2015 Sb. NSS).

38. Z předložené dokumentace vyplývá, že v návrhu OOP, který byl veřejně projednán dne 26. 3. 2014, byly pozemky navrhovatelů ponechány v souladu s pokyny k vypracování návrhu územního plánu v nezastavěném území mimo zastavitelné plochy s odkazem na nedostatečnou infrastrukturu a dostatek volných pozemků pro bydlení s navrženým funkčním využitím louky a pastviny (LP). V reakci na uplatněnou námitku navrhovatelů byl pro opakované veřejné projednání navržen kompromis, že pozemky blíže k rodinnému domu budou zařazeny do ploch sadů a zahrad (SZ) a pozemky blíže k lesu zůstanou v ploše krajinné zeleně (KZ), rovněž došlo k zahrnutí pozemků do zastavěného území. Řešení bylo odůvodněno zadáním územního plánu, dle něhož je mj. třeba minimalizovat zásahy do přírodní složky krajiny či vymezit ochranná pásma lesa. Do druhého opakovaného projednání se návrh v tomto směru již neměnil. Odpůrce tak postupoval správně, pokud námitky podané dne 14. 5. 2018 vyhodnotil jako bezpředmětné, neboť skutečně nesměřovaly proti úpravě, která byla předmětem druhého opakovaného projednání, a ani nepoukazovaly na nové, v mezidobí nastalé skutečnosti, avšak odkazovaly na námitky předešlé, které byly již odpůrcem vypořádány. Nehledě na to, však odpůrce i tyto námitky obsáhle vypořádal, proto by ani při opačném závěru soudu nemohlo dojít k zásahu do práva navrhovatelů na spravedlivý proces tím, že by byly námitky vypořádány nedostatečně.

39. Pokud toto navrhovatelé tvrdí i k dříve vznášeným námitkám, soud akcentuje závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, v nichž Ústavní soud sice nevyloučil užití § 68 odst. 3 správního řádu na uvedené případy, avšak konstatoval, že požadavky na kvalitu odůvodnění nesmí být přemrštěné a ve svém důsledku zcela paralyzující územní plánování, což by mohlo představovat zásah do práva na obecní samosprávu.

40. Odůvodnění, pro které odpůrce zařadil pozemky navrhovatelů do ploch SZ a KZ, a nikoli do plochy P, soud považuje za srozumitelné a plně odpovídající požadavkům judikatury. Při vypořádání námitek podaných proti návrhu územního plánu je i vzhledem k jeho koncepční povaze nezbytná určitá míra obecnosti a je nezbytné přihlédnout i k rozsahu takového dokumentu a množství vypořádávaných, mnohdy protisměrných námitek. Soud též připomíná, že důvody, pro které odpůrce námitkám nevyhověl, nemusí být vyjádřeny vždy jen ve vlastním vypořádání námitek, nýbrž lze zohlednit i obsah ostatních částí napadeného OOP, v nichž pořizovatel, resp. odpůrce zformuloval hlavní principy zvoleného řešení a obecné důvody svého přístupu.

41. V odůvodnění napadeného OOP odpůrce vysvětluje, že velkou část zástavby M. tvoří tzv. sídelní kaše, tedy relativně řídká zástavba, již nelze pro její neuspořádanost pokládat ani za městskou, ani za vesnickou, což je obecně považováno za nežádoucí z hlediska ekologického (tento typ osídlení vytváří závislost na dopravě osobními automobily) i urbanistického (klade značné nároky na infrastrukturu a občanskou vybavenost), přičemž odpůrce hodlá dalšímu takovému rozvoji zamezit. Odrazem této koncepce má být důsledné zachování rozdělení města na tři historické lokality (M., B. a M.), které jsou odděleny též pásy zeleně. Územní plán se tak snaží respektovat stávající významné krajinné prvky a přírodní krajina má být „zatažena“ do blízkosti sídla zelenými „klíny“, navazujícími na okolní přírodu, které pomáhají členit zástavbu na menší celky a posilují ekologickou stabilitu krajiny (str. 25 výrokové části, znázorněny na schématu na str. 44 odůvodnění). Odpůrce poukázal na to, že předchozí územní plán předimenzoval rozvojové plochy, které dosud nebyly vyčerpány (str. 12 až 14 výrokové části). Vysvětlil, že rozvoj je limitován omezenou kapacitou veřejné infrastruktury (str. 13 výrokové části či str. 16 odůvodnění).

42. Dopravní infrastruktura (str. 14 odůvodnění) je nedostačující, na mnoha místech nejsou splněny předepsané šířky veřejných komunikací dle § 22 vyhlášky, s velkým počtem slepých komunikací delších než 100 m bez možnosti otočení vozidel (srovnatelně jako u pozemků navrhovatelů). K otázce dopravní obslužnosti a jejího posuzování odpůrcem soud odkazuje na rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2016, č. j. 5 As 94/2015-79, v němž NSS dospěl k závěru, že „není vyloučeno, aby rovněž orgány územního plánování přihlédly k ustanovení § 22 vyhlášky obsaženému v části třetí vyhlášky v případě, kdy v územním plánu vymezují prostranství pro pozemní komunikaci v rámci plochy určené pro zástavbu rodinnými domy, byť pro vymezování ploch v rámci územního plánu je relevantní v prvé řadě část druhá vyhlášky.” Je třeba též přihlédnout mj. ke skutečnosti, že šířka komunikace je zdůvodněna také potřebou případného zbudování technické infrastruktury, jakož i obslužnou kapacitou, jakou by měla komunikace zajišťovat.

