Ústavní soud · Nález

I. ÚS 125/10

Rozhodnuto 2010-09-01 · ECLI:CZ:US:2010:1.US.125.2010

Právní věta

Ústavní soud obdobnou ústavní stížností již zabýval ve věci řešené pod sp. zn. III. ÚS 495/02. Podstata případů je totožná; v tehdy řešené věci se stěžovatelky domáhaly zrušení rozsudků obecných soudů, kterými byl zamítnut jejich návrh spočívající v uložení povinnosti Pozemkovému fondu vydat jim do podílového spoluvlastnictví konkrétní nemovitosti spravované Fondem, jako náhradu dle ust. § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb.
Ústavní soud tehdy ústavní stížnosti vyhověl a napadené rozsudky zrušil.
Lze konstatovat, že zkoumané případy se v podstatě liší jen skutečností, že v mezidobí došlo k jistému - byť nikoli zásadnímu - doplnění právní úpravy, spočívající v přijetí shora citované novely zákona č. 229/1991 Sb. Na to v zásadě (poněkud alibisticky) odkázal v dané věci i odvolací a dovolací soud. Proto i zde platí čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány a osoby. Toto ustanovení zavazuje i samotný Ústavní soud.
V daném případě, stejně jako ve věci řešené pod sp. zn. III. ÚS 495/02, jakož i v posléze řešeném případě (vedeném pod sp. zn. I. ÚS 3169/07) je s ohledem na charakter věci a na podstatu námitek stěžovatelů v prvé řadě ve hře právo pokojně užívat svůj majetek a nebýt zbaven svého majetku. Tu lze odkázat na čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (dále též "Protokol č. 1"), který chrání nejen majetek již nabytý [marginální rubrika používá slovo "property", v textu článku se užívá slovo "possesion"], ale i nároky majetkové povahy, což potvrzuje též judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Právo domáhat se legitimního majetkového nároku pak spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a pochopitelně také pod ochranu danou ust. čl. 36 odst. 1 Listiny.
Ve věci bylo již dříve jednoznačně prokázáno, že stěžovatelé jsou nositeli hmotného zájmu na vydání náhradního pozemku podle příslušných ustanovení zákona o půdě. Stěžovatelé tedy mohou legitimně očekávat, že tento jejich hmotný zájem bude uspokojen a naplní se tak účel zákona. Smyslem věci je zajistit co nejsnadnější uspokojení nároku oprávněné osoby tam, kde odkazem na právní jistotu nebo na veřejný zájem zákonodárce neumožnil jinak obecně preferovanou nápravu újmy uvedením v předešlý stav (restitutio in integrum).
Pozemkový fond má zákonnou povinnost převádět náhradní pozemky, přičemž struktura jeho nabídky musí mít takové kvalitativní a kvantitativní parametry, aby byla náhrada (přiznaná namísto uvedení v předešlý stav) poskytnuta v co možná nejkratší době a co možná nejširšímu okruhu oprávněných osob. Na tom nic nezměnilo ani doplnění právní úpravy o podrobnější (transparentnější) a v zákoně uvedený popis postupu při vypořádávání nároku (cit. zák. č. 131/2006 Sb.). Výsledkem v konkrétním řešeném případě totiž stále je, že stěžovatelé se svého zákonného nároku nedomohli. Proto bylo třeba zabývat se i jejich námitkami, že veřejné nabídky fakticky nezajišťují uspokojení nároků oprávněných osob. Fond se však své zákonné povinnosti, tj. nabízet dostatečné množství vhodných pozemků, nemůže zbavit. Nesmí upřednostňovat ani mezi skupinami subjektů, které mají nárok na bezúplatný převod. Fondu jako státem pověřené osobě byl adresován jednoznačný zákonný příkaz, který musí plnit. Protože vůle Fondu je zde odvozena od vůle státu, jehož úkoly zde plní, nemůže Fond postupovat jinak, než by byl povinen postupovat stát. Za této situace měly soudy mj. povinnost po pečlivém řízení potvrdit nebo vyvrátit tvrzení stěžovatelů o svévoli Fondu. To se však nestalo. Mají-li obecné soudy dostát své ústavní povinnosti poskytovat ochranu právem chráněným zájmům, musí při posuzování postupu státu, resp. jím zmocněných osob (plnících povinnosti státu), zkoumat, zda nedochází k libovůli. Nemohou se přitom zbavovat své přezkumné povinnosti povšechným poukazem, že příslušný subjekt postupoval v souladu se zákonem, aniž by zkoumaly, zda v daném případě jeho aplikace fakticky nevedla k protizákonné či dokonce protiústavní diskriminaci.