43. Rovněž jiné součásti městské technické infrastruktury jsou na hraně svých možností, tedy kanalizace a ČOV (str. 57 a násl. odůvodnění napadeného OOP), vodovod (str. 55 a násl. odůvodnění) a rovněž základní a mateřská škola (byť tato otázka není v územním plánu řešena podrobně, na str. 19 odůvodnění se konstatuje jako jeden z problémů v území, na str. 13 výrokové části a str. 72 odůvodnění je pak uvedena jako důvod etapizace). O tom, že co do zásobování pitnou vodou je situace v M. vážná, svědčí i skutečnost, že v létě 2015 vyschla jedna z městských studen (str. 21 výrokové části). Vzhledem k odlehlosti, nedostatečné šířce komunikací a omezenému rozpočtu města není v chatových rekreačních oblastech a odlehlých lokalitách, mezi které lze s ohledem na okrajové umístění vůči hlavní mase zástavby do jisté míry řadit též pozemky navrhovatelů, navržena veřejná kanalizace a zásobení veřejným vodovodem (str. 56 až 58 odůvodnění). I pokud by bylo možné sporné pozemky napojit na sítě přivedené k sousednímu domu navrhovatelů, nová zástavba by přispívala dále k vyčerpání či dokonce překročení omezených limitů zmiňované infrastruktury.

44. Nelze dále přehlédnout, jak z odůvodnění na straně 11 a 12 napadeného OOP plyne, že zachování volných nezastavěných ploch v blízkosti lesů staví odpůrce jako jednu ze svých priorit. Požadavek, že napadené OOP zachová nezastavěné plochy ve vzdálenosti 50 metrů od lesa tam, kde je to možné, přitom neplyne jen z rozhodnutí odpůrce, ale též z požadavku uplatněného L. Č. r., s.p. Stejný požadavek přitom lze předpokládat i ze strany dotčeného orgánu ochrany lesů, který sice v tomto případě nebyl vysloven přímo (vyjma fáze zpracování zadání), ale to lze přičítat patrně tomu, že odpůrce požadavek nevymezování nových zastavitelných ploch ve vzdálenosti menší než 50 m od hrany lesa dodržel a dotčený orgán se v tomto směru dále již nemusel vymezovat, jak to (podle toho, co je soudu známo z jiných soudních řízení) běžně činí v případě jiných územních plánů.

45. Soud má za to, že vypořádání námitek navrhovatelů ve vztahu ke sporným pozemkům není nedostatečné a nepřezkoumatelné. Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách je evidentní, že odpůrce nemá v obecné rovině zájem na rozšiřování zastavitelných ploch nad rámec toho, jak byly tyto plochy stanoveny předchozím územním plánem, tím spíš pokud nebyly dosud vyčerpány. Zásadním důvodem přijetí tohoto přístupu je zjevně jednak omezená kapacita veřejné infrastruktury a jednak snaha o zachování „zeleného města“ propojeného s přírodou, která mj. přirozeně odděluje tři historické lokality města, přičemž toto uspořádání hodlá odpůrce podporovat ať již z důvodů ekologických či urbanistických nastíněných shora. V tomto konkrétním případě navíc odpůrce nemá zájem rozšiřovat zástavbu do těsné blízkosti lesa. Odpůrce poukázal rovněž na nedostatečnou kvalitu dopravní infrastruktury vedoucí k pozemkům. Odpůrce tak má dobré důvody pro omezování nové zástavby a má nepochybně právo rozhodnout, že některé požadavky na vymezení nových zastavitelných ploch nebudou vyslyšeny, přičemž v tomto směru má při výkonu své samostatné působnosti téměř neomezenou diskreci, pouze nesmí při své volbě užít zjevně diskriminačních kritérií nebo se zachovat zcela svévolně.

46. Navrhovatelé dále proti napadenému OOP brojí i z toho důvodu, že nevyhovění jejich požadavku na zařazení pozemků do zastavitelných ploch představuje nepřiměřený zásah do jejich vlastnického práva. Předně je třeba uvést, že soud je oprávněn zasahovat do procesu územního plánování jen v omezené míře. Jeho úkolem je bránit jednotlivce před excesy územního plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem určovat, jakým způsobem má být určité území využito, a aktivně tak územní plánování dotvářet. Jak konstatoval NSS v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, v procesu územního plánování „jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto ‚vejde‘ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet.“ Úkolem soudu tak není určovat, jakým způsobem má být určité území využito, a aktivně tak dotvářet územní plánování, ale pouze korigovat extrémy. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem je rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103). Ze zásady zdrženlivosti tak plyne, že ke zrušení opatření obecné povahy v oblasti územního plánování by měl soud přistoupit, pouze pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.

47. V případě územního plánování především není možné připustit zásahy do vlastnického práva vykazující znaky diskriminace, „nerozumnosti“ či libovůle. Na druhou stranu je však nutné uvést, že vlastník pozemku nemá individuální subjektivní právo na schválení konkrétní podoby územního plánu podle jeho požadavku, tj. aby územní plán umožňoval realizaci předem definovaného (stavebního) záměru vlastníka (viz rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011-17, bod 65, dále též rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008-51, a rozsudek NSS ze dne 18. 11. 2010, č. j. 7 Ao 5/2010-68).

48. Poukazují-li navrhovatelé na nové zastavitelné plochy (X, X a X) jako příklad jejich diskriminace, z předložené dokumentace vyplývá (zejména ze str. 73-76 odůvodnění včetně schématu na str. 73 odůvodnění a výkresu N.2 Hlavní výkres), že tyto plochy byly zastavitelné i podle předchozího územního plánu a do napadeného OOP byly převzaty z důvodu respektu k legitimnímu očekávání jejich vlastníků, vyjma části plochy X, kterou se odpůrce rozhodl využít přednostně s ohledem na její blízkost k centru města a zároveň z důvodu současného vytvoření komunikace při jihozápadní hranici této plochy, která by měla sloužit pro pěší z lokality N. S.. Rovněž otázka propojení jednotlivých částí města je pro odpůrce klíčovou tak, aby se zamezilo nežádoucí automobilové dopravě (str. 17 výrokové části). Z důvodů limitní veřejné infrastruktury byla však u navrhovateli zmiňovaných zastavitelných ploch X a X stanovena etapizace (str. 15-16 a 52-53 výrokové části a str. 72 odůvodnění). Uvedené důvody tedy vysvětlují odlišné zacházení oproti navrhovatelům, pokud jde o část plochy X, se zbylými odkazovanými plochami pak pozemky navrhovatelů vůbec nejsou srovnatelné, o nějaké diskriminaci, natožpak zjevné, proto nelze vůbec hovořit.

49. Pokud pak pozemky navrhovatelů byly zahrnuty jednak do plochy SZ a jednak do plochy KZ, pak ani zde soud neshledal přijaté řešení nesmyslným. Nutno zohlednit (jak plyne z výkresu N.2 Hlavní výkres), že v nejbližším okolí předmětných pozemků nejsou zdaleka všechny pozemky zastavěny rodinnými domy určenými k trvalému bydlení. Na severozápadní straně se sice takové pozemky nacházejí, nicméně ty byly určeny k zastavění již podle původního územního plánu a navíc jsou skutečně i zastavěny. Naopak na severovýchod se nacházejí pozemky s totožným funkčním využitím jako v případě pozemků navrhovatelů. Blíže k lesu, který se nachází na severní straně, je pak pásmo pozemků s funkčním využitím KZ, blíže k rodinným domům pak pásmo s funkčním využitím SZ. Záměrem odpůrce bylo obecně jednak zachovat propojení, respektive pozvolný přechod sídelní části města do krajiny, a rovněž zelenými „klíny“ vyobrazenými na schématu na str. 44 odůvodnění napadeného OOP přirozeně oddělit jednotlivé části města. Tato koncepce odpůrce se projevuje i v řešení přijatém ve vztahu k pozemkům navrhovatelů. Les na severní straně tak zvolna přechází v pozemky s funkčním využitím krajinná zeleň (s menšími možnostmi využití) a posléze blíže k rodinným domům již v sady a zahrady (s většími možnostmi využití), a propojuje tak přirozeně sídelní část s volnou krajinou. Zároveň tento pás zeleně odděluje M. od místní části Š., což považuje odpůrce evidentně za žádoucí. Z grafické části (výkres N.6 Veřejná technická infrastruktura – kanalizace a vodní hospodářství a N.5 Veřejná technická infrastruktura – energetika a spoje) plyne, že stávající vodovod a kanalizace končí u jihozápadního cípu pozemku navrhovatelů, jehož součástí je rodinný dům č. p. X, a plynovod pak u severního rohu tohoto pozemku, přičemž odpůrce s rozšířením této infrastruktury na sever prozatím zjevně nepočítá. Pozemky navrhovatelů by tak bylo možné bez nutných veřejných investic na inženýrské sítě napojit jen přes vlastní pozemky a z vlastních prostředků.

50. Vymezení funkčního využití SZ blíže obydlené části a KZ blíže k pásu lesa na pozemcích navrhovatelů, které se nacházejí v okrajové části města v těsné blízkosti lesa, s omezenou technickou infrastrukturou a horší dopravní dostupností (jedná se o úzkou komunikaci ve svahu – jak vidno i na www.mapy.cz) a zároveň navazují na plochy s týmž funkčním využitím, odpovídá obecným východiskům napadeného OOP, požadavkům na propojení sídel s krajinou a současně důslednému oddělení jednotlivých částí města. Navíc za situace, kdy tyto pozemky nebyly zastavitelné ani v předchozím územním plánu, přičemž odpůrce nemá zájem zastavitelné plochy nad rámec původně vymezených zastavitelných ploch z již uvedených důvodů rozšiřovat, nelze v souhrnu považovat zvolené řešení v projednávané věci za nepřiměřený či excesivní zásah do práv navrhovatelů.