Podstatou věci je, že nárok stěžovatelů na vydání náhradního pozemku nebyl dlouhodobě uspokojen. Soudy měly, jak je již výše naznačeno, povinnost zkoumat, zda tento stav není výsledkem libovůle či dokonce svévole Fondu při naplňování předpisů zákona o půdě. Postup státu při plnění jeho závazků (tedy tam, kde má stát postavení dlužníka), je nutno vždy posuzovat z hlediska principu rovnosti. Pokud stát, který disponuje mohutným exekutivním aparátem, umožňujícím účinné působení na dlužníky, má navíc často ze zákona zajištěno postavení privilegovaného věřitele, je třeba tím spíše dbát, aby naopak v postavení dlužníka nesl odpovědnost za prodlení s plněním svých závazků, tak jako každý jiný dlužník. Jestliže tedy pro obecného dlužníka platí, že se musí zdržet jednání mařících uspokojení věřitele, pak z ústavního principu rovnosti vyplývá, že stát (a jeho orgány) jako dlužník rovněž nesmí fakticky mařit uspokojování věřitelů z pohledávek, jejichž existence byla potvrzena rozhodnutím orgánu veřejné moci (např. zbavovat se majetku vhodného k uspokojení jeho věřitelů). Jak plyne z rozhodnutí o potvrzení nároku na náhradní pozemek, v dané situaci Fond vykonává vůli státu v právním vztahu, kde má stát postavení dlužníka, jenž je v prodlení s plněním povinnosti řádně a včas splnit svůj závazek. Tím, že došlo k potvrzení nároku, ocitl se proces uspokojování nároku ve fázi vykonávací a stát (jehož vůli plní Fond) nemůže plnění svých povinností jakkoliv mařit.
V rozsudcích odvolacího a dovolacího soudu je zastáván názor, že i když právo oprávněné osoby na převod pozemků lze realizovat prostřednictvím žaloby na vydání konkrétních pozemků, může k tomu dojít jen tehdy, pokud jde o pozemek, nabídnutý ve veřejné nabídce. Tu Ústavní soud uvádí, že by sice tento závěr mohl platit i v řešeném případě, leč jen tehdy, pokud by byl Fond své zákonné povinnosti řádně plnil. Odkaz na tento právní názor však nemůže sloužit k legitimování takového postupu při přidělování náhradních pozemků, který by byl (nahlíženo z objektivního pohledu) svévolný nebo diskriminující. Libovůle či liknavost při přidělování pozemků je protiprávní a protiprávnímu jednání nelze poskytnout soudní ochranu. Ústavní soud rovněž připomíná, že z ústavního zákazu odepření spravedlnosti vyplývá povinnost obecných soudů vyplňovat mezery v zákonech tam, kde by opak vedl k faktické nevymahatelnosti nároku. Žaloba domáhající se vydání konkrétního pozemku (ačkoliv nárok na vydání konkrétního pozemku nelze z právní úpravy bezprostředně dovodit) může potom představovat možný prostředek obrany proti libovůli.
Uvedené argumenty vedou Ústavní soud k závěru, že obecné soudy nesplnily svou povinnost ochránit legitimní očekávání stěžovatelů plynoucí z nároku založeného rozhodnutím pozemkového úřadu, spočívajícím v tom, že jim bude poskytnut náhradní pozemek. Tím porušily jejich základní právo dle čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě a jejich základní právo domáhat se stanoveným postupem svého práva před soudem ve smyslu čl. 6 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny; tomu odpovídala mj. i povinnost zabývat se veškerými námitkami stěžovatelů a okolnostmi konkrétního případu.