51. V tomto směru není podstatné ani to, že pozemky navrhovatelů samy o sobě nejsou rozsáhlé a neumožňují umístění většího počtu nových rodinných domů. Stejně by totiž mohlo argumentovat množství vlastníků pozemků na okraji zastavěného území a souhrn jejich drobných požadavků by mohl být již významný. Odpůrce musí v rámci snahy o dodržení principu rovného zacházení stanovit určitou hranici, která logicky může dopadat nejen na velké developery, ale i na drobné vlastníky v území.

52. Nelze ostatně ani přehlédnout, že se odpůrce snažil hledat kompromisní řešení a (nejen) navrhovatelům vyšel alespoň zčásti vstříc tím, že část jejich pozemků vymezil jako sady a zahrady, které nabízí větší možnosti využití odpovídající zahradě u rodinného domu včetně možnosti omezené výstavby doplňkových staveb. Tedy sám odpůrce hledal nad rámec svých povinností v dané situaci řešení vyvažující veřejné zájmy se soukromými zájmy navrhovatelů.

53. Soud proto konstatuje, že bylo na úvaze odpůrce realizujícího své právo na samosprávu, zda pozemky navrhovatelů zařadí do zastavitelné plochy předměstí (P). Soudu není patrný důvod, proč by tak učinit nemohl u sporných pozemků aktuálně zařazených do ploch sadů a zahrad (SZ), ale stejně tak zde podle soudu nebyl ani žádný neopominutelný důvod, který by odpůrce k takovému kroku nutil. Takovým důvodem nebyl ani požadavek rovného zacházení, protože pozemky navrhovatelů nebyly ve srovnatelném postavení s jinými jimi označovanými pozemky, které aktuálně jsou zařazeny do zastavitelných ploch pro bydlení. Odpůrce se tedy při svém rozhodování pohyboval v mezích jemu náležejícího správního uvážení a tyto meze nepřekročil.

54. Navrhovatelé dále brojí proti napadenému OOP z důvodů tvrzeného porušení § 18 odst. 4 a § 19 odst. 1 písm. e) stavebního zákona, nicméně konkrétní důvody neuvádějí. Na tomto místě je třeba připomenout, že navrhovatelé zdůrazňují pouze některé části zákonných ustanovení, které dle jejich názoru svědčí jejich argumentaci. Nicméně je třeba mít na zřeteli, že územní plánování musí sladit celou škálu jak veřejných zájmů, jež jsou v obecné rovině vymezeny právě navrhovateli zmiňovanými ustanoveními stavebního zákona, tak i zájmů soukromých a mezi nimi hledat řešení proporčně tyto zájmy vyvažující. Úkolem soudu není přezkoumávat vhodnost přijatého řešení, neboť podoba tohoto řešení je projevem ústavně zaručeného práva odpůrce na samosprávu, do něhož má soud v souladu se zásadou zdrženlivosti právo zasahovat pouze v případě excesů. V obecné rovině je tak třeba zdůraznit, že územní plán je vydáván obcí, která si v něm stanoví způsob, jakým chce využívat své území a jak se chce do budoucna rozvíjet.

55. Zmiňují-li navrhovatelé porušení § 19 odst. 1 písm. e) stavebního zákona zejména s ohledem na stanovování podmínek pro umístění a uspořádání staveb s ohledem na stávající charakter a hodnoty území a na využitelnost navazujícího území, nelze než opětovně připomenout, že odpůrce podmínky pro provedení změn (tj. regulativy v nově zastavitelných plochách či v plochách změn v krajině) zakotvil a stanovil též požadavky na etapizaci nové výstavby, přičemž při jejich vymezení zohledňoval limity dané charakterem a hodnotami dotčeného území. Není však jakkoliv patrné, jak se uplatněná námitka vztahuje ke sporným pozemkům navrhovatelů, u nichž ke změně v území prakticky nedochází. Pokud se navrhovatelé domáhají vytvoření možnosti zastavět pozemky stavbou rodinného domu, takovou možnost neměli podle předchozího územního plánu a napadené OOP na tom nic nemění. Rozdíly mezi regulativy původní plochy ochranné zeleně a aktuální plochy SZ jsou minimální, nově jsou jen podrobněji vymezeny přípustné doplňkové stavby na pozemcích přilehlých k pozemkům se stavbou rodinného domu. Výrazněji restriktivní je pouze regulace v ploše KZ, která možnost doplňkových staveb ani v podobě skladů nářadí či bazénů neumožňuje, to je však dostatečně vysvětleno tím, že se jedná o plochy v pásmu do 50 m od okraje lesa, kde by se stavby měly nacházet pouze výjimečně.

56. Pokud navrhovatelé zároveň argumentují tím, že jejich pozemky jsou obklopeny stavbou oplocení, která byla dodatečně povolena, ani tento argument není dostačující. Ke skutečnosti, že na dotčených pozemcích je umístěna stavba plotu na základě platného povolení, odpůrce nepochybně přihlédl, když mj. zahrnul tyto pozemky do zastavěného území. Napadené OOP je však regulací do budoucna, a limituje tak v souladu s legitimními zájmy města další stavební procesy v daném území (aniž by to samo o sobě ale mohlo mít přímý vliv na stavby povolené již před datem jeho účinnosti). Odpůrce není pro účely posouzení vhodnosti pozemků k budoucímu zastavění vázán tím, že je k pozemku s rodinným domem připlocen rozsáhlý pozemek, nýbrž si může posoudit, jaká část pozemků reálně má povahu zahrady využívané spolu s rodinným domem a jaká část již tento účel přesahuje. Nad rámec rozhodnutí o tom, že určitá plocha nebude zastavitelným územím [byť je třeba i součástí území zastavěného ve smyslu definice předepsané v § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona], může odpůrce přijmout i záměr omezit budoucí rozsah zastavěného území tím, že znemožní budoucí stavební úpravy či rozšiřování již realizovaných staveb, které odporují přijaté koncepci územního plánování. Odpůrce v tomto směru v části zahrnuté do ploch KZ znemožnil budoucí stavební úpravy plotu (byť nemohl touto cestou zabránit možnosti jeho údržby) a instalaci drobných staveb uvnitř pozemků, čímž beze sporu omezil vlastnická práva navrhovatelů. Vzhledem k tomu, že se však jedná o pozemky v pásmu 50 m od hranice lesa a stejným způsobem bylo postupováno i ve vztahu k sousedícím, dosud stavebně (ve smyslu legálního umístění budov) nevyužitým pozemkům na východ, soud neshledává takové omezení nedůvodným či diskriminačním oproti jejich možnému zahrnutí do ploch SZ. Pro eventuální zahrnutí do plochy P je pak argument ochranným pásmem lesa ještě intenzivnější a je doplněn argumenty limitovaných kapacit stávající infrastruktury dynamicky rostoucího města. Soud proto uzavírá, že námitka navrhovatelů je nedůvodná.

57. Dále navrhovatelé namítají rozpor napadeného OOP se zákonem o ochraně ZPF. Soud přisvědčuje odpůrci, že navrhovatelům tato námitka nepřísluší, neboť zásah do ochrany zemědělského půdního fondu nemohl zasáhnout do hmotných práv navrhovatelů. Tvrzený zásah do práv navrhovatelů totiž spočívá v tom, že pozemky navrhovatelů nejsou v napadeném OOP vedeny jako zastavitelná plocha, jak požadovali. Jinými slovy, i pokud by soud shledal případný rozpor s ustanoveními zákona o ochraně ZPF, nebyli by navrhovatelé o nic blíže jimi požadovanému využití území. Jejich argumentaci lze věcně projednat pouze z toho pohledu, zda odpůrce při vymezování zastavitelných ploch na půdách vyšší třídy ochrany ZPF nepostupoval zjevně diskriminačně vůči navrhovatelům, jejichž pozemky jsou z hlediska ochrany ZPF k výstavbě vhodnější.

58. Dle § 4 odst. 1 zákona o ZPF se přednostně odnímá půda nezemědělská a půda a nezastavěné pozemky v zastavěném území. Musí-li dojít k odnětí zemědělské půdy ze ZPF, je nutno především v prvé řadě odnímat půdu přednostně v zastavitelných plochách a za druhé odnímat půdu méně kvalitní. Je tak zřejmé, že prvým kritériem u odnímání půdy v zastavěném území je půda v zastavitelných plochách. Pokud jde o třídy ochrany, § 4 odst. 3 tohoto zákona sice stanoví, že „zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany lze odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu“, avšak následující odstavec vylučuje použití třetího odstavce při posuzování těch ploch, které jsou obsaženy v platné územně plánovací dokumentaci, nemá-li při nové územně plánovací činnosti dojít ke změně jejich využití. Z ustanovení § 4 odst. 4 zákona o ZPF tak nutně plyne, oproti tomu, co tvrdí navrhovatelé, že zahrnutí pozemků do zastavitelných ploch v předchozí platné územně plánovací dokumentaci, která je napadeným OOP nahrazována, je z hlediska ochrany ZPF relevantní. Přitom není rozlišováno, zda dosavadní platný územní plán byl vydán právě na základě stavebního zákona, nebo na základě dřívější právní úpravy.