Citované zákony (2)

Rubrum

Ústavní soud obdobnou ústavní stížností již zabýval ve věci řešené pod sp. zn. III. ÚS 495/02. Podstata případů je totožná; v tehdy řešené věci se stěžovatelky domáhaly zrušení rozsudků obecných soudů, kterými byl zamítnut jejich návrh spočívající v uložení povinnosti Pozemkovému fondu vydat jim do podílového spoluvlastnictví konkrétní nemovitosti spravované Fondem, jako náhradu dle ust. § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb. Ústavní soud tehdy ústavní stížnosti vyhověl a napadené rozsudky zrušil. Lze konstatovat, že zkoumané případy se v podstatě liší jen skutečností, že v mezidobí došlo k jistému - byť nikoli zásadnímu - doplnění právní úpravy, spočívající v přijetí shora citované novely zákona č. 229/1991 Sb. Na to v zásadě (poněkud alibisticky) odkázal v dané věci i odvolací a dovolací soud. Proto i zde platí čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány a osoby. Toto ustanovení zavazuje i samotný Ústavní soud. V daném případě, stejně jako ve věci řešené pod sp. zn. III. ÚS 495/02, jakož i v posléze řešeném případě (vedeném pod sp. zn. I. ÚS 3169/07) je s ohledem na charakter věci a na podstatu námitek stěžovatelů v prvé řadě ve hře právo pokojně užívat svůj majetek a nebýt zbaven svého majetku. Tu lze odkázat na čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (dále též "Protokol č. 1"), který chrání nejen majetek již nabytý [marginální rubrika používá slovo "property", v textu článku se užívá slovo "possesion"], ale i nároky majetkové povahy, což potvrzuje též judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Právo domáhat se legitimního majetkového nároku pak spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a pochopitelně také pod ochranu danou ust. čl. 36 odst. 1 Listiny. Ve věci bylo již dříve jednoznačně prokázáno, že stěžovatelé jsou nositeli hmotného zájmu na vydání náhradního pozemku podle příslušných ustanovení zákona o půdě. Stěžovatelé tedy mohou legitimně očekávat, že tento jejich hmotný zájem bude uspokojen a naplní se tak účel zákona. Smyslem věci je zajistit co nejsnadnější uspokojení nároku oprávněné osoby tam, kde odkazem na právní jistotu nebo na veřejný zájem zákonodárce neumožnil jinak obecně preferovanou nápravu újmy uvedením v předešlý stav (restitutio in integrum). Pozemkový fond má zákonnou povinnost převádět náhradní pozemky, přičemž struktura jeho nabídky musí mít takové kvalitativní a kvantitativní parametry, aby byla náhrada (přiznaná namísto uvedení v předešlý stav) poskytnuta v co možná nejkratší době a co možná nejširšímu okruhu oprávněných osob. Na tom nic nezměnilo ani doplnění právní úpravy o podrobnější (transparentnější) a v zákoně uvedený popis postupu při vypořádávání nároku (cit. zák. č. 131/2006 Sb.). Výsledkem v konkrétním řešeném případě totiž stále je, že stěžovatelé se svého zákonného nároku nedomohli. Proto bylo třeba zabývat se i jejich námitkami, že veřejné nabídky fakticky nezajišťují uspokojení nároků oprávněných osob. Fond se však své zákonné povinnosti, tj. nabízet dostatečné množství vhodných pozemků, nemůže zbavit. Nesmí upřednostňovat ani mezi skupinami subjektů, které mají nárok na bezúplatný převod. Fondu jako státem pověřené osobě byl adresován jednoznačný zákonný příkaz, který musí plnit. Protože vůle Fondu je zde odvozena od vůle státu, jehož úkoly zde plní, nemůže Fond postupovat jinak, než by byl povinen postupovat stát. Za této situace měly soudy mj. povinnost po pečlivém řízení potvrdit nebo vyvrátit tvrzení stěžovatelů o svévoli Fondu. To se však nestalo. Mají-li obecné soudy dostát své ústavní povinnosti poskytovat ochranu právem chráněným zájmům, musí při posuzování postupu státu, resp. jím zmocněných osob (plnících povinnosti státu), zkoumat, zda nedochází k libovůli. Nemohou se přitom zbavovat své přezkumné povinnosti povšechným poukazem, že příslušný subjekt postupoval v souladu se zákonem, aniž by zkoumaly, zda v daném případě jeho aplikace fakticky nevedla k protizákonné či dokonce protiústavní diskriminaci. Podstatou věci je, že nárok stěžovatelů na vydání náhradního pozemku nebyl dlouhodobě uspokojen. Soudy měly, jak je již výše naznačeno, povinnost zkoumat, zda tento stav není výsledkem libovůle či dokonce svévole Fondu při naplňování předpisů zákona o půdě. Postup státu při plnění jeho závazků (tedy tam, kde má stát postavení dlužníka), je nutno vždy posuzovat z hlediska principu rovnosti. Pokud stát, který disponuje mohutným exekutivním aparátem, umožňujícím účinné působení na dlužníky, má navíc často ze zákona zajištěno postavení privilegovaného věřitele, je třeba tím spíše dbát, aby naopak v postavení dlužníka nesl odpovědnost za prodlení s plněním svých závazků, tak jako každý jiný dlužník. Jestliže tedy pro obecného dlužníka platí, že se musí zdržet jednání mařících uspokojení věřitele, pak z ústavního principu rovnosti vyplývá, že stát (a jeho orgány) jako dlužník rovněž nesmí fakticky mařit uspokojování věřitelů z pohledávek, jejichž existence byla potvrzena rozhodnutím orgánu veřejné moci (např. zbavovat se majetku vhodného k uspokojení jeho věřitelů). Jak plyne z rozhodnutí o potvrzení nároku na náhradní pozemek, v dané situaci Fond vykonává vůli státu v právním vztahu, kde má stát postavení dlužníka, jenž je v prodlení s plněním povinnosti řádně a včas splnit svůj závazek. Tím, že došlo k potvrzení nároku, ocitl se proces uspokojování nároku ve fázi vykonávací a stát (jehož vůli plní Fond) nemůže plnění svých povinností jakkoliv mařit. V rozsudcích odvolacího a dovolacího soudu je zastáván názor, že i když právo oprávněné osoby na převod pozemků lze realizovat prostřednictvím žaloby na vydání konkrétních pozemků, může k tomu dojít jen tehdy, pokud jde o pozemek, nabídnutý ve veřejné nabídce. Tu Ústavní soud uvádí, že by sice tento závěr mohl platit i v řešeném případě, leč jen tehdy, pokud by byl Fond své zákonné povinnosti řádně plnil. Odkaz na tento právní názor však nemůže sloužit k legitimování takového postupu při přidělování náhradních pozemků, který by byl (nahlíženo z objektivního pohledu) svévolný nebo diskriminující. Libovůle či liknavost při přidělování pozemků je protiprávní a protiprávnímu jednání nelze poskytnout soudní ochranu. Ústavní soud rovněž připomíná, že z ústavního zákazu odepření spravedlnosti vyplývá povinnost obecných soudů vyplňovat mezery v zákonech tam, kde by opak vedl k faktické nevymahatelnosti nároku. Žaloba domáhající se vydání konkrétního pozemku (ačkoliv nárok na vydání konkrétního pozemku nelze z právní úpravy bezprostředně dovodit) může potom představovat možný prostředek obrany proti libovůli. Uvedené argumenty vedou Ústavní soud k závěru, že obecné soudy nesplnily svou povinnost ochránit legitimní očekávání stěžovatelů plynoucí z nároku založeného rozhodnutím pozemkového úřadu, spočívajícím v tom, že jim bude poskytnut náhradní pozemek. Tím porušily jejich základní právo dle čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě a jejich základní právo domáhat se stanoveným postupem svého práva před soudem ve smyslu čl. 6 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny; tomu odpovídala mj. i povinnost zabývat se veškerými námitkami stěžovatelů a okolnostmi konkrétního případu.

Výrok

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů o ústavní stížnosti stěžovatelů Z. H. a Ing. J. H., obou zastoupených JUDr. Janem Pavlokem, Ph.D., advokátem, se sídlem v Praze, Na Příkopě 391/7, proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2385/2008, a proti výrokům II. a III. rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. 17 Co 142/2007, za účasti Nejvyššího soudu a Krajského soudu v Hradci Králové jako účastníků řízení a Pozemkového fondu České republiky, zastoupeného JUDr. Vilémem Podešvou, advokátem advokátní kanceláře ROWAN LEGAL, s. r. o., se sídlem Praha 4, Na Pankráci 1683/127, jako vedlejšího účastníka, takto:

Odůvodnění

Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2385/2008, a výroky II. a III. rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. 17 Co 142/2007, se zrušují.

Poučení

I. Ústavní stížností se stěžovatelé domáhali zrušení rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2385/2008, a výroků II. a III. rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. 17 Co 142/2007. Ve výroku II. citovaného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové byl změněn rozsudek Okresního soudu v Havlíčkově Brodě ze dne 14. 12. 2006, sp. zn. 3 C 69/2004, tak, že se zamítá žaloba stěžovatelů, kterou se domáhali, aby žalovanému Pozemkovému fondu ČR bylo uloženo uzavřít s nimi smlouvu o převodu konkrétně označených nemovitostí zapsaných v katastru nemovitostí pro Vysočinu, Katastrální pracoviště Havlíčkův Brod. Ve výroku III. bylo rozhodnuto, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu řízení před okresním a krajským soudem. Nejvyšší soud poté rozsudkem ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2385/2008, dovolání stěžovatelů zamítl. II. Stěžovatelé v ústavní stížnosti uvedli, že stížnost směřuje proti výroku i odůvodnění označeného rozsudku Nejvyššího soudu v plném rozsahu i proti výrokům II. a III. rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, neboť tento rozsudek vychází ze stejného skutkového základu a z obdobné právní argumentace jako rozsudek Nejvyššího soudu. Stěžovatelé konstatovali, že oba jsou oprávněnými osobami a mají právní nárok na převod náhradních pozemků podle příslušných ustanoveních zákona o půdě. V tomto smyslu jsou nositeli hmotného zájmu, který je ústavně chráněn. Ochrana tohoto hmotného zájmu je dána zejména čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k "Evropské úmluvě o ochraně základních práv" a tento hmotný zájem je chráněn i českým ústavním pořádkem. Stěžovatelé se pokoušeli dosáhnout uspokojení svého restitučního nároku a tím i uspokojení svého legitimního hmotného zájmu úředním postupem, disciplinovaně respektovali požadavky Pozemkového fondu ČR a vstupovali do výběrových řízení. Konkrétné se účastnili výběrových řízení a žádali o převod náhradních pozemků dne 1. 9. 1993, 9. 2. 1994, 6. 2. 1995, 13. 3. 1996, 30. 8. 1996, 6. 9. 2000, 29. 12. 2000, 4. 7. 2001, 19. 4. 2003, 10. 12. 2003 a 16. 6. 2005. Dále se ucházeli o převod náhradních pozemků ve výběrovém řízení i v roce 2009, leč jejich restituční nároky uspokojeny nebyly. Hlavním důvodem neuspokojení restitučních nároků je podle stěžovatelů skutečnost, že Pozemkový fond ČR postupuje svévolně a do výběrových řízení nezařazuje dostatek vhodných pozemků tak, aby mohlo dojít k jejich snadnému a rychlému uspokojení. Oba stěžovatelé - teprve po marných pokusech uspět ve výběrovém řízení - použili jako subsidiární prostředek žalobu na převod konkrétních pozemků do svého vlastnictví k uspokojení svých restitučních nároků. I při vedení soudního sporu si (prý) stěžovatelé počínali konformně se zákonem a snažili se nabídnout žalovanému Pozemkovému fondu více pozemků k uspokojení svých nároků tak, aby bylo možné alternativní řešení, tj. aby Pozemkový fond mohl z více vhodných pozemků vybrat pouze některé k uspokojení restitučních nároků stěžovatelů. Za výše popsané skutkové situace rozhodl Okresní soud v Havlíčkově Brodě tak, že žalobě stěžovatelů vyhověl a nahradil projev vůle žalovaného Pozemkového fondu dohodou o převodu konkrétních pozemků. Tento rozsudek však byl k odvolání žalovaného Pozemkového fondu odvolacím soudem zrušen; stalo se tak vzhledem k novele