59. Dotčené pozemky navrhovatelů přitom nejsou zařazeny pro výstavbu a ani nebyly řazeny původním územním plánem do zastavěného území. Upřednostněny proto byly pozemky, které byly v zastavěném území a zastavitelné již podle původního územního plánu (z důvodů již výše opakovaně uváděných), u nichž se tudíž § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF podle § 4 odst. 4 téhož zákona neaplikuje. Jak odpůrce již vysvětlil, tímto přístupem se mj. snaží ochránit legitimní očekávání (dobrou víru) majitelů pozemků, které byly zastavitelné již podle původního územního plánu, a i proto je přejal do napadeného OOP, avšak zároveň upravil podmínky pro výstavbu na těchto pozemcích s ohledem na jejich polohu, infrastrukturu atd. (srovnatelně též na str. 91-92 odůvodnění). Na pozemky, s nimiž se navrhovatelé srovnávají, tak přísné požadavky zákona o ochraně ZPF nedopadají, z tohoto hlediska tak mají relativně obdobnou výchozí pozici s pozemky navrhovatelů a současně pro jejich přednostní zařazení do zastavitelných ploch svědčí zájem na ochraně právní jistoty adresátů napadeného OOP spolu s principem kontinuity územního plánování. Jakkoliv tyto zájmy nejsou nepřekročitelné, jsou dostačující pro preferenci skutečně vymezených zastavitelných ploch před pozemky navrhovatelů, které až doposud byly v nezastavitelných plochách. Nelze tak hovořit o diskriminačním postupu odpůrce ve vztahu k navrhovatelům. To platí i pro rozvojovou plochu X, poprvé zmíněnou až v replice navrhovatelů, která je vymezena jako plocha bydlení v krajině (B) jen v nejsevernější části, kde již v původním územním plánu byla vymezena změnová plocha bydlení a rekreačního bydlení venkovského typu (oranžové šrafování). Převážná většina této plochy je však stejně jako pozemky navrhovatelů blíže rodinného domu v plochách sadů a zahrad, proto ani v tomto případě nelze hovořit o tom, že by navrhovatelé byli vůči vlastníkům pozemků v dané ploše bezdůvodně diskriminováni.

60. V návaznosti na to neshledává soud důvodným ani tvrzení o nedostatečném vypořádání související námitky v procesu přijetí napadeného OOP. Jednak odpůrce shledal námitku správně bezpředmětnou, neboť způsob zařazení pozemků navrhovatelů nebyl předmětem II. opakovaného veřejného projednání, k němuž navrhovatelé tuto námitku uplatnili. I přesto se odpůrce ovšem s námitkou vypořádal i věcnou argumentací (námitka č. 36/2 na str. 15 odůvodnění námitek), není tak pravdou, jak tvrdí navrhovatelé, že by odpůrce přešel tento okruh námitek bez povšimnutí. Pokud pak navrhovatelé tvrdí, že jejich námitky směřovaly proti stanovisku orgánu ochrany ZPF, pak soud uvádí, že z obsahu jejich námitek vyplývá, že vytýkají odpůrci, že jejich pozemky nebyly zařazeny do zastavitelných ploch a ani nebyly do těchto ploch navrženy, a proto orgán ochrany ZPF nemohl posoudit, které pozemky jsou z hlediska ochrany ZPF pro zařazení do zastavitelných ploch vhodnější. To je sice pravda, ale úkolem dotčeného orgánu není vypořádávat hypotetické situace nemající podklad v návrhu územního plánu, k němuž se dotčený orgán vyjadřuje. Výtku navrhovatelů tak nebylo možné akceptovat. Odkazují-li dále navrhovatelé v této souvislosti na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2011, č. j. 9 Ao 1/2011-96, nezbývá než připomenout, že ten byl zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, pro přepjatě formalistický přístup ve vztahu k vypořádání se s námitkami. Vytýkají-li navrhovatelé odpůrci libovůli ve vztahu k pozemku p. č. X, pak i tato námitka je nepřiléhavá, neboť šlo o pozemek, který nebyl zastavitelný ani v původním územním plánu (byl vymezen v plochách polí) a jeho vlastník se shodně jako navrhovatelé domáhal změny. V daném případě proto bylo odůvodnění odpůrce poukazem na ustanovení § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF zcela správné, neboť u tohoto pozemku se výluka podle § 4 odst. 4 tohoto zákona neuplatnila. Ve vztahu k takovému pozemku by měly pozemky navrhovatelů z hlediska ochrany ZPF nepochybně přednost, pozemek p. č. X, nacházející se na jihovýchodním okraji města, však zůstává nezastavitelným i v napadeném OOP (je zařazen v ploše orné půdy OP). Postup odpůrce tudíž nelze považovat za libovolný.

61. Pokud jde o navrhovateli tvrzenou námitku podjatosti, z předložené dokumentace vyplývá, že navrhovatelé v námitkách ze dne 1. 8. 2014 poukazovali na údajnou aroganci odpůrce a pořizovatele územního plánu v rámci procesu přípravy územního plánu a vyjadřovali názor, že návrh byl připraven v duchu klientelismu jednat ve prospěch zhodnocení nemovitého majetku některých členů zastupitelstva odpůrce, především pak výslovně označili pověřeného zastupitele JUDr. J. Z.. Vyjádřili v této souvislosti svůj názor, že dotazy občanů byly při opakovaném projednání zesměšňovány a z přístupu zastupitelů nabyli dojmu, že tito si územní plán připravují jen pro sebe a ve prospěch svých zájmů. V návaznosti na to poukázali na skutečnost, že ze strany pořizovatele nebyla nijak vyřízena námitka podjatosti pověřeného zastupitele JUDr. J. Z.. S touto výtkou navrhovatelů (č. 9a) se odpůrce vypořádal v rozhodnutí o námitkách tak, že si není vědom žádného pochybení při zpracování územního plánu a že nařčení o zesměšňování odmítá. Poukázal na to, že navrhovatelé nyní záměrně hovoří o námitce podjatosti uplatněné vůči JUDr. J. Z., fakticky se však jednalo o žádost o odložení opakovaného veřejného projednání návrhu územního plánu z důvodu tvrzené podjatosti. Na tuto žádost odpůrce odpověděl právnímu zástupci navrhovatelů včetně uvedení důvodů jejího zamítnutí, které se shodují s obsahem vyjádření adresovaného soudu.