zákona o půdě provedené ust. § 11a tohoto zákona. Rozhodnutí odvolacího soudu bylo vydáno v době, kdy nebyl dostatek zkušeností s aplikací tohoto nového zákonného ustanovení; faktem však je - podle stěžovatelů - že se v praxi nic nezměnilo a jejich restituční nárok nebyl uspokojen dodnes. Za tohoto stavu podali stěžovatelé dovolání k Nejvyššímu soudu. Toto dovolání však Nejvyšší soud zamítl s odůvodněním, že oprávněné osoby nemají právo na převod konkrétního pozemku jimi určeného, pokud se nejedná o pozemek, který již byl nabídnut ve veřejné nabídce, avšak nikdo si jej nevybral. Stěžovatelé s tímto názorem Nejvyššího soudu nesouhlasili. Ústavní soud již ve svém nálezu III. ÚS 495/02 ze 4. 3. 2004 konstatoval, že Pozemkový fond neplní úkoly státu, které mu byly svěřeny zákonem, tj. neuspokojuje dostatečně rychle a v dostatečné kvalitě restituční nároky oprávněných osob. Tento stav platí dodnes. Názor Nejvyššího soudu, že restituční nárok na převod náhradního pozemku lze žalobou uplatnit pouze ohledně pozemků, které zbyly z veřejné nabídky, a o které nikdo neprojevil zájem, nemůže podle stěžovatelů obstát, neboť je zcela v rozporu s reálnou situací a poskytuje vlastně ochranu protiprávnímu postupu Pozemkového fondu. Stěžovatelé tvrdí, že praxe Pozemkového fondu při uspokojování restitučních nároků na převod náhradních pozemků restituentů je "katastrofální" a v podstatě znamená odepření přístupu restituentům k uspokojení jejich nároků. Skutečnost, že žalobě stěžovatelů nebylo vyhověno, považují stěžovatelé nejenom za porušení jejich hmotného zájmu (substantive interest), ale i za porušení principů právního státu, práva na spravedlivý proces a za diskriminaci oproti pozemkovým spekulantům. Prohlašují, že rozsudky obou soudů jsou v rozporu i s konstantní judikaturou Ústavního soudu, kterou konkrétně citují. III. Ve vyjádření Nejvyššího soudu k ústavní stížnosti je uvedeno, že z porovnání obsahu ústavní stížnosti a dovolání, které podali stěžovatelé proti rozhodnutí odvolacího soudu v této věci, se nabízí závěr, že stěžovatelé v podstatě jen reprodukují argumentaci uplatněnou již v řízení před obecnými soudy. Ústavní soud však opakovaně judikoval, že vzhledem k okolnosti, že netvoří součástí soustavy obecného soudnictví, neatrahuje na sebe pravomoc k přezkumu správního rozhodnutí obecných soudů, ledaže by došlo k zřejmému zásahu do ústavně právně chráněných práv, případně práv chráněných Listinou základních práv a svobod. Z obsahu ústavní stížnosti se však podle Nejvyššího soudu nepodává zřetelný přesvědčivý závěr, v čem mělo dojít ke zkrácení uvedených práv stěžovatele a uvedené okolnosti relativizují přípustnost ústavní stížnosti. Ve věci samé odkázal Nejvyšší soud na odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku a požádal, aby bylo považováno za součást tohoto vyjádření. Krajský soud v Hradci Králové ve svém vyjádření rovněž uvedl, že ústavní stížnost neobsahuje jiné námitky než ty, kterými se v rámci odvolacího řízení již zabýval a odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku. Pozemkový fond České republiky jako vedlejší účastník řízení uvedl, že v průběhu celého řízení před soudy hájil zásadu, aby žalobci při převodu náhradních pozemků postupovali, stejně jako ostatní oprávněné osoby, tj. procesem veřejných nabídek pozemků, které zaručují všem oprávněným osobám stejný přístup. Zákonem č. 131/2006 Sb. byl s účinností od 14. dubna 2006 novelizován zákon č. 229/1991 Sb. ve znění pozdějších předpisů, a to vložením ustanovení § 11a, které závazně stanoví postup Pozemkového fondu ČR při převodu zemědělských pozemků oprávněným osobám pouze na základě veřejných nabídek pozemků a zároveň stanoví, které pozemky lze jako náhradní smlouvou o bezúplatném převodu převést. Stávající úprava převodu pozemků prý již ve svých důsledcích vylučuje možnost svévole žalovaného při naplňování účelu zákona o půdě. Pozemkový fond nesouhlasí s tím, že by se vůči stěžovatelům choval liknavě, svévolně a nesrovnatelným způsobem s jinými oprávněnými osobami. Proto navrhl, aby ústavní stížnost byla odmítnuta. IV. Ústavní soud dospěl po zvážení veškerých okolností zkoumaného případu k závěru, že ústavní stížnost je důvodná. Především je nutno předeslat, že se Ústavní soud obdobnou ústavní stížností již zabýval ve věci řešené pod sp. zn. III. ÚS 495/02. Podstata případů je totožná; v tehdy řešené věci se stěžovatelky domáhaly zrušení rozsudků obecných soudů, kterými byl zamítnut jejich návrh spočívající v uložení povinnosti Pozemkovému fondu vydat jim do podílového spoluvlastnictví konkrétní nemovitosti spravované Fondem, jako náhradu dle ust. § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb. Stěžovatelky tehdy mj. uvedly, že v praxi Fond a jeho územní pracoviště převádějí poměrně velké výměry pozemků na několik konkrétních osob, zatímco restituenti jsou dlouhodobě opomíjeni a jejich nároky nejsou řešeny. Soudy podle stěžovatelek pochybily při zjišťování skutkového stavu a nezohlednily, že Fond jako dlužník je v prodlení. Ústavní soud tehdy ústavní stížnosti vyhověl a napadené rozsudky zrušil. Lze konstatovat, že zkoumané případy se v podstatě liší jen skutečností, že v mezidobí došlo k jistému - byť nikoli zásadnímu - doplnění právní úpravy, spočívající v přijetí shora citované novely zákona č. 229/1991 Sb. Na to v zásadě (poněkud alibisticky) odkázal v dané věci i odvolací a dovolací soud. Proto i zde platí čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány a osoby. Toto ustanovení zavazuje i samotný Ústavní soud. Jelikož I. senát Ústavního soudu neshledal ve zkoumaném případě takové odlišnosti, aby to odůvodňovalo jiný postup, ani neshledal důvodu, aby se od již vyslovených závěrů odchýlil, nezbylo mu, než znovu připomenout, co bylo podstatou jeho již vysloveného závazného názoru na předmětnou problematiku. V daném případě, stejně jako ve věci řešené pod sp. zn. III. ÚS 495/02, jakož i v posléze řešeném případě (vedeném pod sp. zn. I. ÚS 3169/07) je s ohledem na charakter věci a na podstatu námitek stěžovatelů v prvé řadě ve hře právo pokojně užívat svůj majetek a nebýt zbaven svého majetku. Tu lze odkázat na čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (dále též "Protokol č. 1"), který chrání nejen majetek již nabytý [marginální rubrika používá slovo "property", v textu článku se užívá slovo "possesion"], ale i nároky majetkové povahy, což potvrzuje též judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Právo domáhat se legitimního majetkového nároku pak spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a pochopitelně také pod ochranu danou ust. čl. 36 odst. 1 Listiny. Evropský soud pro lidská práva, závazně vykládající ustanovení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, která má dle čl. 10 Ústavy ČR aplikační přednost před ustanoveními "běžných" zákonů (a jde tedy o právní předpis zavazující i obecné soudy), zastává názor, že pojem "majetku" z čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě má autonomní obsah. Pokud má být postupováno v souladu s Úmluvou, je nutno posoudit, zda okolnosti případu ve svém souhrnu nečinily stěžovatele nositeli hmotného zájmu (neomezovaného na hmotné statky) chráněného čl. 1 Protokolu č. 1, a to s ohledem na relevantní právní a skutkové prvky případu, bez ohledu na formální zařazení nároku podle domácího práva. ["...the concept of "possessions" in the first part of Article 1 has an autonomous meaning which is not limited to ownership of physical goods and is independent from the formal classification in domestic law: certain other rights and interests constituting assets can also be regarded as "property rights", and thus as "possessions" for the purposes of this provision. The issue that needs to be examined is whether the circumstances of the case, considered as a whole, conferred on the applicant title to a substantive interest protected by Article 1 of Protocol No. 1."