62. Ze správního spisu přitom plyne, že zmíněnou žádost o odložení opakovaného veřejného projednání z důvodu tvrzené podjatosti vůbec nepodali navrhovatelé. V žádosti podané dne 15. 7. 2014 několik žadatelů, rozdílných od navrhovatelů, prostřednictvím svého právního zástupce Mgr. Luďka Šikoly tvrdilo důvody střetu zájmů pověřeného zastupitele JUDr. J. Z.. Na tuto žádost reagoval městský úřad jako zpracovatel napadeného OOP tak, že institut odložení veřejného projednání stavební zákon nezná, a proto nemohlo být žádosti vyhověno. Ve vztahu k otázce podjatosti pak uvedl, že námitka podjatosti se podává vůči úřední osobě, tedy osobě bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu v konkrétním správním řízení, o takovou situaci se však v dané věci nejedná. K věci se poté vyjádřil i krajský úřad s tím, že proces pořizování územního plánu se řídí postupem dle §§ 44-54 stavebního zákona, kde je upravena role určeného člena zastupitelstva, kterého volí ze svého středu zastupitelé obce, kteří jej rovněž mohou odvolat. Tento pověřený zastupitel sám ve věci nerozhoduje, rozhoduje zastupitelstvo obce, pověřený zastupitel tak není oprávněnou úřední osobou ve smyslu § 14 správního řádu.

63. Předně tedy soud konstatuje, že navrhovatelé v rámci procesu přijímání napadeného OOP sami námitku podjatosti neuplatnili, a to ani obecně vůči procesu přijímání OOP, ani ve vztahu k rozhodování odpůrce o jimi vznesených námitkách; pouze ve své námitce poukazovali na údajnou námitku podjatosti uplatněnou někým zcela jiným. Ve vztahu k údajnému nevypořádání této námitky je třeba uvést, že odpůrce se v odůvodnění námitek s touto námitkou navrhovatelů vypořádal v souladu se zjištěními učiněnými soudem z předložené dokumentace a nepovažoval tuto námitku za (novou) námitku podjatosti ze strany navrhovatelů. Vypořádání této námitky odpůrcem tak nemůže soud ničeho vytknout.

64. Jen pro úplnost pak lze poukázat na rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010-185, č. 2397/2011 Sb. NSS, v němž bylo vysvětleno, že „[p]orušení oznamovací povinnosti je u vybraných členů orgánů ve vybraných oblastech sankcionováno jako přestupek podle zákona o střetu zájmů, u všech členů orgánů pak politickou odpovědností, jež může ústit do nezvolení v následných obecních volbách. Vliv na zákonnost opatření obecné povahy by bylo lze dovodit pouze v extrémních případech, kdy by zastupitel zatajil informace o střetu zájmů, při jejichž znalosti zastupiteli by k přijetí opatření obecné povahy vůbec nedošlo nebo došlo, ale v podobě zásadně odlišné. Takovým excesem nebude případ, kdy zastupitel sice svoji oznamovací povinnost nesplní, avšak zastupitelstvo si je střetu zájmů vědomo z jiných zdrojů či na základě znalosti místních poměrů, a může proto tuto skutečnost vzít v úvahu při projednávání a rozhodování o věci. Při porušení rozhodovací povinnosti pak není možné o vlivu na opatření obecné povahy vůbec uvažovat, neboť rozhodnutí zastupitelstva o existenci důvodu pro vyloučení určitého zastupitele z projednávání a rozhodování věci není vůči tomuto zastupiteli závazné a vynutitelné.“ Z obsahu správního spisu je přitom patrné, že uplatněná námitka střetu zájmů nezůstala skryta mezi písemnostmi shromážděnými v procesu přijímání napadeného OOP bez reakce, ale byla artikulována i ústně na opakovaném veřejném projednání, vyjadřovalo se k ní ostatně i odůvodnění rozhodnutí o námitkách schvalované zastupitelstvem odpůrce. Zastupitelé odpůrce tak museli být s existencí takové námitky obeznámeni. Nelze tedy dovodit, že by se jednalo o onen extrémní případ, kdy by výjimečně utajení střetu zájmů zastupitele mohlo mít vliv na zákonnost napadeného OOP.