- rozh. č.33202/96 Beyeler proti Itálii, § 100, nebo rozh. č. 34049/96 Zwierzynski proti Polsku]. Ve věci bylo již dříve jednoznačně prokázáno, že stěžovatelé jsou nositeli hmotného zájmu na vydání náhradního pozemku podle příslušných ustanovení zákona o půdě. Stěžovatelé tedy mohou legitimně očekávat, že tento jejich hmotný zájem bude uspokojen a naplní se tak účel zákona. Smyslem věci je zajistit co nejsnadnější uspokojení nároku oprávněné osoby tam, kde odkazem na právní jistotu nebo na veřejný zájem zákonodárce neumožnil jinak obecně preferovanou nápravu újmy uvedením v předešlý stav (restitutio in integrum). Pozemkový fond má zákonnou povinnost převádět náhradní pozemky, přičemž struktura jeho nabídky musí mít takové kvalitativní a kvantitativní parametry, aby byla náhrada (přiznaná namísto uvedení v předešlý stav) poskytnuta v co možná nejkratší době a co možná nejširšímu okruhu oprávněných osob. Na tom nic nezměnilo ani doplnění právní úpravy o podrobnější (transparentnější) a v zákoně uvedený popis postupu při vypořádávání nároku (cit. zák. č. 131/2006 Sb.). Výsledkem v konkrétním řešeném případě totiž stále je, že stěžovatelé se svého zákonného nároku nedomohli. Proto bylo třeba zabývat se i jejich námitkami, že veřejné nabídky fakticky nezajišťují uspokojení nároků oprávněných osob. Fond se však své zákonné povinnosti, tj. nabízet dostatečné množství vhodných pozemků, nemůže zbavit. Nesmí upřednostňovat ani mezi skupinami subjektů, které mají nárok na bezúplatný převod. Fondu jako státem pověřené osobě byl adresován jednoznačný zákonný příkaz, který musí plnit. Protože vůle Fondu je zde odvozena od vůle státu, jehož úkoly zde plní, nemůže Fond postupovat jinak, než by byl povinen postupovat stát. Za této situace měly soudy mj. povinnost po pečlivém řízení potvrdit nebo vyvrátit tvrzení stěžovatelů o svévoli Fondu. To se však nestalo. Mají-li obecné soudy dostát své ústavní povinnosti poskytovat ochranu právem chráněným zájmům, musí při posuzování postupu státu, resp. jím zmocněných osob (plnících povinnosti státu), zkoumat, zda nedochází k libovůli. Nemohou se přitom zbavovat své přezkumné povinnosti povšechným poukazem, že příslušný subjekt postupoval v souladu se zákonem, aniž by zkoumaly, zda v daném případě jeho aplikace fakticky nevedla k protizákonné či dokonce protiústavní diskriminaci. Podstatou věci je, že nárok stěžovatelů na vydání náhradního pozemku nebyl dlouhodobě uspokojen. Soudy měly, jak je již výše naznačeno, povinnost zkoumat, zda tento stav není výsledkem libovůle či dokonce svévole Fondu při naplňování předpisů zákona o půdě. Postup státu při plnění jeho závazků (tedy tam, kde má stát postavení dlužníka), je nutno vždy posuzovat z hlediska principu rovnosti. Pokud stát, který disponuje mohutným exekutivním aparátem, umožňujícím účinné působení na dlužníky, má navíc často ze zákona zajištěno postavení privilegovaného věřitele, je třeba tím spíše dbát, aby naopak v postavení dlužníka nesl odpovědnost za prodlení s plněním svých závazků, tak jako každý jiný dlužník. Jestliže tedy pro obecného dlužníka platí, že se musí zdržet jednání mařících uspokojení věřitele, pak z ústavního principu rovnosti vyplývá, že stát (a jeho orgány) jako dlužník rovněž nesmí fakticky mařit uspokojování věřitelů z pohledávek, jejichž existence byla potvrzena rozhodnutím orgánu veřejné moci (např. zbavovat se majetku vhodného k uspokojení jeho věřitelů). Jak plyne z rozhodnutí o potvrzení nároku na náhradní pozemek, v dané situaci Fond vykonává vůli státu v právním vztahu, kde má stát postavení dlužníka, jenž je v prodlení s plněním povinnosti řádně a včas splnit svůj závazek. Tím, že došlo k potvrzení nároku, ocitl se proces uspokojování nároku ve fázi vykonávací a stát (jehož vůli plní Fond) nemůže plnění svých povinností jakkoliv mařit. Obecné soudy poukázaly na novou právní úpravu v zákoně o půdě, konkrétně na § 11a zákona č. 131/2006 Sb. Tu lze jen znovu uvést, že v běžném zákoně nemůže být obsaženo nic, co odporuje ústavnímu pořádku, a účelová aplikace pozdějšího právního předpisu, je v rozporu se zásadou výkonu státní moci jen na základě zákona, v jeho mezích a způsobem zákonem stanoveným. V právním státě platí princip ochrany důvěry ve vážnost a závaznost aktů veřejné moci, což v případě veřejných nabídek nutně znamená, že stát se nemůže zbavit závazku, jehož obsahem je příslib převést náhradní pozemky, nastanou-li v příslibu vymezené podmínky. V opačném případě, stojícím na stanovisku nezávaznosti takového příslibu, by si počínal protiprávně. Takové stanovisko totiž silně narušuje důvěru v právo, která, jak Ústavní soud ustáleně judikuje, je jedním ze základních atributů právního státu. (Srov.: nález ze dne 7. 10. 