65. Aplikace § 14 správního řádu, na který navrhovatelé poukazují, je ve vztahu k opatření obecné povahy vydanému podle stavebního zákona v podstatě nemožná, neboť v prvé řadě v řízení o vydání opatření obecné povahy neexistují účastníci řízení, je tak vyloučeno aby osoba podílející se na výkonu pravomoci správního orgánu mohla mít poměr k účastníkům řízení, a za druhé je poměr k věci s vydáváním územního plánu pojmově spjat, neboť právě prostřednictvím něho orgán obce reguluje činnost na svém území. Lze ostatně připomenout rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2019, č. j. 2 As 151/2018-63, č. 3883/2019 Sb. NSS, v němž bylo vysvětleno, že o systémové podjatosti v oblasti samostatné působnosti územních samosprávných celků nelze ani uvažovat. Každý ze zastupitelů, kteří v samostatné působnosti rozhodli o přijetí napadeného OOP, nepochybně měl určitý vztah k regulovanému území. Dovodit, že z tohoto důvodu nemohou o dané otázce hlasovat (a že má rozhodnout např. zastupitelstvo jiné obce), je absurdní.

66. Nad rámec uvedeného dále soud podotýká, že ani z návrhu není patrné, jakým konkrétním způsobem by mělo tvrzené nevypořádání „námitky podjatosti“ zasáhnout od práv navrhovatelů. Navrhovatelé netvrdí, že by pozemky JUDr. J. Z. byly napadeným OOP nově zařazeny do zastavitelných ploch, ačkoliv jsou z hlediska ochrany ZPF či limitů daných blízkostí lesa a nedostatečností infrastruktury méně vhodné k zástavbě než pozemky navrhovatelů. Jinou potenciálně důvodnou argumentaci navrhovatelů si přitom v jejich pozici nelze dost dobře představit.

67. Poprvé až v replice zazněla námitka navrhovatelů, že jejich pozemky nejsou oproti tomu, co uvádí odpůrce, ve výkresu základního členění území (výkres N.1) zahrnuty do zastavitelných ploch. Protože podle § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. nelze návrh po jeho podání rozšiřovat o další návrhové body, jedná se o námitku nepřípustnou a soud se jí nemohl věcně zabývat. Lze jen podotknout, že z vymezení funkčního využití sporných pozemků jako ploch SZ a KZ a z regulativů platných pro tyto plochy je zcela nepochybné jakým způsobem mohou být tyto pozemky využívány, aniž by v tomto směru bylo významné, na kterou stranu v rámci dvojí dichotomie (zastavitelné-nezastavitelné, resp. zastavěné-nezastavěné) jsou tyto pozemky formálně grafickou částí územního plánu zařazeny. Je zjevné, že možnost zastavění pozemků je zcela minimální a je přísně regulována, nicméně v obou případech (SZ i KZ) existují určité typy staveb, které zde umístit lze. Ani eventuální nesrozumitelnost grafické části napadeného OOP, pokud jde o toto formální zatřídění, tudíž nijak soudu nebránila ve věcném vypořádání včasných návrhových bodů a nebylo důvodu se jí zabývat z moci úřední bez včasného návrhového bodu.

68. Jelikož tedy soud neshledal žádný z návrhových bodů důvodným a ani z obsahu správního spisu nevyšla najevo vada procesu pořizování územního plánu, k níž by byl soud povinen přihlédnout i bez námitky, návrh na zrušení části opatření obecné povahy v plném rozsahu zamítl (§ 101d odst. 2 věta druhá s. ř. s.).

69. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměli úspěch. Odpůrci, který byl ve věci plně úspěšný, náleží podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. náhrada nákladů řízení, neboť nemá působnost stavebního úřadu ani úřadu územního plánování, a nedisponuje tak odborně zdatnými osobami, které by jej mohly v dané věci zastupovat. Náklady na právní zastoupení jsou v tomto případě účelně vynaloženy. Náhrada nákladů řízení v celkové výši 16 456 Kč je tvořena mimosmluvní odměnou advokáta za čtyři úkony právní služby po 3 100 Kč (příprava a převzetí zastoupení, sepis vyjádření a dupliky a účast na jednání soudu v trvání do dvou hodin) podle ustanovení § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“), k čemuž je dále třeba přičíst čtyři režijní paušály po 300 Kč jako náhradu hotových výdajů zástupce, náhradu za promeškaný čas dle § 14 odst. 1 písm. a) a odst. 3 advokátního tarifu za 4 půlhodiny á 100 Kč a cestovné dle § 13 odst. 5 advokátního tarifu, § 157 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, a §§ 1 a 4 vyhlášky č. 333/2018 Sb. ve výši 356,81 Kč odpovídající náhradě jízdních výdajů na trase J. u P.-P. a zpět osobním automobilem V. G. při vzdálenosti tam a zpět celkem 62 km, spotřebě v kombinovaném provozu 5,0 l benzínu na 100 km, sazbě základní náhrady 4,10 Kč/km a průměrné ceně paliva 33,10 Kč/l. K tomu je připočtena náhrada za 21 % DPH dle § 57 odst. 2 s. ř. s. ve výši 3 014,94 Kč, celkem tedy 17 371,74 Kč.