1996, sp.zn. IV. ÚS 201/96 in ÚS ČR: Sbírka nálezů a usnesení - svazek č. 6, nález č. 96, "Demokratický stát v zájmu své vlastní věrohodnosti, bez níž by neměl podporu svých občanů, musí plně respektovat zásadu 'pacta sunt servanda' tj. závaznosti dohod, jež uzavře se svými občany".) V rozsudcích odvolacího a dovolacího soudu je zastáván názor, že i když právo oprávněné osoby na převod pozemků lze realizovat prostřednictvím žaloby na vydání konkrétních pozemků, může k tomu dojít jen tehdy, pokud jde o pozemek, nabídnutý ve veřejné nabídce. Tu Ústavní soud uvádí, že by sice tento závěr mohl platit i v řešeném případě, leč jen tehdy, pokud by byl Fond své zákonné povinnosti řádně plnil. Odkaz na tento právní názor však nemůže sloužit k legitimování takového postupu při přidělování náhradních pozemků, který by byl (nahlíženo z objektivního pohledu) svévolný nebo diskriminující. Libovůle či liknavost při přidělování pozemků je protiprávní a protiprávnímu jednání nelze poskytnout soudní ochranu. Ústavní soud rovněž připomíná, že z ústavního zákazu odepření spravedlnosti vyplývá povinnost obecných soudů vyplňovat mezery v zákonech tam, kde by opak vedl k faktické nevymahatelnosti nároku. Žaloba domáhající se vydání konkrétního pozemku (ačkoliv nárok na vydání konkrétního pozemku nelze z právní úpravy bezprostředně dovodit) může potom představovat možný prostředek obrany proti libovůli. Stěžovatelé od počátku řízení upozorňovali na to, že jsou syny původního vlastníka pozemků na území Havlíčkova Brodu a osobně zažili totalitní persekuci v době, kdy se stát protiprávně zmocnil tohoto majetku. Dodnes má i současný demokratický stát z uvedeného majetku prospěch, několikanásobně převyšující ocenění jejich nároku, který stále není uspokojen, přestože se od roku 1993 (srov. výše) výběrových řízení opakovaně zúčastňují. Tento stav je podle názoru Ústavního soudu sám o sobě neúnosný a hrozí ve vztahu ke stěžovatelům vznikem další křivdy; žádná sofistikovaná argumentace odpovědných orgánů veřejné moci, odvolávající se tu na nutnost rovného přístupu k restituentům, jinde zase na změnu zákona, vykládaného bez dalšího pouze pomocí doslovné interpretace, na vysloveném závěru nemůže nic změnit. Není divu, že vzniklou situaci pociťují stěžovatelé úkorně. Ústavní soud v uvedeném smyslu souhlasí i se slovy obsaženými v rozsudku Okresního soudu v Havlíčkově Brodě ze dne 14. 12. 2006, sp. zn. 3 C 69/2004, kdy tento soud, jenž stěžovatelům původně vyhověl, uvedl mj. že hrozí, že by se stěžovatelé nemuseli nakonec náhrady dočkat nikdy a že žalovaný Pozemkový fond přehlíží, že stěžovatelé nejsou soutěžící, ale věřiteli státu. Ani soud odvolací ani Nejvyšší soud však následně stěžovatelům ochranu neposkytly. Uvedené argumenty vedou Ústavní soud k závěru, že obecné soudy nesplnily svou povinnost ochránit legitimní očekávání stěžovatelů plynoucí z nároku založeného rozhodnutím pozemkového úřadu, spočívajícím v tom, že jim bude poskytnut náhradní pozemek. Tím porušily jejich základní právo dle čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě a jejich základní právo domáhat se stanoveným postupem svého práva před soudem ve smyslu čl. 6 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny; tomu odpovídala mj. i povinnost zabývat se veškerými námitkami stěžovatelů a okolnostmi konkrétního případu. Postup příslušných státních zainteresovaných orgánů poškozuje ústavně chráněný hmotný zájem (substantive interest) stěžovatelů na tom, aby jim stát realizovatelnou nabídkou vytvořil podmínky proto, aby na ně byl v přiměřené době převeden náhradní pozemek. Ze zákona o půdě, a tím spíše i po jeho novelizaci, vyplývá jednoznačná povinnost Fondu uspokojovat nároky v přiměřené době, postupovat transparentně a vyloučit libovůli, která by znemožnila legitimní očekávání oprávněných osob naplnit. Ústavní soud ze všech těchto důvodů ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zrušil. V průběhu ústního jednání vznikl mezi stranami spor, zda a jak byly nároky stěžovatelů Pozemkovým fondem vypořádány. Tuto otázku si však vyřeší obecné soudy, které se po zrušení napadených rozhodnutí budou nároky stěžovatelů zabývat znovu.

Rubrum

I. II. III. IV.

Citovaná rozhodnutí (2)

Tento rozsudek je citován v (48)